Diskussionsgrundlage für eine Neufassung der Maßgaben zur Plattformregulierung im Rundfunkstaatsvertrag vom 11. April 2017

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1 Länder-AG Plattformregulierung Diskussionsgrundlage für eine Neufassung der Maßgaben zur Plattformregulierung im Rundfunkstaatsvertrag vom 11. April 2017 Stellungnahme von Deutschlandradio vom 16. Juni 2017 Deutschlandradio begrüßt die Ziele der Plattformregulierung. Auch für einen Anbieter von Hörfunk ist die Sicherung der Auffindbarkeit seiner Angebote, seien es die Programme, seien es seine Telemedien, immer herausfordernder. Die Vielzahl verschiedener und von einer bestimmten Technik und Infrastruktur unabhängiger Verbreitungswege setzt auch journalistisch-redaktionelle Angebote einem immensen Wettbewerb um Aufmerksamkeit aus, den zu bestehen ohne flankierende Regulierung nicht möglich sein wird. Die fundiert recherchierte und ausgewogen dargebotene Information erscheint für das Gemeinwesen und seinen Zusammenhalt unterdessen wichtiger denn je. Die Mechanismen, derer sich die Länder nun bedienen wollen, sind geeignet, jedoch auch vonnöten, um gesellschaftlich bedeutsame Medieninhalte verlässlich vom Veranstalter zu den Hörerinnen und Hörern und Nutzerinnen und Nutzern zu befördern. Das Fortschreiben von Belegungsregeln allein genügt dazu längst nicht mehr. Umso wichtiger ist es, dass außer der Vorgabe von Must-Carry und der Sicherung des Zugangs auch grundsätzliche Festlegungen zur Auffindbarkeit, Transparenz und Überprüfbarkeit zum Gegenstand der Überlegungen der Länder geworden sind. Die vorgestellte Diskussionsgrundlage vom 11. April 2017 ist gleichwohl nicht frei von kritikwürdigen Formulierungen. Diese finden sich vorwiegend bei den Begriffsbestimmungen, haben dadurch aber Einfluss auf den Gegenstand des Regulierungsmodells insgesamt. Überdies bittet Deutschlandradio darum, bei der Belegung ebenso berücksichtigt zu werden wie die Anbieter bundesweiter Fernsehprogramme. All dies legt Deutschlandradio nachstehend anhand der einzelnen vorgeschlagenen Bestimmungen dar. Die Erörterung folgt der Ordnung der Bestimmungen im RStV. zu 2 Nr. 12 Die Diskussionsgrundlage führt mit den rundfunkähnlichen Telemedien einen neuen zentralen Begriff ein. Er soll, so teilen die Erläuterungen mit, die Programmbouquets ersetzen. Er tritt aber

2 2 auch siehe den Entwurf zu 2 Nr. 13 an die Stelle der vergleichbaren Telemedien. Die vorgeschlagene Verwendung dieses Terminus begegnet Bedenken. Zum einen fehlt eine taugliche Bestimmung des Begriffs. Der Textvorschlag besagt, verkürzt gesprochen: rundfunkähnliche Telemedien sind Telemedien mit rundfunkähnlichen Inhalten. Das zu definierende steckt in der Definition, ein Erkenntnisgewinn bleibt aus. Die Erläuterung fügt dem zwar noch hinzu, es komme darauf an, dass die ähnlichen Telemedien eine dem Rundfunk vergleichbare Aggregationsstufe erreichen. Was Aggregation, am ehesten wohl zu übersetzen mit Anhäufung oder Zusammenfassung, hier aber bedeutet und welche Stufen es dabei insgesamt gibt, ist gänzlich unklar. Womöglich ist eine Gestaltung nach redaktionellen Gesichtspunkten gemeint, dazu findet sich jedoch im Text kein Hinweis. Mit den rundfunkähnlichen Telemedien würde außerdem ein Begriff eingeführt, der strukturell ganz ähnlich klingt wie das presseähnliche (Telemedien-)Angebot des heutigen und womöglich auch künftigen 2 Nr. 20 RStV. Hier ist zweierlei zu bedenken. Erstens wird jede systematische Gesetzesauslegung die Frage nach dem Verhältnis dieses neuen Begriffspaars aufwerfen. Womöglich droht bei der Beantwortung dieser Frage eine Idee zu entstehen, die den (vielleicht nur öffentlich-rechtlichen) Rundfunk auf rundfunkähnliche Telemedienangebote beschränkt. Das ist hier nicht gemeint, wird jedoch auch nicht ausgeschlossen. Und zweitens bediente sich der Staatsvertragsgeber nach der Presseähnlichkeit bei der Erfassung digitaler und konvergenter Medienformen jetzt ein zweites Mal des Vergleichs zu traditionellen Medien, dort der Zeitung und Zeitschrift, hier dem Fernsehen und Radio. Längst aber ist klar, dass die digitale Technik und Verbreitung ganz neue publizistische Formen schafft, die vor Einführung der Webbrowser Mitte der neunziger Jahre völlig unbekannt waren. Jeder Versuch, die Regulierung digitaler Medien dennoch an analogem Verhalten zu orientieren, wird eher früher als später scheitern. Der Rechtsanwender hielte mit der Entwicklung dann nur noch Schritt, wenn er den Begriff möglichst weit auslegt. Dann aber erfasst er zwangsläufig auch solche Sachverhalte, die der Regulierung nicht bedürfen. Ein weiteres systematisches Argument streitet gegen den Begriff der rundfunkähnlichen Telemedien. Die RStV geht derzeit in 2 Abs. 1 Satz 1, der Richtlinie 2010/13/EU vom 10. März 2010 fol-

