The valuation of the net assets comprises one of the primary tasks in the implementation of the double entry bookkeeping in the administration.

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1 Vermögensbewertung bei Straßen (im Rahmen der Einführung des Neuen kommunalen Finanzmanagement in der Bundesrepublik Deutschland) praktische Erfahrungen bei der Umsetzung mit RoSy PMS Dipl.-Ing. Michael Simon GSA, Gesellschaft für Straßenanalyse mbh Diepenbender 39 D Aachen Tel.: +49 / 241 / / Fax: +49 / 241 / mss@carlbro.com Abstract In the communities, the modernization of the administrations has been pursued under the term 'New Control Models' for some years. The role of the communities increasingly changes to become service providers. The administration is reduced to the core competences - partial tasks are transfered to hived off companies. The Department of the Interior of the State of North Rhine-Westphalia prepared 1999 a position paper which presents ten key points of the new community finance management (NKF). Community budgeting and accounting on the basis of the (commercial) double entry bookkeeping type is requested as central part. The commercial double entry bookkeeping shall promote that accounting becomes more transparent in the 'community corporate group' and that costs and income are made visible. The Department of the Interior of the State of North Rhine-Westphalia considers the fundamental reform of the community budgeting and accounting essential part of the modernization. The valuation of the net assets comprises one of the primary tasks in the implementation of the double entry bookkeeping in the administration. The balance sheet infrastructure net assets involve the public services, like roads, sewage systems and other transport and utility facilities. The valuation guide of the NKF provides for this area that a collective estimate with group valuation is not permitted, also not as temporary solution. Therefore, data satisfying the requirements for preparation of the opening balance sheet must be made available to the public administrations, as well as the valuation of the costs and income. The report explains the necessary basis for determination of the net worth of the roads based on the NKF standards and the approach, as well as the experience during the practical implementation based on a specific exemplary case.

2 Zusammenfassung In den Kommunen wird die Modernisierung ihrer Verwaltungen seit einigen Jahren unter dem Begriff "Neue Steuerungsmodelle" betrieben. Das Bild der Kommunen wandelt sich zunehmend zum Dienstleister. Die Verwaltung wird zurückgeführt auf die Kernkompetenzen - Teilaufgaben werden an ausgegliederte Betriebe übertragen ist vom nordrhein-westfälischen Innenministerium ein Positionspapier erarbeitet worden, das zehn Eckpunkte des neuen kommunalen Finanzmanagements vorstellt Als Kernstück wird ein kommunales Haushalts- und Rechnungswesens auf der Basis des doppischen (kaufmännischen) Rechnungsstils gefordert. Die kaufmännische doppelte Buchführung soll unterstützen, das Rechnungswesen im Konzern Kommune transparenter, Aufwand und Ertrag sichtbar zu machen. Das Innenministerium in Nordrhein-Westfalen betrachtet die grundlegende Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen als wesentlichen Bestandteil der Modernisierung. Die Vermögensbewertung bildet eine der Hauptaufgaben bei der Einführung der doppelten Buchführung in der Verwaltung. Das bilanzielle Infrastrukturvermögen umfasst öffentlichen Einrichtungen wie z.b. Straßen, Kanalisation und sonstige Verkehrs- und Versorgungseinrichtungen. Der Bewertungsleitfaden des NKF (Neues kommunales Finanzmanangement) schreibt für diesen Bereich u.a. vor, dass ein Sammelansatz mit Gruppenbewertung auch als Übergangslösung nicht zugelassen wird. Für die öffentlichen Verwaltungen müssen deshalb Daten bereitgestellt werden, die den Anforderungen zur Erstellung der Eröffungsbilanz sowie der Bewertung der Aufwende und Erträge genügen. Der Beitrag erläutert die erforderlichen Grundlagen zur Ermittlung des Straßenvermögens nach NKF-Vorgaben und die Vorgehensweise sowie die Erfahrungen bei der praktischen Umsetzung an einem konkreten Fallbeispiel. 1 Bewertungsgrundlagen 1.1 Inventur und Bilanz Das Rechnungswesen nach NKF berücksichtigt den Werteverzehr von Sachanlagen, Gebäuden, Straßen, etc. über Abschreibungen. Die Struktur des Drei Säulen-Modells des NKF Finanzrechnung Bilanz Ergebnisrechnung zeigt Abb. 1 (MODELLPROJEKT 2003a):

