kurz und bündig 4 VERWALTUNGSREFORM Wirkungscontrolling im Rahmen der Haushaltsreform

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1 kurz und bündig 4 VERWALTUNGSREFORM Wirkungscontrolling im Rahmen der Haushaltsreform

2 Amt der Steiermärkischen Landesregierung, Landesamtsdirektion Stabsstelle Verwaltungsreform, Innovation und strategisches Projektmanagement, Mag. a Birgit Ragger, Ing. Mag. Thomas Hofer, 2. Auflage, März 2014 Bei Rückfragen verwenden Sie bitte das Kontaktformular unter Seite 2

3 DAS PROGRAMM VERWALTUNGSREFORM Ende 2010 beauftragte die Steiermärkische Landesregierung die Umsetzung einer Verwaltungsreform entsprechend dem Regierungsübereinkommen. Verschiedene Projekte stehen in engem Zusammenhang und werden über ein Programm gemeinsam abgewickelt. DIE CHRONIK Bis 2010: Umfassende Aufgabenkritik in der Landesverwaltung Dezember 2010: Startschuss für die Verwaltungsreform April 2011: Start der Aufgabenreform und der Haushaltsreform Juni 2011 bis Jänner 2012: Zusammenführung der Bezirke Judenburg und Knittelfeld zum Bezirk Murtal, Auflassung Politische Expositur Bad Aussee Februar bis August 2012: Organisationsreform 2012 neue Aufbauorganisation im Amt April 2012 bis Jänner 2013: Bezirksreorganisation in der Steiermark: Zusammenführung der politischen Bezirke Bruck an der Mur und Mürzzuschlag, Feldbach und Radkersburg sowie Fürstenfeld und Hartberg. Seite 3

4 November 2012: Grundsatzbeschluss zur Haushaltsreform (inkl. Wirkungsorientierung) im Landtag Steiermark Februar 2013: Beginn der landesweiten Ausrollung des Elektronischen Akts bis 2015 Juli 2013: Rückführung der Aufgaben der Landesimmobiliengesellschaft in die Landesverwaltung Dezember 2013: Landtagsbeschlüsse zur Haushaltsreform (Landesverfassung, Haushaltsgesetz) DIE STEUERUNG Zur strategischen Steuerung des Programms innerhalb der Landesverwaltung wurde die Steuerungsgruppe Verwaltungsreform" eingerichtet: Landesamtsdirektor Mag. Helmut Hirt (Leitung) LAD Stv. Mag. a Brigitte Scherz Schaar (Leitung Büro LH) Mag. Martin Latzka (Leitung Büro LH Stv.) Dr. Ludwig Sik (Leitung A4 Finanzen) Mag. Bernhard Langmann (Leitung A5 Personal) Landesbaudirektor DI Andreas Tropper Dr. Johannes Andrieu (Leitung FA Energie und Wohnbau) Dr. Günther Lippitsch (Obmann Landespersonalvertretung) ENTWICKLUNG UND UMSETZUNG Für die Entwicklung und Umsetzung wurde eine Programmgruppe Verwaltungsreform" eingerichtet: Ing. Mag. Thomas Hofer (Leitung, Landesamtsdirektion) Dr. Karl Fluch (Leitung, A5 Personal) Mag. a Elisabeth Freiberger (A1 Organisation und IT) Mag. a Renate Schaffer (A1 Organisation und IT) Mag. a Bettina Infeld Handl (A4 Finanzen) Dr. Hellmut Straka (A5 Personal) Seite 4

