"Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen, Ungarn und in der Slowakei"

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1 Erdmann Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen Ungarn und in der Slowakei Weir Margaret 1992: Politics and Jobs. The Boundaries of Employment Policy in the United States. Princeton: Princeton Univ. Press. Wiseman Michael (Hrsg.) 1993:.Welfare Reform in the State: The Bush Legacy '. Focus 15: :.state Strategies for Welfare Reform: The Wisconsin Story. Journal ofpolicy Analysis and Management. 154: Woodward Bob. 1994: The Agenda. Inside the Clinton White House. New York: Simon & Schuster. Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen Ungarn und in der Slowakei Von Dr. Yvonne Erdmann Bertin J. Die Sozialpolitik der Transformationsstaaten vielfach noch terra incognita Die Sozialpolitik und die sozialen Sicherungssysteme der mittel und osteuropäischen Länder sind durch die westlichen Sozialwissenschaften bisher kaum untersucht worden. Das gilt sowohl für die sozialistische Periode für die Arbeiten von E. Richard Weinerman (1969) und Milton L Roemer (1985) zu den Ausnahmen gehören als auch für die Zeit seit dem Zusammenbruch der sozialistischen Herrschaftssysteme. Die Veränderungen in der Sozialpolitik und in den sozialen Sicherungssystemen der postsozialistischen Reformstaaten bildeten bisher weder in der Transformationsforschung noch in der komparativen Wohlfahrtsstaatsforschung einen Schwerpunkt. Erstere konzentrierte sich auf die ökonomischen Veränderungen und die Demokratisierungsprozesse in den mittel und osteuropäischen Staaten während in der komparativen Wohlfahrtsstaatsforschung immer noch der Vergleich zwischen Westeuropa und Nordamerika dominiert (vgl Leibfried/Pierson 1995; Schmid 1996). Der Veränderung der sozialen Sicherungssysteme in den postsozialistischen Staaten widmen sich gegenwärtig nur wenige Sozialwissenschaftler. Erste Ergebnisse liegen aber bereits vor. Zu ihnen gehören die Sammelbände von Bob Deacon und Julia Szalai (1990 und 1992) Zsusa Ferge und Jon Eivind Kolberg (1992) sowie von Kornelia van der Beek und Peter Weiss (1995) aber auch die Beiträge von Claus Offe 634 '. \ Erdmann Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen. Ungarn und in der Slowakei (1993) und Luisa Vinton (1993). Bei ihrer Analyse fällt auf daß die verbale Beschreibung überwiegt. Soziale Phänomene und Entwicklungen werden nur vereinzelt durch Zahlen belegt. Aktuelle Angaben sind selten und Zahlenreihen fehlen fast völlig. Zum Teil wird auf ältere Zahlen zurückgegriffen um jüngste Veränderungen zu belegen. wie beispielsweise bei Peter Gedeon (1995). dessen Beitrag über die postsozialistische ungarische Sozialpolitik auf Zahlen aus einem Weltbankbericht aus dem Jahre 1987 basiert. Vergleiche von Sozialleistungskennziffern zwischen den postsozialistischen Staaten und darüber hinaus mit anderen Ländern fehlen ebenfalls. Selbst der Weltentwicklungsbericht der Weltbank. welcher 1996 der Entwicklung in den postsozialistischen Staaten gewidmet war. beschränkt sich in seinem statistischen Teil auf einige ökonomische Daten wie die Entwicklung der Inflation und der Zuwächse zum Bruttosozialprodukt das Bevölkerungswachstum und einige epidemiologische Angaben. Über die Höhe der Staatsausgaben und über den für soziale Leistungen verwandten Teil gibt er für die postsozialistischen Staaten keine Angaben (World Bank ). Die Erfassung quantitativer Kriterien ist eine Bedingung für die Analyse von Wohlfahrtsstaaten. Erst sie ermöglichen den Vergleich eines Systems mit sich selbst und mit anderen und machen eine Untersuchung verifizierbar. Obwohl quantitative Angaben für eine adäquate Bewertung von Sozial systemen natürlich nicht ausreichen wie Sozialwissenschaftler wie Christian von Ferber (1967) bereits in den 60er Jahren