3 Finanzrechnung Bilanz Ergebnisrechnung Aktiva Passiva Einzahlungen./. Vermögen Eigenkapital Erträge./. Auszahlunge Aufwendungen n Liquide Fremdkapita Liquiditätssaldo Mittel l Ergebnissaldo Abb. 1: Drei-Säulen-Modell im NKF Das bilanzielle Infrastrukturvermögen fließt in der Bilanz auf der Aktiv-Seite in die Position Vermögen ein. In der Ergebnisrechnung sind dazu Erträge und Aufwendungen zu verbuchen. Die grundsätzlichen Anforderungen an den erforderlichen Umfang und die Datentiefe des Infrastrukturvermögens ergeben sich zunächst. analog zu entsprechenden Regelungen in der Privatwirtschaft für die Inventur und Bilanz. Demnach müssen folgende Bedingungen erfüllt werden: Inventur: Verzeichnis aller Vermögensgegenstände/Schulden Mengenmäßige vollständige Erfassung Einbeziehung bewertungsrelevanter Informationen wie qualitativer Zustand sowie Mängel und Schäden. Bilanz: Grundsatz der Vollständigkeit Grundsatz der Einzelbewertung (Ausnahmen zugelassen) Bewertung des Vermögens durch Festlegen des Bewertungsansatzes für die jeweiligen Vermögensbereiche Abschreibung der Vermögenswerte durch Festlegen der Abschreibungsmodalitäten und Abschreibungszeiträume. Wendet man diese generellen Bedingungen der Inventur und der Bilanz auf die Erfassung und Bewertung des Infrastrukturvermögens an, so lassen sich die in Tabelle 1 und 2 zusammengefassten Vorgaben ableiten.

4 Inventur Grundsatz Verzeichnis aller Vermögensgegenstände Mengenmäßig vollständig Bewertungsrelevante Informationen Straßenvermögen Straßen Nebenanlagen, Ingenieurbauwerke, Inventar (Beleuchtung, Beschilderung) Bestandserfassund durchführen Bestandsergänzungen erfassen Zustandserfassung durchführen (Ober-/Unterbau Zustandsdaten fortschreiben Tab. 1: Gegenüberstellung bewertungsrelevanter Kriterien des Straßenvermögens bei der Inventur Bilanz Grundsatz Grundsatz der Vollständigkeit Grundsatz der Einzelbewertung (Ausnahmen möglich) Bewertungsansatz festlegen Abschreibungsmodalitäten festlegen Straßenvermögen Straßen Nebenanlagen, Ingenieurbauwerke, Inventar (Beleuchtung, Beschilderung) Einzelbewertung: Straßen, Ingenieurbauwerke, Nebenanlagen Gruppenbewertung für geringwertige Güter möglich (z.b. Beschilderung) Ausgangspunkt: aktueller Neuwert für Straßen Bewertung mit Wiederbeschaffungszeitwert Differenzierte Abschreibungsperioden für: o einzelne Straßenklassen o unterschiedliche Nebenanlagen o Ingenieurbauwerke o Inventar Tab. 2: Gegenüberstellung bewertungsrelevanter Kriterien des Straßenvermögens bei der Bilanz