5 WIRKUNGSCONTROLLING IM RAHMEN DER HAUSHALTSREFORM WAS HEISST WIRKUNGSCONTROLLING? Im Rahmen der Haushaltsreform, die ab 2015 eine neue Budgetstruktur (Stichwort Globalbudget ) und eine neue Organisation der Haushaltsführung bringen wird, spielt das Wirkungscontrolling (= Wirkungsorientierte Steuerung) eine zentrale Rolle. Der Landtag Steiermark beschloss im November 2012 mit dem Grundsatzbeschluss zur Haushaltsreform des Landes Steiermark 1 die wesentlichen Rahmenbedingungen. Die Rechtsgrundlage wurde mit dem Steiermärkischen Haushaltsgesetz im Dezember 2013 geschaffen. Politik und Verwaltung sollen sich über Ergebnisse und Wirkungen definieren nicht über die Höhe der Ausgaben oder die Anzahl der Dienstposten. Das Budget der Zukunft zeigt die von den einzelnen Bereichen angestrebten Wirkungen für die Gesellschaft, wie diese umgesetzt und wie der Erfolg gemessen werden kann. Den Ausgangspunkt des Wirkungscontrollings bilden die Ziele der Politik, die sich auf eine angestrebte Wirkung in der Gesellschaft beziehen. Aufgabe der Verwaltung ist es, jene Leistungen zu erstellen, die die vorgegebene Wirkung bestmöglich erzielen. Bevor die Leistungen erbracht werden, müssen die hierfür notwendigen Ressourcen (Personal und Budget) ermittelt und bereitgestellt werden. Durch Rückkoppelung der eingetretenen Wirkung zum Wirkungsziel können Übereinstimmung oder Abweichungen festgestellt und es kann wenn nötig entgegengesteuert werden. 1 Landtag Steiermark, Beschluss Nr. 521 der XVI. Gesetzgebungsperiode vom ( Seite 5

6 andere Einflüsse Personal und Budget Wirkungsziel Leistungserstellung Ergebnis Wirkung Rückkoppelung Leistung kostengünstig? Die Gegenüberstellung von Ergebnissen und eingesetzten Ressourcen (Personal und Budget) zeigt auf, wie teuer unsere Leistungen sind, und wieviel uns bestimmte Wirkungen wert sind. Diese neue Form der Steuerung funktioniert nur, wenn alle Schritte nachvollziehbar und verständlich dokumentiert werden. Ein (vereinfachtes) Beispiel: Leistung wirksam? 1. Wirkungsziel: Zersiedelung der Landschaft vermeiden/verringern, da erhebliche Folgekosten von der Allgemeinheit zu tragen sind 2. Wirkungsindikator: Baulandverbrauch (= im Flächenwidmungsplan ausgewiesenes Bauland) pro Einwohner bis 2016 von X auf Y m²/ew senken. 2. Personal und Budget entsprechend der geplanten Maßnahmen zuteilen. Geplante Maßnahmen: Änderung des Raumordnungsgesetzes, Erstellung von Regionalen Entwicklungsprogrammen, Förderung von flächensparendem Bauen 3. Leistungserstellung: Umsetzung der Maßnahmen mit optimalen Arbeitsabläufen. 4. Ergebnis: Raumordnungsgesetz geändert, Regionales Entwicklungsprogramm erlassen, X Förderungen ausbezahlt 5. Wirkung: Baulandverbrauch pro Einwohner auf Z m²/ew gesenkt. 6. Rückkoppelung: Kein Handlungsbedarf, wenn das Ziel erreicht wurde. Möglicher Handlungsbedarf, wenn es eine Abweichung gibt: Rechtliche Grundlage verschärfen, Kontrollen verstärken, Förderung präzisieren. 2 entspricht aufgrund der vereinfachten Darstellung nicht den Formulierungskriterien eines Wirkungsziels. Seite 6

7 WO LIEGT DER UNTERSCHIED ZU HEUTE? Die derzeitige Steuerungslandschaft im Land Steiermark ist bunt. Viele im Einzelfall taugliche Ansätze werden verfolgt, um der Herausforderung steigender Anforderungen der Gesellschaft und sinkender Budgetmittel gerecht zu werden. Spätestens bei abteilungs oder ressortübergreifenden Themen fehlt aber der Überblick. Ohne Einheitlichkeit keine Übersicht: Ziele, Leistungen und Ergebnisse werden heute wenn überhaupt völlig unterschiedlich geplant, gemessen und dokumentiert. Personal und Budget werden derzeit exakt geplant (Stellenplan, Landesvoranschlag), der Mitteleinsatz wird genau dokumentiert. Die Leistungserstellung erfolgt in geordneten Strukturen und Abläufen. Aber es fehlt Grundsätzliches: Nirgends ist im Detail festgehalten, was mit den zur Verfügung stehenden Mitteln erreicht werden soll (messbare Wirkungsziele). Auch müssen die Ergebnisse bzw. Wirkungen der Verwaltung nicht dokumentiert werden, weshalb derzeit das Wissen über die Wirkungen unserer Leistungen sehr beschränkt ist. Die Frage Tun wir die richtigen Dinge? ist damit schwer beantwortbar. nicht einheitlich nicht verpflichtend zu dokumentieren andere Einflüsse Personal und Budget Wirkungsziel Leistungserstellung Ergebnis Wirkung Rückkoppelung Im Fokus: Budget/Stellenplan, Organisationsstruktur/Abläufe Seite 7

