Verwaltungsrecht AT 1

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1 ALPMANN SCHMIDT Verwaltungsrecht AT 1 8. Auflage 2012

2 Hans-Gerd Pieper Rechtsanwalt und Lehrbeauftragter an der FHöV Verwaltungsrecht AT 1 8., überarbeitete Auflage 2012 ISBN: Verlag: Alpmann und Schmidt Juristische Lehrgänge Verlagsgesellschaft mbh & Co. KG, Münster Die Vervielfältigung, insbesondere das Fotokopieren der Karteikarten, ist nicht gestattet ( 53, 54 UrhG) und strafbar ( 106 UrhG). Im Fall der Zuwiderhandlung wird Strafantrag gestellt.

3 Inhaltsverzeichnis (1) 1. Teil: Einführung A) Grundbegriffe n Verwaltungsrecht; Verwaltungsträger, Körperschaft, Anstalt n Verwaltungsorgane, Organ-/Amtswalter, Beliehener, Verwaltungshelfer n Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes, Gewohnheitsrecht, Richterrecht, allgemeine Grundsätze n VA-Befugnis, insbesondere bei Leistungsbescheiden , 7 B) Verwaltungsverfahren/Verwaltungsverfahrensgesetze n Begriff, Arten des Verwaltungsverfahrens Begriff des Verwaltungsverfahrens Grundsatz des nichtförmlichen Verfahrens gem. 10 VwVfG Förmliches Verwaltungsverfahren gem. 63 ff. VwVfG und SpezialG Planfeststellungsverfahren gem. 72 ff. VwVfG und SpezialG Verfahren über eine einheitliche Stelle Verfahrensermessen n Anwendungsbereich des VwVfG , 11 Ü Definition ê! Beachte Beispiel

4 Inhaltsverzeichnis (2) C) Ermessen n Ermessensnormen/-arten n Ermessensreduzierung auf Null, Ermessensfehler n Ermessensfehler/Sonderfälle (intendiertes Ermessen) Teil: Handlungsformen der Verwaltung (ohne VA und öffentlich-rechtlichen Vertrag) n Privatrechtliche Handlungsformen, Verwaltungsprivatrecht , 18 n Rechtsverordnung, Satzung, Verwaltungsvorschriften n Verwaltungsrechtliche Willenserklärung, (sonstige) Realakte , Teil: Der Verwaltungsakt A) Wirkung und Funktion des VA n Bindungswirkung n Tatbestandswirkung, insbesondere , 25 Legalisierungswirkung Konzentrationswirkung Ü Definition ê! Beachte Beispiel

5 Inhaltsverzeichnis (3) n Besondere Wirkungen von Planfeststellungsbeschlüssen (neben Konzentrationswirkung) Genehmigungs-, Zulassungswirkung Gestaltungswirkung Duldungswirkung enteignungsrechtliche Vorwirkung n Feststellungswirkung n Funktionen des VA , 29 Konkretisierung/Umsetzung Verfahren Rechtsschutz Titel/Vollstreckung B) Voraussetzungen des VA gem. 35 VwVfG/ Abgrenzungs- und Problemfälle n Maßnahme einer Behörde , 31 n auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts n zwecks hoheitlicher Regelung n Regelung; Abgrenzungsfragen, Problemfälle Ü Definition ê! Beachte Beispiel

6 Inhaltsverzeichnis (4) n im Einzelfall/Allgemeinverfügung , 40 n mit finaler Außenwirkung; Abgrenzungsfragen, Problemfälle C) Wirksamkeit des VA grds. durch Bekanntgabe; 43 I, 41 VwVfG n Relevanz, Überblick n Einzelbekanntgabe gem. 41 I und II VwVfG n Öffentliche Bekanntgabe i.s.v. 41 III und IV VwVfG n Förmliche Zustellung gem. 41 V VwVfG i.v.m. VwZG n Ausnahme: Genehmigungsfiktion gem. 42 a VwVfG n Wirksamkeit, Zeitpunkt; innere/äußere Wirksamkeit D) Unwirksamkeit und Nichtigkeit des VA n Gründe für Unwirksamkeit, Zeitpunkt n Nichtigkeit gem. 44 VwVfG Zur Rechtmäßigkeit des VA vgl. 2 Verwaltungsrecht AT 2 Ü Definition ê! Beachte Beispiel