betonten. Um die Entwicklung einiger Kennziffern der Finanzierungs und Leistungsstruktur postsozialistischer Sozialbudgets zu erfassen wählte ich als Datengrundlage die nationalen Statistiken. Ich wählte mit Polen und Ungarn zwei Staaten deren Bedingungen am Beginn des Transformationsprozesses ähnlich waren. In beiden gab es vor 1989 eine Liberalisierungsphase. Auch die ökonomischen Bedingungen glichen sich in vielem. Polen und Ungarn waren industriell entwickelt und beide waren 1989 durch die vorherige Aufnahme von Krediten beim Internationalen Währungsfonds und bei westlichen Banken hoch verschuldet. Da sie unterschiedliche Strategien bei Beginn des Transformationsprozesses wählten (Polen entschied sich bekanntlich für die SchOCktherapie während Ungarn zunächst ein graduelles Verfahren präferierte) bestand durch ihre Auswahl zudem die Möglichkeit zu prüfen inwieweit diese Unterschiede sich auf die Sozialpolitik und die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme auswirkten. Die Slowakei wählte ich als dritten Staat um Zufälligkeiten und Einseitigkeiten bei den Befunden zu relativieren. 2. Der Umfang der Sozialleistungen Zu den am häufigsten geäußerten Aussagen über die sozialen Sicherungssysteme in den Transformationsstaaten gehört die Behauptung daß die Sozialleistungen zu umfangreich sind. In der Forderung nach ihrer Reduzierung oder zumindest des aus den staatlichen Haushalten zu finanzierenden Teils treffen sich ehemalige Bürgerrechtler postsozialistische Politiker und internationale Berater. Da mit Zahlen in diesem Zusammenhang kaum argumentiert wird bzw. die Höhe und Struktur der Sozial 635

2 Erdmann. Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen. Ungarn und in der Slowakei ausgaben nicht in der Entwicklung dargestellt werden verwende ich eigene Berech nungen. Erfaßt wurden nur Sozialleistungen in engeren Sinne d. h. Leistungen der Sozialversicherung der Sozialhilfe und Familienleistungen. Ausgaben für Erziehung Wissenschaft Sport U. a. Bereiche die in einigen postsozialistischen Staaten auch unter den Sozialausgaben subsumiert werden wurden nicht berücksichtigt. Um den Einfluß der Inflationsrate und der unterschiedlichen BevölkerungszahlenI) zu eliminieren wurden die Sozialleistungen als Indexzahlen pro Kopf berechnet die sich auf konstante Preise stützen. Wie Diagramm 1 zeigt waren nicht nur die Ausgangsniveaus in den verglichenen Ländern verschieden. auch die Entwicklung bis 1992/93 (weitere Angaben waren in den nationalen Statistiken noch nicht verfügbar) verlief sehr unterschiedlich. '. 26 ii: e E 24 j 2' 5 0 DIagramm 1: SozIalJcls pro Kopf in tonstantl!n Preisen Bezugsjahr gleich 100 In K.... ' ' L /.. ' ' ' J' Polen ( 1990) _. Slowakei {1984).. ': Ungan (1987) I Von den drei untersuchten Staaten war die Entwicklung nur in Polen kontinuierlich. In diesem Land stiegen die Sozialausgaben um mehr als die Hälfte oder 81 Index punkte. In der Slowakei die von einern ähnlich niedrigen Niveau wie Polen ausging und in Ungarn das von den drei Staaten das höchste Ausgangsniveau aufwies war I) 199' hatte Polen 38.5 Millionen Einwohner. Ungarn hatte 10.3 Millionen Einwohner und die Slowakei nur 5.3 Millionen. 636 Erdmann. Einige Kenn7jffcm der Sozialbudgcts in Polen. Ungarn und in der Slowakei die Entwicklung hingegen gebrochen. Sie war in bei den Ländern fast reziprok. Während die Sozialausgaben in Ungarn stiegen. verringerten sie sich in der Slowakei. Die Trendwende erfolgte in beiden Staaten im Jahre Seitdem vergrößerten sich die Ausgaben in der Slowakei während sie in Ungarn sanken. Aus diesen unterschiedlichen Entwicklungsverläufen ein Muster für die Gestaltung der Sozialausgaben in den Transformationsstaaten abzuleiten erscheint unmöglich. Auch eindeutige Korrelationen zu den politischen Reformstrategien sind nicht er. kennbar. Während die