INSTITUT FINANZEN UND STEUERN"

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1 INSTITUT FINANZEN UND STEUERN" 5300 B O N N 1 Postfach 1808 Nr. 179 Zitierv/eise: Institut FSt. Brief 179 Zur Korrektur des Einkommensteuertarifs Bonn, im Oktober 1978

2 Inhalt Seite A. Die Beschlüsse der Bundesregierung zur Stärkung der Nachfrage und zur Verbesserung des Wirtschaftswachstums vom 28. Juli B. Kritik an dem geltenden Einkommensteuertarif 3 I. Der geltende Einkommensteuertarif und seine Auswirkungen auf die direkte Besteuerung 3 II. Die wesentlichen Nachteile des geltenden Einkommensteuertarifs 6 1. Die Tarifsprünge 6 2. Die verstärkte Progressionswirkung 7 3. Kritik an den Tarifänderungen seit C. Grundsätzliche Ausführungen über den Tarifverlauf 11 I. Stufentarif, Teilmengentarif oder Formeltarif? Die Merkmale der verschiedenen Tarifformen Die Entwicklung des Formeltarifs in der Bundesrepublik Stellungnahme des Instituts 16 II. Proportionalzone oder durchgehende Progression? Das Argument der Verwaltungsvereinfachung Stellungnahme des Instituts 19 D. Vorschlag des Instituts "Finanzen und Steuern" zur Korrektur des Einkommensteuertarifs 21 I. Die Nachteile des Gesetzentwurfes der Bundesregierung zur Neugestaltung des Einkommensteuertarifs 21 II. Der Tarifvorschlag T 1 des Instituts 21 III. Ein Vergleich der Einkommensteuerbelastung nach TarifVorschlag T 1 mit dem Einkommensteuertarif 1978 und dem Gesetzentwurf der Bundesregierung für IV. Die finanziellen Auswirkungen des TarifvorSchlags 27 E. Zusammenfassung 29

3 - 1 - A. Die Beschlüsse der Bundesregierung zur Stärkung der Nachfrage und zur Verbesserung des Wirtschaftswachstums vom 28. Juli 1978 Die Bundesregierung hat, um den auf dem "Bonner Wirtschaftsgipfel" zugesagten Beitrag der Bundesrepublik "zur Abwehr der weltweiten Störungen des wirtschaftlichen Gleichgewichts zu erfüllen, ein Paket von Steuererleichterungen und Leistungsverbesserungen zur Stärkung der Kaufkraft der Bürger sowie der Investitionskraft der Wirtschaft vorgelegt". Ein Schwergewicht des Bonner Steuerpakets liegt auf Korrekturen des bestehenden Tarifs der Einkommensteuer. Ab 1. Januar 1979 soll der Grundfreibetrag von 3.300/6.600 DM (Ledige/Verheiratete) auf 3.690/7.380 DM unter Beibehaltung des allgemeinen Tariffreibetrages von 510/1.020 DM erhöht werden. Als zweite wichtige Änderung soll der Tarifsprung beim Übergang von der proportionalen in die progressive Besteuerung beseitigt werden. Dabei werden die Grenzsteuersätze ab zu versteuerndem Einkommen von / DM beibehalten. Die Änderung des Einkommensteuertarifs soll im Jahre 1979 Steuermindereinnahmen von 9,6 Mrd.DM und im Jahre von 11,8 Mrd.DM verursachen. Es ist das Ziel der Bundesregierung, mit dieser Neuregelung den sprunghaften Anstieg der Steuerbelastung beim Eintritt in die Progressionszone des Tarifs abzubauen, durch den schon breite Schichten durchschnittlicher Einkommensbezieher betroffen sind. Durch die Erhöhung des Grundfreibetrages finden auch die Steuerpflichtigen eine Entlastung, die in der jetzigen Proportionalzone besteuert werden. 1) Presse- und Info.rmationsamt der Bundesregierung: Beschlüsse der Bundesregierung zur Stärkung der Nachfrage und zur Verbesserung des Wirtschaftswachstums, in: Bulletin Nr. 85 vom , S. 805 ff.

4 - 2 - Als weitere einkommensteuerliche Maßnahmen sind vorgesehen: - Verbesserung des Abzugs von Vorsorgeaufwendungen insbesondere für Selbständige, - Verbesserung des Abzugs von Unterhaltszahlungen. Neben diesen einkommensteuerlichen Entlastungen sind Erleichterungen bei der Gewerbesteuer (Beseitigung der Lohnsummensteuer, Erhöhung des Freibetrags bei der Gewerbeertragsteuer), Verbesserungen beim Kindergeld, dem Mutterschutz, der flexiblen Altersgrenze für Schwerbehinderte sowie zusätzliche Maßnahmen zur Förderung von Forschung und Entwicklung gewerblicher Unternehmen und für ein 1 ) Berlin-Programm vorgesehen Zum teilweisen Ausgleich der Steuermindereinnahmen sollen die Mehrwertsteuersätze zum um 1 bzw. 0,5 Prozentpunkte erhöht werden. Diese Mehrwertsteuererhöhung soll durch die Steuer- 2) entlastungen mehr als ausgeglichen werden In der vorliegenden Arbeit wird untersucht, inwieweit durch den Vorschlag der Bundesregierung über den Tarif der Einkommensteuer die bisherigen Mängel beseitigt und die Tarifstruktur wesentlich verbessert wird. 1) BR-Drucks. 386/78 vom ; BT-Drucks. 8/2100 vom , Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Einkommensteuergesetzes, des Gewerbesteuergesetzes, des Umsatzsteuergesetzes und anderer Gesetze (Steueränderungsgesetz StÄndG 1979). 2) Siehe Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Die wichtigsten Einzelheiten der Beschlüsse der Bundesregierung zur Stärkung der Nachfrage und zur Verbesserung des Wirtschaftswachstums, in: Aktuelle Beiträge zur Wirtschafts- und Finanzpolitik Nr. 54 vom , S. 4.

5 - 3 w B. Kritik an dem geltenden Einkommensteüertarif-- I. Der geltende Einkommensteuertarif und seine Auswirkungen auf die direkte Besteuerung Das Aufkommen der Lohn- und der Einkommensteuer ist seit dem Jahre 1969 überproportional stark angestiegen. Im Schrifttum wurde daher in jüngster Zeit immer wieder auf die Notwendigkeit einer Tarifreform hingewiesen, wobei die Probleme der Progression sowie der Geldentwertung und ihre Auswirkung auf die Besteuerung im Vordergrund standen. Aufkommen der Lohn- und Einkommensteuer von in Mrd. DM - 1) Jahr ; Lohnsteueraufkommen Einkommen-, Gesamt Steuersteuerauf - auf kommen kommen Lohn-u.Einkommensteuer in v.h. des Gesamtsteueraufkommens ,1 17,0 1 45,3 30, ,2 28,0 r242,1 41, ,8 35,5 '299,4 42, ) 148,5 45,0 423,3 45,7 1) Siehe hierzu insbesondere Neumark, F.: Steuererhöhungen und Steuerreform, in: Wirtschaftspolitik - Wissenschaft und politische Aufgabe, Festschrift für K, Schiller, Bern ; Petersen, H.-G.: Personelle Einkommensbesteuerung und Inflation, Frankfurt-Bonn-Las Vegas 1977; Blöcker, M./Petersen, H.G. Eine vergleichende Analyse der deutschen Einkommensteuertarife von 1958, 1965 und 1975 unter Einbeziehung des Progressionsgrades, in: Public Finance, Vol. XXX, No. 3/1975, S. 347 ff.; dieselben: Zur Problematik der "heimlichen" Steuererhöhungen, DStR/A 1977, S. 397 ff.; Institut FSt.: Mehrwertsteuererhöhungja oder nein?; Zum geplanten Steueränderungsgesetz 1977, Brief 168, Bonn 1977; Körner, Josef: Steueraufkommen 1977: Neuer Belastungsschub vermeidbar? IFO-Schnelldienst 6/1977, S. 3 ff.; derselbe: Lohnsteuer stützt Einnahmewachstum und Haushaltssanierung, IFO-Schnelldienst 25/1977 S. 3. ff.; Hahn, Gerhard: Veränderungen des Steuerrechts bei Inflation, Wirtschaftsdienst Nr. X/1977, S. 514 ff. 2) Ergebnisse des Arbeitskreises SteuerSchätzung des Bundesministeriums der Finanzen vom Juli 1978.

