Handlungsempfehlungen für die Kommunen zur Abarbeitung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der Bauleitplanung

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1 Handlungsempfehlungen für die Kommunen zur Abarbeitung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der Bauleitplanung Auch nach einigen Jahren Anwendungszeit handelt es sich bei der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der Bauleitplanung um ein vergleichsweise neues Instrument, welches in der Praxis z.t. noch sehr unterschiedlich gehandhabt wird. In der vorliegenden Veröffentlichung werden die naturschutzfachlichen Anforderungen der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung gebündelt aufgearbeitet und prägnante Empfehlungen formuliert, die zu einer naturschutzfachlich korrekten Anwendung dieses Instrumentes beitragen sollen. Es werden die wesentlichen Arbeitsschritte mit einzelnen Handlungsempfehlungen, weiterführenden Erläuterungen, Beispielen und Arbeitsmaterialien dargestellt und erläutert. Die Veröffentlichung bietet damit eine Hilfestellung für die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung und kann die Planungsverantwortlichen in der Verwaltung und den beauftragten Planungsbüros, aber auch die Naturschutzverwaltung und -verbände sowie die Rechtsprechung in ihrer Argumentation für eine naturschutzfachlich und rechtlich korrekte Anwendung der Eingriffsregelung unterstützen. Zusammenfassung Nachfolgend werden die auf die Arbeitsschritte der Eingriffsregelung bezogenen Handlungsleitsätze aus der Veröffentlichung wiedergegeben.

2 ARBEITSSCHRITT 1 : Prüfung des Anwendungsbedarfs der Eingriffsregelung Handlungsempfehlung 1.1 Jede städtebauliche Planung erfordert zu Beginn eine Überprüfung, ob sie die Tatbestandsvoraussetzungen des 21 i.v.m. 18 BNatSchG erfüllt und sie damit der Eingriffsregelung unterliegt. Dazu ist bei jeder Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bauleitplans oder einer Satzung nach 34 (4) Satz 1 Nr. 3 BauGB überschlägig und vorläufig abzuschätzen, ob aufgrund der vorgesehenen Planung Eingriffe in Natur und Landschaft im naturschutzrechtlichen Sinne, d.h. nach der Legaldefinition des 18 (1) BNatSchG, zu erwarten sind. Handlungsempfehlung 1.2 Ergänzend ist zu prüfen, inwieweit im konkret vorliegenden Fall weitergehende umweltschützende Belange gemäß 1a (2) BauGB zu berücksichtigen sind, oder ob weitere Prüfinstrumente zur Umweltfolgenabschätzung anzuwenden sind. Handlungsempfehlung 1.3 Die erforderlichen Tatbestandsprüfungen sind sinnvoller weise in Abstimmung zwischen dem Träger der Bauleitplanung und den zuständigen Fachverwaltungen durchzuführen. ARBEITSSCHRITT 2 : Abgrenzung des Untersuchungsraumes Handlungsempfehlung 2.1 Ist vom Grundsatz her geklärt, dass die vorgesehenen städtebaulichen Planungsabsichten der Eingriffsregelung unterliegen, gilt es, den Untersuchungsraum vorläufig festzulegen. Er umfasst alle Teilräume, die von den Planungsabsichten voraussichtlich (d.h. potenziell) unmittelbar oder mittelbar betroffen sind. Im einzelnen sind dies: Vorhabensraum Eingriffsraum Wirkraum Kompensationsraum. Handlungsempfehlung 2.2 Bei der Abgrenzung des Untersuchungsraums sind alle voraussichtlich betroffenen Schutzgüter und Funktionen zu berücksichtigen. Zu Beginn des Planungsprozesses ist vorläufig ein Mindestuntersuchungsraum festzulegen. Dessen vorläufige Abgrenzung ist während der Abarbeitung der Eingriffsregelung iterativ zu überprüfen und erforderlichenfalls an neue Erkenntnisse und Anforderungen anzupassen.