8 Es fehlt auch eine Gegenüberstellung von Ergebnissen und Mitteleinsatz (Personal und Budget), weshalb wir derzeit in weiten Bereichen nicht wissen, ob unsere Leistungen kostengünstig oder teuer sind. Die Frage Tun wir die Dinge richtig? ist daher ebenso schwer beantwortbar. WIE WIRD AB 2015 WIRKUNGSORIENTIERT GESTEUERT? Beginnend mit dem Budget 2015 wird das Wirkungscontrolling als Teil der Haushaltsreform eingeführt. Neben dem Budgetcontrolling wird ein Wirkungscontrolling aufgebaut, das dezentral in jeder Abteilung ( internes Wirkungscontrolling ) und ressortübergreifend in der Landesamtsdirektion installiert wird. Die jeweilige Führungskraft hat dann neben dem Budget und Personaleinsatz auch die Zielerreichung zu verantworten. Die wesentlichen Elemente einer wirkungsorientierten Haushaltsführung sind: Dokumente im Budget Dokumente des Wirkungscontrollings Strategiebericht und Finanzrahmen Gesamte Regierung Regierungsprogramm Politische Schwerpunkte 1x pro Legislaturperiode 100% Planung Priorisierung Budget Bereich Budget Globalbudget Teilhefte zum Budget Detailbudget WirkungsLANDkarte WirkungsLANDkarte Bereich Ressourcen, Ziel u. Leistungsplan (RZL) Wirkungsziele aller Bereiche (Ressorts) Indikatoren jährlich Wirkungsziele aller Globalbudgets eines Bereichs Indikatoren jährlich Leistungen Bezug zu Wirkungszielen (Wirkungsmatrix) Indikatoren Ressourcen jährlich 5 JAHRES AUSBLICK: REGIERUNGSPROGRAMM, LANDESFINANZ RAHMEN UND STRATEGIEBERICHT Zu Beginn einer Legislaturperiode erarbeitet die Regierung ein Regierungsprogramm. Diese Vorgaben fließen im Zuge der Mittelfristigen Budgetvorschau in den Finanzrahmen und in einen Strategiebericht ein. Damit werden die wichtigsten Wirkungsziele im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten der nächsten Seite 8

9 Jahre festgeschrieben. Jährlich werden diese Dokumente um ein Jahr weitergeführt ( rollierende Planung ). JÄHRLICH: BUDGET MIT WIRKUNGSZIELEN, WIRKUNGSLANDKARTE Jedes Regierungsmitglied definiert für seinen Bereich (= Ressort 3 ) im Zuge der Budgetplanung max. 5 Wirkungsziele (davon mind. 1 Gleichstellungsziel). Jedem Ressort ist pro Aufgabe ein Globalbudget zugeordnet, innerhalb dessen sehr flexibel über die Finanz und Personalressourcen verfügt werden kann. Für jedes Globalbudget sind zur Erreichung der übergeordneten Wirkungsziele weitere max. 5 Wirkungsziele (davon mind. 1 Gleichstellungsziel) festzulegen. Den zusammenfassenden Überblick der Wirkungsziele auf Bereichs und Globalbudgetebene bieten die WirkungsLANDkarten. Für die Definition der Wirkungsziele und Indikatoren gelten strenge Qualitätsanforderungen. Diese müssen folgende Eigenschaften aufweisen (Auszug): relevant: wesentliche Inhalte, keine Randthemen verständlich: für Landtag und interessierte Öffentlichkeit nachvollziehbar: klare Zusammenhänge von Zielen u. Maßnahmen vergleichbar: insbesondere zeitlich (Zeitreihen) überprüfbar: objektiv messbar bzw. Erfolg feststellbar RESSOURCEN, ZIEL UND LEISTUNGSPLAN (RZL), WIRKUNGSMATRIX Die Umsetzung der Schwerpunkte wird verwaltungsintern durch RZL sichergestellt. Ein RZL ist der operative Arbeitsplan einer Abteilung für das nächste Jahr und bietet eine Vorausschau auf die folgenden 4 Jahre ( rollierende Planung ). Über eine sogenannte WirkungsMATRIX wird ein einfacher Zusammenhang zwischen geplanten/eingesetzten Ressourcen und den vorgegebenen Wirkungszielen hergestellt. Damit steht auch die Basis für eine laufende Aufgabenkritik zur Verfügung. 3 Das Landeshaushaltsgesetz kennt noch weitere Bereiche neben den politischen Ressorts, diese werden hier aus Gründen der Einfachheit nicht angeführt. Seite 9

