Steuerung der Windenergienutzung durch den Flächennutzungsplan

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1 Steuerung der Windenergienutzung durch den Flächennutzungsplan Erste Ergebnisse der Potenzialflächenanalyse Dipl.-Ing. Michael Ahn Stadtplaner AKNW / DASL WoltersPartner Architekten & Stadtplaner GmbH Coesfeld michael.ahn@wolterspartner.de

2 Ihr Planer Michael Ahn, Stadtplaner AKNW, Dipl.-Ing. Raumplaner, 56 Jahre Mitglied der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung, Stadtplanervertreter in der Architektenkammer Geschäftsführender Gesellschafter der WoltersPartner GmbH (Coesfeld) Tätigkeitsraum im Arbeitsfeld Wind : NRW alle Regierungsbezirke (mit Ausnahme von Köln); Südhessen Das Thema Windenergie beschäftigt uns seit 1997 und ist aus unserem Arbeitsfeld Flächennutzungsplanung entstanden Wir planen Wind in etwa 50 Kommunen in unterschiedlichen Planungsständen (Potenzialanalyse / Flächennutzungsplan). Noch kein Plan wurde für unwirksam erklärt. Wir sind Kommunalplaner mit dem Ziel größtmöglicher Rechtssicherheit In der Region sind wir für Büren, Paderborn und Bad Lippspringe tätig.

3 Ihr Planer

4 Die Steuerung der Windenergienutzung stellt eine extreme Herausforderung für alle Beteiligten dar. Die Planung spaltet. Eine nicht öffentliche Vorberatung (ohne Beschluss) ist erforderlich, um die Die Aufgabe: Wie plant man ein Bauverbot? Einzig mögliche Anwort: Positiv! Handlungsspielräume und Entscheidungsnotwendigkeiten der Ratsmitglieder aufzuzeigen

5 Paderborner Land: 150 Klagen aktuell gegen den Kreis Paderborn Aus der Not geborene neue Ansätze zur Beschränkung weiterer Zonen ( Umfassungswirkung ) eine rechtliche Überprüfung steht noch aus

6 Planungsrechtliche Hintergründe Rechtslage [1] Die Nutzung der Windenergie im Außenbereich ist seit 1996/97 (Novelle BauGB, damals Umweltministerin: Angela Merkel, Minister für Raumordnung: Klaus Töpfer) privilegiert ( 35 Abs. 1 Nr. 5). Damit wurde durch Bundesrecht (Baugesetzbuch) ein Eigentumsanspruch geschaffen, der nach Artikel 14 Grundgesetz geschützt ist. Um eine planlose Errichtung von Windenergieanlagen zu verhindern, verband der Gesetzgeber die Einführung des Privilegierungstatbestandes mit der in 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Möglichkeit einer Standortsteuerung, die Windenergieanlagen an den ausgewiesenen Standorten konzentriert, um sie dadurch vom übrigen Außenbereich fernzuhalten. Die Regelungen waren nicht unumstritten. Stichworte aus den Beratungsprotokollen des Deutschen Bundestages: Kompromisslösung nach eingehenden Erörterungen und kontroversen Diskussionen schließlich hinsichtlich der Windenergieanlagen gegen eine uneingeschränkte Privilegierung entschieden Diese Lösung sollte die Zulassung von Windenergieanlagen unter Beachtung des Planungswillens der im Außenbereich erleichtern

7 Planungsrechtliche Hintergründe Rechtslage [2] Raumordnung oder Flächennutzungsplanung können diesen Planungsvorbehalt auslösen: Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben IN DER REGEL auch dann entgegen, wenn hier für durch Darstellung im Flächennutzungsplan ODER als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Dieser Planungsoption wurden allerdings durch die Rechtsprechung massive Schranken gesetzt, die durch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in den Jahren 2002 ( substanziell Raum ), 2007 (Normenkontrolle) und 2012 (harte und weiche Tabukriterien) gewisse Highlights erfahren hat. Die massive Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des privaten Eigentums setzt eine schlüssige und abgewogene Planung für das gesamte gebiet voraus. Die Rechtsprechung verlangt von den Kommunen für jede Fläche, die aus der Privilegierung ausgenommen wird, eine schlüssige Begründung. Der Verdacht einer Verhinderungsplanung führt unweigerlich zur Unwirksamkeit, insbesondere dann wenn Zweifel bestehen ob substanziell Raum für Windenergienutzung vorhanden ist.