7 Grundbegriffe (1) 1 Verwaltungsrecht Ü Rechtssätze, welche die Organisation und Tätigkeit von Verwaltungsorganen und Verwaltungsträgern regeln Verwaltung Ü Exekutive, d.h. alles, was nicht Legislative oder Judikative ist ê! Zur Exekutive im engeren Sinne gehört nicht die sog. Gubernative, d.h. Einbringen von Ge setz ent würfen in den Bundestag oder Landtag durch die Regierung (z.b. Art. 76 I GG) oder Erlass von Rechts verordnungen (z.b. Art. 80 GG). Verwaltungsträger Ü Träger hoheitlicher Gewalt im Bereich der Exekutive ( Hoheitsträger ) Die wichtigsten Verwaltungsträger sind Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts. Körperschaft Ü Mitgliedschaftlich verfasster Zusammenschluss von Personen, zur Erfüllung eines öffentl. Zwecks Bund, Länder, Kreise, Gemeinden, Universität, verfasste Studierendenschaft, Deutsche Rentenversicherung (DRV), Bundesagentur für Arbeit (BA), Religionsgemeinschaften gem. Art. 140 GG, Art. 137 V WRV Rechtsfähige Anstalten Ü Zusammenfassung von Sachmitteln und Personal, organisatorisch verselbstständigt vom An stalts träger, zur Erfüllung von öffentlichen Aufgaben, dem Bürger zur Benutzung zur Verfügung gestellt

8 Rechtsfähige Anstalten (Fortsetzung) Grundbegriffe (2) 2 n Verwaltungsträger sind nur die rechtsfähigen Anstalten, die im eigenen Namen Rechte und Pflich ten be - grün den und im eigenen Namen klagen und verklagt werden können. Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (Anstalts trä - ger ist das Land NRW), öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten (z.b. ZDF) n Nichtrechtsfähige Anstalten sind keine Verwaltungsträger, vielmehr wird ihr Handeln dem An stalts träger als Verwaltungsträger zugerechnet (i.d.r. Gemeinden oder Kreisen). Eigenbetriebe der Gemeinde, Schulen Verwaltungsorgan Ü Person/Organisation mit Außenzuständigkeit, die im Namen eines Verwaltungsträgers handelt (i.d.r. gleich Behörde) Bürgermeister (Verwaltungsträger: Gemeinde), Landrat (Kreis), Bezirksregierung bzw. Regierungspräsident (Land), Polizei (Land), Bundespolizei (Bund) ê! Verwaltungsorgane sind regelmäßig Verwaltungsorganisationen. Ausnahme: Beliehene; vgl. dazu im Einzelnen 2 3 Relevanz der Abgrenzung Verwaltungsträger/Verwaltungsorgan n Auf den Verwaltungsträger ist abzustellen insbes. bei I Nr. 1 VwGO (sog. Rechtsträgerprinzip), 2. Träger von Rechten u. Pflichen aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag gem. 54 ff. Vw V f G,

9 Grundbegriffe (3) Relevanz der Abgrenzung Verwaltungsträger/Verwaltungsorgan (Fortsetzung) 3 3. Passivlegitimation bei Ansprüchen des Bürgers gegen den Staat, z.b. im Staatshaftungsrecht, 4. Aktivlegitimation für Kostenansprüche des Staates gegenüber dem Bürger, z.b. wegen Kosten der Ersatz - vornahme. n Auf das Verwaltungsorgan ist abzustellen insbes. bei I Nr. 2 VwGO i.v.m. Landesrecht, 2. Erlassbehörde i.s.v. 35 VwVfG. Organ -/Amtswalter Ü Person, die im konkreten Einzelfall Organzuständigkeiten ausübt, etwa einen Verwaltungsakt erlässt Regierungsrat R (Verwaltungsorgan Bezirksregierung bzw. Regierungspräsident), Kreisrechtsrat K (Landrat), Ord nungs be - amter O (Bürgermeister), Polizeibeamter P (Landrat bzw. Poli zeipräsidium) Auf den Organ- oder Amtswalter ist z.b. abzustellen bei 20, 21 VwVfG! Beliehener Ü Natürliche oder juristische Person, darf aufgrund gesetzlicher Ermächtigung hoheitliche Ver wal tungs auf - gaben im eigenen Namen (als Behörde) wahrnehmen natürliche Person: TÜV-Sachverständiger im Rahmen von 18 f. FEV juristische Person des Privatrechts: Art. 143 b III 2 GG juristische Person des öffentlichen Rechts: Art. 140 GG i.v.m. Art. 137 V WRV (Recht zur Erhebung von Kirchensteuer oder zur Friedhofsverwaltung)

