Internationale Wirtschaft Kapitel 10: Die politische Ökonomie der Handelspolitik Kapitel 10: Die politische Ökonomie der Handelspolitik

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1 Kapitel 10: Die politische Ökonomie der Handelspolitik 1

2 Kapitelübersicht Einführung Argumente für Freihandels Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Einkommensverteilung und Handelspolitik Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Die fehlgeschlagene Doha-Runde Zusammenfassung Anhang: Beweis, dass der Optimalzoll positiv ist 2

3 Einführung Freihandel maximiert die nationale Wohlfahrt, wirkt sich jedoch auf die Einkommensverteilung aus. Die meisten Staaten halten an einer gewissen restriktiven Handelspolitik fest. In diesem Kapitel untersuchen wir einige der Gründe, aus denen Regierungen ihre Politik nicht auf rein ökonomische Erwägungen basieren sollten oder dies zumindest nicht tun. 3

4 Einführung Aus welchen Gründen sollte sich der Staat nicht in den Außenhandel einmischen? Drei Argumente sprechen für Freihandel: das Effizienzargument Skaleneffekte in der Produktion das politische Argument 4

5 Argumente für Freihandel Freihandel und Effizienz Das Effizienzargument zugunsten des Freihandels basiert auf dem Befund, dass Freihandel die beste Außenhandelspolitik für ein kleines Land ist. Ein Zoll verursacht einen volkswirtschaftlichen Wohlfahrtsverlust. Der Übergang von Zöllen zu Freihandel beseitigt den Effizienzverlust und erhöht die nationale Wohlfahrt. 5

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7 Argumente für Freihandel 7

8 Argumente für Freihandel Zusätzliche Gewinne aus Freihandel Geschützte Märkte in kleinen Ländern machen es Unternehmen unmöglich, Skaleneffekte auszunutzen. Beispiel: In der Automobilindustrie sollte ein Montagewerk von effizienter Größe mindestens Autos pro Jahr herstellen. In Argentinien produzierten 13 Unternehmen insgesamt Autos pro Jahr. Die Existenz von Skaleneffekten spricht für den Freihandel, weil dieser eine größere Produktvielfalt und geringere Preise hervorbringt. Der Freihandel bietet im Gegensatz zum gelenkten Handel breitere Möglichkeiten und bedingt daher ein größeres Innovationspotenzial. 8

9 Argumente für Freihandel Das politische Argument für Freihandel Der politische Einsatz für den Freihandel ist ein vielversprechendes Unterfangen. Die Handelspolitik ist in der Praxis eher von Sonderinteressen als von Erwägungen des gesamtgesellschaftlichen Nutzens bestimmt. 9

10 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Eine aktive Handelspolitik kann bisweilen die Wohlfahrt der Nation als Ganzes erhöhen. Zwei theoretische Überlegungen sprechen gegen die Politik des Freihandels: das Terms-of-Trade-Argument für einen Zoll das Argument des Marktversagens im Inland 10

11 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Das Terms-of-Trade-Argument für einen Zoll Ein großes Land, das die Auslandexportpreise zu beeinflussen vermag, kann mit Hilfe eines Zolls die Importpreise senken und seine Terms of Trade verbessern. Dieser Nutzen muss gegen die Kosten des Zolls abgewogen werden, die sich aus dem Anreiz zur Produktions- und Konsumverzerrung ergeben. In manchen Fällen kann der Terms-of-Trade-Gewinn eines Zolls dessen Kosten aufwiegen. Für ein großes Land ist Freihandel daher nicht unbedingt die beste Politik. 11

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13 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Optimalzoll der Zoll, der die nationale Wohlfahrt optimiert Der Optimalzoll nimmt stets einen positiven Wert an, liegt aber unterhalb des Prohibitivzolls, der jegliche Importe verhindern würde. Für ein kleines Land liegt er bei Null, weil dieses seine Terms of Trade nicht beeinflussen kann. 13

14 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Welche Politik würde das Terms-of-Trade-Argument für die Exportsektoren begründen? Eine Exportsubvention verschlechtert die Terms of Trade und senkt daher eindeutig die nationale Wohlfahrt. Die optimale Politik in den Exportsektoren ist daher eine negative Subvention, also eine Besteuerung der Exporte. Ebenso wie der Optimalzoll ist die optimale Exportsteuer stets ein positiver Wert, liegt aber unterhalb des Prohibitivzolls, der jegliche Exporte verhindern würde. 14