3 ARBEITSSCHRITT 3: Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft Handlungsempfehlung 3.1 Die erforderliche systematische Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft hat im Sinne von 18 (1) BNatSchG die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes und das Landschaftsbild zu umfassen. Erfassung und Bewertung sind als zwei formal von einander getrennte, aber inhaltlich auf einander aufbauende Arbeitsschritte zu behandeln. Beide sind zielgerichtet und problemorientiert in dem Maße durchzuführen, wie ihre Ergebnisse für eine fachlich fundierte, belastbare Wirkungsprognose (vgl. Arbeitsschritt 5) und die danach folgenden Schritte der Vermeidung und der Kompensation absehbarer Beeinträchtigungen (vgl. Arbeitsschritte 6 und 7) erforderlich sind. Handlungsempfehlung 3.2 Die Bestandsaufnahme hat den aktuellen Zustand der Schutzgüter im Untersuchungsraum widerzuspiegeln und dabei auch Entwicklungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Sie hat für die einzelnen Schutzgüter des Naturhaushaltes und für das Landschaftsbild getrennt zu erfolgen. Allerdings sind bestehende Wechselwirkungen zu bedenken, soweit eine ausreichende Aussagegenauigkeit möglich ist. Handlungsempfehlung 3.3 Gegenstand der Bewertung sind nicht die genannten Schutzgüter unmittelbar, sondern so genannte Funktionen, die zum Zweck der Operationalisierung den Schutzgütern zugeordnet werden können. Eine Bewertung ist aus mehreren Gründen erforderlich bzw. dient folgenden Zwecken: um (wertvolle/empfindliche) Bereiche ermitteln zu können, in denen die Vermeidung von Beeinträchtigungen vordringlich anzustreben ist um (vorbelastete) Bereiche ermitteln zu können, die sich unter bestimmten Umständen (vor allem in Abhängigkeit von ihrer weiteren Belastbarkeit) für die Realisierung einer Planungsabsicht gut eignen oder aber aufgrund einer Vorbelastung nicht weiter belastet werden dürfen um die Empfindlichkeit der Funktionen gegenüber den mit der Planungsabsicht verbundenen Wirkungen als Voraussetzung für die Wirkungsprognose ermitteln zu können um im Falle der Betroffenheit (Veränderung) von Funktionen den Grad ihrer Beeinträchtigung (einschl. der Erheblichkeit) feststellen zu können um die Aufwertungsfähigkeit und -bedürftigkeit potenzieller Kompensationsflächen beurteilen zu können um im Rahmen einer Bilanzierung die Gleichartigkeit oder Gleichwertigkeit von Beeinträchtigungen und den zugehörigen Maßnahmen zur Kompensation (= Ausgleich im bauplanungsrechtlichen Sinne) aufzeigen zu können. Handlungsempfehlung 3.4 Der für eine sachgerechte Abarbeitung der Eingriffsregelung erforderliche Erfassungs- und Bewertungsaufwand ist je nach Planungsebene, Planungsabsicht (vor allem Reichweite und Intensität möglicher Belastungen bzw. Konfliktträchtigkeit) und örtlicher Situation von Natur und Landschaft (naturräumliche Gegebenheiten) unterschiedlich, also vom konkreten Einzelfall abhängig.