SoziaJausgaben in dem Land stiegen. das in den ersten Jahren eine Schocktherapie praktizierte (Polen) sanken bzw. wuchsen sie nur geringfügig in den beiden Ländern die eine mehr graduelle Politik betrieben (Ungarn und die Slowakei). Um die Sozialleistungsquote der drei Staaten miteinander zu vergleichen ist zunächst das Bruttoinlandsprodukt (BIP) zu bestimmen. Wird das BIP ebenfalls in konstanten Preisen pro Einwohner ausgewiesen zeigt es für die untersuchten Länder einen Rückgang der Bruttowertschöpfung um etwa 20% gegenüber 1989 an (vgl. Tabelle 1). Tabelle J. Bruttoinlandsprodukt pro Kopf in konstanten Preisen Bezugsjahr gleich 100 in Klammern s. 1996s. Polen (x=i990) Slowakei ('=1984) Ungarn ('=1987) [berechnet nach EIU Country Profile Bartholdy I996} Die unterschiedlichen Konjunkturverläufe in den drei Ländern scheinen den Befürwortern einer Schocktherapie Recht zu geben. Nach deren These setzt bei einem schockartigen Vorgehen die Rezession sehr schnell ein das.tal der Tränen wird aber auch rasch durchschritten (vgl. przeworski 1991; Sachs 1989 und 1994). Polen das eine entsprechende Strategie wählte erreichte als erstes der drei untersuchten Länder den wirtschaftlichen Tiefpunkt im Jahre In Ungarn und der Slowakei war das erst 1993 der Fall. In Ungarn und der Slowakei war der Rückgang an Wertschöpfung auch größer als in Polen. Als erstes und bisher einziges der drei untersuchten Länder erreichte Polen 1995 in seiner Wertschöpfung wieder das Niveau von 1989 was nach den meisten Schätzungen im Jahre 1996 erstmals überboten wer. den soll. Das Verhältnis der Sozialausgaben zum Bruttoinlandsprodukt die Sozialleistungsquote hat sich sowohl in Polen als auch in Ungarn und der Slowakei nach dem Be 637

3 Erdmann. Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen. Ungarn und in der Slowakei ginn der Transformationsprozesse erhöht. Im Jahre 1993 war sie in jedem Fall höher als im Jahre 1989 (vgl. Diagramm 2). Diese gemeinsame Tendenz in den untersuchten Staaten war jedoch das Ergebnis unterschiedlicher Politik wie aus der Analyse der Entwicklung der Sozialleistungen (Diagramm 1) und des Bruttoinlandsprodukts (Tabelle 1) hervorgeht. Während Polen und Ungarn bis zum Jahre 1991 die Sozialausgaben bei sinkendem BIP erhöhten was den Anstieg der Sozialleistungsquote für diese Länder bewirkte wählte die Slowakei die Politik der Sozialausgabenkürzung was bei ebenfalls sinkendem BIP die Sozialleistungsquote annähernd konstant bleiben ließ. Diese Politik war jedoch nicht durchzuhalten zumindest nicht in einem Land mit einern sehr geringen Niveau der Sozialausgaben. Der Rückgang der Sozialleistungsquote in Ungarn ab 1991 hatte einen anderen Hintergrund. Er erfolgte auf der Grundlage eines hohen Niveaus der Sozialleistungen. :] LJ Diagramm 2: Sozialleistungsquote am Bruttoinlandsprodukt. in Prozent _ ' I r ] 00\ r /. I 1O Jahr IPolen.. Slowakei Ungarn I./ Der Vergleich der Entwicklung der Sozialausgabcn von 1988 bis 1993 erlaubt die Schlußfolgerung daß eine Politik permanenter Ausgabenreduzierung in den Transformationsstaaten nicht möglich war. Die Anpassung der Sozialleistungen an die veränderten sozialökonomischen Rahmenbedingungen erforderte zunächst eine Erweiterung der Sozialausgaben. Eine angemessene Reaktion auf die Verarmung ei 638 Erdmann. Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen. Ungarn und in der Slowakei nes Teils der Bevölkerung durch Arbeitslosigkeit und Hyperinflation nach Angaben des European Trade Union Institute betrug der Anteil der Bevölkerung der in den untersuchten Ländern Anfang der 90er Jahre mit einem Einkommen von weniger als 45 bzw. in der Slowakei sogar weniger als 35 Prozent dessen aus dem Jahre 1989 leben mußte zwischen 20 und 40 Prozent (ETUI 1995: 130) war allein mit Umverteilungen innerhalb der Sozialbudgets nicht möglich. Das beweist das Beispiel der Slowakei die eine Erhöhung der Sozialausgaben zwar zeitlich etwas hinausschieben. diese Entwicklung aber nicht umgehen konnte. Die Tatsache daß Polen und Ungarn ihre Sozialausgaben selbst bei sinkendem BIP erhöhten ist ein Indiz für die Dringlichkeit dieser staatlichen Reaktion. 