15 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Das Gegenargument des Marktversagens im Inland Kosten und Nutzen für die Gesellschaft werden von der Produzentenund Konsumentenrente nicht zutreffend erfasst. Konsumenten- und Produzentenrente übergehen Fälle von inländischem Marktversagen, wie z. B.: Arbeitslosigkeit oder Unterbeschäftigung die Nutzung des technologischen Wissens neuer oder besonders innovativer Branchen Umwelteffekte Ein Zoll kann die Wohlfahrt dann erhöhen, wenn die Produktion eines Gutes einen gesellschaftlichen Grenznutzen abwirft, der in der Produzentenrente nicht erfasst wird. 15

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17 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Das Argument des inländischen Marktversagens ist ein Sonderfall der Theorie des Zweitbesten. Die Theorie des Zweitbesten besagt, dass der Verzicht auf jegliche staatliche Intervention für einen Markt nur dann angezeigt ist, wenn alle anderen Märkte einwandfrei funktionieren. Wenn ein Markt nicht richtig funktioniert, dann kann eine staatliche Intervention womöglich die Wohlfahrt steigern. 17

18 Wohlfahrtsargumente gegen Freihandel Wie überzeugend ist das Argument des Marktversagens? Die Verteidigung des Freihandels im Falle inländischer Marktunvollkommenheiten ruht auf zwei Säulen: Innere Probleme sollten mit innenpolitischen (nicht handelspolitischen) Maßnahmen gelöst werden. Beispiel: Eine Produktionssubvention ist besser geeignet als ein Zoll, wenn es um die Behebung eines produktionsbedingten Marktversagens geht. Die Ursachen für Marktversagen lassen sich nur schwer diagnostizieren und bewerten. Beispiel: Ein Zoll, der städtische Industriebranchen schützt, erzeugt zwar einen sozialen Nutzen, bildet jedoch auch einen Anreiz zur Zuwanderung in diese Sektoren, sodass die Arbeitslosigkeit steigt. 18

19 Einkommensverteilung und Handelspolitik In der Praxis wird die Handelspolitik von Fragen der Einkommensverteilung bestimmt. Die Anliegen von Individuen schlagen sich mehr oder weniger genau in den Zielen der staatlichen Politik nieder. Einigen Modellen zufolge liegt den Regierungen nicht die nationale Wohlfahrt, sondern der eigene politische Erfolg am Herzen. Wahlen und Wahlkämpfe Nach Ansicht von Politikwissenschaftlern wird die Politik durch den Wettstreit zwischen Parteien bestimmt, die möglichst viele Stimmen gewinnen möchten. 19

20 Einkommensverteilung und Handelspolitik Annahmen des Modells: Es gibt zwei konkurrierende politische Parteien. Das Ziel jeder Partei besteht darin gewählt zu werden. Jede Partei muss sich auf eine bestimmte Zollhöhe festlegen (jede andere Politik ist ausgeschlossen). Die Wähler unterscheiden sich hinsichtlich der von ihnen gewünschten Zollhöhe. Welche Politik werden beide Parteien versprechen? Beide Parteien werden für den Zoll eintreten, den der Medianwähler (der genau in der Mitte steht) bevorzugt. 20

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22 Einkommensverteilung und Handelspolitik Kollektiventscheidungen Dieser Ansatz wertet die politische Aktivität als ein öffentliches Gut. Die Einführung eines Zolls beispielsweise schützt alle Unternehmen einer Branche, doch die Kosten für die vorangegangene Lobby-Arbeit wurden von nur wenigen Unternehmen getragen. Eine Handelspolitik, die hohe Gesamtverluste verursacht, stößt bisweilen nicht auf Opposition, wenn diese Verluste auf zahlreiche Einzelunternehmen oder Konsumenten aufgeteilt sind. Branchen, die gut organisiert sind (oder aus wenigen Unternehmen bestehen) können protektionistische Maßnahmen durchsetzen. 22

23 Einkommensverteilung und Handelspolitik Die Modellierung des politischen Prozesses Interessengruppen kaufen die Politik, indem sie ihre finanzielle Unterstützung nach der erwarteten Regierungspolitik bemessen. 23

