Die Europäische Bankenunion

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1 Die Europäische Bankenunion Ein effektives Instrument zur Finanzmarktstabilisierung und Krisenprävention? B A C H E L O R A R B E I T zur Erlangung des akademischen Grades Bachelor of Arts im Studiengang Economics am Fachbereich (I) Wirtschaftswissenschaften der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin Eingereicht von Susann Spitzbarth, Matrikelnummer Erstprüfer: Prof. Dr. Trevor Evans Zweitprüfer: Prof. Dr. Hansjörg Herr Berlin, 8. August 2013

2 Eidesstattliche Erklärung Hiermit erkläre ich an Eides Statt, dass ich die vorliegende Abschlussarbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst und andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt habe. Die den benutzten Quellen wörtlich oder inhaltlich entnommenen Stellen (direkte oder indirekte Zitate) habe ich unter Benennung des Autors/der Autorin und der Fundstelle als solche kenntlich gemacht. Sollte ich die Arbeit anderweitig zu Prüfungszwecken eingereicht haben, sei es vollständig oder in Teilen, habe ich die Prüfer/innen und den Prüfungsausschuss hierüber informiert. Ort, Datum Unterschrift

3 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis I II 1 Einleitung Hintergründe Gründe und Motive für die Regulierung des Finanzsektors Gründe für die Regulierung auf internationaler und europäischer Ebene 6 3 Eine Bankenunion für Europa Das Konzept der Bankenunion Ziele und Motive Möglichkeiten der Ausgestaltung Konkrete Vorschläge und Fortschritte auf europäischer Ebene Europäische Finanzaufsicht Europäisches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime Europäische Einlagensicherung 24 4 Bewertung und Kritik Bewertung und Kritik zu den Vorschlägen zur Gestaltung der Europäischen Finanzaufsicht Wahl der Europäischen Zentralbank als Europäische Finanzaufsichtsbehörde Kreis der beaufsichtigten Institute Zusammenarbeit der Europäischen Zentralbank mit den nationalen Aufsichtsbehörden und anderen Institutionen Bewertung und Kritik zur Gestaltung einer einheitlichen Restrukturierung und Abwicklung von Banken in Europa Bewertung und Kritik zu den Fortschritten in der Gestaltung der europäischen Einlagensicherung Erfüllungs- und Umsetzungsaufwand 39 5 Schlussbemerkungen 41 Literaturverzeichnis I

4 Abkürzungsverzeichnis AEUV BaFin CRD EBA Ecofin EFSF EFSM ESFS ESM ESRB ESZB EU EUV EZB SRM SSM Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Capital Requirement Directive - Eigenkapitalrichtlinie European Banking Authority Europäische Bankenaufsichtsbehörde Economic and Financial Affairs Council Rat für Wirtschaft und Finanzen Europäische Finanzstabilisierungsfazilitäten Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus European System of Financial Supervisory Europäisches Finanzaufsichtssystem Europäischer Stabilitätsmechanismus European Systemic Risk Board Europäischer Ausschuss für Systemrisiken Europäisches System der Zentralbanken Europäische Union Vertrag über die Europäische Union Europäische Zentralbank Single Resolution Mechanism europäisches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime Single Supervisory Mechanism einheitliche europäische Finanzaufsicht II

5 1 Einleitung Seit Ausbruch der Finanzmarktkrise 2008 kursieren zahlreiche Vorschläge auf nationaler und internationaler Ebene zur Regulierung des Marktes, dem zuvor in der Theorie nur wenig Aufmerksamkeit zukam und dessen Effizienz und Stabilität kaum in Frage gestellt wurde. Der staatliche Eingriff durch Regulierungsmaßnahmen in den letzten Jahren erfolgte in unterschiedlichsten Bereichen. Unter anderem wurden neue Regelungen für den Banken- und Versicherungssektor, Ratingagenturen, Wertpapierhandelsplätze, angebotene Produkte und Dienstleistungen sowie Prozesse am Markt geschaffen. All die ergriffenen Maßnahmen, seien es neue Eigenkapital- oder Risikomanagementvorschriften, die Regelungen zu Spekulationen und zum Hochfrequenzhandel an Börsen oder Verbraucherschutzbestimmungen für Anlageprodukte, verfolgen das Ziel, die Funktionalität und Stabilität des Finanzmarktes und damit auch das Vertrauen in diesen wiederherzustellen und zu sichern. In der Debatte um eine dauerhafte Lösung wird seit letztem Jahr auf europäischer Ebene ein Maßnahmenpaket diskutiert, dass zur Umsetzung dieses Ziels in Europa beitragen soll, die Europäische Bankenunion. Unter dem Schirm eines einheitlichen Regelwerks vereint das Konzept Elemente der Aufsicht, Restrukturierung und Abwicklung sowie der Einlagensicherung und soll neben der Finanzmarktstabilisierung nach Meinung der Verantwortlichen auch die Integrität und Einheit des europäischen Binnenmarktes fördern und eine Entkopplung von Banken- und Staatsschuldenkrise in Europa ermöglichen. Erste Vorschläge und ein Fahrplan zur Einführung existieren bereits und stehen kurz vor der Umsetzung. Doch kann eine Europäische Bankenunion ein effektives Instrument zur Finanzmarktstabilisierung sein? Wie muss sie gestaltet werden, um die ausgeschriebenen Ziele bestmöglich zu verwirklichen und welche Risiken und Gefahren sind für die einzelnen Elemente zu berücksichtigen? Welche Schritte wurden bisher auf dem Weg zu einer Bankenunion gemacht und was sind die Ursachen für Kritik an diesen? Um diese Fragen bestmöglich zu beantworten wird in der vorliegenden Arbeit zunächst der Finanzmarkt und die Umstände die zur Krise führten oder diese begünstigten näher betrachtet. Damit wird Auskunft darüber gegeben, warum eine Regulierung des Marktes grundsätzlich notwendig ist und welche Motive für eine zunehmende Internationalisierung und Europäisierung dieser gegeben sind. Dem folgt eine ausführliche Betrachtung des Konzepts der Bankenunion. Dabei werden zum einen die Ziele, die mit dem Regulierungsinstrument verfolgt werden näher betrachtet. Zum anderen erfolgt die Darstellung der Kernelemente des Konzepts sowie der Gestaltungsoptionen mit ihren jeweiligen Vor- und Nachteilen sowie 1

