Kreislaufwirtschaftsgesetz: KrWG

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1 Kreislaufwirtschaftsgesetz: KrWG Kommentar von Prof. Dr. Hans D. Jarass, Dr. Frank Petersen, Prof. Dr. Thorsten Attendorn, Prof. Dr. Christian Calliess, Dr. Martin Dieckmann, Kathrin Dingemann, Dr. Jean Doumet, Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Dr. Frank Fellenberg, Dr. Manuela Hurst, Dr. Ulrich Karpenstein, Dr. Christoph Klages, Dr. Ulrich Klein, Dr. Alexis von Komorowski, Prof. Dr. Michael Kotulla, Volker Kraft, Dr. Olaf Kropp, Prof. Dr. Thomas Mann, Dr. Moritz Reese, Dr. Gernot Schiller, Prof. Dr. Friedrich Schoch, Dr. Mathias Schubert, Prof. Dr. Wolfgang Spoerr, Dr. Christian Tünnesen-Harmes, Andreas Versmann, Helene Hechtl 1. Auflage Kreislaufwirtschaftsgesetz: KrWG Jarass / Petersen / Attendorn / et al. schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Abfallrecht Verlag C.H. Beck München 2014 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN

2 Jarass/Petersen Kreislaufwirtschaftsgesetz

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4 Kreislaufwirtschaftsgesetz Kommentar Herausgegeben von Prof. Dr. Hans D. Jarass, LL.M. Direktor des ZIR Forschungsinstituts für deutsches und europäisches öffentliches Recht an der Universität Münster Dr. Frank Petersen Ministerialrat, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn Bearbeitet von den Herausgebern und von Prof. Dr. Thorsten Attendorn, Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW, Dortmund; Prof. Dr. Christian Calliess, LL. M. Eur. Freie Universität Berlin; Rechtsanwalt Dr. Martin Dieckmann, Hamburg; Rechtsanwältin Kathrin Dingemann, Berlin; Dr. Jean Doumet, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn; Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Universität Rostock; Rechtsanwalt Dr. Frank Fellenberg, Berlin; Rechtsanwältin Dr. Manuela Hurst, Köln; Rechtsanwalt Dr. Ulrich Karpenstein, Bonn; Richter am Verwaltungsgericht Dr. Christoph Klages, Trier; Dr. Ulrich Klein, LL. M./Envir., Umweltministerium Rheinland-Pfalz; Prof. Dr. Michael Kotulla, Universität Bielefeld; Dr. Alexis v. Komorowski, Stellv. Hauptgeschäftsführer Landkreistag Baden-Württemberg, Stuttgart; Regierungsdirektor Volker Kraft, Bundesministerium der Justiz, Berlin; Dr. Olaf Kropp, Justitiar, Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbh, Mainz; Prof. Dr. Thomas Mann, Universität Göttingen; Dr. Moritz Reese, Helmholtz Zentrum für Umweltforschung, Leipzig; Rechtsanwalt Dr. Gernot Schiller, Berlin; Prof. Dr. Friedrich Schoch, Universität Freiburg; Privatdozent Dr. Mathias Schubert, Universität Rostock; Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolfgang Spoerr, Berlin; Rechtsanwalt Dr. Christian Tünnesen-Harmes, Duisburg; Andreas Versmann, Europäische Kommission, Generaldirektion Umwelt, Brüssel. 2014

5 ISBN Verlag C.H. Beck ohg Wilhelmstraße 9, München Druck und Bindung: fgb freiburger graphische betriebe GmbH & Co. KG, Bebelstraße 11, Freiburg Satz: Druckerei C. H. Beck, Nördlingen (Adresse wie Verlag) Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)