3 3 gend, von einem Gegensatz linearer und nicht-linearer Angebote aus. Nennt er künftig nicht-lineare Angebote rundfunkähnlich, widerspricht er sich. In der Begriffslogik des RStV ähneln nichtlineare Angebote dem Rundfunk nicht. zu 2 Nr. 13 Statt von der Plattform soll künftig von der Medienplattform die Rede sein. Die Medienplattform wird zum Anknüpfungspunkt der Regulierung. Der Begriff der Medienplattform ist sehr weit. Das neue Bestimmungswort Medien bewirkt keine Einschränkung. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, wo. Erst durch die Erläuterung wird erkennbar, was unter den Begriff wohl zu fassen ist. Dort ist die Rede sowohl von infrastrukturgebundenen (gemeint ist wohl: an eine einzige, bestimmte Infrastruktur gebunden) als auch von offenen Plattformen, das sind wohl jene, denen eine Bindung an eine bestimmte Infrastruktur fehlt (ob es diesen Unterschied heute überhaupt noch gibt, ist fraglich). Weil auch dies aber zunächst noch alles umfasst, klammert die Erläuterung sodann Suchmaschinen und Social Media-Plattformen aus. Allerdings fällt es schwer, diesen Ausschluss auch im vorgeschlagenen Staatsvertragstext aufzufinden. Auch Social Media- Angebote fassen ja Telemedien (Filme, Fotos oder Texte on demand) zu einem Gesamtangebot zusammen. Jedenfalls fällt es auf Anhieb nicht leicht, dies überzeugend in Abrede zu stellen. Sie tun dies zwar hochautomatisiert und ohne die Auswahl durch einen Redakteur, aber darauf stellt der Textentwurf nicht ab. Welches abstrakte Kriterium im Einzelfall darüber Auskunft geben soll, ob ein Angebot bereits eine Medienplattform ist oder unreguliert bleibt, ist nicht erkennbar. Die Erläuterung legt zwar nahe, dass es darauf ankommen soll, ob der Anbieter die Inhalte abschließend auswählt. Das aber fehlt erstens im Text und wird zweitens praktisch nicht ohne weiteres überprüfbar sein. Und drittens ist schon das Herstellen einer Rangfolge durch einen Suchdienst oder eine Videoplattform eine Auswahl, die vom Konsumenten des Dienstes nicht zu beeinflussen ist. Ist diese Auswahl nicht auch schon abschließend im Sinne des Textentwurfs? Nach dem Wortlaut könnte womöglich gar das schlichte Verlinken auf fremde rundfunkähnliche Telemedien die Anforderungen des 2 Nr. 13 erfüllen. Das ist sicher nicht beabsichtigt.