10 WIRKUNGSBERICHT Nach Vereinbarung oder anlassbezogen wird eine Beurteilung der Zielerreichung durchgeführt. Dadurch können Abweichungen frühzeitig erkannt und Gegenmaßnahmen ergriffen werden. Die Evaluierungsergebnisse finden Eingang in die künftige Strategie und werden in Form des jährlichen Wirkungsberichtes (im Rahmen des Rechnungsabschlusses) dokumentiert. DIE PROJEKTSCHRITTE Das Leitmotiv beim Aufbau des Wirkungscontrollings im Land Steiermark soll das Lernen voneinander sein. Um das bereits im Amt vorhandene Wissen gut nützen zu können, wurde mit jenen Abteilungen, denen die Controllingorientierte Arbeit bereits vertraut ist, ab dem 2. Quartal 2013 intensiv an der Umsetzung dieses Konzeptes gearbeitet. Somit können Good Practice Beispiele zur Wirkungsorientierung dargestellt und auch jenen Abteilungen mit weniger Erfahrung praxisnahe Illustrationen geboten werden. Gemeinsam sollen praxistaugliche Lösungen gefunden werden. Viele Diskussionen und auch Fehler und Mängel werden uns auf diesem Weg begleiten, denn das Ziel ist eine breit akzeptierte neue Steuerungskultur. Bis Ende 2013 wurden für die Bereiche und Globalbudgets die Wirkungsziele im ersten Entwurf erstellt. Über Feedbackschleifen zwischen den Abteilungen (peer groups) und zur Landesamtsdirektion wird die Praktikabilität des Wirkungscontrollings gemeinsam weiterentwickelt. Die Umsetzung erfolgt demnach schrittweise, die Erfahrungen werden ständig wachsen. Vor allem zu Beginn sollten allen Beteiligten folgende Anforderungen bewusst sein: Seite 10

11 Mut zur Lücke Fehler und Lernbereitschaft Aufwand berücksichtigen o Anfangsaufwand für den Aufbau der Erhebungsinstrumente o Erhebungs und Auswertungsaufwand Entwicklungsdauer einkalkulieren o Probeerhebungen und auswertungen o Konsolidierung über einen Zeitraum von 2 3 Jahren Regelmäßiger Erfahrungsaustausch DIE ZEITLEISTE Ab 2013: Definition von Standards und Qualitätskriterien, Entwicklung der Instrumente und IT Unterstützung, Entwerfen der Wirkungsziele auf Bereichs und Globalbudgetebene 2014: Erarbeitung der Wirkungsziele auf Bereichsebene für den Strategiebericht, der Angaben zur Wirkungsorientierung für das Budget 2015 und der Ressourcen, Ziel und Leistungspläne für 2015 (vorerst nur für die wichtigsten Maßnahmen) 2015: (Grobe) Steuerung aller Verwaltungseinheiten über das Wirkungscontrolling (WirkungsLANDkarten, RZL) 2016: Erster vollständiger Durchlauf des wirkungsorientierten Steuerungsprozesses Ab 2017: Weiterentwicklung des Wirkungscontrollings in allen Verwaltungseinheiten Seite 11

12 Bisher in der Reihe Verwaltungsreform Steiermark kurz und bündig erschienen: 1. Aufgabenkritik und Aufgabenreform 2. Organisationsreform: Zusammenführung von Bezirkshauptmannschaften 3. Organisationsreform: Reorganisation des Amtes 4. Wirkungscontrolling im Rahmen der Haushaltsreform