4 FORTSETZUNG ARBEITSSCHRITT 3: Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft Handlungsempfehlung 3.5 Wichtig ist sowohl bei der Bestandserfassung als auch bei der sich daran anschließenden Bewertung eine nachvollziehbare Vorgehensweise. Der Detaillierungs- und Differenzierungsgrad von Bestandserhebung und Bestandsbewertung ist aufeinander abzustimmen. Die gewählte Vorgehensweise und die Ergebnisse sind zu dokumentieren. Handlungsempfehlung 3.6 Die Ergebnisse der Bestandserfassung und -bewertung sind im Laufe der Abarbeitung der Eingriffsregelung iterativ im Hinblick auf ihre Aussagekraft und Verwertbarkeit für die einzelnen Fragestellungen zu überprüfen. ARBEITSSCHRITT 4 : Operationalisierung der städtebaulichen Planungsabsichten Handlungsempfehlung 4.1 Parallel zur Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft (d.h. der möglicherweise von Wirkungen betroffenen Schutzgüter und Funktionen) sind als weitere Voraussetzung für die Wirkungsprognose (Arbeitsschritt 5) die städtebaulichen Planungsabsichten zu charakterisieren, von denen Wirkungen ursächlich ausgehen können. Handlungsempfehlung 4.2 Ausgehend von den mit den städtebaulichen Planungsabsichten verbundenen Nutzungsänderungen sind auf beiden Planungsebenen die voraussichtlichen Wirkfaktoren bzw. Einwirkungen zu benennen, die vermutlich Ursache für Beeinträchtigungen der Funktionen von Naturhaushalt und Landschaftsbild sein können. ARBEITSSCHRITT 5 : Prognose und Bewertung der Auswirkungen Handlungsempfehlung 5.1 Für die Wirkungsprognose sind die konkreten Wirkungen der ermittelten Wirkfaktoren der Planungsabsichten (Ergebnis von Arbeitsschritt 4) auf die für den Untersuchungsraum charakterisierten und bewerteten Schutzgüter und Funktionen (Ergebnis von Arbeitsschritt 3) zu identifizieren. Dies erfordert eine zusammenführende Verknüpfung der Ergebnisse der Arbeitsschritte 3 und 4. Handlungsempfehlung 5.2 Für eine nachvollziehbare Darstellung ist es unverzichtbar, zunächst die absehbaren Veränderungen der Schutzgüter (Auswirkungen) auf der Sachebene zu beschreiben (zentrale Wirkungsprognose).

5 FORTSETZUNG ARBEITSSCHRITT 5 : Prognose und Bewertung der Auswirkungen Handlungsempfehlung 5.3 Im Anschluss an die Beschreibung der prognostizierten Veränderungen sind diese unter Bezugnahme auf die im einzelnen betroffenen Funktionen zu bewerten. Es ist darzulegen, inwieweit es sich voraussichtlich um Beeinträchtigungen handelt. Soweit Beeinträchtigungen zu erwarten sind, ist zu prüfen, ob diese aufgrund ihrer Schwere ( erhebliche Beeinträchtigung ) den Eingriffstatbestand erfüllen. Handlungsempfehlung 5.4 Es ist - bezogen auf eine bestimmte Planungsabsicht stets zu betrachten, ob und wie einzelne Beeinträchtigungen im Sinne von Summeneffekten zusammenwirken. Dabei sind auch positiv zu bewertende Veränderungen und schutzgutübergreifende Wirkungen zu berücksichtigen. Handlungsempfehlung 5.5 In methodischer Hinsicht ist bei der Erfassung und Bewertung der Auswirkungen eine nachvollziehbare, praktikable und der jeweiligen Planungsebene angemessene Vorgehensweise anzustreben, die zu plausiblen Ergebnissen führt. Wichtig ist primär eine getrennte Betrachtung jeder einzelnen, potenziell betroffenen Funktion. ARBEITSSCHRITT 6 : Ermittlung von Vorkehrungen zur Vermeidung und Minderung von Beeinträchtigungen Handlungsempfehlung 6.1 Entsprechend der prioritären Zielsetzung der Eingriffsregelung sind auch im Rahmen der Bauleitplanung zunächst Überlegungen zur Vermeidung bzw. Minderung absehbarer Beeinträchtigungen anzustellen und entsprechende Vorkehrungen vorzusehen. Handlungsempfehlung 6.2 Im Rahmen der Bauleitplanung ist anzustreben, nicht nur erhebliche, sondern alle (also auch geringfügige, unerhebliche) Beeinträchtigungen zu vermeiden. Handlungsempfehlung 6.3 Überlegungen zur Vermeidung von Beeinträchtigungen sind auf beiden Ebenen der Bauleitplanung mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung anzustellen. Nur in begründeten Einzelfällen können Regelungen zur Vermeidung ausschließlich auf die B-Plan-Ebene verlagert werden. Das Vermeidungsgebot bezieht sich weniger auf die Frage, ob eine Planungsabsicht grundsätzlich zulässig ist, sondern vielmehr auf Art, Umfang und Ort der Realisierung.