24 Einkommensverteilung und Handelspolitik Wer wird geschützt? In den Industrieländern erstreckt sich der Protektionismus meistens auf zwei Branchen: Landwirtschaft Die Landwirte sind gut organisiert und die politische Struktur begünstigt oft ihre Einflussnahme. Bekleidung Sowohl die Textil- als auch die Bekleidungsbranche ist stark geschützt. Dieser Sektor beschäftigt gering qualifizierte Arbeitnehmer und weist einen hohen gewerkschaftlichen Organisationsgrad auf. Künftig wird die Protektion beider Sektoren (infolge internationaler Handelsgespräche) womöglich abnehmen. 24

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26 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Die internationale Integration hat von der Mitte der 1930er Jahre bis etwa 1980 zugenommen, weil die USA und andere Industrienationen Zölle and nichttarifäre Handelshemmnisse Schritt für Schritt abbauten. 26

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28 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Wie konnte der Abbau der Zölle politisch durchgesetzt werden? Die Liberalisierung des Welthandels während der Nachkriegszeit gelang durch internationale Verhandlungen. Die Staaten einigten sich auf den wechselseitigen Abbau der Zölle. Die Vorteile von Abkommen Im Rahmen eines beiderseitigen Abkommens sind Zollsenkungen einfacher als auf einseitigem Wege, weil: es dazu beiträgt, die Unterstützung der Exporteure für den Freihandel zu mobilisieren. es dazu beitragen kann, destruktive Handelskriege zu vermeiden. 28

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30 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik In Tabelle 10.3 verfolgt jedes Land eine vorrangige Strategie: Protektion. Jeder einzelne Staat stünde für sich genommen besser da, wenn er protektionistische Maßnahmen anwenden würde. Es ginge aber beiden besser, wenn sie sich gemeinsam für den Freihandel entscheiden würden. Die Spieltheorie bezeichnet diese Konstellation als Gefangenendilemma. Japan und die USA können vertraglich den Verzicht auf protektionistische Maßnahmen vereinbaren. 30

31 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Internationale Handelsabkommen: ein geschichtlicher Abriss Der international koordinierte Abbau der Zölle reicht bis in die 1930er Jahre zurück (der Smoot-Hawley-Act). Der multilaterale Zollabbau seit dem Zweiten Weltkrieg fand im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) statt, das 1947 verabschiedet wurde. Der Sitz seines Sekretariats war Genf. Es wurde abgelöst von der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO). Das GATT-WTO-System ist ein rechtlicher Rahmen, der Regeln für den Welthandel vorgibt. 31

32 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Das GATT-WTO-System verbietet: Exportsubventionen (ausgenommen: Agrarprodukte) Importquoten (Ausnahme: Importe würden Marktstörungen verursachen) Zölle (jeder neue Zoll oder jede Zollerhöhung muss durch die Senkung anderer Zölle ausgeglichen werden, um die betroffenen Exportnationen zu entschädigen) Handelsrunde Die Vertreter zahlreicher Länder kommen zusammen, um ein Paket von Zollsenkungen und andere Maßnahmen zur Liberalisierung des Handels zu vereinbaren. 32

33 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Seit 1947 haben acht Handelsrunden stattgefunden: Die ersten fünf nahmen die Form paralleler bilateraler Verhandlungen an (z.b. Deutschland mit Frankreich und Italien). Das sechste multilaterale Handelsabkommen, das als Kennedy- Runde bezeichnet wird, wurde 1967 unterzeichnet: Es sah eine generelle Senkung der Zölle um 50 Prozent auf Seiten der großen Industrienationen vor. Ausgenommen waren einige genau bezeichnete Branchen, deren Zölle unverändert blieben. Insgesamt wurden die Durchschnittszölle im Rahmen der Kennedy- Runde um etwa 35 Prozent gesenkt. 33

34 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Die so genannte Tokio-Runde, die 1979 abgeschlossen wurde, führte zu: niedrigeren Zöllen neuen Vorschriften, die sich gegen die Aufrechterhaltung nichttarifärer Handelshemmnisse richteten. Eine achte Handelsrunde, die so genannte Uruguay-Runde, wurde 1994 abgeschlossen. 34

35 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Die Uruguay-Runde Ihre wichtigsten Ergebnisse sind: Handelsliberalisierung Verwaltungsreformen Handelsliberalisierung Der durchschnittliche Zoll der Industrienationen sank um nahezu 40%. Wichtiger noch sind die Maßnahmen zur Liberalisierung des Handels in zwei wichtigen Sektoren: Landwirtschaft und Bekleidung. Vom GATT zur WTO Ein großer Teil der Berichterstattung über die Uruguay-Runde befasste sich mit der Schaffung der WTO. 35