6 - 4 - Somit hat sich das Aufkommen der Lohn- und der Einkommensteuer von 1969 bis 1977 um 186,4 v.h., hingegen das Gesamtsteueraufkommen lediglich um 106 v.h. erhöht. Der schnell wachsende Anteil des Aufkommens der Lohn- und der Einkommensteuer an den gesamten Steuereinnahmen und das zunehmende Ungleichgewicht zugunsten der direkten Steuern in der Entwicklung der Steuereinnahmen hatte die Forderung nach Steuerentlastungen 1 ) immer stärker werden lassen Anteil der Lohnsteuer am Gesamtsteuer auf kommen und An teils..der Lohnsteuer und der gesamten Ste-uereinnahmen_aTO_Bruttosozialprodukt l Jahr t Anteil der Lohnsteuer 1 am Gesamtsteuer-. aufkommen 1 j i in v.h. - 1 Anteil der Lohnsteuer am Bruttosozialprodukt I ,7 4,5 24,3 I ,4 6,9 23, ,3 7,6 25,1 _ ,1 8,9 25,3 -i Steuereinnahmen am Bruttosozialprodukt = Steuerquote Die zunehmende Belastung der Steuerpflichtigen konnte durch die Einkommensteuer-Reform 1975 nicht hinreichend gemildert werden. Seit dem Jahre 1969 ist das Aufkommen der Lohn- und Einkommensteuer 3) schneller gestiegen als die Bruttolohn- und -gehaltssume 1) Siehe Jahresgutachten 1977/78 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, BT-Drucks. 8/1221 vom ) Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, August 1978, S ) Arbeitskreis SteuerSchätzungen, Juli 1978.

7 - 5 - Diese Entwicklung wird sich bis 1982 fortsetzen, wenn keine grundlegende Korrektur erfolgt. Entwicklung der Bruttolohn- und -gehaltssumme und der Lohn- und Einkommensteuer - in Mrd. DM - I Jahr [Bruttolohn- I und -gehaltssumme (einschließlich Beamtenpensionen) 1 ) Index 1969 = 100 i! Lohn- und Einkommensteueraufkommen ' ) Index = ,0 100,0 44,1 100, , ,8 99,2 224, ,2 209,2 126,3 286, ,6 285,0 193,5 438,8 L_ J : Der Anteil der direkten Steuern betrug 1969 noch 54,7 v.h. 2) und stieg bis 1977 auf 61,1 v.h. an. Entsprechend sank der Anteil der indirekten Steuern. Dazu hat hauptsächlich der explosionsartige Anstieg der Lohnsteuer beigetragen. 1) Arbeitskreis SteuerSchätzungen, Juli ) Finanzbericht 1978, S. 30 und eigene Berechnungen.

8 - 6 - II. Die wesentlichen Nachteile des geltenden Einkommensteuertarifs 1. Die Tarifsprünge Die starke Zunahme des Aufkommens der Lohnsteuer hat zwei wesentliche Ursachen: Einmal die Ausgestaltung des Tarifs 1 ) der Einkommensteuer vom Jahre 1975, zum anderen die hohen nominellen Lohn- und Gehaltszuwächse. Die Mängel des Tarifaufbaus hatten zur Folge, daß immer mehr Arbeitnehmereinkommen progressiv besteuert wurden. Der Einkommensteuertarif 1975 unterschied sich gegenüber 2) dem Tarif 1965 ' dadurch, daß der Eingangssteuersatz von 19 v.h. auf 22 v.h. erhöht und der Grundfreibetrag von t.680/3.360 DM (Ledige/Verheiratete) auf 3.000/6.000 DM angehoben wurde. Der sprunghafte Anstieg der Grenzsteuerbelastung von 22 v.h. auf 30,8 v.h. beim Übergang von der proportionalen zur progressiven Besteuerung der Einkommenszuwächse ist eine besondere Schwäche des Tarifs Der Tarif 1965 hatte beim Grenzsteuersatz einen stetigen Anschluß der Progressions- an die Proportionalzone. Nach der Begründung der Regierung für diesen Gesetzentwurf war der Sprung des Grenzsteuersatzes erforderlich, um die 3) Steuerausfälle möglichst gering zu halten. Der Spitzen- 4) Steuersatz wurde von 53 v.h. auf 56 v.h. heraufgesetzt 1) Gesetz zur Reform der Einkommensteuer, des Familienrlastenausgleichs und der Sparförderung vom , BGBl. I, S ) Finanzbericht 1975, S. 47 ff. 3) Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucks. 7/1470, S. 216 ff. 4) Die dreiprozentige Ergänzungsabgabe auf die Einkommensteuer, die seit dem von zu versteuernden Einkommen ab / DM erhoben wurde, entfiel dadurch.

9 - 7 - Die Tarifsprünge und der steile Verlauf der Progression führten z.b. in den Lohnsteuerklassen V und VI zu Grenz- 1 ) Steuersätzen von mehr als 60 v.h.. Durch die starken Belastungen der zusätzlichen Arbeitsentgelte wurden die Steuerschätzungen durch die tatsächlichen Einnahmen übertroffen und die Prognosen über die Höhe der volkswirtschaftlichen Steuerquote mußten nach oben revidiert werden 2. Die verstärkte Progressionswirkung Die Auswirkungen des Tarifs werden durch einen Vergleich mit dem Tarifverlauf 1965 deutlich. Erschwert wird ein Vergleich durch die unterschiedlichen Freibeträge und 3) die Neuregelung des Familienlastenausgleichs Unterstellt man zu versteuernde Einkommen in gleicher Höhe, so ergeben sich für Ledige nach dem Tarif 1975 niedrigere Steuerschulden als nach dem Tarif 1965, soweit die zu versteuernden Einkommen unter DM lagen. Dieser Vergleich geht von folgender Überlegung aus: "In dem. 10-Jahreszeitraum von bis sind die Lebenshaltungskosten um fast 60 % gestiegen. Die Einkommen haben in dieser Zeit weit mehr zugenommen, beispielsweise das Du.rchsch.nittseinkommen der sozialversicherten Arbeitnehmer um rd. 150 %. Einkommensteigerungen, die nur den Kaufkraftschwund ausgleichen, soll- 1) Siehe Laux, Hans: Spitzensteuersätze von mehr als 60 % in den Lohnsteuerklassen V und VI, in: BB 1975, S ff. 2) Derselbe: Die marginale Belastung von Arbeitnehmereinkommen durch Steuern und Sozialabgaben im Jahre 1976, in BB 1976, S. 690 ff,; Körner, Josef: a.a.o. S. 3 ff.; der selbe: Anstieg der Grenzbelastung von Löhnen und Gehältern mit öffentlichen Abgaben, IFO-Schnelldienst v , S. 6 ff. 3) Die seitherigen Kinderfreibeträge von DM für das 1. Kind, DM für das zweite und DM für das dritte und v/eitere Kind wurden durch ein Kindergeld abge löst. Die Beträge lauteten auf 50 DM, 70 DM und 120 DM; siehe hierzu Laux, Hans: Die Umgestaltung des Familienlastenausgleichs ab , in: BB 1974, S