6 Folgeeffekten. Im Anschluss stehen die Vorschläge und Fortschritte auf europäischer Ebene im Vordergrund. Hier sind die bisherigen Schritte auf dem Weg zu einer Europäischen Bankenunion beschrieben. Welche Aspekte und Entscheidungen dabei stark in der Kritik stehen und aus welchen Gründen diese diskutiert werden, wird im darauf folgenden Abschnitt ausführlich dargestellt und erläutert. 2 Hintergründe 2.1 Gründe und Motive für die Regulierung des Finanzsektors Seit Ausbruch der Finanzkrise untersuchen und analysieren Wirtschaftswissenschaftler, Finanzmarktökonomen sowie zuständige nationale und internationale Institutionen und Behörden die Ursachen für die Störung der Finanzmärkte, die bis dahin unter dem herrschenden Paradigma der Markteffizienz als stabil galten. Die Effizienzmarkttheorie beinhaltet die Hypothesen, dass Kursänderungen Resultate neuer, zusätzlicher und überraschender Informationen über Unternehmen sind, der Preis eines Wertpapiers immer den aktuellen Informationsstand widerspiegelt und somit kein Marktteilnehmer dauerhaft überdurchschnittliche Gewinne am Markt erzielen kann. Auf Grund ihrer hohen Effizienz wurde daher die Stabilität der Finanzmärkte kaum hinterfragt und Maßnahmen der Deregulierung, die Ausdehnung des grenzüberschreitenden Handels und die Vielfältigkeit der Finanzprodukte als Stärkung des Systems betrachtet (Lux, 2013, S.16 f.). Das diese Konsistenz und Beständigkeit tatsächlich nicht gegeben ist, wird nun auf eine Vielzahl unterschiedlicher theoretischer Ursachen zurückgeführt, von denen die bedeutendsten im Folgenden näher betrachtet werden. Die Effizienzmarkthypothese setzt unter anderem Rationalität in den Entscheidungen und Handlungen der Akteure voraus. Unsicherheiten, Erwartungen und andere psychologische Faktoren haben jedoch häufig ein irrationales Verhalten der Marktteilnehmer zur Folge. Resultat der Fehleinschätzungen und des Fehlverhaltens sind übertriebene Marktreaktionen und spekulative Blasen, die als Ursache für die Entstehung und Ausdehnung der Finanzkrise ausgemacht werden können (Mankiw/Taylor, 2012, S.726). Auch die unterstellte Transparenz der Finanzmärkte, die durch ihre hohe Informationseffizienz gekennzeichnet ist, scheint real nicht gegeben zu sein. Bestehende Informationsasymmetrien bei den Marktteilnehmern beinhalten auf mehreren Ebenen die Gefahr des Moral Hazard Verhaltens. Als Moral Hazard bezeichnet man in diesem 2

7 Zusammenhang die Neigung einer Person, die unzulänglich überwacht wird, sich unerwünscht zu verhalten. (Mankiw/Taylor, 2012, S.574) Dies ist beispielsweise zwischen Bank und Depositenkunden der Fall. Sparer vertrauen ihrer Bank trotz mangelnder Informationen über Risiko- oder Anlagepolitik dieser. Das Kreditinstitut neigt durch diesen Informationsvorsprung und durch fehlende Kontrollmöglichkeiten der Anleger zur zusätzlichen Aufnahme von Risiken um ihre Eigenkapitalrenditen zu steigern (Neuberger, 1998, S.177 f.). Ein ähnliches Problem besteht bei der Kreditvergabe. Eingegangene Kreditrisiken können durch Verbriefung und die Schaffung neuer Produkte auf Kunden übertragen und ausgelagert werden. Sinkende Kreditstandards und mangelnde Kreditprüfungen, die eine unverhältnismäßige Übernahme von Risiken fördern, sind die Folge (Dullien, 2013, S.25). Daneben steigerte die Schaffung neuer Finanzprodukte die Komplexität des Markts. Weder einige dieser Instrumente selbst noch Banken, bei denen sich diese Produkte im Portfolio befanden, konnten von den nationalen Aufsichtsbehörden bezüglich ihrer Risiken genau eingeschätzt und bewertet werden. Zudem wurde eine Risikobewertung durch den bestehenden Interessenkonflikt bei Ratingagenturen erschwert, denn diese handeln meist im Auftrag der Kreditinstitute und finanzieren sich aus den Gebühren, die diesbezüglich zu entrichten sind. Die Objektivität ihrer Einschätzungen ist daher fraglich, schmälerte jedoch nicht, das ihnen bis zum Ausbruch der Krise entgegen gebrachte Vertrauen der Marktteilnehmer und -beobachter (Dullien, 2013, S.25). Die zunehmende Vernetzung und finanziellen Verflechtungen der Finanzinstitute untereinander sowie deren teilweise intransparenten Beziehungen zum Schattenbanksektor 1 erhöhen die Störanfälligkeit des Systems und begünstigten eine grenzüberschreitende Ausdehnung der Bankenkrise (Lux, 2013, S.21 f.). Die Ansteckungsgefahr, die aus der Verknüpfung der nationalen Teilfinanzmärkte resultiert, ist Ursache dafür, dass Kreditinstituten die Eigenschaften too-(inter)connected-to-fail und too-big-to-fail zugeschrieben werden. Beide sind Merkmale für die Systemrelevanz einer Bank. Das bedeutet, dass die Kosten einer Insolvenz dieser Institute größer sind als die 1 Als Schattenbanken bezeichnet man Institute am Finanzmarkt, die banktypischen Aktivitäten nachgehen, jedoch nicht der Bankenregulierung unterliegen. Schattenbanken, zu denen unter anderem Verbriefungsgesellschaften und Hedgefonds gehören, bieten Investoren Anlageoptionen, sind Finanzquellen, führen damit Kapital und Kapitalbedarf in effizienter Weise zusammen und ziehen Risiken, die sich ansonsten im Bankensektor konzentrieren würden, aus diesem ab. Die Verlagerung von Geschäftsaktivitäten in den Schattenbanksektor stellt die größte Problematik dieses Bereichs dar. Die Regulierung wird umgangen, die Risiken verbleiben aber im Finanzsystem und sind durch Verflechtungen der Bereiche weiterhin auch bedeutend für die Stabilität des Bankensektors (Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, 2012, S.1 f.). Die Europäische Kommission veröffentlichte zu der Thematik 2012 ihr Grünbuch Schattenbankenwesen, in dem die bestehende Probleme und Gefahren sowie mögliche regulatorische Maßnahmen ausführlich diskutiert werden. 3