10 Grundbegriffe (4) 4 Verwaltungshelfer Ü Natürliche Person, nimmt öffentlich-rechtliche Hilfstätigkeit im Namen einer Behörde wahr, weisungsabhängig, d.h. kein oder nur begrenzter Entscheidungsspielraum (sog. Werkzeugtheorie; Ein zelheiten str.) Schülerlotse, Abschleppunternehmer im Auftrag von Polizei oder Ordnungsbehörde Vorrang des Gesetzes n Ableitung aus Art. 20 III 2. Fall GG (als Unterfall des Prinzips von der Gesetzmäßigkeit der Ver waltung) n Inhalt: 1. Abweichungsverbot und Anwendungsgebot hinsichtlich aller im konkreten Fall einschlägiger Rechts nor - men (EuropaR, BundesR, LandesR) einschl. GewohnheitsR und RichterR; vgl. zu den beiden letzten Begriffen noch Materielle Gesetze der Verwaltung (Rechtsverordnung, Satzung) müssen mit höherrangigem Recht vereinbar sein und sich im Rahmen der jeweiligen Satzungs- oder Ver ord nungs er mäch ti gung halten. Vorbehalt des Gesetzes n Ableitung: Art. 20 III, 2. Fall GG sowie aus den jeweils betroffenen Grundrechten n Anwendbarkeit: Bei allen wesentlichen (Wesentlichkeitstheorie), insbes. grundrechtsrelevanten, belas tenden Maßnahmen der Exekutive Belastende Verwaltungsakte oder belastende Realakte wie etwa Warnerklärungen, Lauschangriff; Erbringen von Sozial - leistungen (Totalvorbehalt wegen 31 SGB AT)

11 Vorbehalt des Gesetzes (Fortsetzung) Grundbegriffe (5) 5 n Rechtsfolge: Maßnahme ist grds. nur rechtmäßig aufgrund einer gesetzlichen Ermächti gungs grund lage oder Befugnisnorm; grds. reichen Zuständigkeitsnormen bzw. Aufgabenzuweisungen nicht aus. 35 I GewO, 3 I StVG 44 I StVO Gewohnheitsrecht n Anwendungsbereich: keine Rechtsgrundlage im geschriebenen Recht n Anforderungen bzw. Voraussetzungen: 1. langdauernde und allgemeine Übung (objektives Element) 2. die Überzeugung der Beteiligten von der Rechtmäßigkeit der Übung (subjektives Element) 3. die Formulierbarkeit der Übung als Rechtssatz (formelles Element) Folgenbeseitigungsanspruch, öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch, öffentlich-rechtlicher Erstattungs anspruch, Hausrecht des Behördenleiters, VA-Befugnis in Über-/Unterordnungsverhältnissen Richterrecht Ü Richterliches Urteil als Akt der Erkenntnis, der nach den anerkannten Regeln juristischer In ter pretation ab - läuft und die verborgene, aber im Gesetz vorgedachte richtige Entscheidung für den Einzelfall er schließt; vgl. auch 11 IV, 1. Halbs. VwGO Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa der polizeilichen Generalklausel, Unzu verlässig keit, Eignung zur sittlichen Jugendgefährdung; analoge Anwendung von 113 I 4 VwGO

12 Grundbegriffe (6) Allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts n Rechtsnatur: Richterrecht bzw. Gewohnheitsrecht; Abgrenzung fließend bzw. str. n Bedeutung: Anwendung wie geschriebene Norm Verwirkung, Selbstbindung der Verwaltung, Verhältnismäßigkeit, Vertrauensschutz VA-Befugnis 6 n Ausgangslage: Nach h.m. muss eine Vorschrift, damit sie Ermächtigungsgrundlage für einen belas tenden VA sein kann, zwei Voraussetzungen erfüllen: 1. Sie muss die materiellen Voraussetzungen für das Verwaltungshandeln, den Tatbestand, regeln (sog. Hand - lungs vorbehalt). 49 a I 1 VwVfG 2. Sie muss die Befugnis zum Erlass eines VA, die Rechtsfolge, vorsehen (sog. VA-Befugnis oder Hand lungs - form vorbehalt). 49 a I 2 VwVfG; 77 IV 1 VwVG-NRW, 14 GebG-NRW n Bei belastenden Verwaltungsakten, insbes. im allgemeinen und besonderen POR einschl. des Ver wal tungs - vollstreckungsr ist die VA-Befugnis gewohnheitsrechtlich anerkannt und deshalb in der Klausur nicht ge - son dert zu prüfen.