6 Vorwort Das Abfallrecht, das einen zentralen Baustein des Umweltrechts bildet, wurde auf Bundesebene bereits 1972 mit dem Erlass des Abfallbeseitigungsgesetzes geregelt, also noch vor vielen anderen Bundes-Umweltgesetzen. Seitdem hat das Abfallrecht viele Entwicklungsstufen durchlaufen. Marksteine waren insbesondere das Abfallgesetz von 1986 sowie das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz von Die Fortentwicklung war zum einen gekennzeichnet durch eine immer stärkere Ausrichtung der abfallrechtlichen Pflichten auf den Ressourcenschutz, nämlich auf die Abfallverwertung und Abfallvermeidung, zum anderen durch die Umorientierung der bislang dem Prinzip der Daseinsvorsorge folgenden Entsorgungsverantwortung auf das Verursacherprinzip. Flankiert und teilweise auch forciert wurde diese Entwicklung durch eine immer tiefgreifendere Europäisierung des Abfallrechts. Grund hierfür waren nicht nur die umzusetzenden Vorgaben der Abfallrahmenrichtlinie und ihrer Spezialrichtlinien, sondern immer stärker auch die Überlagerung des Abfallrechts durch die EU-rechtlichen Anforderungen an die Warenverkehrsfreiheit von Abfällen und die Wettbewerbsfreiheit von Entsorgungsdienstleistungen. In dem 2012 erlassenen Kreislaufwirtschaftsgesetz schlagen sich alle genannten rechtlichen Einflüsse nieder. Das neue Kreislaufwirtschaftsrecht stellt heute nicht nur eines der modernsten Umweltgesetze dar, das in seiner Ausrichtung auf den Umwelt- und Ressourcenschutz alle Wirtschafts- und Konsumbereiche durchdringt, sondern auch ein Rechtssystem, das alle EU-rechtlichen Vorgaben in das nationale Recht integriert. Mit Blick auf die immer stärkere Bedeutung der Kreislaufwirtschaft stellt die Auslegung des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes nicht nur eine wichtige, sondern auch eine komplexe Aufgabe dar, der der vorliegende Kommentar gewidmet ist. Der Kommentar ist an Wirtschaftsunternehmen, die Verwaltung der Bundes-, Landes- und Kommunalebene, die Gerichte und nicht zuletzt an die Lehre und Wissenschaft adressiert. Er versucht dabei zwei miteinander konfligierende Zielsetzungen zu verbinden: Einerseits soll ein groß angelegter Kommentar vorgelegt werden, der Grundsatzprobleme wie Detailfragen ausführlich behandelt. Andererseits soll der Kommentar aus einem Guss sein und in allen Teilen den gleichen Stand aufweisen, weshalb die Form eines gebundenen Werks gewählt wurde, das an die Stelle des früheren Loseblattwerks zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz tritt. Hinzu kommt als weitere Zielsetzung, die europarechtlichen Probleme besonders sorgfältig aufzubereiten. Eine Vielzahl von Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sind weitgehend wörtlich aus der Abfallrahmenrichtlinie übernommen worden, andere Regelungen ohne vertiefte Analyse des europarechtlichen Hintergrundes nicht ohne weiteres interpretierbar. Wie insbesondere die jüngste Rechtsprechung im Zusammenhang mit den Regelungen zur gewerblichen Sammlung ( 17, 18) zeigt, gewinnt die europarechtskonforme Auslegung und Anwendung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durch die Behörden und Gerichte eine immer stärkere Bedeutung. Die europarechtskonforme und rechtssichere Handhabung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu unterstützen ist daher ein besonderes Anliegen dieses Kommentars und zwar in allen Regelungsbereichen. Gerade mit Blick auf den EU-rechtlichen Kontext versteht sich der Kommentar nicht zuletzt auch als systematischer Kommentar, bei dem regelungsübergreifende Zusammenhänge durch zahlreiche Querverweise erschlossen werden und damit ein vertieftes Verständnis des Regelungssystems Kreislaufwirtschaftsgesetz ermöglichen. Schwerpunkte der Kommentierung des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes bilden zunächst die neuen zentralen Begriffsbestimmungen des 3, namentlich der erweiterte Abfallbegriff ( 3 Abs. 1 bis 4 im Zusammenhang mit den neuen Anwendungsbereichsausschlüssen 2 Abs. 2), die flankierenden Neuregelungen zu Nebenprodukten ( 4) und zum Ende der Abfalleigenschaft ( 5) sowie die Regelungen zur neuen fünfstufigen Abfallhierarchie ( 6 bis 8). Nicht minder bedeutend ist die Kommentierung der Neuregelungen der kommunalen Überlassungspflichten und der gewerblichen Sammlung ( 17, 18). Diese standen im Brennpunkt der politischen Auseinandersetzung um das Kreislaufwirtschaftsgesetz und haben bereits im ersten Jahr nach dessen Inkrafttreten zu einer kaum mehr überschaubaren Fülle gerichtlicher Entscheidungen geführt. Besonderes Gewicht wurde u. a. auch auf die Kommentierung der Neuregelungen zu den Abfallbewirtschaftungsplänen und Abfallvermeidungsprogrammen ( 30 33), zu den Anzeige- und Erlaubnispflichten für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen sowie zu den Entsorgungsfachbetrieben gelegt. Inhaltlich orientieren sich die Erläuterungen zunächst an der Rechtsprechung, namentlich auch der des Europäischen Gerichtshofes. Dabei wurden auch die Auslegungshinweise der Europäischen Kommission zur Abfallrahmenrichtlinie hinzugezogen. Gerichtsentscheidungen zum bisherigen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz wurden, soweit die entsprechenden Normen vom neuen Kreislaufwirtschaftsgesetz materiell übernommen worden sind, umfassend berücksichtigt. Im Zusammenhang mit den Neuregelungen zur gewerblichen Sammlung erstreckt sich die Auswertung auch auf Entscheidungen der Verwaltungsgerichte und der Oberverwaltungsgerichte im einstweiligen Rechtsschutzverfahren. Mit Blick auf den systematischen Ansatz des Kommentars fand nicht zuletzt auch die Literatur intensive Berücksichtigung. Der Kommentar hat die V