8 Grenzen der Planungsfreiheit Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2002 (!): Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn die sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der ist es daher verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen Feigenblatt -Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss sie der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen.

9 Hinsichtlich des Planungsziels, Windnutzung zu steuern und dabei substanziell Raum für BVerwG, Leipzig Foto: kunstundjustiz.bund.de Windkraftanlagen zu sichern, hat das Haltern-Urteil des OVG NRW, das unlängst durch das BVerwG bestätigt wurde, eine wichtige Hilfestellung in Form eines Indizwert gegeben OVG NRW, Münster Foto:

10 Was bedeutet Steuerung? Durch eine Vielzahl von Entscheidungen der Rechtsprechung ist der Abwägungsprozess bei der Ausweisung von Konzentrationszonen streng strukturiert worden. Die Anwendung der vom BVerwG aufgezeigten Arbeitsschritte ist zwingend. (Urteil vom , Az. 4 CN 1.11: Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat. ( ) Nach der Rechtsprechung des Senats vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise. )

11 Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz

12 1 2 Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember 2014 Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz

13 3 Artenschutz! Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember 2014 Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz 4

14 Die abschließende Entscheidung, klar definiert im Urteil des BVerwG vom (Az. 4 CN 2.07): Auszug Windenergie Handbuch. 11. Auflage, Dezember 2014 Alle Rechte bei der Autorin, Monika Agatz Je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen ausfallen, umso mehr ist das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen und zu prüfen, ob mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügen. Will Sie dennoch an den bisher vorgesehenen Abständen festhalten, muss sie auf deine planerische Steuerung nach 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verzichten. (im verhandelten Fall wurden m zu Siedlungsgebieten und 25 ha Mindestgröße zugrunde gelegt)

15 Harte und weiche Tabus Für die Potenzialflächenanalyse wurden harte Tabus dort zugrunde gelegt, wo Ziele der Landesplanung oder vorhandene Satzungen keine Entscheidungsspielräume für die Politik lassen. Die weichen Tabukriterien werden entsprechend der Rechtsprechung der letzten 14 Jahre zurückhaltend vorgeschlagen. Gemäß der Forderung des BVerwG werden für einen dokumentierten Abwägungsvorgang Spielräume dargestellt. Es gibt noch keine ökologische Voreinschätzung von Potenzialräumen; ebenso wurden artenschutzfachliche Erkenntnisse, die z.t. aufgrund konkreter Standortplanungen bereits existieren könnten, (noch) nicht herangezogen. Hinsichtlich der Vorgaben der Regionalplanung gibt es zur Zeit eine Hängepartie : der alte GEP Sachlicher Teilabschnitt Windenergie (1998) gilt noch, der neue LEP (2017) verlangt eine neue Ermittlung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung.

16 Die wichtigsten Ergebnisse vorab: Abwägungsspielräume gibt es für mehr als die Hälfte des gebietes (4.218 ha von ha) Der Indizwert gemäß dem Haltern-Urteil des OVG (bestätigt durch das BVerwG) liegt angesichts der vorhandenen Windparks auch bei restriktiver Auslegung der Abwägungsspielräume immer deutlich jenseits von 10%.