4 4 Ein weiteres wäre ggf. klarzustellen: Die Erläuterung teilt mit, dass Charakteristikum der Medienplattform die Zusammenfassung von Rundfunk und (rundfunkähnlichen) Telemedien sein soll. Der Textentwurf indessen lässt für das Entstehen einer Medienplattform die Zusammenfassung von Rundfunk oder Telemedien genügen, das widerspricht sich. Letzteres wird ausreichen dürfen. Um ein paar Angebotsformen aus dem weiten Begriff der Medienplattform herauszunehmen, schlägt der Entwurf zwei textliche Ausnahmen vor. Neben dem analogen Kabelnetz, einem endlichen Geschäft, sind dies Angebote, deren Inhalte in der alleinigen redaktionellen Verantwortung des Plattformbetreibers oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens liegen ( 2 Nr. 13 Satz 3 lit. b.). Hier wäre zu präzisieren, worauf sich die redaktionelle Verantwortung bezieht. Sollte es um die Verantwortung für den Inhalt selbst gehen, so würde etwa eine kooperierte Plattform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit den Inhalten der verschiedenen Beteiligten unversehens zum Gegenstand der Regulierung, denn die einzelnen Veranstalter sind keine verbundenen Unternehmen nach 15 AktG. Ein Bedarf nach Regulierung entstünde hier aber sicher nicht. zu 52 b Abs. 3 Die Belegungsvorgabe für den Hörfunk privilegiert in 52 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 die in dem jeweiligen Verbreitungsgebiet gesetzlich bestimmten beitragsfinanzierten Programme ( ) des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Diese Wortwahl unterscheidet sich von jener für das Fernsehen in 52 b Abs. 1. Dort sind die zur bundesweiten Verbreitung gesetzlich bestimmten beitragsfinanzierten Programme ( ) des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausdrücklich hervorgehoben ( 52 b Abs. 2 Nr. 1 lit a). Deutschlandradio veranstaltet Hörfunkprogramme, die staatsvertraglich gleichfalls zur bundesweiten Verbreitung bestimmt und aus dem Rundfunkbeitrag finanziert sind. Sie sind ebenso schutzwürdig und schutzbedürftig wie die Hörfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten. Auch sie sollten benannt werden. Andernfalls droht angesichts des dann abweichenden Wortlauts von Fernsehen (Abs. 2) und Radio (Abs. 3) eine Unsicherheit über die Reichweite der Belegungsvorgaben im Hörfunk. zu 52 b oder d Die vorgeschlagenen Regeln zur Belegung sehen kein Entgelt des Programmveranstalters vor. Auch bei dem Text zu Entgelten und Tarifen fehlt ein Hinweis darauf, dass Must-Carry abzugelten ist. Dies ist richtig und zu begrüßen. Die Privilegierung dient dem Gemeinwesen und nicht den wirtschaftlichen Interessen der Anbieter von Medienplattformen.

5 5 Rein vorsorglich legt Deutschlandradio dennoch nahe, im Staatsvertrag oder in der Begründung klarzustellen, dass der Anbieter der Medienplattform die Erfüllung seiner Verpflichtung zur Belegung nicht von der Erbringung einer Gegenleistung abhängig machen darf. zu 52 e Abs. 4 Der Textentwurf sieht eine Regelung vor, nach der die für die Gesellschaft und die Vielfalt der dort bestehenden Meinungen und Anschauungen bedeutsamen Angebote besonders leicht auffindbar sein müssen. Auch dies befürwortet Deutschlandradio. Deutschlandradio hat eine ausgeprägte staatsvertragliche Pflicht zur Integration. Die Berichterstattung muss sowohl das Geschehen in den einzelnen Bundesländern als auch die gesamte kulturelle Vielfalt des Landes darstellen. Sie soll die Zusammengehörigkeit im vereinten Deutschland fördern und der gesamtgesellschaftlichen Integration dienen und auf ein Miteinander hinwirken. Diese Beauftragung, ergänzt um die Pflicht zur umfassenden Berichterstattung, zur Objektivität und zur Ausgewogenheit, trägt zum gesellschaftlichen Zusammenhalt bei. Im Vergleich zu Großbritannien und den USA zeigt sich, dass das Fehlen von Programmen mit einer solchen Pflicht zu einer polarisierten Medienlandschaft führen kann. Es ist ein beinahe zwangsläufiges Ziel der Plattformregulierung, einem derart beauftragten Haus und seinen Angeboten eine Chance auf Wahrnehmbarkeit auch unter einer unübersehbaren Vielzahl von alternativen Medienprodukten unbedingt zu erhalten.