10 - 8 - ten keine höhere Steuerpflicht auslösen. Eliminiert man aus dem gesamten Einkommenswachstum (150 %) die Zunahme der Lebenshaltungskosten (60 %), so unterwirft man die übrige Einkommenssteigerung in vollem Umfang der progressiven Besteuerung".1) Werden die Tarife 1965 und 1975 miteinander verglichen, so zeigt sich unter Berücksichtigung der Veränderungen der Bemessungsgrundlage, daß die Grenzsteuersätze nach dem Tarif 1975 in allen Einkommensbereichen beträchtlich über denen des Jahres 1965 lagen. Verschärfend wirkte sich teilweise auch noch der Wegfall der Kinderfreibeträge aus. Die Erhöhung der Bemessungsgrundlage und die dadurch zunehmende steuerliche Belastung hat sich in den zehn Jahren in Schritten vollzogen. Dieses Erscheinungsbild wird auch mit dem Begriff heimliche Steuererhöhungen infolge der Geldentwertung bezeichnet. Die neben den linearen Lohn- und Gehaltserhöhungen von den Gewerkschaften durchgesetzten Sockelbeträge und sonstigen Personalzusatzkosten bewirkten darüber hinaus ein beschleunigtes Hineinwachsen der Steuerpflichtigen aus unteren Einkommensgruppen in die Progressionszone. Noch im Jahre 19 58, als die Proportionalzone eingeführt wurde, befanden sich nach Schätzung der Bundesregierung etwa 9 5 v.h. der Lohnsteuerpflichtigen mit ihrem Einkommen 2) innerhalb der Proportionalzone '. Nach dem Tarifbericht wurde dieser Anteil im Jahre 1976 nur noch auf etwa 60 v.h. 1) Laux, Hans: Der neue Einkommensteuertarif 1975, in: BB 1 974, S ff. (1114 f.). 2) Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und Ertrag und des Verfahrensrechts, BT-Drucks. III/260 vom , S.43.

11 - 9 - geschätzt und als stark "rückläufig" prognostiziert.im Jahre 1978 dürfte der Anteil dieser Personen auf ca. 50 v.h. geschmolzen sein. Auch künftig werden pro Jahr etwa 1,5 Mio. Arbeitnehmer aus der Proportionalzone herausfallen. 3 Kritik an den Tarifänderungen seit ) Das Steueränderungsgesetz vom , das Gesetz zur 3) Steuerentlastung und investitionsförderung vom sowie das Gesetz über steuerliche Vergünstigungen bei der Herstellung oder Anschaffung bestimmter Wohngebäude vom 4) bringen den Lohn- und Einkommensteuerzahlern für das Jahr Steuerentlastungen in Höhe von 13,8 Mrd.DM. Dem stehen jedoch Mehrbelastungen durch die Mehrwertsteuererhöhung von etwa 5,2 Mrd.DM gegenüber. 1) Bericht der Bundesregierung über die Möglichkeiten zur Einführung eines Einkommensteuertarifs mit durchgehendem Progressionsverlauf - Tarifbericht ( 56 EStG) - BT-Drucks. 8/62 vom , S. 4. Nach Uelner (Bulletin 1974, S. 912) sollten ca. 70 v.h. der Steuerpflichtigen in die ProportiDnalzone fallen, nach Gerard/Söffing, a.a.o., dagegen nur 60 v.h. Im Bericht des Finanzausschusses (BT-Drucks. 7/2180, S,8) wurden 6 5 v.h. genannt. 2) Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes, des Bundeskindergeldgesetzes, des Einkommensteuergesetzes und anderer Gesetze (Steueränderungsgesetz StÄndG 1977) vom , BStBl. I, S. 442, BGBl. I, S ) Gesetz zur Steuerentlastung und Investitionsfördernng vom , BStBl. I, S ) Gesetz über steuerliche Vergünstigungen bei der Herstellung oder Anschaffung bestimmter Wohngebäude vom , BStBl. I, S. 360, BGBl. I, S

12 Die Kernpunkte der Steuerrechtsänderungen im Jahr 1977 waren: 1. Die Erhöhung der Sonderausgabenhöchstbeträge von DM/ DM (Ledige/Verheiratete) auf DM/4.200 DM. Damit erhöht sich auch der hälftige Abzug; 2. die Erhöhung des Weihnachtsfreibetrags von 100 DM auf 400 DM, und zwar schon ab 1977; 3. die Erhöhung des Grundfreibetrags von DM auf DM und 4. die Einführung eines Tariffreibetrages in Höhe von 510 DM/ DM. Das Gesetz zur Steuerentlastung und Investitionsförderung hatte das Ziel, konjunkturelle Wachstumsimpulse durch die steuerlichen Entlastungen hervorzurufen. Der Weg zu diesem Ziel war lange Zeit heftig umstritten. So hat eine lineare Senkung der Lohn- und der Einkommensteuer gemäß 26 Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) im Bundestag keine Mehrheit gefunden. Ebenso wurden verschiedene Kombinationen zwischen der Erhöhung des Grundfreibetrags und einem Tariffreibetrag diskutiert, sowie die Einführung eines neuen Einkommensteuertarifs zum 1. Januar 1978, ehe das Steuerentlastungs- 1 ) gesetz in der endgültigen Form verabschiedet wurde. Durch dieses Gesetz wurde lediglich die Proportionalzone durch die 2) Ausdehnung des Grundfreibetrags um 300 DM verkürzt. Die sonstigen Mängel, wie etwa die Sprünge des Tarifs und der starke Progressionsanstieg, blieben unvermindert bestehen. 1) BT-Drucks. 8/900 vom ; 8/905 vom ; 8/922 vom 5.10,1977; 8/1029 vom ; Gesetz zur Steuerentlastung und Investitionsförderung. 2) Der Tariffreibetrag von 510/1.020 DM wird gemäß 32 a EStG bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens - vor Anwendung der Steuertabelle bzw. der Tarifformel - vom Einkommen abgezogen. Die Tarifformel ab unterscheidet sich daher nur durch eine um die Zahl 66 kleinere Konstante.

