Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund", Prüfung der Vergabe und Abwicklung von. EDV-Leistungen für die Labormedizin

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1 TO 7 KONTROLLAMT DER STADT WIEN Rathausstraße 9 A-1082 Wien Tel.: Fax: post@kontrollamt.wien.gv.at DVR: KA V - KAV-3/09 Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund", Prüfung der Vergabe und Abwicklung von EDV-Leistungen für die Labormedizin Tätigkeitsbericht 2009

2 KA V - KAV-3/09 Seite 2 von 15 KURZFASSUNG Das Kontrollamt prüfte die Vergabe und Abwicklung von EDV-Leistungen für die Labormedizin in der Krankenanstalt Rudolfstiftung inklusive Standort Semmelweis Frauenklinik (KAR) der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" (KAV). Es fiel insbesondere auf, dass die Projektabwicklung von erheblichen zeitlichen Verzögerungen geprägt war.

3 KA V - KAV-3/09 Seite 3 von 15 INHALTSVERZEICHNIS 1. Vorbemerkung Vergabe der EDV-Leistungen Abwicklung der EDV-Leistungen Empfehlungen...13 Anhang ALLGEMEINE HINWEISE...14 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS...15

4 KA V - KAV-3/09 Seite 4 von 15 PRÜFUNGSERGEBNIS 1. Vorbemerkung 1.1 Die EDV-Leistungen für die Labormedizin betrafen die Realisierung bzw. Implementierung eines Laborinformationssystems in der KAR. Ein solches System unterstützt im Wesentlichen folgende Abläufe im labormedizinischen Bereich: - Anforderung von Laboranalysen, - Erstellung von Barcodeetiketten für die Probenröhrchen, - Aufteilung der Probenröhrchen auf die Laboranalysegeräte, - technische und medizinische Validation, - Befunderstellung und -übermittlung, - Archivierung der Befunde. 1.2 Die gegenständliche Prüfung des Kontrollamtes hatte die Vergabe und die Abwicklung der EDV-Leistungen für das Laborinformationssystem in der KAR zum Gegenstand. 2. Vergabe der EDV-Leistungen 2.1 Vom KAV wurde im Frühjahr 2003 ein Projekt zur Realisierung eines neuen Laborinformationssystems für die KAR in die Wege geleitet, weil das in dieser Krankenanstalt damals bestehende Laborinformationssystem veraltet war. Im Juli 2003 erfolgte eine Erweiterung des Projektes, um - unter dem Aspekt der Standardisierung der Informationstechnologie (IT) im KAV - in Labors der Teilunternehmungen Krankenanstalten der Stadt Wien und Pflegeheime der Stadt Wien Laborinformationssysteme der gleichen Produkttype sukzessive zu implementieren (damals waren unterschiedliche Produkttypen von Laborinformationssystemen im Einsatz). Vom KAV wurde vorgesehen, die jeweilige Implementierung eines Laborinformationssystems - beginnend in der KAR - auf der Basis eines Rahmenvertrages zu vergeben.

5 KA V - KAV-3/09 Seite 5 von 15 Stellungnahme der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund": Der Anlass für die Vergabe war die vorgesehene Standardisierung der IT in Labors des KAV, da in diesen Bereichen unterschiedliche Laborinformationssysteme eingesetzt wurden. Unter Beachtung des damals geltenden Bundesvergabegesetzes 2002 (BVergG) und der Vorgaben für die Standardisierung wurde ein offenes Verfahren für den Abschluss eines Rahmenvertrages mit einer Vertragslaufzeit von drei Jahren und der Option einer Vertragsverlängerung um drei Jahre in die Wege geleitet. 2.2 Aus einem KAV-internen sogenannten Beschaffungsauftrag vom 19. November 2003 ging u.a. hervor, dass die Ausschreibung für den Abschluss eines Rahmenvertrages wegen "Gefahr im Verzug" so rasch wie möglich bekannt zu machen ist und die erste Implementierung eines Laborinformationssystems in der KAR zu erfolgen hat. 2.3 In der Folge wurden vom KAV die Ausschreibungsunterlagen erstellt, welche im Wesentlichen die Angebots- und Vertragsbestimmungen, die Leistungsbeschreibung (LB) und das Leistungsverzeichnis (LV) umfassten. Den Ausschreibungsunterlagen war u.a. zu entnehmen, dass der auf die Implementierung und Wartung von Laborinformationssystemen in den Krankenanstalten und Pflegeheimen bezogene Rahmenvertrag mit einer Vertragslaufzeit von drei Jahren und der Option auf eine Vertragsverlängerung um maximal drei Jahre abgeschlossen wird. Was das Mengengerüst anlangt, ging aus den Ausschreibungsunterlagen Folgendes hervor: Die erste Einzelbestellung, welche die Implementierung eines Laborinformationssystems in der KAR zum Inhalt hat, wird unmittelbar nach der Erteilung des Zuschlages ergehen. Eine Bestellung von zumindest einem weiteren Laborinformationssystem für eine andere Krankenanstalt innerhalb der Vertragslaufzeit wird garantiert. Im Sinn der