8 gemeinschaftlichen Belastungen zur Rettung. Staatliche Interventionen und aus öffentlichen Mitteln finanzierte Rettungsmaßnahmen bei Schieflage einer systemrelevanten Bank sind daher unumgänglich und begünstigen erneut ein Moral Hazard Verhalten der betroffenen Institute (Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, 2011, S.1). Das Kriterium der Systemrelevanz bezieht sich dabei nicht ausschließlich auf den Finanzsektor. Auf Grund der finanziellen Verflechtungen wird die Situation der öffentlichen Haushalte sowie die Entwicklung der Realwirtschaft nachhaltig von den Geschehnissen am Finanzmarkt beeinflusst. Damit sind beide Bereiche auch von negativen Effekten und Auswirkungen der Krise betroffen (Sachverständigenrat, 2012, S.64). Besonders stark erscheint dabei der Zusammenhang mit der bestehenden Staatsschuldenkrise. Zum einen wurden beziehungsweise werden Banken, die in Schieflage geraten sind, durch öffentliche Mittel unterstützt, um Insolvenzen und einen möglicherweise folgenden Zusammenbruch des Finanzsystems zu verhindern. Die gewährten Beihilfen, meist in Form von Garantien für Anleihen und kurzfristige Bankverbindlichkeiten, dienen dabei hauptsächlich der Rekapitalisierung, der Entlastung für wertgeminderter Aktiva sowie Maßnahmen zur Erhaltung der Liquidität. Insgesamt erhielt der Finanzsektor der Europäischen Union zwischen 2008 und 2012 Unterstützungen in Höhe von 5058,9 Mrd. Euro, von denen 1615,9 Mrd. Euro in Anspruch genommen wurden (Europäische Kommission, 2012a, S.9 f.). Zum anderen hat eine verschlechterte Situation der öffentlichen Haushalte und der teilweise gravierende Anstieg des Verschuldungsgrades negativen Einfluss auf die Bewertung der Bonität mehrer Mitgliedsstaaten, sodass Ratings und Kurse für Staatsanleihen fallen. Da diese Schuldtitel als risikoarm, liquide und nur gering volatil gelten, halten Banken meist einen hohen Bestand als Liquiditätspuffer und zur Besicherung von Refinanzierungsgeschäften in ihrem Portfolio. Eine Verschärfung der öffentlichen Haushaltslage geht deshalb mit verschlechterten Bilanz- und Kapitalpositionen der Kreditinstitute einher. Zudem neigen Banken tendenziell zu inländischen Staatsanleihen (home bias), wodurch die Wechselbeziehung und Parallelentwicklung von Finanz- und Staatsschuldenkrise auf nationaler Ebene verstärkt wird (Europäische Kommission, 2011, S.5). Der Einfluss der Bankenkrise auf die Realwirtschaft ist hauptsächlich auf das Kreditvergabevolumen zurückzuführen. Auf Grund von verschlechterten Bilanzen, Liquiditätsengepässen und nicht zuletzt Unsicherheiten sowie mangelndem Vertrauen am Markt schränken Finanzinstitute ihre Kreditvergabe stark ein. Ein Teil der Investitionen der Unternehmen und des Konsum der Haushalte bleibt daher aus, was eine rezessive Entwicklung der Wirtschaft begünstigt. 4

9 Verschärft sich die Situation auf makroökonomischer Ebene führt dies wiederum zu Kreditausfällen (Sachverständigenrat, 2012, S.64 f.). Mehrere Annahmen über den Finanzmarkt aus der Effizienzmarkttheorie können aus den angeführten Gründen widerlegt werden. Das Verhalten und die Handlungen der Marktteilnehmer sind selten rational sondern vielmehr durch Erwartungen über zukünftige Entwicklungen geprägt und gelenkt, sodass entstehende Eigendynamiken, gerade für den Finanzmarkt, keine Seltenheit sind. Zudem existieren in der Realität Unsicherheiten und Informationsdefizite, die die Effizienz des Marktes beeinträchtigen. Tatsächlich bestehende Wechselwirkungen und Interessenkonflikte der Entscheidungsträger werden von der Theorie kaum berücksichtigt (Lux, 2013, S.20 f.). Daher ist auch ein staatlicher Eingriff in den Finanzsektor durch Marktversagen, auf Grund bestehender Informationsasymmetrien und systemischer Risiken, gerechtfertigt (Neuberger, 1998, S.177 ff.). Trotzdem sollten Maßnahmen der Deregulierung in den Jahrzehnten vor der Krise Innovationen, Wettbewerb, Investitionen und Effizienz der Finanzmärkte fördern. Rückblickend betrachtet man jedoch sowohl die zunehmende Liberalisierung des Marktes wie auch fehlende Regulierungsmaßnahmen im Bereich der Schattenbanken, in den risikoreichere Geschäfte der Banken verlagert wurden, als mitverantwortlich für Ausbruch und Ausbreitung dieser (Dullien, 2013, S.25). So wurde in empirischen Untersuchungen nachgewiesen, dass der Freiheitsgrad des Finanzsektors signifikanten Einfluss auf die Widerstandsfähigkeit eines Landes hinsichtlich resultierender rezessiver Entwicklungen hat. Je geringer die Regulierung des Finanzmarktes, desto gravierender war das Ausmaß der Rezession in den Jahren 2008 und 2009 (Giannone/Lenza/Reichlin, 2010, S.17). So kann man auf der Suche nach Ursachen für diese Finanzmarktkrise von einem Markt- und Regulierungsversagen sprechen (Hofman, 2011, S.90). Da das Selbstregulierungspotential des Finanzmarktes geringer ist als angenommen und ein Marktversagen durch den Ausbruch der Krise deutlich wurde, sind Maßnahmen der (Re-)Regulierung unabdingbar um die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit und Stabilität sowie die Erfüllung der gesamtwirtschaftlichen Aufgaben des Bankensektors sicherzustellen. 5

10 2.2 Gründe für die Regulierung auf internationaler und europäischer Ebene Für die ergriffenen Maßnahmen und Vorschläge zur Finanzmarktregulierung in den letzten Jahren kann eine zunehmende Internationalisierung festgestellt werden. Initiativen, die zuvor meist national oder lokal ergriffen wurden, stammen häufig von europäischen oder internationalen Institutionen, wie beispielsweise der Europäischen Kommission. Für die teilweise Ablösung der autonomen Regulierung der Nationalstaaten gibt es unterschiedliche Gründe. Zum einen führen die grenzüberschreitenden Aktivitäten der Banken und Finanzdienstleister zu einer Vernetzung der nationalen Finanzmärkte. Die starke Verknüpfung der Teilmärkte hat Ansteckungseffekte zur Folge und ermöglicht, dass sich die negativen Auswirkungen einer Krise nicht länger regional auf einen Staat begrenzen lassen. Es bedarf daher einer Zusammenarbeit der nationalen Regierungen und einer Schaffung grenzüberschreitender Regelungen, für eine Regulierung auf Augenhöhe (Walter/Speyer, 2005, S.13). Zum anderen soll durch internationale Kooperation ein so genanntes level playing field geschaffen werden. Regulierungsmaßnahmen beschränken die Handlungsfähigkeit sowie den Freiraum der Finanzinstitute und bewirken zusätzliche Kosten bei diesen. Unterschiedliche nationale Initiativen können daher Wettbewerbsverzerrungen im Bankensektor zur Folge haben. Auch hinsichtlich des Standortwettbewerbs der Länder untereinander ist dies zu berücksichtigen. Banken verlagern ihren Geschäftsitz und ihre Geschäftstätigkeit in Länder, die durch einen geringen Regulierungsgrad gekennzeichnet sind, um zusätzliche Aufwendungen oder Opportunitätskosten zu vermeiden. Die Wettbewerbsneutralität von Regulierungsmaßnahmen wird daher durch länderübergreifende Koordination unterstützt (Walter/Speyer, 2005, S.13). Die zurückliegenden Entwicklungen an den Finanzmärkten lösten zudem eine Vertrauenskrise aus. Misstrauen der Banken untereinander verringerte stark das Handelsvolumen sowie die Finanzströme am Interbankenmarkt und mangelndes Vertrauen der Anleger hatte Kapitalflucht zur Folge. Die Schaffung grenzübergreifender einheitlicher Regelungen für den Finanzsektor hat positiven Einfluss auf die Transparenz der Finanzmärkte und damit auf das Vertrauen der Marktteilnehmer (Deutsche Bank Research, 2012, S.4). Auf europäischer Ebene ist zudem die Einheit und Integrität des Binnenmarkts von zentraler Bedeutung. Als Folge der Krise ließ sich in den letzten Jahren eine zunehmende Fragmentierung und (Re-)Nationalisierung der Teilfinanzmärkte der Mitgliedsstaaten 6

