Flächenwende durch Zertifikatehandel

Transkript

1 Flächenwende durch Zertifikatehandel Dr. Ralph Henger (IW Köln) 19. Mai 2017, Füssen, Allgäuer Konversionskongress 2017

2 Modellversuch Planspiel Flächenhandel Oktober 2012 bis Juli 2017 Ziel: Erprobung des Flächenhandels in der Praxis! Konkrete Ausgestaltung des Instruments Flächenzertifikatehandels Aufbau und Analyse eines virtuellen Marktes Untersuchung der Abstimmungsprozesse innerhalb der Kommunen Gewinnung der Öffentlichkeit und einer großen Anzahl interessierter Kommunen Auftraggeber Auftragnehmer

3 Agenda Hintergrund Wie funktioniert der Flächenhandel? Zentrale Ergebnisse Schlussfolgerungen

4 Freiflächen müssen einen fairen Preis bekommen Quelle: Sueddeutsche Zeitung

5 Warum brauchen wir den Flächenhandel? Das Ausweisungsdilemma Warum das Ausweisen von Flächen alternativlos erscheint Das Baulandparadoxon Warum trotz großer innerörtlicher Potenziale die Siedlungsfläche weiter zunimmt Die Kostenfalle Warum der Nutzen neuer Baugebiete überschätzt und die Kosten systematisch unterbewertet werden Der Bruch des Verursacherprinzips Warum Alteingesessene rebellieren sollten Lösung: Kombination / Ergänzung der bewährten planungsrechtlichen qualitativen Steuerung mit einem Flächenhandelssystem zur quantitativen Steuerung Vorteil: Sichere Zielerreichung ( Cap ) bei Erhaltung kommunaler Spielräume ( Trade )

6 Siehe:

7 Modellkommunen des Planspiels Teilnehmerkreis 87 Kommunen aus 12 Bundesländern 3 Kernstädte (Karlsruhe, Kassel, Reutlingen) 12 Zentren in Ballungsgebieten (z.b. Deggendorf, Dessau-Roßlau) 10 Zentren in ländlichen Gebieten (z.b. Bad Säckingen, Schkeuditz) 62 kleine Gemeinden (z.b. Duchroth, Euerbach, Meerane) Guter repräsentativer Querschnitt

8 Welche Flächensparziele sollen erreicht werden? Schrittweiser Rückgang auf bundesweit 30 Hektar pro Tag bis Bisherige Flächenneuinanspruchnahme 20%-Reserve (Bund, Land, sonst.) Kommunen ha/d ,5 ha/d ,5 8,5 8,5 30 ha/d ha/d ha/d Quelle: IW Köln, Statistisches Bundesamt

9 Agenda Hintergrund Wie funktioniert der Flächenhandel? Zentrale Ergebnisse Schlussfolgerungen

10 Ein Flächensparziel ( Cap ) wird in Form von Zertifikaten verbrieft und auf die Kommunen verteilt (1 Zertifikat = m²) Beispiel Flächensparziel der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie: 1.000m² 30 Hektar pro Tag ,5 Hektar pro Jahr Voraussetzungen für erfolgreiche Umsetzung: Einigung von Bund & Länder Frei handelbare Zertifikate Verankerung im Raumordnungsgesetz 300 Zertifikate pro Tag Zertifikate pro Jahr Grundsätzlich: Flächenzertifikatehandel ist mit Art. 28 Grundgesetz vereinbar -> siehe FAQs unter

11 Für die Bebauung ungenutzter Flächen im Außenbereich müssen die Kommunen die entsprechende Menge an Zertifikaten aufbringen Stadt A Stadt B Innenentwicklungsbereich: Keine Zertifikatepflicht Außenbereich: Zertifikatepflicht für Siedlungs- und Verkehrsflächen

12 Innenentwicklungsbereich -> siehe Informationspapier Nr. 3 ZERTIFIKATPFLICHTIGER BEREICH Der ZERTIFIKATPFLICHTIGE BEREICH umfasst - sämtliche Flächen außerhalb des Innenentwicklungsbereichs + ZERTIFIKATPFLICHTIGER BEREICH (zertifikat-pflichtig) - Nicht-Siedlungs- und Verkehrsflächen inmitten der 34-Flächen, > qm INNENENTWICKLUNGSBEREICH (zertifikat-frei) ZERTIFIKATPFLICHTIGER BEREICH Der INNENENTWICKLUNGSBEREICH umfasst - alle Flächen, die nach 34 BauGB zu beurteilen sind + - alle Siedlungs- und Verkehrsflächen inmitten der 34-Flächen - Alle festgesetzten Siedlungs- und Verkehrsflächen (B-Pläne nicht F-Pläne) Planspiel Flächenhandel