6 FORTSETZUNG ARBEITSSCHRITT 6 : Ermittlung von Vorkehrungen zur Vermeidung und Minderung von Beeinträchtigungen Handlungsempfehlung 6.4 Fachlich geeignete Vorkehrungen zur Vermeidung sind bezogen auf die im einzelnen beeinträchtigten Funktionen, wie sie im vorangegangenen Arbeitsschritt dargelegt wurden, zu entwickeln und zu dokumentieren. Anzustreben sind Vorkehrungen, die zu einer Veränderungen derjenigen Wirkfaktoren führen, die im vorangegangenen Arbeitsschritt als Ursache der Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft identifiziert worden sind. Handlungsempfehlung 6.5 Abschließend ist eine überschlägige Wirkungsprognose dahingehend erforderlich, inwieweit bei Realisierung der vorgeschlagenen Vorkehrungen zur Vermeidung und Minderung voraussichtlich erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft verbleiben (oder ggf. sogar zusätzliche auftreten). Diese sind im nachfolgenden Arbeitsschritt weiter zu behandeln. ARBEITSSCHRITT 7 : Ermittlung von Maßnahmen zur Kompensation von unvermeidbaren erheblichen Beeinträchtigungen Handlungsempfehlung 7.1 Verbleiben trotz getroffener Vorkehrungen zur Vermeidung voraussichtlich unvermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen von Naturhaushalt oder Landschaftsbild, so ist für diese Beeinträchtigungen eine Kompensation durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen anzustreben und planerisch vorzubereiten Handlungsempfehlung 7.2 Bei der Auswahl geeigneter Kompensationsmaßnahmen sind vier wesentlichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen : Funktionaler Zusammenhang Räumlicher Zusammenhang Zeitpunkt der Wirksamkeit Umfang Fragen der tatsächlichen Flächenverfügbarkeit (z.b. Vorhandensein und Lage von gemeindeeigenen Grundstücke) dürfen dagegen erst nachrangig eine Rolle spielen und können durch ein vorsorgendes Flächenmanagement zielgerichtet beeinflusst werden (s.u.). Aus fachlicher Sicht ist stets darzulegen, welche Maßnahmen unter Berücksichtigung der vorgeschlagenen Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen erforderlich sind, um eine vollständige Kompensation der absehbaren erheblichen Beeinträchtigungen zu erreichen.