11 feststellen. In den Bilanzen der Finanzinstitute spiegelt sich dieser Umstand unter anderem in den Auslandsforderungen und in den Verbindlichkeiten gegenüber ausländischen Banken wider. Der freie Kapitalfluss zwischen den Mitgliedstaaten ebbte ab und mangelndes Vertrauen am Markt wurde zur neuen Hürde für den freien Kapital- und Zahlungsverkehr, der eine der Grundfreiheiten des europäischen Binnenmarkts darstellt (Deutsche Bank Research, 2012, S.3). Diese Faktoren haben einerseits eine mangelnde geographische Streuung sowohl im Anlageportfolio wie auch bei der Kreditvergabe der Finanzinstitute zur Folge, so dass durch fehlende Diversifikation Risiken konzentriert werden. Andererseits wird der bereits erläuterte Wirkungszusammenhang zwischen Banken- und Staatsschuldenkrise verstärkt. Besonders stark sind die beschriebenen Verflechtungen auf Grund der gemeinsamen Währung im Euro-Währungsgebiet. Um ein stabiles Finanzsystem und einen stabilen Binnenmarkt zu sichern ist daher ein integrierter Finanzrahmen, basierend auf einem einheitlichen Regelwerk, notwendig (Deutsche Bank Research, 2012, S.3 f.). 3 Eine Bankenunion für Europa Um einen angemessenen Ordnungsrahmen für ein dauerhaft stabiles, robustes und funktionsfähiges System zu schaffen, bedarf es verschiedener Regulierungsmaßnahmen in unterschiedlichen Bereichen des Banken- und Finanzsektors, sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene. Eine, der in Europa viel diskutierten Reformen, ist das Konzept der Bankenunion, das in dieser Arbeit ausführlich betrachtet wird. 3.1 Das Konzept der Bankenunion Der Begriff der Bankenunion ist nicht auf eine Theorie der Finanzmarktökonomie zurückzuführen, sondern bildete sich aus den aktuellen Diskussionen zur Regulierung des Bankensektors. Er bezeichnet die Vorschläge zur Schaffung eines langfristigen europäischen Ordnungsrahmens mit Hilfe einer gemeinsamen und zentralen Finanzaufsicht, einer kollektiven Einlagensicherung sowie einheitlicher Regelungen zur Restrukturierung und Abwicklung von Banken (Goyal et al., 2013, S.4). Das Konzept beinhaltet damit präventive und protektive Maßnahmen zur Finanzmarktregulierung (Neuberger, 1998, S.180 f.). Zwar besteht ein breiter Konsens dahingehend, dass eine Bankenunion prinzipiell einen positiven Beitrag zu einem stabilen, robusten und vertrauensvollen Finanzsystem in Europa leistet, wie 7

12 diese konkret zu gestalten ist, um eine möglichst hohe Effektivität zu gewährleisten, ist jedoch umstritten. Im Folgenden werden zunächst die Ziele, die mit der Einführung einer Europäischen Bankenunion verfolgt werden, und im Anschluss die Möglichkeiten zur Ausgestaltung der Kernelemente näher betrachtet Ziele und Motive Vorrangiges Ziel für die Einführung einer Europäischen Bankenunion ist die Wahrung der Funktionsfähigkeit und Stabilität des Finanzmarkts der Europäischen Union (EU). Eine Implementierung dieser dient, wie auch die anderen Regulierungsmaßnahmen im Bankensektor, dazu, einen stabilen und effizienten Allokationsprozess von Kapital auf dem Markt herzustellen und zu erhalten, denn ( ) auf lange Sicht wird nur ein effizienter Kapitalmarkt stabil sein (Neuberger, 1998, S.187). Zu diesem Zweck vereint die Bankenunion präventive und protektive Maßnahmen der Regulierung. Diese sollen einerseits die Wahrscheinlichkeit einer erneuten Finanzkrise und eines Zusammenbruchs des Finanzsystems verringern und andererseits sowohl die Banken selbst als auch ihre Kunden vor Verlusten aus konkret drohenden Illiquiditäten und Zahlungsunfähigkeiten von Instituten schützen (Neuberger, 1998, S.180 f.). Unter diesem Hauptziel, das nicht ausschließlich durch die Einführung einer Europäischen Bankenunion sondern mit allen Maßnahmen der Finanzmarktregulierung verfolgt wird, begründet die Europäische Kommission die Implementierung des Instruments durch zwei weitere Anliegen. Zum einen sollen die engen Verflechtungen zwischen Banken- und Staatsschuldenkrise durchbrochen werden. Wie bereits beschrieben, sind die bestehenden Verknüpfungen zwischen den Bereichen Ursache dafür, dass sich beide Krisenherde parallel und gegenseitig verstärkend entwickelten. Einer erneuten Belastung der öffentlichen Finanzen und einem daraus resultierenden gravierenden Anstieg öffentlicher Schuldenstände als Folge künftiger Finanzmarktkrisen soll damit vorgebeugt werden. Zum anderen betont die Kommission, dass eine Europäische Bankenunion einen stark positiven Beitrag zur wirtschafts- und finanzpolitischen Integration leistet und daher zur Bewahrung und Vertiefung des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen beiträgt (Europäische Kommission, 2012b, S.5 f.). Dem Zweck der Binnenmarktintegration wird vor allem, unabhängig von Inhalt und Ausgestaltung einer Bankenunion, durch Regulierung und die Schaffung einheitlicher Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene entsprochen. 8

13 Wie aus der folgenden Abbildung deutlich wird, besteht eine Vielzahl weiterer Teilziele, die, abhängig von deren Ausgestaltung, durch die einzelnen Elemente einer Bankenunion verfolgt werden. Abbildung: Überblick über Ziele und Motive für die Einführung einer Europäischen Bankenunion Funktionalität und Stabilität des Finanzmarkts Entkopplung von Bankenund Staatsschuldenkrise Einheit und Integrität des Binnenmarkts Abbau von Informationsasymmetrien Begrenzung der Risiken und Gefahren, die von systemrelevanten Instituten ausgehen Abbau von politischen Zwängen und nationalen Widerständen Wahrung der Funktionalität der Geldpolitk Schutz der Steuerzahler Vermeidung von Moral Hazard Verhalten Wahrung der Wettbewerbsneutralität von Regulierungsmaßnahmen Schaffung eines level playing field Schutz der Anleger und Sparer Überwindung der Vertrauenskrise und Abbau von Unsicherheiten (Quelle: Eigene Darstellung) Die Abbildung enthält lediglich eine Auswahl an Teilzielen, die sich an den in Abschnitt 2.1. und 2.2. bereits beschriebenen Gründen und Motiven für Finanzmarktregulierung orientiert. Letztendlich leistet die Umsetzung jedes einzelnen Punktes einen positiven Beitrag und dient der Erfüllung des ausgeschriebenen Ziels der Finanzmarktstabilität und funktionalität. So soll eine paneuropäische Aufsicht bestehende Informationsasymmetrien am Markt abbauen. Für Banken ist dadurch ein Moral Hazard Verhalten und das Eingehen übermäßiger Risiken zur Renditesteigerung unwahrscheinlicher (Mankiw/Taylor, 2012, S.574). Auch die Möglichkeit einer geordneten Insolvenz eines Kreditinstituts verringert die Anreize für Moral Hazard Verhalten insbesondere für größere Banken. Diese können sich einer Rettung durch 9

