Mitteilung zur Kenntnisnahme

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1 17. Wahlperiode Drucksache 17/ Mitteilung zur Kenntnisnahme Elektronische Signatur Drucksache 17/1400 (II.A.14.3 e) und Schlussbericht

2 Abgeordnetenhaus von Berlin 17. Wahlperiode Seite 2 Drucksache 17/2122

3 Senatsverwaltung für Inneres und Sport ZS C 2 MC (0) An das Abgeordnetenhaus von Berlin über Senatskanzlei - G Sen - M i t t e i l u n g - zur Kenntnisnahme - über Elektronische Signatur - Drucksachen Nr. 17/1400 (II.A.14.3 e) und - Schlussbericht Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport legt nachstehende Mitteilung dem Abgeordnetenhaus zur Besprechung vor: Das Abgeordnetenhaus hat in seiner 40. Sitzung am Folgendes beschlossen: die Einführung der elektronischen Signatur Der Senat wird aufgefordert darzustellen, in welchem Zeitraum und mit welchem finanziellen und personellen Aufwand diese Ziele zu erreichen sind. Dem Abgeordnetenhaus ist bis zum 31. Januar 2015 über das Ergebnis des Prüfauftrages zu berichten. Hierzu wird berichtet: Seit der Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften im Jahre 2002 ist für die elektronische Kommunikation die qualifizierte elektronische Signatur grundsätzlich der Schriftform gleichgestellt. Dazu wurde 3a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) neu eingeführt. Voraussetzung ist, dass der Empfänger für die elektronische Kommunikation einen Zugang eröffnet hat ( 3a Abs.1 VwVfG). Des Weiteren erfüllt ein elektronisches Dokument die Schriftform, wenn es mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist ( 3 a Abs.2 VwVfG). Zudem kann das Fachrecht für die Verwaltungsakte, die in elektronischer Form ergehen, die dauerhafte Überprüfbarkeit, der Signatur anordnen ( 37 Abs.4 VwVfG). Seite 1 von 8

4 Die ab 2016 umzusetzende EU Verordnung über die elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen (eidas) setzt nur die qualifizierte elektronische Signatur der handschriftlichen Unterschrift gleich, so das sich das Niveau elektronischer Signaturen zukünftig verstärkt darauf konzentrieren wird, sofern fachliche Rechtvorschriften nicht andere (einfachere) elektronische Signaturen zulassen. Aufgrund der dynamischen Verweisung gem. 1 Abs. 1 Gesetz über das Verfahren der Berliner Verwaltung (Berliner Verwaltungsverfahrensgesetz Bln VwVfG) ist die elektronische Kommunikation mit der qualifizierten elektronischen Signatur grundsätzlich auch in Verwaltungsverfahren des Landes Berlins möglich, wenn die Behörden den Zugang eröffnet haben. Die elektronische Signatur ist damit gemeinhin in der Berliner Verwaltung rechtlich eingeführt. Technische Lösungen zur Entgegennahme, Prüfung und Anbringung von qualifizierten elektronischen Signaturen sind schon seit Jahren verfügbar und konnten durch jede Verwaltung des Landes eingesetzt werden. Gemäß 3a Abs. 1 VwVfG, aber auch nach 36a Sozialgesetzbuch I (SGB I) und 87a Abgabenordnung (AO) ist somit bereits seit längerem die Übermittlung elektronischer Dokumente zulässig und möglich, soweit die empfangende Seite den Zugang eröffnet hat. Aufgrund der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung oblag es bisher jedoch jeder einzelnen Behörde, ob ein rechtsverbindlicher Zugang für die Entgegennahme von Dokumenten mit qualifizierter elektronischer Signatur eröffnet wurde. Dies war bis Ende Juni 2014 in der Regel nicht der Fall. Das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften (EGovG Bund) aus dem Jahr 2013 hat diesbezüglich aufgrund Artikel 1 2 Abs. 1 EGovG Bund weitreichende Folgen auch für die Berliner Verwaltungspraxis gehabt. Die Regelung des Art. 1 2 Abs. 1 des EGovG Bund gilt nicht für den Gerichts- und Justizbereich, die Strafverfolgung und die Ordnungswidrigkeitenverfolgung, die Verfahren nach Sozialgesetzbuch I (SGB II), die Marken- und Patentverfahren und nicht bei der Durchführung von Landesrecht ( 1 EGovG Bund). Art. 1 2 Abs. 1 EGovG Bund regelt: Jede Behörde ist verpflichtet, auch einen Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente, auch soweit sie mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sind, zu eröffnen. Damit werden alle Behörden gesetzlich verpflichtet, neben den allgemein üblichen Zugängen zur Verwaltung (z. B. Posteingang für papierbasierte Eingänge, persönliche Vorsprache, Telefon), auch einen Zugang für die elektronische Kommunikation zu eröffnen. Es erfolgt keine Festlegung auf ein bestimmtes Verfahren. Die Regelung ist also technikoffen gestaltet. Diese Bestimmung zur allgemeinen elektronischen Zugangseröffnung gilt zwar zunächst nur für alle Behörden, die Bundesrecht ausführen, d.h. auch Kommunal- und Landesbehörden (außer den generellen Einschränkungen nach Art. 1 1 EGovG Bund). Gemäß 1 Abs. 2 der Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung, Allgemeiner Teil (GGO I) sind Behörden in der Berliner Verwaltung aber die Senatsverwaltungen, die ihnen nachgeordneten Behörden (Sonderbehörden) und nicht rechtsfähigen Anstalten und die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe sowie Seite 2 von 8