3. Die Struktur der Sozialbudgets Analysiert man die Struktur der Sozialleistungen dann werden weitere Gemeinsamkeiten deutlich. Innerhalb der Sozialleistungen erhöhte sich der Anteil der Geldleistungen zu Lasten der SaChleistungen (vgl. Diagramm 3). es g Diagramm 3: Anteil der Geldleistungen an den Sachleistungen in Prozent / ' SO _ ls8i Jahr Polen.. Ungarn I Eine Erklärung für diese Tendenz liefert die Implementation der Arbeitslosenversicherung und die Einrichtung oder Neugestaltung der Sozialhilfe. Da letztere in Po 639

4 Erdmann. Einige Kennziffern der Sozialbudgcts in Polen. Ungarn und in der Slowakei len und der Slowakei bereits während der sozialistischen Phase bestand war das Ausgangsniveau der Geldleistungen und deren Steigerung sehr unterschiedlich. Die Verteilung von etwa drei Vierteln der Sozialleistungen in Geldform läßt auf einen ähnlich hohen Bedarf an Einkommensersatzleistungen in den verglichenen Staaten schließen sie ist aber auch ein Indiz für den politischen Einfluß der Leistungsempfänger. Wie Erfahrungen aus den USA und anderen westlichen Wohlfahrtsstaaten zeigen erhalten politisch einflußarme Gruppen die Leistungen vielfach in Form von Sachleistungen. Hinsichtlich der Verwendung der Sozialausgaben zeigt sich in Polen Ungarn und der Slowakei eine ähnliche Struktur wie in den meisten westeuropäischen Staaten (vgl. Tabellen 2 bis 4). Der größte Anteil des Sozialbudgets entfällt auf die Sozialversicherung. In Ungarn sind das etwa die Hälfte der Ausgaben in Polen drei Viertel und in der Slowakei ebenfalls drei Viertel wenn die Ausgaben für die Gesundheitssicherung die in der Slowakei unter der Sozialversicherung subsummiert werden herausgerechnet werden. Die statistische Erfassung der Sozialversicherung in der Slowakei entspricht zwar eher der uns aus der Bundesrepublik bekannten beim Vergleich mit Polen und Ungarn muß jedoch beachtet werden daß diese Staaten die Gesundheitsausgaben gesondert ausweisen. Sie bilden in Polen und Ungarn die nächst großen Ausgabenblöcke nach der Sozialversicherung. Über den relativ kurzen Untersuchungszeitraum erscheinen die Ausgabenstrukturen relativ stabil. Natürlich wurden in allen Staaten Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe etabliert bzw. deren Zugangsbedingungen und Leistungssätze novelliert die großen Proportionen zwischen den Ausgaben für Rentenzahlungen. Gesundheitssicherung sowie Sozialhilfe und Familienleistungen veränderten sich jedoch kaum. Über den relativ kurzen Untersuchungszeitraum erscheinen die Ausgabenstrukturen relativ stabil. Natürlich wurden in allen Staaten Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe etabliert bzw. deren Zugangsbedingungen und Leistungssätze novelliert die großen Proportionen zwischen den Ausgaben für Rentenzahlungen Gesundheitssicherung sowie Sozialhilfe und Familienleistungen veränderten sich jedoch kaum. Tabelle 2: Struktur der Sozialleistungen in Polen in Prozent der Sozialleistungen insgesamt Sozialversicherung > davon für Renten > für Lohnersatzleist. bei AL k.a GesundheitswJSozialfürsorgc ' > für Sozialhilfe 099 k.a. k.a. k.a. k.a [Quellen: R0C7.nik StatystYClnY 1990 und 1993] 640 Erdmann. Einige Kennziffern dcr Sozialbudgcl.S in Polen. Ungarn und in der Slowakei Tabelle 3: Struktur der Sozialleistungen in Ungarn in Prozent der Sozialleistungen insgesamt Sozialversicherung > davon für Renten > für Lohnersatzleist. bei AL Gesundheitswesen Sozialhilfe > davon für Familienleist [Quellen: Statistical Ycarbook of Hungary 1992 und 1993] Tabelle 4: Struktur der