14 Interventionen von staatlicher Seite im Krisenfall nicht gewiss sein, verbessern daher ihr Krisenmanagement und die Risiken, die von systemrelevanten Instituten ausgehen, werden begrenzt (Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, 2011, S.1 f.). Regelungen zur Restrukturierung und Abwicklung verhindern damit auch, dass Steuerzahler die Kosten für den Ausfall einer Bank tragen. Einlagensicherungssysteme dienen dem Schutz der Anleger. Durch sie wird aber auch das Vertrauen der Sparer in Kreditinstitute verbessert, die Wahrscheinlichkeit für einen Banken Run in angespannten und schwierigen Situationen am Markt verringert und damit ein positiver Beitrag zur Wahrung der Funktionalität und Stabilität des Finanzsektors geleistet (Neuberger, 1998, S.190). Ein kollektives Einlagensicherungssystem in Europa baut zudem Anreize zur Kapitalverlagerung oder flucht zu Kreditinstituten in vermeintlich sichereren Ländern mit einem höheren Deckungsgrad für Spareinlagen ab. So wird dem Anliegen der Wettbewerbsneutralität von Regulierungsmaßnahmen nachgekommen (Walter/Speyer, 2005, S.13) und gleichzeitig die Einheit und Integrität des Binnenmarkts gefördert (Deutsche Bank Research, 2012, S.3). Die Implementierung einer Europäischen Bankenunion mit ihren einzelnen Kernelementen baut zudem nationale Widerstände und politische Zwänge ab. Verspäteten und zögerlichen Eingriffen bei Gefahren- oder Ernstfällen wird so vorgebeugt (Sachverständigenrat, 2012, S.173). Damit ist die Realisierung der einzelnen Teilziele für die Wiederherstellung des Vertrauens in den gesamten Banken- und Finanzdienstleistungssektor von großer Bedeutung. Die seit der Finanzmarktkrise bestehende Vertrauenskrise umfasst dabei nicht nur die Beziehung der Kreditinstitute untereinander und deren Verhältnis zu ihren Sparern und Anlegern. Vielmehr besteht Misstrauen und Unsicherheiten zwischen dem Bankensektor, der Realwirtschaft und dem öffentlichen Sektor länderübergreifend in Europa, was letztendlich auch negativen Einfluss auf das Vertrauen in den Euro als stabile und sichere Währung mit sich bringt (Sachverständigenrat, 2012, S.64 f.) Möglichkeiten der Ausgestaltung Eine einzuführende Bankenunion in Europa kann höchst unterschiedlich gestaltet sein. Welche Vielzahl an Parametern für die einzelnen Elemente, also für Finanzaufsicht, Restrukturierung- und Abwicklungsregime sowie Einlagensicherungssystem, in Frage kommen, soll durch die folgende Tabelle veranschaulicht werden. Dabei ist anzumerken, dass diese Darstellung nicht alle Variablen und Gestaltungsoptionen enthält, sondern sich auf die 10

15 in der Öffentlichkeit meist diskutierten und im darauf folgenden näher betrachteten Parameter beschränkt. Tabelle: Überblick über die Variablen und mögliche Gestaltungsoptionen der Elemente einer Europäischen Bankenunion Bankenunion Geographischer Anwendungsbereich: Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebiets, Opt-In -System Finanzaufsicht Restrukturierungs- und Abwicklungsregime Einlagensicherungssystem Variablen und mögliche Gestaltungsoptionen Institution: EZB, EBA, neue Institution Beaufsichtigte Institute: Alle Banken, systemrelevante Banken Teilung der Aufgaben und Kompetenzen mit nationalen Behörden: Zweiteiliges oder zweistufiges System Zur Verfügung stehende Kompetenzen und Instrumente Institution: EZB, EBA, Europäische Kommission, ESM, neue Institution Teilung der Aufgaben und Kompetenzen mit nationalen Behörden: Zweiteiliges oder zweistufiges System Finanzierung des Restrukturierungs-/ Abwicklungsfonds: Staatliche Finanzierung, private Finanzierung durch gesamten Finanzsektor oder nur durch systemrelevante Banken Struktur der Finanzierungsbeiträge: Einheitlich, abhängig vom Risikoprofil Grad der Zentralisierung: Beibehaltung nationaler Systeme, Rückversicherung durch europäischen Fonds, zentrales System Verpflichtungscharakter: Zwangsteilnahme, freiwillig Teilnahme Finanzierung des Einlagensicherungsfonds: Ex ante, ex post Struktur der Finanzierungsbeiträge: Einheitlich, abhängig vom Risikoprofil, abhängig vom Volumen der Kundeneinlagen Mittelverwendung: Lediglich zur Abwicklung von Banken oder auch zur Rettung Volumen des Fonds Volumen des Fonds Höhe der Finanzierungsbeiträge Höhe der Finanzierungsbeiträge (Quelle: Eigene Darstellung) Für die Implementierung aller Elemente einer Bankenunion stellt sich zunächst die Frage nach dem geographischen Anwendungsbereich. Im Idealfall sollten alle Länder des 11