5 die Bezirksämter und die diesen nachgeordneten nicht rechtsfähigen Anstalten und die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe. Deshalb ist davon auszugehen, dass in der Berliner Verwaltung alle Behörden betroffen sind, da alle mehr oder weniger Bundesrecht ausführen. In Berlin haben somit alle Behörden den allgemeinen Zugang für elektronische Dokumente zu eröffnen. Eine Beschränkung auf einzelne Fachbereiche ist nicht zulässig und nicht im Sinne des Gesetzgebers. Durch das Wort auch in Art. 1 2 Abs HS EGovG Bund wird das so genannte Multikanalprinzip abgesichert. Sofern durch Rechtsvorschrift nichts anderes geregelt ist, bedeutet dies, dass eine Behörde nicht ausschließlich elektronisch erreichbar sein darf, sondern den Zugang für die papierbasierte Eingänge nach wie vor offen halten muss. Denn nicht alle Personen wollen E-Government-Angebote nutzen oder sind hierzu in der Lage. Der Verwaltungskundschaft soll die Möglichkeit eröffnet werden, mit jeder Behörde elektronisch in Kontakt treten zu können, und zwar grundsätzlich in jeder Angelegenheit. Die allgemeine Zugangseröffnung für elektronische Dokumente hat daher Auswirkungen auf die Verwaltungsleistungen nach dem Berliner Landesrecht. Mit der allgemeinen Zugangseröffnung ist diese Grundvoraussetzung hierfür nunmehr in den Berliner Behörden gegeben. Es ist nicht vorgesehen, dass die allgemeine elektronische Zugangseröffnung nur auf Angelegenheiten nach dem Bundesrecht beschränkt ist. Eine Trennung nach Bundes- und Landesrecht beim elektronischen Zugang kann durch Wirtschaft und Bevölkerung nicht nachvollzogen werden, ist unakzeptabel und entspricht nicht dem Willen des Gesetzgebers. Dies entspräche auch nicht den Grundsätzen einer bürger- und wirtschaftsnahen Berliner Verwaltung, die zuverlässig, nachvollziehbar, so schnell wie möglich und wirtschaftlich agiert. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat daher mit den folgenden Rundschreiben auf die unmittelbaren Auswirkungen des 2 Abs. 1 EGovG Bund für die Berliner Behörden hingewiesen: Rundschreiben InnSport ZS 1/2014 Bindungswirkung/Geltungsbereich des Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften (EGovG Bund) für die Berliner Behörden vom siehe Rundschreiben InnSport ZS 7/2014 Allgemeine Zugangseröffnung der Berliner Verwaltung für elektronische Dokumente zum 1. Juli 2014 vom siehe Durch die verpflichtende Eröffnung des elektronischen Zugangs wird es für die Verwaltungskundschaft wesentlich einfacher eine angeordnete Schriftform zu ersetzen. Entsprechend eingehende elektronische Dokumente mit qes sind daher rechtverbindlich und fristgerecht eingegangen. Mit jedem einfachen -Postfach können in technischer Hinsicht elektronische qualifiziert signierte Dokumente, sofern sie unverschlüsselt sind, als -Anhang empfangen, gesichtet und gespeichert werden. Ist mit dem elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfach (EGVP) oder anderen speziellen Verfahren, Portallösungen oder Online-Formularen die Dokumentenüber- Seite 3 von 8