13 Ermittlung der Höhe der Zertifikatpflicht durch Kommunen Planspiel Flächenhandel

14 Zertifikatpflicht: Kommunen können Zertifikate selbst berechnen Koordinierungsstelle Mitteilung Verwaltungsbehörden Prüfung Einrichtung und Betrieb einer Zertifikate-Datenbank und einer Zertifikate-Börse Widerspruchs- bzw. Schlichtungsstelle im Konfliktfall Formulierung und Aktualisierung der Beurteilungskriterien für die Berechnung der Zertifikatpflicht Prüfung der von den Kommunen berechneten Zertifikatspflicht auf Plausibilität Mitteilung an die bundesweite Koordinationsstelle Mitteilung Kommunen Ermittlung der Höhe der Zertifikatpflicht Mitteilung an übergeordnete Verwaltungsbehörde

15 Die Regelungen des Raumordnungs- und Naturschutzrechts bleiben unverändert Stadt A Stadt B Bspw.: Vogel- oder Wasserschutzgebiete

16 Die kostenlose Erstzuteilung der Zertifikate erfolgt zu Beginn jeden Jahres auf Basis der Bevölkerung Stadt A Stadt B Kostenlose Zertifikate:

17 Jährliche Zuteilungsmenge in ha Wie werden die Zertifikate zugeteilt? Auf Basis der Bevölkerung (Stichtag) und Größenklasse Zuteilungsformel siehe Informationspapier Nr ,5 13,5 Vorteile: Verwendung einer verfügbaren, anerkannten und belastbaren Bemessungsgrundlage Keine Fehlanreize wie bei historischen und prognostizierten Daten Bevölkerung (Stichtag) Sinnvolle Ergänzung durch Berücksichtigung: Zentralörtlicher Funktionen Demografischer Aspekte

18 Speziell kleine Kommunen müssen sich anpassen Quelle: IW Köln *Insgesamt werden nicht 30 ha pro Tag an die Kommunen verteilt, sondern nur für 24 ha, weil 20 Prozent des gesamten bundesweiten Flächensparziels (von 30 ha pro Tag) für überörtliche und sonstige Planungen vorgesehen sind.

19 Siehe:

20 Geplante Siedlungs- und Verkehrsflächen mit Deckung durch Zertifikate können realisiert werden Stadt A Stadt B Geplante Siedlungs- und Verkehrsfläche

21 Geplante Siedlungs- und Verkehrsflächen mit Deckung durch Zertifikate können realisiert werden Stadt A Stadt B Nicht zertifikategedeckt Zertifikategedeckt

22 Flächen ohne Zertifikatedeckung können nicht realisiert werden Stadt B stehen in dieser Situation 4 Möglichkeiten zur Verfügung: Stadt A Stadt B

23 1. Kauf eines Zertifikats - Entweder auf der Flächenbörse oder Over-the-Counter Stadt A Stadt B Einrichtung einer Börse

24 2. Zertifikatefreie Innenentwicklung anstatt zertifikatpflichtiger Außenentwicklung Stadt A Stadt B

25 3. Generierung von weiteren Zertifikaten (sog. Weiße Zertifikate ) durch die Rücknahme bestehender Baurechte. Stadt A Stadt B

26 4. Verzicht auf zertifikatpflichtige Außenentwicklung. Insbesondere bei Bauvorhaben mit negativen Fiskalwerten relevant Stadt A Stadt B

27 Agenda Einführung in das Planspiel Wie funktioniert der Flächenhandel? Zentrale Ergebnisse Schlussfolgerungen

28 Was beeinflusst den (Fiskal)Wert eines Baugebietes? Wohnen: Mittlerer Beitrag der einzelnen Wirkungsketten

29 Was beeinflusst den (Fiskal)Wert eines Baugebietes? Gewerbe: Mittlerer Beitrag der einzelnen Wirkungsketten

30 Wenn Innenentwicklung möglich, dann ist sie auch vorteilhafter Fiskalwert in Euro pro m² Bruttofläche nach Nutzungstyp und Lage (n = 36) (n = 335) 61 (n = 169) Gewerbegebiete Mischgebiete Wohnbauprojekte Lage "außen" (zertifikatspflichtig) Lage "innen" (nicht zertifikatepflichtig)