16 Binnenmarkts, also die EU-27, beteiligt sein. 2 (Sachverständigenrat, 2012, S.186) Ein einheitlicher und integerer Finanzmarkt ist eine der Grundlagen für einen gemeinsamen Binnenmarkt sowie eines der Ziele für die gesamte Europäische Union und sollte daher auch von allen teilnehmenden Nationen angestrebt werden. Erfolgt eine Umsetzung lediglich in den Mitgliedsstaaten des Euro-Währungsgebiets, leistet eine Bankenunion jedoch nur einen geringen Beitrag zur Verwirklichung dieser Intention. Vielmehr besteht die Gefahr einer erneuten Fragmentierung, in diesem Fall einer Zweiteilung zwischen den Ländern innerhalb und außerhalb des Euro-Währungsgebiets (Speyer, 2012, S.8). Insbesondere eine Nichtteilnahme Großbritanniens, als eines der wichtigsten Finanzzentren Europas, wäre schwerwiegend. Da ein großer Teil der Aktivitäten europaweit agierender Banken in diesem geographischen Raum stattfindet, wäre eine ausgeprägte und starke Kooperation zwischen den Aufsichtsbehörden weiterhin unabdingbar. Zudem besteht die Möglichkeit, dass auf Grund unterschiedlicher Gestaltung der Regulierungselement Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Finanzstandorten und den Banken innerhalb und außerhalb des Geltungsbereichs der Bankenunion bestehen (Deutsche Bank Research, 2012, S.5 f.). Sollte angesichts politischer Widerstände die Implementierung einer Europäischen Bankenunion einzig für das Euro-Währungsgebiet möglich sein, sind die einzelnen Elemente so zu gestalten, dass für die übrigen Mitgliedsstaaten der Union Anreize geschaffen werden und die Möglichkeit besteht, an dieser teilzuhaben (Sachverständigenrat, 2012, S.186). Für die Gestaltung einer paneuropäischen Finanzaufsicht sind weitere relevante Fragen offen. So sind sich Wirtschafts- und Finanzwissenschaftler uneinig, welche Institute durch die zentrale europäische Behörde beaufsichtigt werden sollten. Während sich beispielsweise der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie für eine Aufsicht über systemrelevante und grenzüberschreitende Banken ausspricht (Wissenschaftlicher Beirat, 2012, S.3), sieht der Sachverständigenrat die Notwendigkeit der Überwachung aller Banken. Begründet wird diese Forderung damit, dass eine Definition von Systemrelevanz, etwa nach Größe, Geschäftsumfang oder Geschäftsfeld eines Instituts, nur schwer möglich ist. Weiterhin würde eine Unterscheidung nach diesem Kriterium Anreize für Banken schaffen, ihre Geschäftstätigkeit und Organisation so zu wählen oder zu ändern, dass sie nicht in den Aufsichtsbereich der europäischen, sondern lediglich in den der nationalen Behörden fallen (Sachverständigenrat, 2012, S.176 f.). 2 Am 1. Juli 2013 trat Kroatien als 28. Mitgliedsstaat der Europäischen Union bei (Europäische Kommission, 2013a, S.1). Der vom Sachverständigenrat angeführte Idealfall für den geographischen Anwendungsbereich einer Europäischen Bankenunion umfasst alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union und damit aktuell 28 Nationen. 12

17 Zudem existieren verschiedene Vorschläge welche Institution die Aufsichtskompetenz erhalten soll. Im Wesentlichen werden diesbezüglich drei Möglichkeiten diskutiert. Entweder werden die Aufgaben im Bereich der Aufsicht von der Europäischen Zentralbank (EZB) oder von der European Banking Authority (EBA) 3 einzeln übernommen oder es wäre eine Variante denkbar, bei der zwar die Zuständigkeit bei der EBA liegt, die EZB jedoch in die Finanzaufsicht eingebunden wird (Deutsche Bank Research, 2012, S.5). Des Weiteren ist die Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen sowie die Form der Kooperation zwischen der europäischen und den nationalen Aufsichtsbehörden näher zu bestimmen. Die Koordination der Zuständigkeiten richtet sich jedoch stark nach der Entscheidung über den Kreis der Institute, die zukünftig überwacht und kontrolliert werden sollen. Der Entschluss, lediglich systemrelevante und international agierende Banken durch die gemeinsame Behörde beaufsichtigen zu lassen, begründet ein zweiteiliges System für europäische und nationale Aufsicht. Da auch von kleineren und national tätigen Kreditinstituten, auf Grund hoher Risikokonzentrationen und häufig starker Verflechtungen mit den öffentlichen Haushalten, systemische Risiken ausgehen können, ist eine solche Aufgabenteilung nur bedingt effektiv. Zudem bestehen durch eine Zweiteilung das Risiko regulatorischer Arbitrage und damit die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung (Deutsche Bank Research, 2012, S.6). Neben diesem zweiteiligen System besteht die Möglichkeit der Implementierung einer zweistufigen Struktur. Dabei könnte ebenfalls die Kompetenz zur direkte Aufsicht über systemrelevante Banken der zentralen Instanz übertragen werden und kleinere, eher lokal orientierte Institute, würden durch die nationalen Behörden überwacht und kontrolliert. Die Oberaufsicht über die letzt genannten läge jedoch auch auf europäischer Ebene. Die europäische Institution ist damit letzte Entscheidungsinstanz bei strittigen Fragen bezüglich des Finanzmarkts zwischen den nationalen Regulierungsbehörden. Mit Hilfe dieser föderalen Organisation, ähnlich dem Europäischen System der Zentralbanken (ESZB), könnten Wettbewerbsverzerrungen vermieden, regionale Besonderheiten berücksichtigt und eine hohe Effizienz durch den Erhalt nationaler Aufsichtsstrukturen sowie Erfahrungen erzielt werden. Voraussetzung ist jedoch ein einheitliches Regelwerk (Single Rule Book), das für alle Institute die Rahmenbedingungen für die Tätigkeit am Finanzmarkt vorgibt (Deutsche Bank Research, 2012, S.6 f.). Innerhalb des zweistufigen Konzepts können die Kompetenzen 3 Die EBA ist eine der drei Finanzaufsichtsbehörden, die gemeinsam mit dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) seit 01. Januar 2011 das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS) bilden. In ihrer derzeitigen Funktion hat sie keine direkten Aufsichtsbefugnisse und kann nur im Ausnahmefall verbindliche Entscheidungen treffen und Anweisungen an nationale Aufsichtsbehörden geben. Ihre Aufgabe besteht vielmehr darin einheitliche Standards und Leitlinien für die Aufsicht zu entwickeln um damit die Angleichung und den Austausch zwischen den nationalen Systemen zu fördern (Bundesministerium der Finanzen, 2012a). 13

18 der beiden Ebenen auch in anderer Weise verteilt werden. So könnte beispielsweise die makroprudenzielle Aufsicht, das heißt die Überwachung der Stabilität des Finanzsystems als ganzes, auf europäischer Ebene erfolgen. Die zentrale Institution setzt sich diesbezüglich mit der Identifikation und Vermeidung von systemischen Risiken auseinander. Auch würde die europäische Aufsichtsbehörde grundsätzlich mit den mikroprudenziellen Aufgaben, das heißt mit Aufsicht und Intervention bei den einzelnen Banken, betraut werden. Mit der laufenden Überwachung der Finanzmarktakteure beauftragt sie jedoch die nationalen Aufsichtsbehörden, die in enger Zusammenarbeit und Abstimmung mit ihr auch Maßnahmen der Frühintervention ergreifen können (Sachverständigenrat, 2012, S.186). Einigkeit besteht weitestgehend hinsichtlich der Unabhängigkeit der künftigen europäischen Aufsichtsbehörde. Allein das Ziel der Stabilität des Finanzsystems soll verfolgt werden und daher sind Einflussnahmen aus fiskal- oder geldpolitischen Gründen auszuschließen. Die bestehenden Interessen- und Zielkonflikte mit diesen Bereichen erschweren die Entscheidungsfindung, begünstigen Fehlentscheidungen, verzögern Vorbereitung und Durchführung notwendiger Maßnahmen der mit der Aufsicht betrauten Institution (Wissenschaftlicher Beirat, 2012, S.5 f.). Überein stimmen die Expertenmeinungen auch hinsichtlich der Bestandteile eines europaweit einheitlichen Restrukturierungs- und Abwicklungsregimes. Neben einer Restrukturierungsagentur, die die notwendigen Kompetenzen und Befugnisse in diesen Bereichen erhält, ist auch ein Restrukturierungs-/Abwicklungsfonds erforderlich. Dieser dient der Finanzierung der Kosten, die durch Rettung einer in Schieflage geratenen oder gar insolventen Bank entstehen und die sonst von den öffentlichen Haushalte getragen werden müssten (Sachverständigenrat, 2012, S.186). Bei diesem Element der Bankunion ist ebenfalls strittig, welche Institution die Aufgaben einer europäischen Restrukturierungsagentur übernehmen soll. Neben einer neu zu installierenden Behörde, dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) 4 oder der Europäischen Kommission selbst, werden auch in diesem Fall EZB und EBA als potentielle Kompetenzträger genannt (Deutsche Bank Research, 2012, S.9). Bei dieser Entscheidung liegt die Frage zu Grunde, welcher Behörde die Aufsicht über den Finanzmarkt übertragen wird. Grundsätzlich sind die zwei Elemente der Bankenunion eng miteinander zu verknüpfen, 4 Der ESM dient als dauerhafter Stabilitäts-, Schutz- und Krisenbewältigungsmechanismus, der unter Wahrung der Finanzstabilität des Euroraums Mitgliedstaaten, die in finanzielle Schwierigkeiten oder Notlage geraten sind, unterstützt und Finanzhilfen leistet. Er ersetzt die temporären Rettungs- und Schutzschirme (EFSF und EFSM), die Mitte 2013 auslaufen. Als Instrumenten stehen ihm unter anderem Kredite, Finanzhilfen zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten sowie der Ankauf von Staatsanleihen zur Verfügung, die mit einer striken Konditionalität verbunden sind (Bundesministerium der Finanzen, 2012b, S.1 ff.) 14