6 tragung generell möglich, können damit auch Dokumente mit einer qes nach SigG übermittelt werden. Zur Behandlung elektronischer Eingänge wird auf die GGO I verwiesen. Die dazugehörigen Organisations- und Umsetzungshandbücher der Senatsverwaltung für Inneres und Sport wie zum Beispiel Hinweise zum Umgang mit elektronischen Signaturen oder Hinweise zum Umgang mit s werden zur Zeit überarbeitet und der neuen rechtlichen Situation angepasst. Dabei soll auch das vereinfachte Aufbewahrungsprinzip Einmal geprüft, immer akzeptiert analog zum E-Justice-Bereich Berücksichtigung finden für die Fälle, in denen dies nicht rechtlich ausgeschlossen oder es geboten erscheint, den Beweiswert elektronische Signaturen auf Dauer durch Übersignaturen zu erhalten. Es gilt, dass elektronische Eingänge gegenüber solchen in Papierform weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfen. Vorzüge, die sich durch die elektronische Bearbeitung ergeben, sollen jedoch berücksichtigt und genutzt werden. Die Gleichstellung elektronischer und papiergebundener Kommunikation ist strategisches Ziel des Berliner E-Governments. Mit der Verpflichtung zur elektronischen Zugangseröffnung ist zunächst keine Verpflichtung zur elektronischen Übermittlung von Dokumenten durch die Verwaltung, also z.b. Antwortschreiben und Verwaltungsakte in elektronischer Form, verbunden. 3a Abs. 1 VwVfG zur Eröffnung eines Zugangs für die Übermittlung elektronischer Dokumente gilt generell jedoch auch für die Verwaltungskundschaft, sofern nicht durch Rechtsvorschrift anderes geregelt ist. Durch die allgemeine Verbreitung und Nutzung der elektronischen Medien kann man zwar auch hier durch konkludentes Handeln den elektronischen Zugang eröffnen. Maßgebend für die konkludente Zugangseröffnung wäre die Verkehrsanschauung, also das, was die Allgemeinheit darunter versteht. Als zulässige konkludente Zugangseröffnung der Verwaltungskundschaft ist die Nutzung des elektronischen Zugangs zur Verwaltung auch ohne explizite vorherige Zugangseröffnung zu sehen, wenn z.b. durch Angabe der -Adresse ein Empfang möglich wäre. Die Empfangsbereitschaft für Dokumente mit qes kann jedoch immer dann konkludent angenommen werden, wenn der Verwaltung seitens des Absenders ebenfalls Dokumente der qes übermittelt wurden. Sofern eine Rechtvorschrift nichts anderes regelt, wurde den Behörden des Landes Berlin empfohlen, jeweils den Willen, elektronische Dokumente empfangen zu wollen, ausdrücklich erklären zu lassen. So können keine Missverständnisse entstehen. Auch zur Behandlung elektronischer Postausgänge wird generell auf die GGO I verwiesen. Die dazugehörigen Organisations- und Umsetzungshandbücher der Senatsverwaltung für Inneres und Sport werden zurzeit auch diesbezüglich überarbeitet und der neuen rechtlichen Situation angepasst. In der Folge haben Behörden des Landes Berlin den Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente eröffnet, der auch für Dokumente mit einer qualifizierten elektronischen Signatur geeignet ist. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat die Berliner Behörden, die die Eröffnung des Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente erklärt haben, auf folgender Internet-Seite zusammengefasst, die laufend ergänzt wird: Seite 4 von 8