7 FORTSETZUNG ARBEITSSCHRITT 7 : Ermittlung von Maßnahmen zur Kompensation von unvermeidbaren erheblichen Beeinträchtigungen Handlungsempfehlung 7.3 Bei Auswahl von Kompensationsmaßnahmen sind an erster Stelle funktionale Anforderungen zu berücksichtigen. Insofern ist grundsätzlich eine Einzelfallbetrachtung erforderlich, bei der die örtlichen und fallbezogenen Bedingungen im Hinblick auf die vom Eingriff betroffenen Funktionen, aber auch auf die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege und den Ausgangszustand der Kompensationsflächen zu berücksichtigen sind. Eine funktionsbezogene Kompensation ist nur möglich durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege ( 19 (2) BNatSchG). Aus naturschutzfachlicher Sicht sind dementsprechend der Intention der Eingriffsregelung nach 19 BNatSchG folgend zunächst Ausgleichsmaßnahmen mit engem funktionalen Bezug zu den beeinträchtigten Funktionen anzustreben, die eine gleichartige Wiederherstellung der betroffenen Funktionen gewährleisten. Handlungsempfehlung 7.4 In engem Zusammenhang mit den funktionalen Anforderungen sind die räumlichen Anforderungen zu sehen, die an eine Kompensation zu stellen sind. Handlungsempfehlung 7.5 Weiterhin sind an die Kompensation in der Bauleitplanung zeitliche Anforderungen zu stellen. Der zeitliche Rahmen für die Durchführung der Maßnahmen zur Kompensation ist so zu setzen, dass die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes und das Landschaftsbild kontinuierlich, d.h. möglichst ohne zeitliche Unterbrechung, erhalten bleiben. Handlungsempfehlung 7.6 Für die Wiederherstellung von beeinträchtigten Funktionen durch Kompensationsmaßnahmen ist nicht nur die Art, sondern ebenso der Umfang der Maßnahmen entscheidend. Dabei ist der Maßnahmenumfang zunächst für jede erheblich beeinträchtigte Funktion getrennt zu ermitteln. Primäres Ziel ist es, zur Kompensation gleiche Funktionsausprägungen (gleichartig) in mindestens gleicher Qualität (Wert/gleichwertig) wie die beeinträchtigten Funktionen wiederherzustellen, womit i.d.r. auch Maßnahmen in mindestens gleichem Umfang (d.h. auf mindestens gleicher Fläche) erforderlich werden. Handlungsempfehlung 7.7 Wichtig ist auf beiden Ebenen der Bauleitplanung eine angemessene Dokumentation der aus naturschutzfachlicher Sicht vorgeschlagenen Maßnahmen zur Kompensation in Text und Karten/Plänen. Um die korrekte Durchführung von vorgeschlagenen Maßnahmen und damit deren Wirksamkeit zu gewährleisten, sind auf der B-Plan-Ebene Anforderungen im Hinblick auf die präzise Beschreibung der Kompensationsziele und der Kompensationsmaßnahmen zu berücksichtigen.

8 ARBEITSSCHRITT 8 : Erstellung der Eingriffs-Kompensations-Bilanz Handlungsempfehlung 8.1 Zum Abschluss der Bearbeitung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ist eine so genannte Eingriffs-Kompensations-Bilanz zu erstellen. Als zusammenfassende Gegenüberstellung der zu erwartenden Beeinträchtigungen einerseits sowie der aus naturschutzfachlicher Sicht vorgeschlagenen Vorkehrungen zu ihrer Vermeidung/Minderung und Maßnahmen zur Kompensation andererseits ist sie so zu gestalten, dass sie die zentrale Grundlage für die Einbeziehung der Ergebnisse der Eingriffsregelung in die bauleitplanerische Abwägung nach 1 (6) i.v.m. 1a (2) BauGB bilden kann. Dabei muss ein eindeutiger Ableitungszusammenhang zwischen Beeinträchtigungen und Vorkehrungen bzw. Maßnahmen deutlich werden. Handlungsempfehlung 8.2 Anzustreben ist auf beiden Ebenen der Bauleitplanung eine tabellarische Darstellung der Eingriffs- Kompensations-Bilanz unter Bezugnahme auf die im einzelnen beurteilten Planungsabsichten. ARBEITSSCHRITT 9 : Zusammenstellung der wesentlichen Ergebnisse der Eingriffsregelung zur Integration in die Bauleitplanung Handlungsempfehlung 9.1 Die wesentlichen Ergebnisse der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sind so aufzubereiten und darzustellen, dass sie in die jeweilige städtebauliche Planung aufgenommen werden können. Handlungsempfehlung 9.2 Es ist im Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten geeignet sind, die naturschutzfachlichen Vorschläge zur Eingriffsbewältigung, wie sie in Arbeitsschritt 8 zusammenfassend dokumentiert sind, angemessen abzubilden. Damit die genannten Flächen ihre Funktion als Kompensationsfläche übernehmen können, ist es unumgänglich, nähere Aussagen zur konkreten Art und Intensität der Nutzung, Bewirtschaftung oder Pflege zu machen.