6 KA V - KAV-3/09 Seite 6 von 15 beabsichtigten Standardisierung ist vorgesehen, bei Bedarf noch weitere Bestellungen im Weg des Rahmenvertrages vorzunehmen. In dem Zusammenhang war zu bemerken, dass der KAV in den Ausschreibungsunterlagen je nach Anzahl der Bestellungen an Laborinformationssystemen für die Implementierung nachstehende Rabattstaffelung festlegte, u.zw. für die erste und zweite Bestellung 0 %, dritte bis fünfte Bestellung 30 %, sechste und siebente Bestellung 35 %, achte und neunte Bestellung 40 %, zehnte Bestellung 50 %, elfte Bestellung 75 %. Das Kontrollamt vertrat die Ansicht, dass es den Bieterinnen und Bietern vorbehalten gewesen wäre, allfällige Rabatte zu offerieren. Im Übrigen war darauf zu verweisen, dass der KAV für die garantierten Bestellungen (erste und zweite Bestellung) keine Rabatte ansetzte. Betreffend weitere Bestellungen gab der KAV teilweise hohe Rabattsätze vor. Wie in der Folge noch dargestellt wird, bestellte der KAV ein Laborinformationssystem. Aufgrund der damals bestehenden Budgetdezentralisierung für IT-Projekte konnte der Bestellrahmen nicht näher definiert werden. Es wurde mindestens eine weitere Bestellung eines Laborinformationssystems nach jener für die KAR garantiert. Bezüglich darüber hinausgehender Bestellungen konnte in den Ausschreibungsunterlagen nur auf weitere mögliche Installationen von Laborinformationssystemen hingewiesen werden. Im Hinblick auf weitere Bestellungen wurde aus wirtschaftlichen Aspekten und für Zwecke der Vergleichbarkeit der Angebote in den Ausschreibungsunterlagen eine Rabattstaffelung festgelegt. 2.4 Vom KAV wurden die Kosten für das Laborinformationssystem in der KAR mit ,-- EUR (dieser Betrag und alle nachfolgend angeführten Beträge ohne USt)

7 KA V - KAV-3/09 Seite 7 von 15 veranschlagt. Davon entfielen auf die Implementierung ,-- EUR und auf eine fünfjährige Wartung ,-- EUR. Unter Einbeziehung der vorhin angeführten Rabattstaffelung präliminierte der KAV die gesamte Auftragssumme für den Rahmenvertrag mit ,-- EUR, wobei von maximal elf Einzelbestellungen ausgegangen wurde. 2.5 Die Bekanntmachung der Ausschreibung - ein offenes Verfahren auf Basis des damals geltenden BVergG erfolgte im August 2004 im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften und im September 2004 im Amtsblatt der Stadt Wien. Infolge von Ergänzungen der Ausschreibungsunterlagen wurde die Angebotsfrist (ursprünglich bis 7. Oktober 2004) um drei Wochen (bis 28. Oktober 2004) verlängert und diese sowohl im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften als auch im Amtsblatt der Stadt Wien bekannt gemacht. 2.6 Die am 28. Oktober 2004 abgehaltene Angebotsöffnung führte zu nachstehendem Ergebnis (Beträge in EUR): Bieterin Gesamtpreis M. GmbH ,00 X. GmbH ,41 o. GmbH ,80 A. GmbH ,45 S. GmbH ,50 Die in der Tabelle ausgewiesenen Gesamtpreise sind auf die erste Einzelbestellung eines Laborinformationssystems bezogen und inkludieren die Preise für eine fünfjährige Wartung. Die mit weiteren Bestellungen verbundene Preisgestaltung ergab sich aus der Rabattstaffelung. Im Zuge der Angebotsprüfung wurden die Angebote der M. GmbH und der X. GmbH ausgeschieden, weil sie unvollständig waren und den Angebotsbestimmungen widersprachen. Auch die Angebote der A. GmbH, der o. GmbH und der S. GmbH fanden keine weitere Berücksichtigung, da sie preislich erheblich über den für die erste Einzelbestellung ei-