Sozialleistungen in der Slowakei in Prozent der Sozialleistungen insgesamt Sozialversicherung k.a. k.a. > davon für Renten k.a. k.a. > für Gesundheit Sozialfürsorge k.a. k.a. [Quellen: Statisticka roccnka 1992 und 1995] Relativ konstante Verteilungsstrukturen müssen dem Bedarf nicht unbedingt entsprechen. Dieser kann sich längst verändert haben. Um die Ausgangsthese zu überprüfen daß die Sozialleistungen in den postsozialistischen Staaten zu umfangreich seien wählte ich die Rentenversicherung und damit den Bereich dessen Anteil an den Sozialbudgets am größten ist. Untersucht wurde 1. inwieweit die Steigerung bei den Ausgaben für die Rentenversicherung der demographischen Entwicklung in den ausgewählten Ländern entspricht und 2. der Abstand der durchschnittlichen Rente zum Existenzminimum und zu anderen Einkommensarten um anhand dieser Relationen die Höhe der Durchschnittsrente zu bewerten. In auen drei Ländern ist der Anteil der Bezieher von Leistungen der Rentenversicherung an der Gesamtbevölkerung seit 1990 gestiegen (vgl. Diagramm 4). Diese Entwicklung war jedoch nur zu einem geringen Teil durch den Neuzugang der normalen Altersrentner verursacht da deren Anteil an der Bevölkerung von 1990 bis 1993 in Polen Ungarn und der Slowakei fast konstant geblieben ist (vgl. Diagramm 5). Wenn sich auch der Anteil der Witwen und Waisen sowie der Behinderten nicht 641

5 Erdmann Einige Kennziffern der Sozialbudgels in Polen Ungarn.und in der Slowakei sehr verändert hat was ich vermute dann haben in allen drei Staaten die politisch Verantwortlichen die Rentenkassen genutzt um durch Sonderregelungen den Arbeitsmarkt und die Arbeitslosenversicherung zu entlasten. Vorruhestandsregelungen und ähnliche Maßnahmen gab es nach der Untersuchung des European Trade Union Institute in mehreren mittel und osteuropäischen Transformationsstaaten (vgl. ETUI 1995) c g' c 21 o g' ä Diagramm 4: Anteil der Empfänger von Leistungen der Rentenversicherung an der Gesamtbevölkerung. in Prozent 198' Jahr [POlen.. Slowakei.. : Von den untersuchten Staaten weist allein Ungarn ein Existenzminimum aus. Die ungarische Statistik unterscheidet dabei zwischen den Bewohnern städtischer oder ländlicher Gebiete. Für erstere wurden 1992 als Existenzminimum Forint pro Monat ausgewiesen für die Bewohner ländlicher Gebiete waren es Forint. Mit 9500 Forint pro Monat lag die Durchschnittsrente in Ungarn folglich nur knapp über dem Existenzminimum. Das war auch im folgenden Jahr 1993 der Fall (vgl Diagramm 6). Wie die Differenzierung der Rentenbeträge zeigt. lagen diese teilweise sogar unter dem Existenzminimum. welches hier das für die Bewohner ländlicher Gebiete war. Stadtbewohner benötigten nach der ungarischen Statistik Forint zusätzlich. um ihre Existenz auf einem Mindestmaß zu sichern ' 20 '.!: 195 E' 19 m < Erdmann. Einige Kennziffe rn der Sozialbudgcts in Polen Ungarn und in der Slowakei Diagramm 5: Anteil der Bürger mit 55 und mehr lebensjahren an der Gesamtbevölkerung in Prozent. Beginn der Altersrente in Klammern 19&1 / / / 1990 Jahr IPolen (55).. Siowak. (55160)... Ungarn (60)! Um die Relation der Renten zu anderen Sozialleistungen und zum durchschnittlichen Arbeitseinkommen deutlich zu machen. noch einige Zahlen: die durchschnittliche Unterstützung zum Lebensunterhalt betrug 1993 pro Monat 4955 Forint Wohngeld Forint. Das durchschnittliche monatliche Arbeitseinkommen belief sich auf Forint. Damit ist zumindest für Ungarn mit Zahlen dokumentiert was für Mittel und Osteuropa mehr;oder weniger bekannt ist: die heutigen Renten ermöglichen ihren Empfängern meist nur ein Leben in der Nähe des Existenzminimums. Es sind beileibe keine Luxusrenten. Da die Zahl der Rentenempfänger schwerlich zu verringern ist es sei denn über eine Heraufsetzung des Lebensalters für den Bezug von Altersrente. wofür bis heute kein politischer Konsens gefunden werden konnte bestehen bei der Rentenversicherung in den untersuchten Staaten nur geringe Einsparungspotentiale. Das gilt wahrscheinlich auch für andere Bereiche der sozialen Sicherung. Die geringen Auszahlungen in der Sozialhilfe sind zumindest in Ungarn Anhaltspunkte zu vermuten daß deren Budgets ebenfalls finanziell sehr eng gestaltet sind. Die Sozialausgaben können durch die Reduktion von Leistungen und durch die Verengung der Zugangsbedingungen zu sozialen Leistungen reduziert werden. Im pol