31 Anteil an überplanter Fläche Gut 1/3 der Flächen fiskalisch unrentabel Anteil der überplanten Fläche mit positivem / negativem Fiskalwert 100% 90% 80% 70% 30% 44% 41% 35% 60% 50% 40% 30% 20% 70% 56% 59% 65% 10% 0% Gewerbegebiete Mischgebiete Wohnbauprojekte Alle Projekte Positiver Fiskalwert Negativer Fiskalwert

32 Abhängigkeit des Fiskalwertes von Baulandmodell und Bodenpreis Wohngebiete

33 Handelstage: Aufbau der Simulationsplattform

34 Märkte funktionieren effizient und Kommunen stellen sich besser Einlöseerträge in Mio. Baugebiete mit positiven Fiskalwert: Mio. Baugebiete mit negativen Fiskalwert: -110 Mio. Ohne Handel: Mio. (K1) 100% 90% 80% 70% 90% 85% 92% 88% 89% 84% 91% 75% 88% 74% 90% 90% 84% Mit Handel (im Optimum): Mio. 60% 58% Mit Handel (in Experimenten): bis Mio. 50% F1 F2 K1 K2 K3 - G K3 - W K4 Effizienz (nach Handel) Effizienz (vor Handel)

35 Die Innenentwicklung wird durch den Flächenhandel gestärkt Verhältnis von Innen- zur Außenentwicklung Wohneinheiten Arbeitsplätze ,52 2,35 0,92 2, Ohne Handel Mit Handel Ohne Handel Mit Handel Ohne von Handel Kommunen geplant Mit Handel Ø F1/F2, K1-K4 Ohne von Handel Kommunen geplant Mit Handel Ø F1/F2, K1-K4 0 Außenentwicklung Innenentwicklung Potential

36 Zertifikatepreise abhängig vom Cap und Rahmenbedingungen Preis: 91 Euro / m² BBL K1 K F1 F2 K1 K2

37 Vermeidungsstrategien richten sich auf Gewerbeflächen Wie viel Prozent der geplanten Flächen wurde umgesetzt? Wohnungsbau Mischgebiete Gewerbeflächen F1 75% 62% 52% F2 74% 62% 54% K1 73% 86% 50% K2 72% 60% 48% K3 58% 55% 52% K4 70% 61% 50%

38 im Außenbereich Wie viel Prozent der geplanten Flächen wurde umgesetzt? Innen Außen F1 F2 K1 K2 K3 100% 100% 100% 84% 95% 53% 54% 54% 52% 47% K4 99% 50%

39 und auf fiskalisch unrentable Baugebiete. Wie viel Prozent der geplanten Flächen wurde umgesetzt? Positive Fiskalwerte Negative Fiskalwerte Weiße Zertifikate F1 75% 35% 95% F2 78% 33% 93% K1 70% 45% 97% K2 74% 27% 85% K3 69% 28% 67% K4 72% 32% 95%

40 Flächensparen wird beim Flächenhandel belohnt Handelsbilanzen nach Gemeindetypen in Mio. Kernstädte Zentren in Ballungsgebieten schrumpfend Zentren in ländlichen Gebieten Kleine Gemeinden schrumpfend stabil / wachsend schrumpfend stabil / wachsend -140 F1 F2 K1 K2 K3 K4 stabil / wachsend

41 Flächensparen wird beim Flächenhandel belohnt Handelsbilanzen nach Gemeindetypen in Mio. Zentren in Ballungsgebieten Zentren in ländlichen Gebieten Kleine Gemeinden Fairer ökologischer Lastenausgleich zwischen wachsenden und schrumpfenden Kommunen -140

42 Agenda Einführung in das Planspiel Wie funktioniert der Flächenhandel? Zentrale Ergebnisse Schlussfolgerungen

43 Fazit Flächenhandel kann Kirchturmdenken der Kommunen überwinden Flächenhandel reduziert effektiv und effizient die Flächenneuinanspruchnahme und stärkt Innenentwicklung, wenn die Menge an Zertifikaten entsprechend begrenzt wird. Kommunen treffen Entscheidung in solider Abwägung von planerischem Bedarf und Wirtschaftlichkeit Vermeidungsstrategien der Teilnehmer zielen auf Baugebiete mit negativen Fiskalwert und unsichere Gewerbegebiete Es entsteht ein fairer Lastenausgleich zw. ausweisenden und Flächen schonenden Kommunen Nur wenige Modellkommunen stellen sich durch Handel schlechter und verschulden sich Die Kommunen können durch Weiße Zertifikate zusätzliche Einnahmen erzielen, wenn sie bei mangelnder Flächennachfrage Baurechte zurücknehmen

44 Backup