17 Harte Tabukriterien: Siedlung (Plus Pufferzone, wichtig für die Abschätzung zum substanziellen Raum) Außenbereichswohnen Wald, soweit im Reg.Plan Ruheforst BSN nach Reg. Plan Naturschutzgebiete FFH-Gebiete mit windkraftsensiblen Arten technische Infrastruktur Boden- und Baudenkmale

18 Immissionsvorsorgepuffer um Wohngebiete: Die als hartes Tabukriterium gewertete Schutzzone beschreibt den Abstand zu einer Wohnbebauung, innerhalb dem mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht damit zu rechnen ist, dass eine Windkraftanlage immissionsrechtlich genehmigungsfähig wäre. Damit wäre eine Konzentrationszone hier auch nicht vollziehbar. In seinem Beitrag Anforderungen der Rechtsprechung an die planerische Steuerung der Windenergienutzung, veröffentlicht in FA Wind (2016), führt der Bundesverwaltungsrichter Dr. Stephan Gatz folgendes aus: Zu den harten Tabuzonen gehören ohne Zweifel die Fläche, die so nahe an schutzwürdigen baulichen Nutzungen liegen, dass die Werte der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm TA Lärm, die auch von Windenergieanlagen eingehalten werden müssen, überschritten würden. Konkrete Berechnungen dazu sind, so auch Gatz in seinen weiteren Ausführungen, nicht erforderlich.

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22 Diese Erkenntnis beruht zwar auf einem älteren BVerwG-Urteil, wird Flügel Flügellänge als Immissionsreserve jedoch erst seit Anfang 2014 konsequent angewandt! 550 m Rechnerischer Emissionspunkt Nabenmitte Grenze der Konzentrationszone 500 m 50 m Die Beurteilung des Lärms erfolgt nach der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) und dort festgelegten Ausbreitungsberechnungen (DIN ISO ). Demnach ist als Emissionspunkt (Ausgangspunkt des Lärms) die Nabenmitte anzunehmen.

23 Immissionsrichtwert für Mischgebiete / Wohnen im Außenbereich Lesehilfe: 3 WKA im ertragsoptimierten Modus benötigen im Mittel 500 m Abstand um Mischgebietswerte einzuhalten Erfahrungswerte LANUV in Abhängigkeit von Emissionssspektrum und Anzahl der Anlagen (hier bezogen auf einen Immissionsrichtwert von 45 db(a) = Nachtwert für MI- Gebiete) Vorschlag für : 500 (faktisch 550) um bis zu 5 WKA konfliktfrei betreiben zu können Quelle: Detlef Piorr; Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und Immissionschutz; Stand

24 Immissionsrichtwert für allgemeine Wohngebiete Lesehilfe: 3 WKA im ertragsoptimierten Modus benötigen im Mittel 800 m Abstand um WA-Werte (allgemeines Wohngebiet) einzuhalten. Im schallreduzierten Modus reichen 600 m. Erfahrungswerte LANUV in Abhängigkeit von Emissionssspektrum und Anzahl der Anlagen (hier bezogen auf einen Immissionsrichtwert von 40 db(a) = Nachtwert für WA- Gebiete) Vorschlag für : m um Windparks mit bis zu 8 WKA konfliktfrei am Siedlungsrand zu betreiben Quelle: Detlef Piorr; Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und Immissionschutz; Stand

25 Weiche Tabukriterien aus dem Luftverkehr An- und Ablugsektor im Bereich bis 15 km Flughafen PAD Platzrunde Sonderlandeplatz Haxterberg Ob diese Kriterien städtebauliche Relevanz haben kann dahingestellt bleiben. Faktisch lösen sie allerdings Einschränkungen insbesondere in der Höhe aus.

26 Weiche Tabukriterium Wohnen (Konfliktminimierung unter Vorsorgeaspekten; Schutz über die gesetzlichen Grenzwerte hinaus) Hier dargestellt: Siedlungen m (hart plus weich). Außenbereichswohnen 500 m (hart plus weich). Wohnen mit Mischcharakter (z.b. Dorfgebiete) 600 m (hart plus weich) Regionsübliche Werte Kein Überziehen und damit verkappte Verhinderungsplanung

27 Weiche Tabukriterium Wohnen mit dem Ziel maximaler Vorsorge Hier dargestellt: Siedlungen m (hart plus weich). Außenbereichswohnen 600 m (hart plus weich). Wohnen mit Mischcharakter (z.b. Dorfgebiete) 700 m (hart plus weich) Bei ausreichend verbleibendem Raum für die Windenergienutzung auch durchsetzbar.