5 1.2 Bewertungsvorgaben Im Rahmen eines umfangreichen, mehrjährigen Pilotversuches wurden in Nordrhein-Westfalen die betriebswirtschaftlichen Grundlagen für das zukünftige doppische Haushaltsrecht erarbeitet. Die Leitlinien für den Bereich Straße des Infrastrukturvermögens sehen dabei folgende Regelungen vor (MODELLPROJEKT 2003b): Die Wertermittlung erfolgt auf Zeitwertbasis Straßen, Nebenanlagen werden mit aktuellen durchschnittlichen Herstellkosten bewertet. Bei der Bewertung sind Straßenaufbau und Straßenzustand zu berücksichtigen. Ein Sammelansatz mit Gruppenbewertung (z.b. Bezirke oder Straßenklassen zusammengefasst) wird nicht zugelassen. Die spätere differenzierte Zuordnung von Aufwand und Ertrag zu einzelnen Straßen und Straßenabschnitten ist sonst nicht möglich. Dieser Grundsatz soll auch nicht übergangsweise, z.b. für die Erstellung der Eröffungsbilanz durchbrochen werden. Beispielsweise müssen auch schon in dieser Phase Fördermittel oder Anliegerbeiträge differenziert einzelnen Straßen zugeordnet werden. Es ist die straßenabschnittsgenaue Feststellung der Restnutzungsdauer erforderlich. Sie setzt genaue Kenntnisse über den Straßenzustand voraus, die Ableitung erfordert die Verfügbarkeit komplexer Schadenentwicklungsmodelle. Die Kenntnis der Restnutzungsdauer ist wesentlich für die Bestimmung des Wiederbeschaffungszeitwertes und der Festlegung der verbleibenden Abschreibungsperiode. Für das Infrastrukturvermögen sind selbständige Bestandteile getrennt auszuweisen. Dazu gehört z.b. die Erfassung und Auswertung von Nebenanlagen (Geh- und Radwege, Gräben, etc.). Grundstücke werden mit 10 % des jeweiligen Bodenrichtwertes, mindestens jedoch mit 1 /m² berücksichtigt. 1.2 Bewertungsinstrument RoSyPMS PMS Aus den oben erläuterten Bewertungsgrundlagen ergeben sich die Anforderungen an die einzusetzenden Bewertungswerkzeuge für das Infrastrukturvermögen, die sich wie folgt zusammensetzen (Tab. 3).

6 Anforderung Vollständiges Bestandsverzeichnis Systematische Zustandsübersicht Fortschreibung Bestandsdaten Fortschreibung Zustandsdaten Straßenabschnittsgenaue Restnutzungsdauer ausweisen Ausweisen selbständiger Bestandteile Unterschiedliche Abschreibungsperioden für unterschiedliche Objekte und Straßenklassen Ermitteln von Aufwand und Ertrag Umsetzung RoSy PMS Straßendatenbank zur Verwaltung aller relevanten Bestandsinformationen Straßendatenbank zur Verwaltung aller relevanten Zustandsinformationen Durch Nutzer in der Straßendatenbank Durch Nutzer in der Straßendatenbank Wissenschaftlich und empirisch ermittelte Schadenentwicklungsmodelle Verwalten und Bewerten auch von Nebenanlagen möglich Verwalten und Bewerten n-bliebiger Ansätze Zu-/Abschreibungen z.b. aufgrund geänderter Restnutzungsdauer Tab. 3: Anforderungen an Bewertungsinstrumten im doppischen Rechnungswesen Die Aufstellung der Eröffnungsbilanz (Erfassung und Bewertung) bildet nur den ersten Schritt bei der Einführung des doppischen Rechnungswesen in der kommunalen Verwaltung. Die weiteren Aufgaben nach der Einführung sind Fortschreibung der Straßendaten einschließlich der systematischen Bewirtschaftung der Straßen. Die einzelnen Teilleistungen, die mit RoSy PMS abgedeckt werden zeigt die Abbildung 2. Diese Leistungen sind sowohl im Rahmen der Einführung und der Führung eines doppischen Rechnungswesen in den Kommunen erforderlich, sie sind aber auch essentieller Bestandteil von Pavement Management Systemen zur systematischen Straßenbewirtschaftung. Abb. 2: Leistungsbausteine von RoSy PMS als fester Bestandteil im doppischen Haushaltswesen

7 Da mit dem doppischen Rechnungswesen das Resourcenverbrauchskonzept in den Verwaltungen umgesetzt wird, muss auch das eingesetzte PMS in der Lage sein, Er- und Unterhaltungsmaßnahmen nach diesen Gesichtspunkten auszuwählen. Das ausgewählte PM-System sollte deshalb in der Lage sein, Maßnahmenprogramme nach Nutzen-Kosten-Gesichtspunkten zu erstellen (Auswahl aufgrund der Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme). Ein Beispiel für ein Maßnahmenprogramm mit RoSy PMS zeigt die Abb. 3. Abb. 3: Maßnahmenprogramm gem. Wirtschaftsplan dargestellt mit RoSy-Action Pack (GIS) Nur mit diesem Auswertungsmodus kann ein Pavement Management System sinnvoll in das NKF eingebunden werden, da damit auch der Substanz- und Werterhalt der Straßen berücksichtigt wird.