6 Erdmann Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen Ungarn und in der Slowakei nischen Gesundheitswesen wird beispielsweise die Absenkung bisheriger Standards praktiziert (vgl Ministry of Health 1994) Die Auswirkungen einer solchen Politik sind jedoch offen. Ein intensiver Sozialabbau kann den sozialen Frieden und damit den Erfolg des Transform ationsprozesses in Mittel und Osteuropa gefährden. wie Claus Offe (1993) befürchtet. Eine solche Politik wird aber auch negative Auswirkungen über den jeweiligen Nationalstaat hinaus haben wenn sie nicht durch wirtschaftliches Wachstum kompensiert wird. Denkbar sind neben verstärkten Migrationsprozessen auch Epidemien welche unzureichend ausgestattete Gesundheitswesen nicht mehr erfolgreich bekämpfen können. Forint _ Diagramm 6; Existenzminimum und durchschnittliche Monatsrenten in Ungarn 1993 in Ft < ' e e C e 0 o$'.'.f}e<5f < r I r l'... 0 r #' {> ' (.;Y.. r r I I r i$i ' (.;:J 4. Die Entwicklung der Finanzierungsstruktur Zahler der Sozialleistungen sind heute zu über zwei Drittel die Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Der Anteil der staatlichen Haushalte an der Finanzierung des Sozialbudgets beträgt zwischen 29 und 33% (vgl. Diagramm 7) Vergleicht man diese Struktur mit der Finanzierung der Sozialbudgets im Sozialismus dann entsteht der Eindruck daß sich auf diesem Gebiet bereits grundlegende Veränderungen vollzogen haben denn im Sozialismus wurden sämtliche Sozialausgaben aus den staatlichen Haushalten finanziert. Die Betriebe hatten ihre Sozialabgaben an die staatlichen Haushalte abzuführen die den Sozialfonds wiederum ihre 644 <.;) o Jl' 6' ß ij;: 7(.i I I r # is'q.' Erdmann Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen Ungarn und in der Slowakei Mittel zuwiesen. Beitragspflichtig für die Sozialversicherung waren allein die Betriebe und selbständig Tätige. Arbeitnehmer waren in Polen Ungarn und der Slowakei von der Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen befreit. so Diagramm 7: Finanzierungsstruktur der Sozialleistungen 1993 in Prozent 70 r o m Polen Ungarn Slowakei I ciabeitqeber U. Arbeitnehmerbeiträge o 51aat Da. Quellen I Die Zusammenfassung von Arbeitgeber und Arbeitnehmerbeiträgen erweckt den Eindruck als ob auch die Arbeitnehmer heute Beiträge an die Sozialversicherung zahlen. Das ist jedoch nur in Ungarn und der Slowakei der Fall. In diesen Ländern beträgt der Beitragssatz für Arbeitnehmer 12% ihres Bruttoeinkommens. In Polen sind die Arbeitnehmer immer noch von der Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen befreit. Der Anteil der Arbeitgeber zur Sozialversicherung beträgt in Polen heute 47% der Bruttolohnsumme (im Jahre 1985 betrug er 43%) und in Ungarn 49% (1985: 35%). In der Slowakei ist er mit 38% der Bruttolohnsumme am niedrigsten. Die Arbeitgeberbelastung ist damit weit höher als in den meisten westeuropäischen Staaten. In Deutschland zahlten die Arbeitgeber für die Pflichtversicherten im Jahre 1995 zum Beispiel nur 198% der Bruttolohnsumme an die Sozialversicherung. Die Veränderungen bei der Finanzierung der Sozialleistungen sind folglich noch relativ gering: Die Betriebe finanzierten die soziale Sicherung im Sozialismus und sie sind auch heute die entscheidenden Quellen. Daß diese Struktur von den Unternehmen abgelehnt wird und sie mit allen legalen und illegalen Mitteln versuchen der 645