7 Nach aktuellem Kenntnisstand der Senatsverwaltung für Inneres und Sport haben folgende Behörden des Landes Berlin den Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente eröffnet: Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg siehe Zugang zentral eröffnet über für Bezirksamt Lichtenberg siehe Zugang dezentral eröffnet über u.a. für und weitere Bezirksamt Marzahn-Hellersdorf siehe Zugang zentral eröffnet über für Bezirksamt Mitte siehe Zugang zentral eröffnet über für Bezirksamt Neukölln siehe Zugang zentral eröffnet per für Bezirksamt Pankow siehe Zugang zentral eröffnet über für Bezirksamt Reinickendorf siehe Zugang zentral eröffnet über für Bezirksamt Spandau siehe Zugang dezentral eröffnet über u.a. für und weitere Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf siehe Zugang dezentral eröffnet über u.a. für und weitere Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg siehe Zugang zentral eröffnet über für Bezirksamt Treptow-Köpenick siehe Zugang zentral eröffnet über für Seite 5 von 8

8 Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen siehe Zugang zentral eröffnet über für Senatsverwaltung für Bildung, Jugend u. Wissenschaft siehe Zugang zentral eröffnet über für Senatsverwaltung für Finanzen siehe Zugang zentral eröffnet über für Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales siehe Zugang zentral eröffnet über für Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz siehe Zugang zentral eröffnet über das Elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt siehe Zugang zentral eröffnet über für Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie u. Forschung siehe Zugang zentral eröffnet über für Landesamt für Gesundheit und Soziales siehe Zugang zentral eröffnet über für Landesamt für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit siehe Zugang zentral eröffnet über für Berliner Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit siehe Zugang zentral eröffnet über für IT-Dienstleistungszentrum Berlin (ITDZ) Zugang zentral eröffnet über für In der Regel haben die Behörden den elektronischen Zugang nach dem Prinzip des zentralen Posteingangs organisiert. Um eine Einheitlichkeit in der Berliner Verwaltung sicherzustellen, haben die Behörden daher ausdrücklich den Zugang zu erklären. Dafür sind ausschließlich anonymisierte Organisationspostfächer zu benennen. Ein regelmäßiger Verteildienst ist für diese Postfächer sicherzustellen. Die Nutzung personenbezogener Postfächer ist nicht vorzusehen. Da es sich nur um einen weiteren Kommunikationskanal zur Berliner Verwaltung handelt und deswegen nicht mehr sondern nur anders die elektronische Post eingeht, sind damit keine personellen Auswirkungen verbunden. Eine Prüfungsnotwenigkeit elektronischer Signaturen ist nicht anders zu behandeln wie bei handschriftlichen Unterschriften, so dass sich daraus kein personeller Mehrbedarf ergeben kann. Die Eröffnung des elektronischen Zugangs in Form eines ausdrücklichen Akts haben die Behörden unter den genannten Internet-Adressen bekannt gemacht. Seite 6 von 8

