Zukunft des Flächenverbrauchs

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1 Seminarreihe der U.A.N. 29. Oktober 2013, Hannover Zukunft des Flächenverbrauchs Umweltbundesamt Dessau Roßlau +49 (0)340/ Flächenzertifikatehandel?

2 Gliederung Vergangenheit und Entwicklung Wo stehen wir heute? Flächenzertifikatehandel Vorteile / Nachteile Nahe Zukunft: Bundesweiter Modellversuch zum Flächenzertifikatehandel Schlussbemerkung 2

3 Quelle: Flächennutzungsentwicklung Dresden seit 1790, Visit of Fellows of Massey College, Toronto, Canada,

10 Quelle: Flächennutzungsentwicklung Dresden seit 1790,

11 Derendingen 1958 Derendingen 2008

12 Acker wird zu Bauland Veränderung der Bodennutzung 1992 bis x Saarland 3 x Saarland + Berlin Quelle: Statistischen Bundesamt, Umweltbundesamt: Berechnungen des Umweltbundesamtes nach Angaben des Statistischen Bundesamtes

13 Das 30 ha Ziel der Bundesregierung Die nationale Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (2002) Perspektiven für Deutschland 21 Indikatoren für die Beobachtung der nachhaltigen Entwicklung in Deutschland Verringerung der Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr auf 30 ha pro Tag bis 2020 Flächenrecycling Innenentwicklung Bestandsentwicklung 13

14 Die Instrumente zum Flächensparen sind bekannt! Öffentlichkeitsarbeit Verbesserung des Monitorings der Flächenentwicklung Handel mit Flächenausweisungsrechten Rücknahme von Baulandausweisungen Festlegung konkreter und verbindlicher Obergrenzen für das künftige Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstum (Raumordnung, Landesund Regionalplanung) Auf das Flächensparen hin ausgerichtete Anwendung der Strategischen Umweltprüfung auf Bundesverkehrswegeplanung, Landesverkehrswegepläne, Nahverkehrspläne, kommunale Verkehrsentwicklungspläne, Landesentwicklungspläne, Regionalpläne, etc. Schärfung der Erforderlichkeit der Bebauungsplanung und der Vorhaben im unbeplanten Außenbereich, z.b. durch Kosten- Nutzen-Analysen oder Bevölkerungsprognosen Planungsrechtliche Stärkung der Pflicht zur Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung Erfassung der Innenentwicklungspotenziale und Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit als Voraussetzung für Subventionen. Ausbau der Bodenschutzklausel des 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB zu einer Regelung mit Optimierungsgebot Erleichterung der Rücknahme von Baurechten Verbesserung der Rahmenbedingungen und Abbau von Hemmnissen für das Flächenrecycling Zoniertes kommunales Satzungsrecht für die Grundsteuer zwecks Mobilisierung baureifer, aber ungenutzter Grundstücke Optimierung der Ausrichtung der Gemeinschaftsaufgaben Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstrukturen (GRW), Agrarstruktur und Küstenschutz Änderung des Einkommensteuerrechts ( 6 Abs. 1 Nr. 1a EStG) Umgestaltung der Entfernungspauschale Entwicklung von Standards und Verbesserung der Anwendung des Vermeidungs- und Kompensationsgebots Reform der Grunderwerbsteuer Reform der Grundsteuer Änderung der Einkommensteuer Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs Verbesserung der Rahmenbedingungen und Abbau von Hemmnissen für das Flächenrecycling Qualifizierte Einschränkung der Verwendung der Riesterförderung für Wohneigentum Einführung eines umfassenderen Rückbaugebots im BauGB und eines Entsiegelungsgebotes (BBodSchG) 14

15 Flächenverbrauch eindämmen Alle sind dafür Koalitionsvertrag Nordrhein Westfalen Der weiterhin zu große Boden und Flächenverlust muss verringert werden für NRW den Flächenverbrauch mindestens auf 5 ha pro Tag zu senken Koalitionsvereinbarung Niedersachsen Die rot grüne Koalition unterstützt das Ziel, den Flächenverbrauch bis 2020 bundesweit auf 30 ha pro Tag, d.h. für Niedersachsen auf maximal 3 ha pro Tag, zu senken. Gemeinsames Handlungsprogramm von 2009 des SMI und des SMUL zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme im Freistaat Sachsen Reduzierung der Flächeninanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf unter 2 ha pro Tag 15