13 Die Progressionswirkung des geltenden Tarifs wurde durch die verabschiedeten Steueränderungen für etwa 1 Jahr hinausgeschoben. Schon wird die Lohnsteuerlast wieder ansteigen, es sei denn, der Progressionsanstieg wird durch einen neuen Tarif für mehrere Jahre gebremst. C. Grundsätzliche Ausführungen über den Tarifverlauf I. Stufentarif,.Teilmengentarif oder Formeltarif? 1. Die Merkmale der verschiedenen Tarifformen Ein progressiver Tarifverlauf läßt sich durch verschiedene formale Gestaltungsmöglichkeiten erreichen. Man unterscheidet insbesondere drei mathematische Verfahren für die Berechnung 1) des Steuerbetrages auf die jeweilige Bemessungsgrundlage : 1. Der Stufentarif (auch Gesamtmengentarif, Durchrechnungstarif genannt) 2. Der Teilmengentarif (auch Anstoßtarif oder Teilmengenstaffeltarif genannt) 3. Der Formeltarif. Als Stufentarif bezeichnet man einen Steuertarif, bei dem zur Ermittlung des Steuerbetrages die gesamte Bemessungsgrundlage (d.h. das zu versteuernde Einkommen) einem progressiv gestaffelten Tarif unterworfen wird. Es ist das Wesensmerkmal eines Stufentarifs, daß er sich allein am Durchschnittssteuersatz orientiert. 1) Bickel, Wilhelm: Steuertariflehre, HdSW, Band 10, Göttingen 1959, S ; Schmölders, Günter: Steuertarif, HdStR, Zweiter Band, München 1972, S f.; derselbe, Allgemeine Steuerlehre, 4. Aufl., Berlin 1965, S. 84 ff.; Morselli/Trotabas: Enquête sur les tarifs d'impôts, Paris 1964.

14 Beispiel eines Stufentarifs i ; Zu versteuerndes Einkommen Steuersatz für das gesamte zu versteuernde Einkommen 'bis DM 0 v.h. bis DM 2,0 v.h.! bis 3,500 DM 2,2 v.h. l bis DM 2,4 v.h. j bis DM 2,6 v.h.! etc. 1 ) etc. 1 ) i Der Nachteil eines Stufentarifs liegt darin, daß ein solcher Tarifaufbau zahlreiche Stufen erforderlich macht, wenn ein stetiger Progressionsverlauf erreicht werden soll. Außerdem könnte das durch die Freigrenze repräsentierte Existenzminimum unterschritten werden, weil kleine Einkommen, welche die Freigrenze nur gering- 2) fügig überschreiten, vom SteuerZugriff voll erfaßt werden Bei einem Teilmengentarif wird die Bemessungsgrundlage (das zu versteuernde Einkommen) in einzelne Teilmengen zerlegt. Für jede Teilmenge wird ein Steuersatz festgesetzt. Der Steuerbetrag ergibt sich dann aus der Summe der Steuerbeträge für die einzelnen Teilmengen, Beisp_ie 1 eines TeiImengentarifs Zu versteuerndes Einkommen Einkommensteuer DM 0 DM DM 0 DM + 20 % auf den Betrag über DM DM DM 25 % auf den Betrag über DM DM DM + 30 Q, O auf den Betrag über DM 25 OOl DM DM + 35 % auf den Betrag über 25.ooo DM DM DM + 40 o, -o auf den Betrag über DM etc. etc. 1) Zur Erreichung einer verzögerten Progression müßten die Einkommens stufen allmählich größer und/oder die Steuersatzstufen allmählich kleiner werden. 2) BMF: Tarifbericht der Bundesregierung nach 56 des Einkommensteuergesetzes, Schriftenreihe Heft 23, Bonn 1977, S. 12.

15 - 13 T Der Tarif weist also den Grenzsteuersatz für das jeweils zu versteuernde Einkommen aus, d.h. er orientiert sich an der Grenzbelastung der einzelnen Teilmengen. Daneben wird der Steuerbetrag bis zur jeweils vorangehenden Teilmenge ausgewiesen. In der Regel springt der Grenz Steuersatz von einer Teilmenge zur nächsten, d.h. der Progressionsgrad weist einen unstetigen Verlauf auf. Dies macht sich um so stärker bemerkbar, je geringer die Zahl der Teilmengen ist. Die Durchschnittssteuerbelastung verläuft beim Teilmengentarif, selbst wenn er grob gestaffelt ist, ebenso progressiv in einer Kurve wie bei einem Formeltarif 1 ). Wählt man die einzelnen Teilmengen unendlich klein, so geht der Teilmengentarif theoretisch in einen Formeltarif über. Bei einem Formeltarif wird der Steuerbetrag mittels einer oder 1) mehrerer mathematischer Formeln berechnet. Der Formeltarif läßt weder den Grenz- noch den Durchschnittssteuersatz erkennen, sondern' diese sind ebenfalls nur durch mathematische Formeln zu entwickeln. Beispiel eines Formeltarifs Für zu versteuernde Einkommen von DM bis DM sah der 2) Einkommensteuertarif 1975 folgende Formel vor: x = [(49,2 y + 505,3) y ] y x = Einkommensteuerschuld y = 1/ des DM übersteigenden Teils des abgerundeten zu versteuernden Einkommens Der Formeltarif ermöglicht einen völlig stetigen Tarifverlauf; TarifSprünge können lediglich beim Übergang von einer Tarifformel zur anderen eintreten. 1) Vgl. Mennel, Annemarie: Einkommensteuertarife im internationalen Vergleich, DStZ/ANr, 6 vom , S (104); dies beweist auch das Tarifmodell T 2 im Tarifbericht der Bundesregierung, a.a.o., S ) Der Einkommensteuertarif von 1975 unterscheidet fünf mathematische Formeln für den Nullbereich> die Eingangs-Proportionalzone, die Progressionszone (2) und den oberen Proportionalbereich, vgl. 32 a EStG 1975,

16 Die Entwicklung des Formeltarifs in der Bundesrepublik Ein internationaler Vergleich der Tarifformen zeigt, daß der deutsche Formeltarif eine weltweite Ausnahme darstellt. In allen anderen EG-Ländern kommen Teilmengentarife zur An- 1 ) wendung. Zuletzt wurde in Italien im Jahre 1973 der bis dahin geltende Formeltarif durch einen Teilmengentarif ersetzt, und in den Niederlanden wurde anstelle eines Steuer- 2) betragstarifs ein Teilmengentarif eingeführt Die Tarifgestaltung im deutschen Einkommensteuerrecht war 3) im Laufe der Jahre erheblichen Wandlungen unterworfen Ursprünglich wurde ein Stufentarif benutzt; wegen der bereits erwähnten Nachteile ging man in dem Einkommensteuergesetz 1934 Erst im Jahre 1954 ' zu einem Teilmengentarif (Anstoßtarif) über. 5) wurde im deutschen Einkommensteuerrecht ein Formeltarif mit folgender Begründung eingeführt: "Es ist bekannt, daß der Vorkriegstarif durch Erhöhungen und spätere Herabsetzungen verzerrt ist und daß daher auch der jetzige Tarif verschiedene Abflachungen und Ausbuchtungen aufweist, die vom Standpunkt eines systematischen Tarifbaus nicht zu rechtfertigen sind.... Die gegebene Zielsetzung verwirklicht am kompromißlosesten ein verfeinerter Anstoßtarif (Formeltarif). Er stellt in einer mathe- 1) IFO-Institut: Einkommensteuertarife und Haushaltsbesteuerung in den EG-Partnerstaaten, IFO-Schnelldienst Heft 23/78 S. 11 ff.; R. Parsche und G. Spanakakis: Einkommensteuertarife und Haushaltsbesteuerung in den EG- Partnerstaaten, IFO-Studien zur Finanzpolitik, Nr ) Vgl. Mennel, Annemarie: a.a.o., S ) Blümich-Falk: Einkommensteuergesetz, 8. Aufl., 2. Band, Berlin-Frankfurt 1960, 32 a Anm. 1 b, S ff., vgl. auch Institut FSt.: Zur Steuerreform - Die Einkommensteuer, Heft 100 Bd. 4, Bonn 1974, S. 38 ff. 4) Einkommensteuergesetz vom , RGBl. I S ) Gesetz zur Neuordnung von Steuern vom , BGBl. I S. 373 und BStBl. I S. 575; vgl. hierzu auch Institut FSt., Zur Steuerreform - Die Einkommensteuer, a.a.o., S. 4 4.