7 Erdmann. Einige Kcnnziffern der Sozialbudgets in Polen. Ungarn und in dcr Slowakei Belastung zu entgehen ist eine fast zwangsläufige Konsequenz der ungleichgewichtigen Beitragsstruktur. Von den Politikern waren diese Ergebnisse keineswegs beabsichtigt. Sowohl in Polen als auch Ungarn und der Slowakei wurden nach 1989 Programme zur Umgestaltung der sozialen Sicherungssysteme entwickelt. Die bisherigen Systeme sollten hauptsächlich auf Beitragsfinanzierung umgestellt werden wobei in den meisten Varianten eine paritätische Auf teilung der Beiträge unter Arbeitgebern und Arbeitnehmern präferiert wurde (vgl. Erdmann 1996a und 1996b). Als Erklärung für die Tatsache daß diese Vorstellungen in keinem der untersuchten Länder realisiert und statt dessen die alten Strukturen weitgehend beibehalten wurden scheinen zwei Prozesse von Bedeutung zu sein: erstens das Nachwirken der bisherigen für die Bevölkerung scheinbar günstigen Finanzierungstruktur also das Vermächtnis aus dem Sozialismus und zweitens die schnelle Einkommensdifferenzierung mit der Verarmung eines Teils der Bevölkerung 2 ). die den Kreis der potentiellen Beitrags oder Steuerzahler für die soziale Sicherung verengte. Meinungsumfragen zeigen daß die soziale Sicherung im Sozialismus seit dem Anfang der 90er Jahre in der Bevölkerung wieder zunehmend positiv bewertet wird. Beispielsweise sprach sich bei Befragungen in mehreren mittel und osteuropäischen Staaten in den Jahren 1991/92 die Mehrheit gegen eine private Vorsorge aus. Zustimmung fand statt dessen daß Sozialleistungen öffentliche Güter seien für deren Finanzierung Organisation und Verteilung der Staat zuständig ist (vgl Seifert 1994). Die Regierungen in Polen Ungarn und der Slowakei wie auch der meisten anderen Transformationsstaaten befinden sich hinsichtlich der Umgestaltung der sozialen Sicherungssysteme zur Zeit in einem Dilemma. Einerseits ist diese dringend erforderlich auch um die bisherigen Zahler der sozialen Sicherung zu entlasten andererseits ist eine Belastung der Versicherten weder ökonomisch möglich noch politisch konsensfähig. Eine bloße Ausgaben und Leistungsreduktion ist aber wie gezeigt auch keine Lösung. In dieser Situation ist es nicht verwunderlich daß eine in sich strin gente Sozialpolitik in den Transformationsstaaten bisher nicht nachzuweisen war. Die praktizierte Politik scheint eher ein muddle through zu sein. Sie hat in allen untersuchten Ländern große Ähnlichkeiten mit einem Reparaturdienstverhalten wie es Dietrich Dörner (1989) beschreibt. Anstatt strategisch zu handeln haben die Politiker (unabhängig von den politischen Parteien) bisher lediglich auf einige der am dringendsten empfundenen und als bearbeitbar erachteten Zwänge reagiert. Literatur Bartholdy Kaspar 1996: Statistical Review. Economics oftransition 4 (1) Deacon Bob/CaslleKanerowa Mica/Mi/lard Frances/Orosz Ewa/Szalai Julia/Vidinowa Anna 1992: The New Eastern Europe. Social Policy Past Present and Future. London: Sage 1) Wenn die Durehschnittsnettocinkommen in Ungarn im Jahre 1980 mit 100 gleichgesctzt werdcn. dann betrugen die durchschnittlichen Einkommen im Jahre 1989 \154 und im Jahre Indexpunktc (Statistica! Yearbook of Hungary ). 646 Erdmann. E inige Kennziffern der Sozialbudgets in Polcn. Ungarn und in der Slowakei Deacon Bob/Szalai iulia (Hg.) 1990: Social Policy in the New Eastern Europe. 