8 KA V - KAV-3/09 Seite 8 von 15 nes Laborinformationssystems veranschlagten Kosten bzw. vorgesehenen budgetären Mitteln lagen. Am 28. Dezember 2004 wurde die Ausschreibung widerrufen. Das Kontrollamt hielt den Widerruf der Ausschreibung für berechtigt. 2.7 Nach dem Widerruf der Ausschreibung leitete der KAV Anfang des Jahres ebenfalls nach Maßgabe des damals geltenden BVergG - ein Verhandlungsverfahren ohne vorherige Bekanntmachung in die Wege, zu dem abermals die A. GmbH, die M. GmbH, die o. GmbH, die S. GmbH und die X. GmbH eingeladen wurden. Es war bemerkenswert, dass der KAV mit diesen Firmen noch vor der Aufforderung zur Angebotslegung im Jänner 2005 Bieterverhandlungen durchführte, was mit den Bestimmungen des BVergG nicht im Einklang stand. Wie vom Kontrollamt angeführt, musste die Ausschreibung widerrufen werden. Zum anschließenden Verhandlungsverfahren wurden alle Bieterinnen, die am widerrufenen offenen Verfahren teilgenommen hatten, eingeladen. Aus Zeitgründen wurden Bieterverhandlungen auf Basis der aus dem offenen Verfahren resultierenden Angebote abgehalten, um erforderliche Änderungen und Präzisierungen der Angebotsunterlagen vorzunehmen. Die Ergebnisse der Bieterverhandlungen hatten gegenüber dem widerrufenen offenen Verfahren Änderungen der Angebots- und Vertragsbestimmungen, u.zw. - eine Detaillierung der Bewertungskriterien, - eine Einschränkung der vom KAV vorgesehenen Nutzungsrechte betreffend die Software, Reduktion von Prozentsätzen der Rabattstaffelung (für die zehnte Bestellung 40 % anstatt 50 % und für die elfte Bestellung 50 % anstatt 75 %), sowie eine Präzisierung der LB, u.zw. - der Preis für die Wartung ist eine Pauschale,

9 KA V - KAV-3/09 Seite 9 von 15 - die Einsätze im Rahmen der Vollwartung sind mit dem Pauschalpreis abgedeckt, zur Folge. Anfang Februar 2005 wurden die A. GmbH, die M. GmbH, die o. GmbH, die S. GmbH und die X. GmbH aufgefordert, bis 16. Februar 2005 Angebote auf Basis der modifizierten Ausschreibungsunterlagen (im Folgenden kurz mit VV 1 bezeichnet) zu legen. Bei der am 16. Februar 2005 vorgenommenen Angebotsöffnung lagen nachstehende Angebote vor (Beträge in EUR): Bieterin Gesamtpreis X. GmbH ,68 o. GmbH ,46 M. GmbH ,00 A. GmbH ,55 S. GmbH ,50 Die Prüfung der Angebote und die Produktpräsentationen waren für den KAV Anlass, die Ausschreibungsunterlagen neuerlich zu modifizieren. Die Modifikationen, welche die Angebots- und Vertragsbestimmungen, die LB und das LV betrafen, bezogen sich insbesondere auf Folgendes: - Abstimmung der Server- und Netzwerkkonfiguration mit dem KAV, - Clusterfähigkeit der Laborinformationssysteme, - Vorgangsweise bei der Datenbanklizenzierung, - Lizenz für die Datenbank ist nach Produkttype zu spezifizieren und als eigene Position auszupreisen, - Angaben hinsichtlich der durchschnittlichen Anzahl an Laboraufträgen pro Anstalt und Jahr, - Erhöhung der Anzahl an Arbeitsplatzlizenzen (von 33 auf 35). 2.8 Auf Basis der modifizierten Ausschreibungsunterlagen wurden die in Rede stehenden Firmen um Angebotslegung bis 28. April 2005 ersucht (im Folgenden kurz mit VV 2 bezeichnet), die nachstehendes Ergebnis brachte (Beträge in EUR):