36 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Inwieweit unterscheidet sich die WTO vom GATT? Das GATT war ein provisorisches Abkommen, die WTO stellt eine vollwertige internationale Organisation dar. Das GATT bezog sich nur auf den Handel mit Gütern, die WTO umfasst daneben auch Regeln für den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services, GATS) und für die internationale Anwendung internationaler Eigentumsrechte. Die WTO hat ein neues Schlichtungsverfahren, das weitaus schnellere Entscheidungen ermöglicht. 36

37 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Kosten und Nutzen Die ökonomischen Auswirkungen der Uruguay-Runde sind schwer abzuschätzen. Schätzungen der GATT und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gehen davon aus, dass durch das Abkommen die Weltwirtschaft Gewinne in Höhe von mehr als $200 Milliarden pro Jahr verzeichnen wird. Viele Ökonomen halten diese Schätzungen für zu niedrig. Die Kosten der Uruguay-Runde treffen einige konzentrierte und oftmals gut organisierte Gruppen, während der Nutzen in erster Linie bei der breiten, unorganisierten Bevölkerung anfällt. 37

38 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Präferenzzollabkommen Wenn Nationen Präferenzzollabkommen schließen, senken sie wechselseitig ihre Zölle, nicht jedoch gegenüber Drittländern. Das GATT-WTO-Regelwerk ächtet solche Abkommen als Verstoß gegen das Meistbegünstigungs-Prinzip. Präferenzzollabkommen sind allerdings unter Bedingungen gestattet, wenn sie insgesamt zur Verstärkung von Freihandel beitragen. 38

39 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Zwei oder mehr WTO-Länder können untereinander auf folgende Weisen Freihandel einführen: Eine Freihandelszone ermöglicht Freihandel zwischen den Vertragspartnern, die gegenüber außenstehenden Nationen jedoch eine eigenständige Handelspolitik beibehalten können. Beispiel: Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) schafft eine Freihandelszone. Eine Zollunion ermöglicht Freihandel zwischen den daran Beteiligten und erfordert zugleich eine gemeinsame Handelspolitik gegenüber Drittländern. Beispiel: Die Europäische Union (EU) ist eine voll ausgebildete Zollunion. Ein gemeinsamer Binnenmarkt ist eine Zollunion mit Freizügigkeit für alle Produktionsfaktoren (insbesondere die Arbeit). 39

40 Internationale Verhandlungen und Handelspolitik Sind Präferenzzollabkommen günstig? Das hängt davon ab, ob sie Handelsschaffung oder Handelsumleitung bedingen. Handelsschaffung Das Präferenzzollabkommen führt zur Ersetzung kostspieliger einheimischer Produkte durch preisgünstige Importe aus anderen Vertragsländern. Handelsumleitung Das Präferenzzollabkommen führt zur Ersetzung preisgünstiger Importe aus Nicht- Vertragsländern durch kostspielige Importe aus Vertragsländern. 40

41 Zusammenfassung Es gibt drei Argumente zugunsten des Freihandels: das Effizienzargument zusätzliche Gewinne und Skaleneffekte das politische Argument Es gibt zwei Argumente zugunsten von Abweichungen vom Freihandel: das Terms- of-trade-argument für einen Zoll das Argument des Marktversagens im Inland 41

42 Zusammenfassung In der Praxis wird die Handelspolitik von Fragen der Einkommensverteilung beherrscht. Parteien machen sich die Politik zu eigen, die den Interessen des Medianwählers entspricht. Gut organisierten (oder kleinen) Gruppen gelingt es häufig, eine Politik durchzusetzen, die ihre Interessen auf Kosten der Mehrheit wahrt. 42

43 Zusammenfassung Internationale Verhandlungen tragen zum Zollabbau der Industrieländer und zur Vermeidung von Handelskriegen bei. Das GATT ist die wichtigste Institution des Welthandelssystems. Das jüngste weltweite GATT-Abkommen führte zur Gründung einer neuen Organisation, der Welthandelsorganisation (WTO). Die WTO lässt drei Arten von Präferenzzollabkommen zu: Freihandelszone, Zollunion und gemeinsamer Binnenmarkt. Ob Präferenzzollabkommen günstig oder ungünstig sind, hängt vom Umfang der Handelsschaffung und der Handelsumlenkung ab. 43

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