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8 Erdmann. Einige Kennziffern der Sozialbudgets in Polen. Ungarn und in der Slowakei Lösungsansätze. Colloquium des MaxPlanckInstituts für ausländisches und internationales Sozialrecht München in Tutzing vom 9. bis 12. Februar Berlin: Duncker &Humblot 5355 Ministry 0/ HeaJth and Sodal Welf are 1994: Health Care in Poland. Warsaw June 1994 Offe Claus 1993: Wohlfahrtsstaatliehe Politik in nachkommunistischen Gesellschaften. Ausgangsbedingungen Akteure und Agenda der Reform. In: Ders.: Der Tunnel am Ende des Lichts. Erkundungen der politischen Transformation im Neuen Osten. FrankfurtINew York: Campus Przeworski Adam 1991: Democracy and the Market. Political and Economic Reform in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cambridge University Press Rocznik Statystyczny 1990 Warszawa: ROK Rocznik Statystyczny 1993 Warszawa: ROK Roemer Milton /.1985: National Strategies for Health Care Organization. A World Overview. 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The Organization of Health Services and the Education of Medical Personal in Czechoslovakia. Hungary and Poland. Cambridge: Harvard University Press World Bank (Ed.) 1996: From Plan to Market. World Development Report Oxford: Oxford University 648 REZENSIONEN Katz Michael B.lSachße Christoph: The Mixed Economy of Sodal Welf are. Publicprivate relations in England Germany and the United States the 1870's to the 1930's BadenBaden (Nomos Verlag) Seiten Der von Michael B. Katz (University of Pennsylvania) und Christoph Sachße (UniversitätGesamthochschule Kassel) herausgegebene Sammelband ist das Ergebnis einer Konferenzreihe der Werner Reimers Stiftung in Bad Honnef. Thematisiert werden die Interdependenz und Interpenetration der Bereiche «öffentlich» und «privat» in der WOhlfahrtsproduktion und bei der Bereitstellung sozialer Dienstleistungen in der Frühphase der sozialstaatlichen Entwicklung der damals führenden Industrienationen USA Deutschland und Großbritannien. Der Band verfolgt gewissermaßen eine doppelte Zielsetzung: Einerseits setzt er sich äußerst kritisch mit dem inzwischen zu einem politischen Slogan verkommenen Leitbild der Privatisierung öffentlicher Aufgaben und Dienste in der Sozialpolitik auseinander; andererseits machen die Beiträge zu unterschiedlichen sozialpolitischen Aufgabenfeldern in den genannten Ländern nur allzu deutlich daß es sich bei dem aktuell viel diskutierten und von einigen Autoren sogar als.königsweg aus der derzeitigen Krise des Sozial und Wohlfahrtsstaates propagierten Welfare Mix oder Wohlfahrtspluralismus keineswegs um eine neue Erfindung handelt. Privatisierer wie Wohlfahrtspluralisten so die Botschaft von Katz und Sachße haben beide eine unterkomplexe Vorstellung von der Realität des Wohlfahrtsstaates. Seide übersehen daß es sich bei «öffentlich» und «privat» jeweils um Sinnkonstruktionen mit wechselndem Bedeutungsgehalt handelt: beide verkennen daß der Wohlfahrtsstaat seit seinen frühen Anfängen geprägt wird durch das Zusammenspiel und die Interdependenz von privaten wie öffentlichen Institutionen Organisationen und Leistungen. Was jeweils zum «privaten» oder aber zum «öffentlichen Bereich» gerechnet wird ist ebenso Ergebnis eines historischen Prozesses wie auch einer spezifischen Sinngebung und politischen Kultur. In insgesamt fünfzehn Beiträgen gegliedert in fünf thematischen Blöcken wird dieses Grundthema des Bandes ausführlich diskutiert und behandelt. Die sehr differenziert angelegte und als eigenständiges Kapitel gestaltete Einleitung der Herausgeber dient hierbei als Klammer und roter Faden der weiteren vier Großkapitel. Katz und Sachße stellen klar heraus daß dieser Band nicht dem Mainstream der wohlfahrts und sozialpolitischen Forschung folgt: Nicht der Staat und damit die Einführung der Sozialversicherungssysteme sondern vielmehr die Kontinuität öffentlicher d. h. in diesem Kontext nichtstaatlicher Unterstützungsleistungen und Hilfesysteme stehen hier im Zentrum des Interesses. Unter dem Leitmotiv The Public and lhe Privale: Civil Society and the Rise of the Welfare Stales werden in Kapitel Il in drei Beiträgen zunächst die sozialpolitischen Diskurse in den USA Großbritannien und Deutschland in der Frühphase der so 649