16 Wo stehen wir heute? Flächenerhebung 2012 (DESTATIS) 2,3 % Zuwachs S+V gegenüber 2011 pro Tag: 106 Fußballfelder 74 ha ( ) 70 ha (2012) 16

17 Wo stehen wir heute? 17

18 Problem gelöst? wenn der Wohnungsbau nicht wieder ansteigen würde wenn der Flächenverbrauch auch in strukturschwachen und ländlichen Regionen spürbar zurückgehen würde wenn Projektionen im Auftrag des BBSR nicht darauf schließen lassen, dass dieser Trend bei ca. 50 ha/d zum Erliegen kommt wenn bei wichtigen Akteuren ein nachhaltiges Umdenken erkennbar wäre 18

19 Flächensparen in der Praxis Wohngebiet»Am Waldrand«ist am Grundstücksmarkt für den Einfamilienhausbau nicht so richtig erkennbar Wohngebiet» Am Kraftberg«Wohngebiet»Heiterer Blick«Quelle: wunschgrundstueck.de 19

20 Auch für Gewerbeflächen: Grüne Wiese ohne Ende 20

21 Koalitionsvertrag 2009 Wir beabsichtigen, einen Modellversuch zu initiieren, in dem Kommunen auf freiwilliger Basis ein über regionales Handelssystem für die Flächennutzung erproben. Handelssysteme begrenzen die zulässige Inanspruchnahme eines Umweltgutes, indem Teilnutzungsansprüche in Form handelbarer Rechte an die betreffenden Nutzer ausgegeben werden. Die an diesem Handel Beteiligten sollen anhand ihres individuellen Nutzens aus der Inanspruchnahme des Umweltgutes erwägen, ob sie die ihnen zugeteilten Rechte selbst nutzen oder an andere Nutzer verkaufen. 21

22 Prinzip Flächenhandel Flächensparziel Zuteilung 3 ha 1 ha 2 ha Planung Gemeinde A Gemeinde B Gemeinde C reine Innenentwicklung großes Projekt (4 ha) im Außenbereich kleines Projekt (2 ha) im Außenbereich Bedarf +3 Zertifikate 3 Zertifikate gedeckt Aktivität Verkauf Kauf Quelle: Bovet

23 Vorteile / Nachteile Vorteile Ein Flächensparziel wird treffsicher erreicht Flächenverbrauch erfolgt da, wo größter Nutzen entsteht Größtmögliche Wahrung der kommunalen Freiheitsrechte (im Vergleich zu starren Obergrenzen der Flächenausweisung) Alle Kommunen werden in Flächensparen einbezogen; fairer Nutzen Lasten Ausgleich im Gemeindesystem Verkauf von Zertifikaten generiert Mittel für Innenentwicklung/Flächenrecycling Bessere Markchancen für Brachflächen Nachteile Hohe politische Kosten durch Zwang zur Aushandlung eines Flächensparziels und eines Allokationsmechanismus der Zertifikate Gefahr von negativen wirtschaftlichen und sozialen Effekten durch höhere Kostenbelastungen des Bauens und Wohnens Entstehung neuer bürokratischer Abläufe Wettbewerbsverzerrungen durch teilräumliche Einführung 23

24 Umsetzung des Modellversuches In zwei Schritten: 1. Fachliche Vorbereitung im Forschungsprojekt FORUM (abgeschlossenes Vorhaben: a info medien/4388.html) Klärung grundsätzlicher Fragen und Designentwurf Modellversuch Zuteilung der Zertifikate Geltungsbereich für Zertifikate 24

25 Umsetzung des Modellversuches In zwei Schritten: 2. Erprobung des Flächenhandels in der Praxis! (laufendes Vorhaben: Planspiel Flächenhandel) Sind handelbare Flächenzertifikate als Ergänzung zum bestehenden Planungsrecht ein praxistaugliches Instrument zur quantitativen Steuerung der Flächeninanspruchnahme und tragen sie dazu bei, dass Ausweisungen auch an den richtigen Standorten unterbleiben? 25

26 Randbedingungen Ein Flächensparziel wird in Form von Zertifikaten verbrieft und auf die Kommunen verteilt. Wenn eine Kommune ungenutzte Flächen im Außenbereich zu Bauland machen will, muss sie die entsprechende Menge an Zertifikaten dafür aufbringen. Für die Bebauung im Innenentwicklungsbereich sind keine Zertifikate erforderlich. Zertifikate sind zwischen Kommunen frei handelbar. Die Zertifikate werden zu Beginn jedes Jahres auf die Kommunen verteilt. Sie können von den Kommunen für spätere Aktivitäten angespart werden. Weitergabe der Zertifikatskosten an Nutznießer ist möglich Die Regelungen des Raumordnungs und Naturschutzrechts bleiben unverändert. Durch die Rücknahme bestehender Baurechte können die Kommunen zusätzliche Zertifikate generieren (sog. Weiße Zertifikate ). 26