10 KA V - KAV-3/09 Seite 10 von 15 Bieterin Gesamtpreis o. GmbH ,00 M. GmbH ,89 X. GmbH ,33 S. GmbH ,50 A. GmbH ,03 Das Angebot der o. GmbH wurde wegen der nicht plausiblen Zusammensetzung des Gesamtpreises ausgeschieden. Die Angebote der weiteren Bieterinnen - die A. GmbH, die M. GmbH, die S. GmbH und die X. GmbH - erfüllten die Ausschreibungsanforderungen. In Bezug auf die Preisgestaltung der Bieterinnen war Folgendes festzuhalten: Obwohl der Leistungsumfang für das VV 2 gegenüber jenem für das VV 1 vergrößert wurde, lagen die auf das VV 2 gerichteten Gesamtpreise der Bieterinnen unter den Gesamtpreisen, die im Rahmen des VV 1 offeriert wurden. Es fiel insbesondere auf, dass die S. GmbH beim VV 2 einen Gesamtpreis anbot, der um rd. 55 % niedriger als der von ihr auf das VV 1 bezogene Gesamtpreis war. Der KAV unterließ es, die Preisgestaltung der Bieterinnen - vor allem jene der S. GmbH - einer vertieften Betrachtung zu unterziehen. Eine solche hätte im Rahmen von Bieterverhandlungen erfolgen können, die aber unterblieben. Die vom KAV vorgenommene Bewertung der Angebote der A. GmbH, der M. GmbH, der S. GmbH und der X. GmbH (in preislicher und technischer Hinsicht sowie unter Einbeziehung der aus den Produktpräsentationen resultierenden Erkenntnissen) brachte die M. GmbH als Bestbieterin hervor. 2.9 Mit Schreiben vom 6. Juni 2005 erteilte der KAV dem Angebot der M. GmbH, welches sich auf die Implementierung und Wartung eines Laborinformationssystems in der KAR bezog, den Zuschlag. Diesem Schreiben war auch zu entnehmen, dass die einzelnen Bestellungen auf Rahmenvertragsbasis durch die "Bedarfsstellen" erfolgen.

11 KA V - KAV-3/09 Seite 11 von 15 Diesbezüglich war zu bemerken, dass an die M. GmbH keine weiteren Bestellungen betreffend Laborinformationssysteme gerichtet wurden; wie in der Folge noch berichtet werden wird, lag die Ursache in einer schleppenden Projektabwicklung bzgl. der Übernahme des in der KAR implementierten Laborinformationssystems erst nach dem Ablauf der dreijährigen Vertragslaufzeit des Rahmenvertrages. Außerdem wurde vom KAV die Option einer Vertragsverlängerung um maximal drei Jahre nicht in Anspruch genommen. 3. Abwicklung der EDV-Leistungen 3.1 Bezüglich der Erbringung der Leistungen für die Implementierung eines Laborinformationssystems in der KAR ging aus den Vertragsbestimmungen hervor, dass von der Auftragnehmerin ein Projekt- und Terminplan vorzulegen ist, der nach Vereinbarung mit der Auftraggeberin Vertragsbestandteil wird. Wie aus einem Protokoll über ein sogenanntes Projektstart-Gespräch hervorging, an dem Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des KAV und der M. GmbH teilnahmen, wurde zunächst ein Grobterminplan vereinbart. Ausgehend von einem Projektstart mit 27. Juni 2005 wurde vorgesehen, die Abnahme des Laborinformationssystems spätestens bis Mitte Juni 2006 durchzuführen. Ein in der Folge vereinbarter Projekt- und Terminplan wich gegenüber dem Grobterminplan vor allem insofern ab, als das Ende der letzten Projektphase - im Konkreten das Customizing (softwarebezogene Anpassungen an spezifische Anwenderinnen- und Anwendererfordernisse) - für Mitte Oktober 2006 angekündigt wurde. Betreffend die Abnahme des Laborinformationssystems fand sich keine terminliche Angabe. 3.2 Im Sommer und Herbst 2005 erfolgten im Wesentlichen Audits in Bezug auf Laborabläufe in der KAR, Festlegungen hinsichtlich der Softwareparametrierung und Spezifikationen der Schnittstellen zwischen dem zu realisierenden Laborinformationssystem und dem bestehenden Krankenhausinformationssystem (KIS). Die für die Realisierung der Schnittstellen erforderlichen Programmierleistungen waren sowohl von der M. GmbH (betreffend das Laborinformationssystem) als auch von der