17 matischen Formel sicher, daß die Steuerlast mit Exaktheit gleichmäßig steigt." 1) Eine mathematische Funktion wurde damit erstmals eingesetzt, um eine möglichst gerechte Besteuerung zu verwirklichen. Der eingeführte Formeltarif war eine logarithmische Funktion mit der Grundform: x = a log y x = Einkommensteuer y = zu versteuerndes Einkommen a - Faktor Mit dem Steueränderungsgesetz 1958 wurde an Stelle des logarithmischen Formeltarifs ein Polynom folgender Grundform eingeführt: x - ay + by + cy + dy x = Einkommensteuer y = zu versteuerndes Einkommen a, b, c, d = Faktoren Auf diesem Grundschema basiert auch der Einkommensteuer- 1) Begründung des Regierungsentwurfs, Deutscher Bundestag II. Wahlperiode, Drucks vom , S. 63; vgl. ebenso den Bericht des Ausschusses für Finanz- und Steuerfragen über den Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung von Steuern, Deutscher Bundestag, 2. Wahlperiode, Drucks. 961, S. 2: "Seinem Wesen nach ist ein solcher Formeltarif nichts anderes als ein verfeinerter Anstoßtarif, in dem Stufenbreite und Wachstumsgeschwindigkeit des Steuersatzes durch mathematische Regeln bestimmt werden und in dem gleichzeitig die Stufenbreite zur Sicherung des gleichmäßigen Progressionsverlaufs auf das denkbare Minimum zurück" geführt wird."

18 tarif Ein Formeltarif dieser Art ist für die maschinelle Steuerberechnung geeigneter als eine logarithmische Funktion; materiell ändert sich dadurch am Tarifverlauf nichts. Der Formeltarif besitzt gegenüber dem. Teilmengentarif bei der Steuerberechnung mittels EDV den Vorteil, daß keine Tabellen gespeichert werden müssen, sondern nur die Formeln programmiert werden ^. Von Bedeutung ist dies vor allem für die Lohnabrechnung der Arbeitgeber, die zunehmend maschinell erfolgt. 3. Stellungnahme des Instituts Das Institut spricht sich für die Beibehaltung des Formeltarifs aus. Formeltarife, sind zwar komplizierter in ihrer Darstellungsweise und sind sowohl für den Steuerpolitiker 3) als auch für den Steuerzahler nicht einfach zu übersehen Diese Nachteile können jedoch durch eine graphische Darstellung des Verlaufs von Durchschnitts- und Grenzsteuersatz ausgeglichen werden. Die Einfachheit der Darstellung eines Teilmengentarifs kann nicht ausschlaggebend sein; vielmehr sind die Vorteile eines Formeltarifs, die bereits 1954 für seine Einführung maßgebend waren, auch heute noch uneingeschränkt gültig. Das Institut stimmt daher der bereits von der Steuerreformkommission 1971 geäußerten Ansicht zu, daß es "einen Rückschritt in der Tariftechnik bedeuten würde, wenn man zu einer dieser Tarifformen zurückkehren würde, nachdem in dem seit 1955 praktizierten Formeltarif ein Tarifinstrument zur Ver- 1) Vgl. 32 a des Einkommensteuergesetzes 1975, BGBl. I S. 216 sowie die Änderung durch das Gesetz vom , BGBl, I S Die Darstellungsweise im sog. "Horner- Schema" bedeutet keine materielle Änderung. Werden nämlich die Klammerinhalte der Tarifformein ausmultipliziert, so zeigt sich der gleiche Tarifaufbau. Siehe Preuß, Kurt, Der Einkommensteuertarif 1975 (Warum Horner-Schema?), DStZ/A 1974, S. 440 ff. 2) Hilgers, W.: Bilanz- und Steuertaktik bei Änderung des Einkommensteuertarifs, DStR 1975, S. 21 ff. 3) Mennel, Annemarie: a a 0., S. 104.

19 fügung steht, das die Mängel der anderen Tarifformen vermeidet Proportionalzone oder durchgehende Progression? 1. Das Argument der Verwaltungsvereinfachung Es ist herrschende Meinung, daß nur ein durchgehend progressiv gestalteter Einkommensteuertarif in Frage kommen kann, wenn man den Tarif ausschließlich an der finanziellen 2) Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen ausrichtet Ein durchgehender Progressionstarif gewährleistet einen harmonischen Anstieg der Grenzsteuerbelastung ; dies entspricht der Erkenntnis, daß die finanzielle Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen mit steigendem Einkommen großer wird 1) Gutachten der Steuerreformkommission 1971: Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 17, Bonn 1971, S ) Siehe Gutachten der Steuerreformkommission 1971 a.a.o., S. 213 ff-, ebenso Karl Bräuer Institut des Bundes der Steuerzahler: Zur Reform des Einkommensteuertarifs - Ein Diskussionsbeitrag, Heft 22, Juli 1972, S. 26 ff.; dasselbe: Der Weg zu einem zeitgemäßen Steuersystem. Diskussionsbeitrag zur Reform des materiellen Steuerrechts, Heft 20, April 1971, S. 133 ff.; Börnsdorf, E./Hermani, U.P.: Modelle zur Reform des Einkommensteuertarifs, in: Beiträge zur Wirtschafts- und Sozialpolitik des IdW, Heft 54, Köln 1978, S. 11 ff.; auch nach Urteilen des Bundesverfassungsgerichts und Bundesfinanzhofs wird nur ein progressiv gestaffelter Einkommensteuertarif einer Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit gerecht; vgl. Urteile des Bundesverfassungsgerichts 2 BvF 1/57 vom , BStBl. I, S. 403, sowie 1 BvR 845/58 vom , BStBl. I, S. 500, und Urteil des Bundesfinanzhofs VI R 253/69 vom , BStBl. II, S ) Gérard, W./Söffing, G.: Das Einkommensteuerreformgesetz, in: FR 1974, S. 361 ff. 4) Begründung des Regierungsentwurfs eines Dritten Steuerreformgesetzes, BT-Drucks. 7/1470, BR-Drucks. 700/73 vom , S. 212.