7 Vorwort bis zum August 2013 vorliegende Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur zugrunde gelegt, in einigen Bereichen wurde auch die im September 2013 veröffentlichte Rechtsprechung noch berücksichtigt. Für die Kommentierung konnten neben Autoren, die bereits federführend im Gesetzgebungsverfahren an der Entstehung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes mitgewirkt haben, Experten des nationalen und europäischen Abfall- und Umweltrechts aus der Ministerialverwaltung der Länder, der Europäischen Kommission, der Justiz, der Anwaltschaft, der Industrie, der Verbandsebene und nicht zuletzt aus der Lehre und Wissenschaft gewonnen werden, die sich bereits durch Kommentierungen, Lehrbücher, wissenschaftliche Aufsätze und Rechtsgutachten zu zentralen Fragestellungen einen Namen gemacht haben. Regelungsbereiche mit besonders intensiver EU-rechtlicher Überlagerung wurden zudem durch ausgewiesene Europarechtler kommentiert. Bei der Aufteilung der zu kommentierenden Regelungen wurde nicht zuletzt auch ein Augenmerk auf die fachliche Expertise und Sachnähe der jeweiligen Autoren gelegt. In diesem Zusammenhang danken die Herausgeber allen Autoren und deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern für ihre überaus engagierte Mitwirkung, die hohe Qualität ihrer Ausführungen und nicht zuletzt die Einhaltung der anspruchsvollen Zeitvorgaben der Herausgeber und des Verlags C. H. Beck ganz herzlich. Die Verantwortung für die Kommentierungen liegt jeweils bei den in der Fußzeile aufgeführten Autoren, die Verantwortung für das Gesamtkonzept bei den Herausgebern. Über kritische Anmerkungen und Hinweise würden wir uns sehr freuen. Sie erreichen uns (wie die einzelnen Autoren) über folgende Adressen: Prof. Dr. Hans D. Jarass, ZIR Forschungsinstitut für deutsches und europäisches öffentliches Recht, Wilmergasse 12 13, Münster und Dr. Frank Petersen, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Robert-Schuman- Platz 3, Bonn Münster/Bochum und Bonn, im August 2013 Hans D. Jarass Frank Petersen

8 Bearbeiterverzeichnis (in alphabetischer Ordnung) Attendorn... 39; 40 Calliess Dieckmann... 3 Abs. 8, 9; 15; 22; 72 Dingemann... 3 Abs. 17, 18; (jeweils mit Karpenstein) Doumet... 3 Abs. 5 7; 11; 12 Erbguth... 30; 31 Fellenberg , 42 (jeweils mit Schiller) Hurst... 3 Abs , 15, 16; Jarass... Einführung II; 1; 66 68; 71 Karpenstein... 3 Abs. 17, 18; (jeweils mit Dingemann) Klages... 3 Abs. 27, 28 Klein Kotulla Kraft... 69; 70 Kropp... 9 Mann... 10; 16 Petersen... Einführung I; 2; 3 Abs. 1 4; 4; 5; 13 Reese... 3 Abs. 14, 19 26; 6 8 Schiller , 42 (jeweils mit Fellenberg) Schoch Schubert Spoerr... 21; 28; 29 Tünnesen-Harmes ; 41; 43; 44; 63; 64 Versmann... 14; 33 v. Komorowski... 45; 46; 50 52; 62