12 KA V - KAV-3/09 Seite 12 von 15 Abteilung Informationstechnologie des KAV (KAV-IT), u.zw. betreffend das KIS, zu erbringen. 3.3 Anfang des Jahres 2006 wurden die für den Betrieb des Laborinformationssystems in der KAR notwendigen Server- und Datenbank-Plattformen festgelegt. 3.4 Im weiteren Verlauf des Jahres 2006 wurde die Realisierung von laborspezifischen Softwarefunktionalitäten für Probenannahmen, Laborauswertungen (z.b. betreffend die Gerinnung, die Hämatologie) etc. sowie der Schnittstellen in Angriff genommen. Aufgrund mehrmaliger Änderungswünsche der Anwenderinnen und Anwender kam es zu wiederholten Modifikationen von laborspezifischen Softwarefunktionalitäten, was zu Verzögerungen in der Projektabwicklung führte. Verzögernd wirkten sich auch Probleme bei der technischen Umsetzung der Schnittstellen aus, die im Wesentlichen bis Anfang des Jahres 2008 bestanden. 3.5 Anfang des Jahres 2007 stand das Laborinformationssystem für Testzwecke zur Verfügung. 3.6 Danach erfolgten weitere Modifikationen von laborspezifischen Softwarefunktionalitäten (betreffend Elektrophorese, Blutbildgrafiken etc.), die aus Änderungswünschen der Anwenderinnen und Anwender resultierten und die den Projektfortschritt beeinträchtigten. 3.7 Mit Juni 2007 gelangte das Laborinformationssystem im Bereich "Gerinnung", mit November 2007 in den Bereichen "Klinische Chemie" und "Hämatologie" und im April 2008 im Bereich "Notfall" zum Einsatz. 3.8 In der Folge wurden softwaretechnische Anpassungen von Schnittstellen und laborspezifischen Funktionalitäten vorgenommen. 3.9 Am 26. November 2008 erfolgte die mängelfreie Abnahme des Laborinformationssystems in der KAR.

13 KA V - KAV-3/09 Seite 13 von Diese Ausführungen lassen erkennen, dass die Projektabwicklung von erheblichen zeitlichen Verzögerungen geprägt war. Diese waren insbesondere darauf zurückzuführen, dass laufende Änderungswünsche der Anwenderinnen und Anwender zu einer Vielzahl an Modifikationen von laborspezifischen Softwarefunktionalitäten führten und Probleme bei der technischen Umsetzung der Schnittstellen (sowohl im Bereich der KAV-IT als auch in der Sphäre der Auftragnehmerin) auftraten Abschließend war festzuhalten, dass für die Realisierung des Laborinformationssystems sowie für die Schulung der Anwenderinnen und Anwender in der KAR Kosten von ,95 EUR anfielen. Es war allerdings bemerkenswert, dass die Anweisung dieses Betrages bereits Anfang des Jahres 2007 erfolgte. 4. Empfehlungen Dem KAV wurde empfohlen, künftig auf die für die Vergabe von Leistungen relevanten Vorschriften verstärktes Augenmerk zu legen. Weiters erging die Empfehlung, auf eine effiziente und zügige Projektabwicklung zu achten. Der KAV wird den Empfehlungen des Kontrollamtes nachkommen. Die Stellungnahme der geprüften Einrichtung ist den jeweiligen Berichtsabschnitten zugeordnet worden. Der Kontrollamtsdirektor: Dr. Erich Hechtner Wien, im Jänner 2010

14 KA V - KAV-3/09 Seite 14 von 15 ALLGEMEINE HINWEISE Allfällige Rundungsdifferenzen bei der Darstellung von Berechnungen wurden nicht ausgeglichen. Schützenswerte personenbezogene Daten wurden im Sinn der rechtlichen Verpflichtung zum Schutz derartiger Daten anonymisiert, auf die Wahrung von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen wurde bei der Abfassung des Berichtes Bedacht genommen. Es wird um Verständnis gebeten, dass dadurch die Lesbarkeit des Berichtes beeinträchtigt sein könnte.

15 KA V - KAV-3/09 Seite 15 von 15 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BVergG... Bundesvergabegesetz 2002 EDV... Elektronische Datenverarbeitung IT... Informationstechnologie KAR... Krankenanstalt Rudolfstiftung inklusive Standort Semmelweis Frauenklinik KAV... Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" KAV-IT... Abteilung Informationstechnologie des KAV KIS... Krankenhausinformationssystem LB... Leistungsbeschreibung LV... Leistungsverzeichnis