8 Das grundsätzliche Zusammenspiel von doppischen Rechnungswesen und solchen PM- Systemen zeigt die Abb. 4 am Beispiel des NKF-Modells. Abb. 4: Einbindung von RoSy PMS in das NKF-Modell

9 2 Fallbeispiel Die Vermögensbewertung für die Einführung des doppischen Haushaltswesen für den Bereich Straße wurde durch GSA Gesellschaft für Straßenanalyse mbh mit dem Bewertungsinstrument RoSy PMS für einige Kommunen in Nordrhein-Westfalen durchgeführt. Die wichtigsten Praxiserfahrungen werden hier wiedergegeben. Erfahrungsgemäß stellt die Einführung des neuen Haushaltswesen einen komplexen Vorgang dar, in dem die Vermögensbewertung ein wesentliches Teilprojekt ausmacht. Der ganzheitliche Ansatz der dem Fallbeispiel zugrunde liegt, ist in Abb. 5 dargestellt. Abb. 5: Fallbeispiel ganzheitlicher Ansatz zur Einführung des NKF Der Bereich Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagement ist wiederum in eine Vielzahl von Teilprojekten gegliedert, die von Fachbezogenen Schulungen über Vermögensbewertung bis hin zum Aufbau des Berichtswesen reichen. Das Teilprojekt Vermögensbewertung setzt in der Ablaufplanung schon frühzeitig ein, da hier eine intensive verwaltungsinterne Zusammenarbeit mit den Fachämtern erforderlich ist. Weiterhin liegen in aller Regel die bewertungsrelevanten Informationen nicht vollständig vor und müssen erst zusammengetragen bzw. erarbeitet werden. So nahm im Fallbeispiel das Teilprojekt Vermögensbewertung insgesamt rund 2 Jahre in Anspruch und ist somit eines der zeitaufwendigsten Bereiche (Abb. 6).

10 Abb. 6: Ablaufplan der Teilprojekte Einführung NKF Zu dieser langen Zeitdauer der Vermögensbewertung haben z.b. für den Bereich Straßen folgende Aspekte beigetragen: fehlende bzw. unvollständige Verfügbarkeit der Bestandsdaten zu Straßen, Inventar, Ingenieurbauwerken und Nebenanlagen keine Zustandsdaten verfügbar Interaktiver Abstimmungsprozess mit den Projektbeteiligten über die Bewertungsansätze Erfordernis der Einzelbewertung anstelle Gruppenbewertung. Insbesondere diesem Punkt wird seitens der Verantwortlichen in der Verwaltung besondere Beachtung geschenkt. Nach Einschätzung des begleitenden Wirtschaftsprüfungsinstitutes und der Mitarbeiter in der Finanzverwaltung stellt die in verschiedenen Kommunen diskutierte Gruppenbewertung der Straßen eine unzulässige Vereinfachung dar. Schon für die Eröffnungsbilanz müssen beispielsweise Zuschüsse und Beiträge nach dem Kommunalen Abgabengesetz den Straßen differenziert zugeordnet werden können. Nach Einführung des doppischen Rechnungswesen ist ohnehin jährlich eine differenzierte Zuordnung der Aufwende und Erträge im Rahmen der Ergebnisrechnung erforderlich, die bei einer Gruppenbewertung dann nicht oder nur mit Einschränkungen möglich ist.

11 Die generell komplexe Aufgabe, die Restnutzungsdauer der einzelnen Zustandsabschnitte auszuweisen, stellte im Fallbeispiel kein Problem dar, da hier mit RoSy PMS ein Instrument eingesetzt wurde, das über wissenschaftlich und empirisch abgesicherte Schadenentwicklungsmodelle verfügte, mit denen dieser Bereich effizient bearbeitet werden konnte (SØNDER und NIELSEN 2000).

12 Literaturangaben MODELLPROJEKT DOPPISCHER KOMMUNALHAUSHALT IN NRW (HRSG.) (2003a). Ergebnisse des Modellprojektes zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushaltes in NRW. - Informationsfoliensatz zum NKF. MODELLPROJEKT DOPPISCHER KOMMUNALHAUSHALT IN NRW (HRSG.) (2003b). Neues kommunales Finanzmanagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht. Rudolf Haufe Verlag GmbH Freiburg Berlin München Zürich SØNDER, M.S. und NIELSEN, K.V. (2000). Skadesudviklling i Vejbelaegniner Studie af 10 års datamateriale fra 11 vejparceller i Ulfborg-Vemb Kommune unveröffentlich.