27 20 Seminarreihe der U.A.N., 29. Oktober 2013, Hannover Zuteilung der Zertifikate Auf Basis von Bevölkerung (Stichtag) und Größenklasse Jährliche Zuteilungsmenge in ha ,5 13,5 Zuteilungsformel (für bundesweit 30 ha/d) bis Einwohner: 0,15 ha pro Jahr & Einwohner bis Einwohner: 7,5 ha + 0,12 ha pro Jahr & Einwohner Bevölkerung (Stichtag) größer Einwohner: 13,5 ha + 0,03 ha pro Jahr & Einwohner 27

28 Festlegung des Innenentwicklungsbereichs Definition im Rahmen des Planspiels: Innenentwicklungsbereich Außenbereich IM ZUSAMMENHANG BEBAUTE ORTSTEILE RECHTSKRÄFTIGE BEBAUUNGSPLÄNE und SATZUNGEN nach 34 BauGB Unmittelbar angrenzende SIEDLUNGS UND VERKEHRSFLÄCHEN LANDWIRTSCHAFTLICHE FLÄCHEN, WALD und WASSERFLÄCHEN SIEDLUNGS UND VERKEHRSFLÄCHEN ohne direkten Kontakt zum Innenentwicklungsbereich keine Zertifikatpflicht Zertifikatspflicht 28

29 Innenentwicklungsbereich Beispiel Rendsburg 29

30 Zertifikatspflicht fiktive Beispiele Beispiel Rendsburg 30

31 Aufbau des Modellversuchs Kontrolliertes Feldexperiment = Planspiel zur Simulation des Handels im Zeitraffer (bis zu 100 Kommunen) Definition/Abgrenzung des Innen vom Außenbereich Erhebung der geplanten neuen Flächennutzungen im Innen und Außenbereich ( ) Ermittlung der Kosten Nutzen Daten für flächennutzungsbezogene Entscheidungen, insb. Innenvs. Außenentwicklung Simulation des Handels (15 Jahre) Kommunale Fallstudien = Planspiele zur Simulation des Handels in Echtzeit (15 Kommunen) Begleitung und Analyse von kommunalen Entscheidungsprozessen in Bebauungsplanverfahren Diskussion über Innenentwicklungsbereichsabgrenzung Barwert der Zertifikate Flächenbilanz Verfahrens / Verwaltungsabläufe Seminarreihe der U.A.N., 29. Oktober 2013, Hannover 31

32 Zeitplan Oktober 2012 Dezember

33 Flächensparziele Modellversuch Bisherige Flächeninanspruchnahme Reserve (Bund, Land, sonst.) ha/d ha/d ha/d Ab 2020: 30 ha/d Beginn der Versteigerung 4 404ha/d : 30 ha/d 3 3Beginn 3der Versteigerung *2013* Quelle: IW Köln, Statistisches Bundesamt; * Schätzung des IW auf Basis der Bautätigkeit 33

34 Ansprechpartner Gutachterteam - Projektleitung Institut der deutschen Wirtschaft Köln Dr. Ralph Henger / Michael Schier Tel.: / henger@iwkoeln.de / schier@iwkoeln.de Gutachterteam Raum & Energie Institut für Planung, Kommunikation und Prozessmanagement GmbH Katrin Fahrenkrug M.A., Dr. Michael Melzer, Dipl.-Geogr. Lutke Blecken Tel.: institut@raum-energie.de Universität Göttingen Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse sofia Prof. Dr. Kilian Bizer Tel.: bizer@wiwi.uni-goettingen.de Projektgruppe Stadt + Entwicklung Ferber, Graumann und Partner, Leipzig Dr.-Ing. Uwe Ferber Tel.: projektstadt@t-online.de Durchführung Umweltbundesamt Gertrude Penn-Bressel Regine Dickow-Hahn Tel.: detlef.grimski@uba.de Universität Stuttgart Institut für Raumordnung und Entwicklungsplanung (IREUS) Prof. Dr. Stefan Siedentop Tel.: stefan.siedentop@ireus.uni-stuttgart.de Gertz Gutsche Rümenapp Stadtentwicklung und Mobilität GbR Dr. Jens-Martin Gutsche, Dipl.-Ing. Achim Tack Tel.: gutsche@ggr-planung.de Büro für Standortplanung Hamburg Dipl.-Ing. Tom Schmidt Tel.: info@standortplanung-hamburg.de 34