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10 Inhaltsverzeichnis Vorwort... Bearbeiterverzeichnis... Literatur- und Abkürzungsverzeichnis... V VII XIII Einführung I: Das Abfallrecht und das KrWG... 1 Einführung II: Überblick über das Abfallrecht des Bundes und der Europäischen Union Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz KrWG) Teil 1. Allgemeine Vorschriften 1 Zweck des Gesetzes Geltungsbereich Begriffsbestimmungen Nebenprodukte Ende der Abfalleigenschaft Teil 2. Grundsätze und Pflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen sowie der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Abschnitt 1. Grundsätze der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung Abfallhierarchie Abschnitt 2. Kreislaufwirtschaft Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft Rangfolge und Hochwertigkeit der Verwertungsmaßnahmen Getrennthalten von Abfällen zur Verwertung, Vermischungsverbot Anforderungen an die Kreislaufwirtschaft Kreislaufwirtschaft für Bioabfälle und Klärschlämme Qualitätssicherung im Bereich der Bioabfälle und Klärschlämme Pflichten der Anlagenbetreiber Förderung des Recyclings und der sonstigen stofflichen Verwertung Abschnitt 3. Abfallbeseitigung Grundpflichten der Abfallbeseitigung Anforderungen an die Abfallbeseitigung Abschnitt 4. Öffentlich-rechtliche Entsorgung und Beauftragung Dritter Überlassungspflichten Anzeigeverfahren für Sammlungen Duldungspflichten bei Grundstücken Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Abfallwirtschaftskonzepte und Abfallbilanzen Beauftragung Dritter Teil 3. Produktverantwortung 23 Produktverantwortung Anforderungen an Verbote, Beschränkungen und Kennzeichnungen Anforderungen an Rücknahme- und Rückgabepflichten Freiwillige Rücknahme Besitzerpflichten nach Rücknahme Teil 4. Planungsverantwortung Abschnitt 1. Ordnung und Durchführung der Abfallbeseitigung Ordnung der Abfallbeseitigung Durchführung der Abfallbeseitigung IX

11 Inhaltsverzeichnis Abschnitt 2. Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme Abfallwirtschaftspläne Aufstellung von Abfallwirtschaftsplänen Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Aufstellung von Abfallwirtschaftsplänen, Unterrichtung der Öffentlichkeit Abfallvermeidungsprogramme Abschnitt 3. Zulassung von Anlagen, in denen Abfälle entsorgt werden Erkundung geeigneter Standorte Planfeststellung und Genehmigung Erteilung, Sicherheitsleistung, Nebenbestimmungen Zulassung des vorzeitigen Beginns Planfeststellungsverfahren und weitere Verwaltungsverfahren Bestehende Abfallbeseitigungsanlagen Stilllegung Emissionserklärung Zugang zu Informationen Anforderungen an Deponien Kosten der Ablagerung von Abfällen Teil 5. Absatzförderung und Abfallberatung 45 Pflichten der öffentlichen Hand Abfallberatungspflicht Teil 6. Überwachung 47 Allgemeine Überwachung Abfallbezeichnung, gefährliche Abfälle Registerpflichten Nachweispflichten Überwachung im Einzelfall Anforderungen an Nachweise und Register Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen Kennzeichnung der Fahrzeuge Teil 7. Entsorgungsfachbetriebe 56 Zertifizierung von Entsorgungsfachbetrieben Anforderungen an Entsorgungsfachbetriebe, technische Überwachungsorganisationen und Entsorgergemeinschaften Teil 8. Betriebsorganisation, Betriebsbeauftragter für Abfall und Erleichterungen für auditierte Unternehmensstandorte 58 Mitteilungspflichten zur Betriebsorganisation Bestellung eines Betriebsbeauftragten für Abfall Aufgaben des Betriebsbeauftragten für Abfall Anforderungen an Erleichterungen für auditierte Unternehmensstandorte Teil 9. Schlussbestimmungen 62 Anordnungen im Einzelfall Geheimhaltung und Datenschutz Elektronische Kommunikation Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union Vollzug im Bereich der Bundeswehr Beteiligung des Bundestages beim Erlass von Rechtsverordnungen Anhörung beteiligter Kreise Bußgeldvorschriften X

12 Inhaltsverzeichnis 70 Einziehung Ausschluss abweichenden Landesrechts Übergangsvorschrift Anlage 1 Beseitigungsverfahren Anlage 2 Verwertungsverfahren Anlage 3 Kriterien zur Bestimmung des Standes der Technik Anlage 4 Beispiele für Abfallvermeidungsmaßnahmen nach Sachverzeichnis

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