19 um eine möglichst hohe Effizienz beider sicher zustellen. Übernimmt jedoch die Europäische Zentralbank die Finanzaufsicht hat eine zusätzliche Übertragung der Kompetenz zur Restrukturierung und Abwicklung von Instituten auf diese nicht nur zusätzliche Interessenkonflikte zur Folge, sondern es besteht für sie auch die ( ) Gefahr, einerseits für die Aufsicht zuständig zu sein, andererseits jedoch über keine ausreichenden Durchgriffs- und Kontrollmöglichkeiten zu verfügen. In Krisensituationen kann sie unter Druck geraten, geldpolitische Instrumente für eigentlich fiskalische Aufgaben einzusetzen. (Sachverständigenrat, 2012, S.186) Auch für das Restrukturierungs- und Abwicklungsregime bietet sich eine zweistufige Struktur, analog den Vorschlägen für die Aufsicht, an (Sachverständigenrat, 2012, S.178). Zudem müssen die Instrumente und Maßnahmen, die der Restrukturierungsagentur zur Verfügung stehen und ergriffen werden können, klar definiert werden. Für den einzurichtenden Restrukturierungs-/Abwicklungsfonds stellt sich zunächst die Frage der Finanzierung. Grundsätzlich bestehen zwei Möglichkeiten für die Kapitalbereitstellung, eine Finanzierung durch den Finanzsektor oder durch die öffentlichen Haushalte. Eine Bereitstellung des Kapitals durch die Banken würde zum einen das Ziel einer stärkeren Beteiligung des Finanzsektors an den Kosten einer Finanzkrise nach dem Verursacherprinzip verfolgen. Zum anderen können so die eingangs erläuterten Parallelentwicklungen von Finanz- und Staatsschuldenkrise begrenzt werden. Da alle Institute vom Bestand und der Nutzung eines solchen Fonds profitieren können und auch kleine Institute systemische Risiken bergen, ist eine Finanzierung nur aus Beiträgen systemrelevanter Banken wenig effektiv. Um diese Problematik zu umgehen, könnte die Höhe der Beiträge nach Geschäftsmodell oder Geschäftsfeld der Kreditinstitute gestaffelt werden. Ausschlaggebend für den Umfang der Zahlungen sollte jedoch, so die vorherrschende Meinung, das Risikoprofil einer Bank sein, das mit Hilfe unterschiedlicher Parameter, wie beispielsweise der risikogewichteten Aktiva, definiert werden kann (Deutsche Bank Research, 2010, S.10 f.). Aber auch eine Finanzierung des Fonds aus öffentlichen, fiskalischen Mitteln lässt sich theoretisch und praktisch begründen. In der Theorie kann die Aufrechterhaltung der Stabilität des Finanzsektors als öffentliches Gut betrachtet werden (Deutsche Bank Research, 2010, S.12). Öffentliche Güter sind dadurch gekennzeichnet, dass weder jemand von der Nutzung ausgeschlossen werden kann noch dass Konkurrenz um die Nutzung des Gutes besteht. Da die Stabilität des Finanzsektors nicht nur einen Nutzen für die Finanzwirtschaft, sondern auch für die Realwirtschaft und den staatlichen Sektor hat, niemand von den Vorteilen ausgeschlossen werden kann und jeder Nutznießer sein kann, ohne den Nutzen anderer zu schmälern, stellt sie 15

20 ein öffentliches Gut dar. Da zudem der volkswirtschaftliche Gesamtnutzen die Kosten übersteigt, ist eine Finanzierung durch die öffentlichen Haushalte gerechtfertigt (Mankiw/Taylor, 2012, S.278 ff.). Des Weiteren ist es in der Praxis kaum möglich, allein durch die Beiträge von Banken das für den Fonds notwendige Volumen in einem angemessenen Zeitraum aufzubauen. Eine zumindest anteilige Finanzierung durch die öffentliche Hand ist daher wenigstens bis zur vollständigen Auffüllung des Fonds wahrscheinlich. Diese kann in Form von Staatsgarantien, jährlichen oder einmaligen Zahlung erfolgen (Deutsche Bank Research, 2010, S.12 f.). Sollte tatsächlich zusätzlich auf fiskalische Mittel zurückgegriffen werden müssen stellt sich die Frage nach der Lastenteilung zwischen den an der Bankenunion beteiligten Ländern. Das Specific-Sharing-Model, bei dem nur die Mitgliedsstaaten an den Kosten beteiligt werden, in denen das betroffene Institut tätig war, stellt dabei eine Möglichkeit dar (Sachverständigenrat, 2012, S.180). Zudem ist festzulegen wann und zu welchem Zweck die im Restrukturierungs- und Abwicklungsfonds bereitgestellten Mittel zur Verfügung stehen und genutzt werden können. Dabei stellt sich hauptsächlich die Frage, ob lediglich eine geordnete Abwicklung einer Bank durch den Fonds ermöglicht und gesichert wird oder ob das gesammelte Kapital auch zur Refinanzierung und damit zur Rettung eines Instituts verwendet werden kann. Daneben wird vor allem eine Anbindung eines Einlagensicherungssystems diskutiert (Deutsche Bank Research, 2010, S.15, 17), das in dieser Arbeit jedoch zunächst getrennt, als eigenständiges Kernelement einer Bankenunion, betrachtet und erläutert wird. Hinsichtlich eines kollektiven europäischen Einlagensicherungssystems ist bereits die Frage, ob dieses notwendiger Bestandteil einer einzuführenden Bankenunion ist, strittig. Zwar würden Sparer vor möglichen Verlusten auf Grund einer Institutsinsolvenz geschützt, das Vertrauen der Anleger in den Finanzsektor gestärkt und damit die Wahrscheinlichkeit eines Banken Run in kritischen Situationen verringert, jedoch bestehen bereits nationale Einlagensicherungssysteme in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, welche die Erfordernis und Effektivität einer Zentralisierung anzweifeln (Fahrenschon, 2012, S.16 f.). Daher werden unterschiedliche Zentralisierungsgrade für eine europäische Einlagensicherung diskutiert. Eine Möglichkeit ist die Beibehaltung der nationalen Systeme und die zusätzliche Rückversicherung durch einen europäischen Einlagensicherungsfond. Dieser würde nur in Anspruch genommen werden, wenn die finanziellen Mittel der jeweiligen nationalen Einlagensicherungssysteme erschöpft sind (Pisani-Ferry et al, 2012, S.13). Eine weitere Option wäre die vollständige Zentralisierung und Implementierung eines einzigen föderalen Systems, ähnlich dem in den USA. Diese erfordert jedoch, dass die partizipierenden 16