9 Alle Behörden des Landes Berlin haben auch die Möglichkeit, Dokumente mit qualifizierter elektronischer Signatur zu verifizieren. Dazu stehen den Behörden des Landes Berlin die Anwendungen aus der Produktfamilie des Governikus Signer flächendeckend zur Verfügung. Der Governikus Signer zur Verifizierung von qualifizierten elektronischen Signaturen wird den Behörden des Landes Berlin für alle Arbeitsplätze zentral und kostenlos durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport zur Verfügung gestellt. Der Governikus Signer kann zusammen mit den nötigen Dokumenten (Nutzungsund Konfigurationsanleitung) auf der Intranet-Seite des ITDZ Berlin heruntergeladen werden ( Eine Kontaktaufnahme des Kunden mit dem ITDZ Berlin zur Bestellung, Installation oder Registrierung ist dafür nicht notwendig. Eine zahlenmäßige Aussage über die Inanspruchnahme durch Einrichtungen des Landes Berlin und der erfolgten Installationen kann nicht gemacht werden. Governikus ist eine Anwendung des IT-Planungsrates. Das Land Berlin ist 2004 dem Pflegevertrag zur Software Governikus beigetreten. Die Finanzierung des Pflegvertrages ist im Haushalt der Senatsverwaltung für Inneres und Sport veranschlagt. Die Behörden habe zudem die Möglichkeit, weitere kostenpflichtige Angebote des ITDZ zur qualifizierten elektronischen Signatur mit erhöhtem Funktionsumfang einzusetzen. Dies sind das Elektronisches Behördenpostfach und der Signatur- Arbeitsplatz. Die Entscheidung zur Einsatznotwendigkeit dieser Anwendungen wird nach fachlichen Erwägungen im Rahmen der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung getroffen. Von den Einrichtungen des Landes Berlin werden die kostenpflichtigen Angebote des ITDZ mit erhöhtem Funktionsumfang wie folgt in Anspruch genommen: a.) Elektronisches Behördenpostfach Einrichtung Anzahl ebpf Hauptverwaltung: Senatsverwaltung für Inneres und Sport 2 Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz 2 Senatsverwaltung für Bildung, Jugend u. Wissenschaft 1 Senatsverwaltung für Finanzen 1 Der Polizeipräsident in Berlin 1 Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten 7 Landesamt für Gesundheit und Soziales 1 Gesamt: 15 Gerichte und Staatsanwaltschaft: Kammergericht/Ordentliche Gerichtsbarkeit 47 General-, Staats- und Amtsanwaltschaft 3 Fachgerichtsbarkeit 1 Landesarbeitsgericht 2 Gesamt: 53 Bezirksverwaltung: Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf 2 Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg 1 Bezirksamt Lichtenberg 1 Seite 7 von 8

10 Einrichtung Anzahl ebpf Bezirksamt Marzahn-Hellersdorf 2 Bezirksamt Mitte 1 Bezirksamt Neukölln 2 Bezirksamt Pankow 1 Bezirksamt Reinickendorf 1 Bezirksamt Spandau 1 Bezirksamt Treptow-Köpenick 1 Gesamt: 13 Berlinweit alle Behörden Gesamt: 81 Es ist darauf hinzuweisen, dass das Angebot des Berliner Elektronischen Behördenpostfachs (bundesweit bezeichnet als Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach) aufgrund der rechtlichen Verpflichtung überwiegend in juristischen Verfahren eingesetzt wird. Wie bereits erwähnt sind jedoch der Gerichts- und Justizbereich, die Strafverfolgung und die Ordnungswidrigkeitenverfolgung nicht im Geltungsbereich des E-Government-Gesetzes des Bundes. Lediglich die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz hat den elektronischen Zugang über das Elektronische Behördenpostfach eröffnet. b.) Signaturarbeitsplatz Einrichtung Anzahl Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten 164 Berlinweit alle Behörden Gesamt: 164 Aufgrund der Auswirkungen des EGovG Bund für Behörden des Landes Berlin, wenn diese Bundesrecht ausführen, und der damit erklärten allgemeinen Zugangseröffnung haben die meisten Behörden bereit die Möglichkeit zur Nutzung des qualifizierten elektronischen Signatur bei der Ausführung von Landesrecht geschaffen. Das geplante Berliner E-Government-Gesetz (EGovG Bln) sieht vor, generell den elektronischen Zugang für alle Behörden des Landes zu eröffnen, so dass gegebenenfalls noch bestehende Lücken bei der Nutzung der qualifizierten elektronischen Signaturen aufgrund von Landesrecht geschlossen werden. Ich bitte, den Beschluss damit als erledigt anzusehen. Berlin, den 19. Februar 2015 Frank Henkel Senator für Inneres und Sport Seite 8 von 8