28 Immissionsrichtwert für Mischgebiete / Wohnen im Außenbereich Erfahrungswerte LANUV in Abhängigkeit von Emissionssspektrum und Anzahl der Anlagen (hier bezogen auf einen Immissionsrichtwert von 45 db(a) = Nachtwert für MI- Gebiete) Quelle: Detlef Piorr; Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und Immissionschutz; Stand

29 Immissionsrichtwert für allgemeine Wohngebiete Erfahrungswerte LANUV in Abhängigkeit von Emissionssspektrum und Anzahl der Anlagen (hier bezogen auf einen Immissionsrichtwert von 40 db(a) = Nachtwert für WA- Gebiete) Quelle: Detlef Piorr; Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen und Immissionschutz; Stand

30 In Nordrhein-Westfalen wurde von der Möglichkeit, eine Pauschale Abstandsregelung vorzugeben, nicht Gebrauch gemacht (daher Einzelfallprüfung). Die in Bayern eingeführte 10-H-Regelung stellt lediglich eine Orientierung dar, die durch die Bauleitplanung der Kommunen unterschritten werden darf. In Hessen sind bspw m festgeschrieben.

31 Weiche Tabukriterien der technischen und öffentlichen Infrastruktur Leitungen Straßen Gewerbe Ver- und Entsorgungsanlagen Sportplätze Friedwald Abgrabungen (Flugsicherungsbereiche hier ausgeblendet) keine nennenswerte Raumwirkung

32 Weiche Tabukriterien des Naturschutzes (Pufferzonen) FFH-Gebiete Naturschutzgebiete Naturdenkmale Biotope Überschwemmungsgebiete Wasserschutzone III im gebiet ohne Flächenrelevanz

33 Weiche Tabukriterien Wald, Landschaftsschutz, Denkmale Wald, der nicht als Ziel der Landesplanung gesichert ist, sollte ebenfalls freigehalten werden. LSG-Einschätzung (hier grün) erfolgt durch den Kreis (Befreiung in Aussicht stellen oder nicht) Nur die Kapelle Hillige Seele (mit Kreuzweg) hat einen Schutzstatus mit Umgebungsschutz (hier lila hervorgehoben mit einem Abstand von 300 m, abgeleitet aus der optisch bedrängenden Wirkung, ansonsten Gutachten erforderlich)

34 Tabufreie Suchbereiche ohne Flugsicherheit sehr große Flächen Altzonen bestätigen sich nur zum Teil

35 Tabufreie Suchbereiche ohne Platzrunde Haxterberg Anflugsektor PAD (15 km) betrifft zwei wesentliche Bereiche: - südöstlich Kirchborchen - nördlich Hillige Seele

36 Tabufreie Suchbereiche mit Platzrunde Haxterberg Betrifft die bestehende Konzentrationszone Dörenhagen-Nord und geht etwas darüber hinaus

37 Prüfung der Umfassungswirkung - kein zwingendes Kriterium - aber gerichtlich anerkannt - keine festen Werte Orientierungsmaßstab Studie in Mecklenburg-Vorpommern: Sichtfeld 180 Grad Focusierungsblick 60 Grad (darunter werden Windparks als Einheit wahrgenommen) maximale Umfassung 2 mal 120 Grad (240 Grad plus 2 mal 60 Grad Zwischenraum) Sichtbarkeitsentfernung dort: 3,5 km Hier: 5 km (höhere Anlagen, weite Sichtbarkeit), empfohlen 180 Grad Freihalteziel (wie Paderborn)

38 Mindestgröße (weiches Tabu) Daumenwert: 3 ha pro MW, also rund 10 ha für eine moderne Anlage Vorschlag für das gebiet : 20 ha (große Potenzialflächen vorhanden)