37 Modellkommunen für Fallstudien Kommune Bundesland Bevölkerung Bad Säckingen Baden Württemberg Ostfildern Baden Württemberg Esslingen am Neckar Baden Württemberg Ludwigsburg Baden Württemberg Rendsburg Schleswig Holstein Büdelsdorf Schleswig Holstein Schacht Audorf Schleswig Holstein Mönchengladbach Osterrönfeld Schleswig Holstein Samtgemeinde Grafschaft Niedersachsen Hoya Hoya Niedersachsen Warpe Niedersachsen 838 Schweringen Niedersachsen 792 Spremberg Brandenburg Meerane Sachsen Dessau Roßlau Sachsen Anhalt

38 Unterstützung der mitspielenden Kommunen a) Datenermittlung Wie groß ist mein Innenentwicklungspotenzial? Für welche meiner Vorhaben brauche ich Zertifikate? Welchen Preis sollte ich für ein Zertifikat maximal bezahlen bzw. mindestens verlangen? b) Fördergelder Klimaschutzinitiative (Personal und Sachkosten) 38

39 Arbeitsteilung Kommune/Projektteam 1. Schritt 2. Schritt 3. Schritt Analyse der Brachflächen und Baulückenbestände (Stadt+) Abgrenzung des Innenentwicklungsbereichs (Büro für Standortplanung) Erhebung der geplanten städtebaulichen Projekte und Maßnahmen (GGR) Kommune: Bereitstellung der Datengrundlagen Team: Sichtung, Aufbereitung, Präsentation Kommune: Plausibilisierung, Anregung, Ergänzung 4. Schritt Fiskalische Wirkungsanalyse der geplanten städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Team: Anpassung, Präsentation, Bereitstellung für Handelssimulation 39

40 Projekthomepage mit Zertifikate Rechner 40

41 Projekthomepage und FAQs Welche Flächensparziele sollen erreicht werden? Was sind die konkreten Ziele des Modellversuchs? Entfaltet ein Flächenhandelssystem die richtigen Lenkungs und.anreizfunktionen? Wann müssen die Zertifikate von den Städten und Gemeinden vorgelegt.werden? Wie erhalten die Kommunen Zertifikate? Ist der administrative Aufwand im Vergleich zum Nutzen nicht viel zu hoch? Wo findet der Handel statt? Werden durch den Flächenhandel finanzstarke Kommunen bevorteilt und.strukturschwache Kommunen geschwächt? Wer profitiert vom Flächenhandel und wer muss die Kosten tragen? Wie passt der Flächenhandel mit bisherigen Planungsinstrumenten.zusammen? Auf welcher Ebene soll der Flächenhandel stattfinden? Wie lange sind die Zertifikate gültig? Können Zertifikate durch Rückbaumaßnahmen geschaffen werden? Was sind die Vorteile und die Risiken des Flächenhandels? 41

42 Schlussbemerkung Flächensparen ist kein Selbstläufer Weder die Demografie noch die wirtschaftliche Entwicklung erledigen das Problem von allein Kommunen können Problem nicht alleine lösen ( Ruinöser Wettbewerb ) Mit Planung lassen sich nur qualitative Ziele erreichen Kombination / Ergänzung der bewährten planungsrechtlichen qualitativen Steuerung mit einem Flächenhandelssystem zur quantitativen Steuerung Die theoretischen Vorteile von handelbaren Flächenzertifikaten liegen auf der Hand, der Nachweis der Praxistauglichkeit ist aber noch zu führen Wichtige Erkenntnisse zur Praxistauglichkeit des Instruments bis

43 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Umweltbundesamt Dessau Roßlau +49 (0)340/

44 Was ist eine fiskalische Wirkungsanalyse? Bilanzierung der zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben aus einer Flächenentwicklung für den kommunalen Haushalt STEUER EINNAHMEN FLÄCHEN ANKÄUFE UND VERKÄUFE FOLGEKOSTEN SOZ. / TECHN. INFRASTRUKTUR ZINSEFFEKTE 44