20 Die progressive EinkommensbeSteuerung ist somit Ausdruck der steuerlichen Gerechtigkeit im Sinne einer relativen Gleichbehandlung aller Steuerpflichtigen. Damit ist ein Einkommensteuertarif mit durchgehender Progression gegenüber dem geltenden Tarif auch sozial gerechter. Dennoch ist mit dem EStG 1975 die von der Bundesregierung vorgeschlagene Ausdehnung der unteren Proportionalzone verwirklicht worden. Von dem Übergang zu einem reinen Progressionstarif wurde aus folgenden Erwägungen abgesehen: Mit der Einführung der Proportionalzone im Jahre 1958 wurde erreicht, daß 95 v.h. aller steuerbelasteten Per- 1 ) sonen dem Proportionalsteuersatz unterlagen. Damit wurde eine sehr weittragende Verwaltungsvereinfachung verbunden, weil die Proportionalzone einen weitgehend zutreffenden Lohnsteuerabzug auch dann ermöglichte, wenn der Arbeitslohn des Steuerpflichtigen schwankte, der Steuerpflichtige Arbeitslohn aus mehreren Dienstverhältnissen erhielt oder auch der Ehegatte des Steuerpflichtigen Arbeitslohn bezog. Bei einem durchgehenden Progressionstarif würde in diesen Fällen ein Ausgleich nur durch eine Einkommensteuerveran- lagung oder einen Lohnsteuer-Jahresausgleich möglich sein Die dadurch auftretenden Verwaltungsmehrbelastungen wurden 1973 von den Länderfinanzministern angesichts des damaligen Standes der Automation der Steuerfestsetzung noch nicht für 1) Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und Ertrag und des Verfahrensrechts, Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucks. 260, S ) Bei doppelverdienenden Arbeitnehmern würde eine Einkommensteuer-Veranlagung zwingend erforderlich. 2

21 - 19 * durchführbar gehalten. Das Bundesfinanzministerium hat aus der Ausweitung der Proportionalzone im Einkommensteuertarif 1975 eine Einsparung von bis Veran- 2) lagungsfallen für 1975 errechnet 2. Stellungnahme des Instituts Das Institut "Finanzen und Steuern" hält die verwaltungstechnischen Vorteile der Proportionalzone, die 1958 noch durchaus gegeben waren, heute nicht mehr für ausschlaggebend. Der Vorteil der Verwaltungsvereinfachung durch die Proportionalzone hat sich im Zeitablauf durch die anhaltenden Gehaltssteigerungen von selbst wieder abgebaut und wird sich auch in Zukunft weiter vermindern (vgl. hierzu die Ausführungen auf S. 8/9.). Für die Aufrechterhaltung der Proportionalzone wird geltend gemacht, daß im unteren Einkommensbereich ein Mehrverdienst des Arbeitnehmers nicht mit einem steigenden Steuersatz, sondern stets gleichmäßig mit dem Proportionalsteuersatz besteuert wird. Die Überschaubarkeit der Steuerlast werde dadurch erleichtert und die Leistungsbereitschaft zur Mehrarbeit nicht durch eine prozentual ansteigende Steuerlast gedämpft. Wenn zwangsläufig immer mehr Steuerpflichtige in die Progressionszone hineinwachsen, können diese Gründe, die mehr psychologischer Art sind, immer weniger überzeugen. Ein Eingangssteuersatz, der unter dem bestehenden liegt, führt bei durchgehender Progression dazu, daß der Durchschnitts- 1) Begründung des Gesetzentwurfs zum Dritten Steuerreformgesetz, BR-Drucks. 700/73 S ) Tarifbericht der Bundesregierung: a.a.o., S. 10.

22 Steuersatz bei den unteren Einkommensbereichen niedriger 1 ) liegt als heute Im übrigen werden auch heute in der Regel Überstundenvergütungen, Urlaubsgelder, Gehaltserhöhungen usw. progressiv besteuert, ohne daß sich daraus erkennbare Konsequenzen er- 2) geben hätten Die Schwächen des Einkommensteuertarifs 1975 bestehen überwiegend in den TarifSprüngen sowie in der progressiven Besteuerung nomineller Einkommenszuwachse, die real keinen Zuwachs an Kaufkraft bedeuten. Das Institut sieht die Vorzüge einer durchlaufenden Progression gegenüber einer Proportionalzone insbesondere darin, daß - niedrige Einkommen mit einem geringeren Eingangssteuersatz als bisher besteuert werden und ein reibungsloserer Übergang von den nichtbesteuerten auf die besteuerten Einkommen möglich ist; - die Durchschnittsbelastung gleichmäßiger ansteigt als bei dem heutigen Tarif mit unterer Proportionalzone; - insbesondere die unteren Einkommensbereiche gegenüber der bestehenden Proportionalbesteuerung entlastet werden; - der Lohnzuwachs bei Lohnerhöhungen in den unteren Einkommensbereichen ebenfalls mit einem niedrigeren Steuersatz belastet wird als bei Aufrechterhaltung der bestehenden Proportionalzone. Bereits heute ist die Mehrzahl der Arbeitgeber zu einem betrieblichen Lohnsteuerausgleich verpflichtet; dadurch erhält der überwiegende Teil der Lohnsteuerpflichtigen eventuell überzahlte Beträge bereits am Jahresende zurück. Der verbleibende Mehranfall an Veranlagungsfällen dürfte heute zu lösen sein, da die Finanzämter inzwischen neu organisiert sind und auf Datenverarbeitung umgestellt wurden. 1) Ebenso Gutachten der Steuerreformkommission 1971; a.a.o., S ) Dies ist immer dann der Fall, wenn der Arbeitslohn über der Proportionalzone liegt oder wenn der Arbeitslohn in Steuerklasse V oder VI versteuert wird.

23 D. Vorschlag des Instituts "Finanzen und Steuern" zur Korrektur des Einkomirtensteuertarifs I. Die Nachteile des Gesetzentwurfes der Bundesregierung zur Neugestaltung des Einkommensteuertarifs Eine Korrektur des Einkommensteuertarifs muß dem Anspruch einer Wachstums- und leistungsfordernden Besteuerung gerecht werden. Die Struktur des von der Bundesregierung eingebrachten Tarifentwurfs ist unbefriedigend, da er diese Anforderungen nur zum Teil erfüllt. Der vorliegende Gesetzentwurf ist kein Schritt in Richtung eines durchgehend progressiven Tarifs, der allein dem Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen entspricht. Neben dem Abbau des TarifSprungs von 22 auf 30,8 v.h. wäre zumindest eine Verringerung des Tarifsprungs von 0 auf 22 v.h. durch Senkung des Eingangssteuersatzes nötig gewesen. Der Tariffreibetrag, der als vorübergehende Lösung zur Progressionsdämpfung eingeführt wurde, ist nicht in den neuen Tarif eingebaut worden. Seine Aufrechterhaltung bedeutet eine unnötige Verkomplizierung des Steuerrechts. Da er lediglich als Entlastungsmaßnahme bis zu einer grundlegenden Verbesserung des Tarifs konzipiert worden war, hat er jede Berechtigung verloren. Das Schwergewicht der Tarifneugestaltung muß auf einer mittelfristigen Reduzierung der Progressionswirkung des Tarifs liegen. Es wäre daher angebracht gewesen, die Grenzsteuersätze über ein Einkommen von / DM hinaus zu senken, da diese Einkommensgruppen von den "heimlichen Steuererhöhungen" in besonderem Maße betroffen waren. II. Der TarifVorschlag T 1 des Instituts Nach Auffassung des Instituts muß ein neuer Einkommensteuertarif nicht nur gezielt die unteren und mittleren Einkommensschichten relativ stark entlasten, sondern auch die Progressionswirkung des Tarifs nachhaltig abschwächen. Der neue Tarifverlauf soll