39 Die vorhandenen, bzw. genehmigten Windkraftanlagen sind in der Abwägung zu berücksichtigen. Bestand sichern, keine Höhenbeschränkung Altzonen Dies wird gestützt durch ein Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2008 (Urteil vom , Az. 4 CN 2.07): Der Erwägung der Revision, ein Standort, an dem bereits Windenergieanlagen errichtet worden seien und keine weiteren errichtet werden könnten, sei nicht in die Planung der Konzentrationsflächen einzubeziehen, eine solche Planung sei nicht einmal erforderlich im Sinne von 1 Abs. 3 BauGB, ist nicht zu folgen. Denn mit einer Darstellung der betreffenden Flächen als Konzentrationsflächen ändert sich die rechtliche Situation für die Grundstückseigentümer erheblich. Sie sind nicht auf den Bestandsschutz für ihre Anlagen beschränkt. Außerdem hat der Planungsträger das Interesse gerade der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen.

40 Dörenhagen-Ost (rote Anlagen vorhanden, blaue genehmigt, grün in Planung) Abwägungsnotwendigkeit zwischen gleichwertigen Schutzansprüchen der Bürger und den Betreiberinteressen Vorschlag: Alt-Anlagen im Immissions- Vorsorgebereich Wohnen werden auf die überwiegende Bestandshöhe (100 m) beshränkt, erhalten aber eine Zonensicherung.

41 -Süd Prüfergebnis Artenschutz und Abstimung mit der Unteren Naturschutzbehörde werden hier von hoher Bedeutung sein. Ggf. Einschränkung über die Umfassungswirkung

42 Etteln-West Artenschutz könnte relevant sein, ansonsten haben Autobahnparallele Standorte durch die Bündelung von Störfaktoren eine hohe Priorität. Flächenkombination Grenzüberschreiten mit Salzkotten beachten (Mindestgröße ist hier irrelevant)

43 Artenschutz (EU-Recht

44 Indizwertabschätzung

45 Indizwertabschätzung

46 Die nächsten Schritte Über die harten und weichen Tabukriterien beraten (Plan mit schaltbaren Ebenen wird bereit gestellt) und öffentlich diskutieren Artenschutzfachliche Prüfungen der Stufe I plus Vertiefung für die schlussendlich vorgesehenen Konzentrationszonen (Angebote sind angefordert) ggf. auf artenschutzfachliche Prüfungen der Stufe II von interessierten potenziellen Investoren zurückgreifen Abstimmung mit dem Kreis insbesondere hinsichtlich der LSG FNP-Verfahren beginnen

47 Ein wichtiges Thema zum Schluss:

48 Befangenheit 31 Abs. 1 GO NRW: Der zu ehrenamtlicher Tätigkeit oder in ein Ehrenamt Berufene darf weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit 1. ihm selbst, 2. einem seiner Angehörigen, 3. einer von ihm kraft Gesetzes oder kraft Vollmacht vertretenen natürlichen oder juristischen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Unmittelbar ist der Vorteil oder Nachteil, wenn die Entscheidung eine natürliche oder juristische Person direkt berührt.

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50 Befangenheit Das flächendeckend ausgesprochene Bauverbot kann als negative Betroffenheit definiert werden. Es gibt zu der Problematik bei Wind-FNP noch keine abschließende Rechtsprechung. Eine auf möglichst große Rechtssicherheit zielende Rechtsmeinung (Prof. Frey) empfiehlt, das Ratsmitglieder, die selbst oder deren Verwandte Eigentümer von Flächen außerhalb der harten Tabuflächen sind, an den Beratungen (und natürlich an den Entscheidungen) nicht mehr teilnehmen. Zur Planunwirksamkeit führt das Thema Befangenheit im Übrigen nur, wenn unter Berücksichtigung der Befangenheit eine andere Mehrheit möglich gewesen wäre. Die Befangenheit dürfte nach vorherrschender Rechtsmeinung aber erst beim Feststellungsbeschluss am Ende des Verfahrens (abschließende Abwägung) zum Tragen kommen, da vorher noch keine Unmittelbarkeit gegeben ist.

51 Danke für das geduldige Zuhören. Und jetzt noch ein technischer Hinweis