21 Staaten alle Instrumente zur Bankenregulierung an eine zentrale paneuropäische Institution abgeben. Einlagensicherungssysteme werden bisher teilweise implizit oder explizit durch die öffentliche Hand, das bedeutet auch durch fiskalische Ressourcen, gesichert und garantiert. Da auf europäischer Ebene jedoch kein direkter Zugriff auf diese Mittel möglich ist, wäre hier ein paralleler Aufbau einer Fiskalunion in der EU notwendig (Pisani-Ferry et al, 2012, S.14). Die Annahme, dass die Länder ohne diese eine Garantieerklärung abgeben, ist wenig realistisch. Es besteht die Gefahr des Moral Hazard Verhaltens von Mitgliedsstaaten und die teilweise erheblichen Altlasten sowie die resultierenden Risiken einiger nationaler Bankensektoren würden auf europäische Ebene übertragen, sodass diese sich nicht länger im Verantwortungsbereich der Nationalstaaten befinden (Fahrenschon, 2012, S.16). Aus diesem Grund wird vielmehr eine Harmonisierung der bestehenden Systeme und die Anpassung nationale Einrichtungen gefordert, die den bestehenden Anforderungen und Risiken des Finanzsektors gerecht werden und entsprechen (Sachverständigenrat, 2012, S.187). Sollte tatsächlich die Einführung einer länderübergreifenden Einlagensicherung angestrebt werden, ist diese so zu gestalten, dass ein Moral Hazard Verhalten der Banken durch die Vergemeinschaftung von Risiken nicht verstärkt wird. Bereits durch die nationalen Sicherungssysteme im Finanzsektor werden den Instituten Anreize gegeben übermäßige Risiken einzugehen. Auf Grund der Einlagensicherung haben Anleger keinen Bedarf das Risikoverhalten ihrer Bank zu berücksichtigen oder zu kontrollieren. Die Institute werden beim Eingehen höherer Wagnisse nicht von ihren Kunden durch Abzug der Einlagen abgestraft und gehen daher größere Risiken ein um ihre Renditeerwartungen zu verbessern (Neuberger, 1998, S.190 ff.). Das beschriebene Verhalten der Banken ist vor allem hinsichtlich des Verpflichtungscharakters des Sicherungssystems zu berücksichtigen. Eine verpflichtende Teilnahme aller Institute hat den stärksten positiven Einfluss auf den Wiederaufbau und die Bewahrung des Vertrauens der Anleger in den Finanzsektor. Die Gefahr des Moral Hazard Verhaltens ist jedoch am größten. Ein freiwilliger Beitritt hingegen ist wenig effektiv (Neuberger, 1998, S.193 f.). Daher existiert der Vorschlag, dass nur Banken, die sich durch ein entsprechendes Risikoprofil und Risikomanagement qualifizieren, der Beitritt zu einem paneuropäischen Einlagensicherungssystem gewährt wird (Burghof, 2012, S.5). Ähnlich dem Restrukturierung-/Abwicklungsfonds besteht auch für Einlagensicherungsfonds hinsichtlich der Finanzierung der größte Gestaltungsspielraum. Zum einen ist eine Wahl zwischen einer ex ante oder ex post Finanzierung zu treffen. Für eine Bereithaltung von Kapital vor Eintritt einer Krise spricht, dass sie sowohl ein Moral Hazard Verhalten der 17

22 Banken begrenzt als auch die Wahrscheinlichkeit der Belastung der Steuerzahler im Krisenfall senkt. Zudem hat eine ex post Finanzierung prozyklische Wirkung und Institute, die in kritischen Situationenl zahlungsunfähig werden und deren Kundeneinlagen geschützt werden, sind kaum in der Lage sich an der Kapitalbereitstellung zu beteiligen (CEP, 2010, S.4). Zum anderen ist die Gestaltung der Prämiensätze offen. Hier besteht die Möglichkeit eines Einheitssatzes, der sich beispielsweise auf die Höhe der Kundeneinlagen bezieht. Eine Differenzierung nach Risikoprofil eines Instituts ist zwar theoretisch denkbar praktisch jedoch nur schwer umsetzbar, da nicht alle Risiken quantifiziert werden können. Erfolgt jedoch keine Unterscheidung der Prämiensätze bestehen für zuvor risikoavers agierende Institute keine Anreize weiterhin größere Wagnisse zu meiden. Im Gegenteil, da sie die gleichen Beiträge wie andere Banken leisten müssen, ist die Wahrscheinlichkeit für ein Moral Hazard Verhalten und eine Anpassung hinsichtlich des Risikoprofils an diese hoch (Neuberger, 1998, S.194). 3.2 Konkrete Vorschläge und Fortschritte auf europäischer Ebene Im Mai 2012 sprach sich die Europäische Kommission erstmals für die Errichtung einer Bankenunion als Kernelement zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion in Europa aus. Sowohl eine paneuropäische Finanzaufsicht wie auch ein gemeinsames System zur Einlagensicherung sollen dazu beitragen, das Vertrauen in den Finanz- und Bankensektor und damit auch in die Stabilität des Euros wieder aufzubauen und zu sichern (Europäische Kommission, 2012b, S.5 f.). Im Rahmen des Gipfeltreffens der Mitglieder des Euro- Währungsgebiets im darauf folgenden Monat wurde die Errichtung einer Europäischen Bankenunion offiziell auf die Agenda gesetzt und die Ausarbeitungen zur Umsetzung und Einführung dieser begannen (Véron/Wolff, 2013, S.2). Am 12. September 2012 stellte die Europäische Kommission ihren Fahrplan sowie erste Verordnungsvorschläge diesbezüglich vor und benannte in ihrer Mitteilung an das Europäische Parlament die drei Hauptelemente. Unter dem Dach eines einheitlichen Regelwerks für den Finanzsektor sind eine einheitliche europäische Finanzaufsicht (Single Supervisory Mechanism, SSM), eine gemeinsame europäische Einlagensicherung sowie ein europäisches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime (Single Resolution Mechanism, SRM) mit entsprechenden Kompetenzen und Instrumenten für die Implementierung einer Europäischen Bankenunion notwendig (Europäische Kommission, 2012c, S.2 f.). 18