24 die Leistungsbereitschaft der Bürger fördern, das Steuersystem vereinfachen und konjunkturelle Nachfrageimpulse in nicht unbeträchtlichem Ausmaß ermöglichen. Folgende Grundsätze bestimmen daher den Vorschlag des Instituts: a) Der neue Tarif darf für keine Einkommensgruppe zu einer höheren Steuerbelastung führen als der Einkommensteuertarif b) Der Tariffreibetrag, der als vorübergehende Lösung zur Progressionsdämpfung eingeführt wurde, muß in den neuen Tarif eingebaut werden. Dies bedeutet, daß der Grundfreibetrag von bisher DM auf mindestens DM angehoben wird. c) Die Grenzsteuersätze des neuen Tarifs sollen in keinem Einkommensbereich über denen des Einkommensteuertarifs 1978 liegen. d) Der neue Tarif soll durchgehend progressiv verlaufen. Unter Berücksichtigung der Finanzierbarkeit des TarifVorschlags soll der Eingangssteuersatz bei 20 v.h. liegen und zunächst relativ schwach ansteigen. Eine weitere Senkung des Eingangssteuersatzes würde einen noch besseren Tarifverlauf ermöglichen; wegen der finanziellen Auswirkungen dürften weitere Senkungen nur stufenweise vollzogen werden können. e) Der Tarifsprung von bisher 22 v.h. auf 30,8 v.h. muß beseitigt und durch einen stetigen Verlauf der Grenzsteuerfunktion ersetzt werden. Die Grenzsteuersätze des Tarifs münden bei einem zu versteuernden Einkommen von / DM in die bestehenden Grenzsteuersätze des Tarifs 1978 ein.

25 < Der Tarifvorschlag T 1 des Instituts - Vergleich mit dem Einkommensteuertarif 1978 und dem Gesetzentwurf der Bundesregierung - Kennzeichen Tarif T 1 (Institut) Gesetzentwurf 1979 (Bundesregierung): Einkommensteuertarif 1978:' Eingangssteuersatz 20 %, durchgehend progressiv, Tariffreibetrag eingebaut Grundfreibetrag DM ab zu versteuerndem Einkommen von DM identische Grenzsteuersätze wie ESt-Tarif 1978 Eingangssteuersatz 22 %, Proportionalzone bis / DM Tariffreibetrag von 510/1.020 DM Grundfreibetrag DM ab zu versteuerndem Einkommen von 48,000/ DM identische Grenzsteuersätze wie ESt-Tarif 1978 Eingangssteuersatz 22 %, Proportionalzone bis / DM Tariffreibetrag von 510/1.020 DM Grundfreibetrag DM, Tarifsprung von 22 auf 30,8 v.h. (Grenzsteuersatz nach der Proportionalzone).

26 Verglei ch T 1 / Einkommensteuertarif 1978 / Einkommensteuertanf 1979 (Griindtabelle) Zu versteuerndes Ei nkommen Einkommensteuer Mehraufwand nach T 1 gegenüber Durchschnittssteuersatz Grenzsteuersatz I 1 Vergleichs' wert I T T /1979 (1) (2) (3) (4) (5) (8) (9) (10) (11) (12) (1; (14) (15) j o , ,0 9J - 9,1-8,9-8,6 8,4 8,2-7,8 7, ,9 6,6 = 8,1-10,0-11,3-12,0 12,4-12,5-12,5-12,4-12,2-11,9-11,6-11,3-11,0-10,6-10,3-10,0-9,7 9, V = ^204 0,0 23,0 6,5 1,6 0,8 2,1 2,7 3,2 3,4 3,5 3,5 3,3 3,1 3,0 2,9 2,8 2,7 2,6 2,5 2,5 2,4 2,3 2,2 2,2 2,1 2,1 ' 2,i 2,0 2,0 0 S 00 1,46 5,65 8,31 10,17 11,54 12,59 13,45 14,15 14,74 15,24 15,69 16,15 16,66 17,22 17,84 18,48 19,14 19,81 20,48 21,15 21,82 22,48 23,13 23,76 24,38 24,99 25,58 26,15 26,71 0,00 1,83 6,88 9,90 11,92 13,36 14,44 15,28 15,95 16,50 16,96 17,35 18,10 19,04 19,93 20,78 21,59 22,38 23,13 23,86 24,56 25,23 25,89 26,52 27,13 27,72 28,29 28,84 29,37 29,88 0,00 0,00 5,08 8,47 10,72 12,33 13,54 14,48 15,23 15,85 16,36 16,79 17,20 17,68 18,23 18,83 19,46 20,11 20,77 21,44 22,10 22,76 23,42 24,06 24,69 25,31 25,91 26,50 27,07 27,63 20,00 20,01 20,04 20,13 20,26 20,40 20,56 20,71 20,85 20,96 21,05 21,57 23,09 25,00 27,01 28,83 30,50 32,05 33,49 34,86 36,16 37,37 38,48 39,49 40,39 41,20 41,95 42,66 43,38 44,08 22,( 22,( 22,( 31,57 32,73 33,85 34,93 35,97 36,96 37,91 38,82 39,68 40,51 41,29 42,03 42,72 43,37 43,98 44,55 45,08 45,56 23,45 25,52 27,46 29,28 30,98 32,57 34,06 35,44 36,72 37,90 39,00 40,01 40,94 41,80 42,58 43,29 43,94 44,54

27 Vergleich T 1 / Einkommensteuertarif 1978 / Einkommensteuertarif 1979 (Grundtabelle) II Zu versteuerndes. Einkommen Einkommensteuer Mehraufwand nach T 1 gegenüber Durchschnittssteuersatz Grenzsteuersat Z T 1 Vergleichs T T wert 1978/1979 DM DM DM DM DM DM % % % % % % % % (1) (3) (4) (5) (6) (7) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) , , , , ,38 28,16 44,71 46,00 45,08 « , ,9 27,79 30,86 28,68 45,26 46,40 45,57 41= ,780 11, ,5 = 216-1,8 28,30 31,32 29,19 45,73 46,75 46,01 « , ,8 28,80 31,77 29,67 46,11 47,07 46,42 « , ,0 = 224-1,7 29,28 32,20 30,14 46,44 47,34 46, , ,7 29,74 32,61 30,60 46,73 47,57 47, ,051 14, , ,6 30,19 33,01 31,04 46,99 47,75 47,44 47,310 46, , ,6 30,62 33,39 31,46 47,24 47,89 47, , ,6 31,03 33,75 31,87 47,50 48,00 48, , , ,6 31,43 34,10 32,27 47,78 48,26 48, , M ,5 31,82 34, ,07 48,52 48, , ,5 32,20 34,77 33,02 48,38 48,77 48, , ,3 = 264-1,5 32,57 35,09 33,38 48,70 49,01 49, ,170-6, ,5 32,93 35,40 33,73 49,01 49,25 49, , ,4 33,28 35,71 34,07 49,32 49,49 49, , , ,4 33,62 36,00 34,40 49,62 49,72 49, , , ,4 33,95 36,29 34,73 49,90 49,95 49, , , ,3 34,28 36,57 35,04 50,15 50,17 50, ,175-5, ,3 34,59 36,85 35,34 50,38 50,38 50, , « ,1 36,06 38,12 36,76 51,39 51,39 51, , ,0 37,37 39,27 38,01 52,28 52,28 52, ,175-3, ,9 38,54 40,30 39,14 53,07 53,07 53, , ,8 39,60 41,24 40,16 53,74 53,74 53, , ,7 40,55 42,09 41,09 54,32 54,32 54, , ,7 41,43 42,87 41,93 54,80 54,80 54, , ,6 42,22 43,58 «,70 55,19 55,19 55, , ,6 42,95 44,24 43,40 55,50 55,50 55, , ,5 43,86 45,06 44,23 55,80 55,80 55, , ,5 44,67 45,79 45,07 55,96 55,96 55, , ,5 i 45,12 46,20 45,51 56,00 56,00 i 56,00

28 III. Ein Vergleich der Einkommensteuerbelastung nach TarifVorschlag T 1 mit dem Einkommensteuertarif 1978 und dem Gesetzentwurf der Bundesregierung Die Einkommensteuer nach Tarif T 1 ist aus Spalte 3 zu ersehen, die entsprechenden Durchschnitts- und Grenzsteuersätze aus Spalte 10 bzw. 13. Um die Steuerbelastung der verschiedenen Tarife vergleichen.zu können, muß in Spalte 1 der Betrag des zu versteuernden Einkommens um 510 DM höher sein als bei den anderen Tarifen (Spalte 2), da in T 1 der Tariffreibetrag von 510 DM eingearbeitet ist. Die höchste absolute Steuerentlastung nach Tarif T 1 (Spalte 6) beträgt gegenüber DM. Die größte prozentuale Steuerentlastung (Spalte 7) wird bei Einkommen von etwa bis DM erreicht; sie beträgt rd. 12 %. Ein Vergleich mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zeigt folgenden Sachverhalt: Der Tarif T 1 führt dazu, daß schon bei unteren Einkommensbeziehern eine relativ starke steuerliche Entlastung eintritt, die erheblich über der des Entwurfs der Bundesregierung für 1979 liegt. Gegenüber dem Regierungsentwurf werden allerdings Beträge über einem Einkommen von DM dem niedrigen Eingangssteuersatz von 20 v.h. unterworfen, während nach dem Regierungsentwurf die Besteuerung erst bei einem Einkommen von DM beginnt, allerdings mit einem Steuersatz von 22 v.h. Für mittlere Arbeitnehmereinkommen von rd DM Jahresbruttolohn beträgt die Entlastungswirkung etwa 150 DM (2 bis 2,5 v.h.) mehr als nach der Vorlage der Bundesregierung. Für Einkommen über DM liegt die Entlastung etwa 250 bis 273 DM höher als nach der Regierungsvorlage.

29 Eine Tarifreform darf nicht mit einer Mehrwertsteuererhöhung gekoppelt werden. Sie soll vielmehr die bisherige überzogene Besteuerung mit einer zu steilen Progressionsentwicklung abbauen und den Tarif an die veränderten Kaufkraftverhältnisse anpassen. Auch künftig werden Tarifkorrekturen von Zeit zu Zeit erforderlich sein, um die veränderten Preis- und Einkommensverhältnisse entsprechend zu berücksichtigen. Sie jeweils durch die Mehrwertsteuer zu finanzieren, würde bedeuten, daß die Steuerlast zu einem erheblichen Teil gerade bei den unteren und mittleren Einkommensbeziehern nicht entscheidend gemildert wird. Eine Mehrwertsteuererhöhung sollte vielmehr zu einer Strukturverbesserung der Besteuerung im Unternehmensbereich verwendet werden, insbesondere zum Abbau der ertragsunabhängigen Elemente der Besteuerung, die die Investitionskraft der Wirtschaft besonders belasten. Nur so läßt sich eine Erhöhung der Mehrwertsteuersätze rechtfertigen. IV. Die finanziellen Auswirkungen des TarifVorschlags Die vom Institut vorgeschlagene Reform bewirkt nach eigenen Schätzungen einen Ausfall in Höhe von etwa 16 Mrd.DM. Dieser setzt sich wie folgt zusammen: Wegfall des Tariffreibetrages + 5,5 Mrd.DM Erhöhung des Grundfreibetrags von 3.300/6.600 DM auf 3.810/7.620 DM - 4,0 Mrd.DM Senkung des Eingangssteuersatzes von 22 v.h. auf 20 v.h. - 5,0 Mrd.DM Beseitigung des TarifSprungs einschl. der Abflachung des Progressionsverlaufs - 12,0 Mrd.DM Der Steuerausfall bei der Einkommensteuer liegt damit etwa 6 Mrd.DM höher, als er sich durch die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Tarifänderungen ergibt.

30 Der Tarifvorschlag T 1 des Instituts ist ein echter Einstieg in einen durchgehenden Progressionstarif, der die völlig unbefriedigende Gestaltung des jetzigen Tarifs, einschließlich der Vorschläge der Bundesregierung, beseitigt und Grundlage für eine weitere Verbesserung des Tarifverlaufs im Laufe der nächsten Jahre bietet. Die bisherigen, nur kurzfristig wirksamen Entlastungsmaßnahmen bei der Einkommensteuer durch das Steueränderungsgesetz 1977 und das Steuerentlastungsgesetz 1977 sowie durch die vorgesehenen Steuerentlastungen des Steueränderungsgesetzes 1979 binden Finanzmittel von nahezu 16 Mrd.DM, ohne eine grundlegende Verbesserung des Tarifverlaufs, die auch in späteren Jahren fortgesetzt werden kann. Da eine Finanzierung über eine Erhöhung der Mehrwertsteuer abzulehnen ist und eine weitere Kreditausweitung an die Grenze des Art. 115 GG stößt, muß die Finanzierung durch eine Einschränkung der Zuwachsraten der öffentlichen Haushalte, insbesondere bei den konsumtiven Ausgaben, geschehen.

31 E. Zusammenfassung Das Institut vertritt die Auffassung, daß die Vorschläge der Bundesregierung zur Tarifgestaltung im Entwurf des Steueränderungsgesetzes 1979 keine befriedigende Lösung für eine grundlegende Verbesserung der Tarifstruktur bieten. Das Institut "Finanzen und Steuern" unterbreitet daher folgende Vorschläge: 1. Der Tariffreibetrag, der als Übergangslösung vorgesehen war, muß im Sinne einer Steuervereinfachung in den Einkommensteuertarif eingehen. 2. Die Proportionalzone erfüllt ihren Zweck nicht mehr, da laufend immer mehr Einkommensbezieher über sie hinauswachsen. Sie ist deshalb zu beseitigen. Ein Eingangssteuersatz von 20 v.h. (statt bisher 22 v.h.) wird als erster Schritt zu einem durchgehend progressiven Tarif vorgeschlagen. 3. Um eine mittelfristig wirksame Entlastung gerade der mittleren Einkommen zu erreichen, sollte neben der Beseitigung des bisherigen Tarifsprungs der Grenzsteuersatz erst bei einem Einkommen von DM/ DM (ledig/verheiratet) in den Grenzsteuersatz des bestehenden Tarifs einmünden.