13 Grundbegriffe (7) 7 VA-Befugnis (Fortsetzung) n Umstritten ist die Rechtslage bei einem VA auf Geldleistung (sog. Leistungsbescheid), sofern eine ausdrückliche VA-Befugnis (wie z.b. gem. 49 a I 2 VwVfG) nicht gegeben ist. 1. Meinung 1 (insbes. Rechtsprechung): VA-Befugnis besteht gewohnheitsrechtlich, sofern im kon kreten Fall ein Über-/Unterordnungsverhältnis gegeben ist. Beamtenverhältnis wegen der Weisungsgebundenheit des nachgeordneten Beamten; Kostenbescheid we gen Ersatz - vornahme durch Polizei- oder Ordnungsbehörden Gegenbeispiele: Leistungsbescheid gegen einen Beamten eines anderen Dienstherrn, privatrechtliche Er stat tungs an sprü - che eines Verwaltungsträgers, Geldleistungsansprüche zwischen Kreis und Ge mein de, öffentlich-rechtliche Schadensersatzansprüche aus einem verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis, Geldleistungsan sprü che aus öffentlich-rechtlichen Ver trä gen, Geldleis tungs ansprüche des Dienstherrn gegen Angehörige eines Beamten 2. Meinung 2: Kehrseitentheorie bzw. 49 a I 2 VwVfG analog: Wird die Leistung aufgrund eines VA ge - währt, so kann die Leistung (nach rückwirkender Aufhebung dieses VA) auch durch VA zu rückgefordert werden. 3. Meinung 3: Sofern ausdrückliche VA-Befugnis fehlt (wie z.b. 49 a I 2 VwVfG), besteht keine VA-Befugnis; erlässt die Behörde trotzdem einen Leistungsbescheid, ist dieser materiell rechtswidrig wegen Verstoß gegen Art. 20 III GG, Rechtsstaatsprinzip, Vorbehalt des Ge set zes.

14 Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetze (1) Begriff, Arten des Verwaltungsverfahrens 8 Ü Verwaltungsverfahren im engeren Sinne ist die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde, die auf Vorbe - reitung und Erlass eines VA sowie Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ge richtet ist; vgl. 9 VwVfG. Ü Verwaltungsverfahren im weiteren Sinne ist jede rechtlich geordnete Tätigkeit einer Verwaltungs behörde, also auch Erlass einer Rechtsverordnung, Verwaltungsvorschrift, schlichtes Ver wal tungs han deln. n Gem. 10 VwVfG ist das Verwaltungsverfahren grds. formlos durchzuführen, d.h. ein Beamter er lässt ohne be - sonderes Verfahren (massenweise) VAe = Grundsatz des nichtförmlichen Verfahrens. n Förmliches Verwaltungsverfahren 1. Ein förmliches Verwaltungsverfahren findet nur statt, wenn es durch Rechtsvorschrift ausdrücklich angeord - net ist; vgl. 63 I VwVfG. 10 II KDVG (Sat. Nr. 626) 2. Ergänzend zu den spezialgesetzlichen Regelungen gelten VwVfG. 3. Besonderheiten gegenüber dem nichtförmlichen Verwaltungsverfahren: Der Verwaltungsakt ergeht aufgrund einer mündlichen Verhandlung unter Anwesenheit des Adres sa ten, die Entscheidung erfolgt i.d.r. durch ein Kollegialorgan (Ausschuss VwVfG). Prozessuale Folge: Wegen des besonders sorgfältigen Verfahrens ist grds. ein Wi der spruch unstatthaft, z.b. gem. 68 I 2 VwGO i.v.m. 70 VwVfG. n Planfeststellungsverfahren 1. Verwaltungsakte werden im Planfeststellungsverfahren nur dann erlassen, wenn dies ausdrücklich in einem Spezialgesetz angeordnet ist; 72 I 1 VwVfG. 17 FStrG (Sat. Nr. 932), 8 ff. LuftVG (Sat./EB Nr. 975), 10 ff. BImSchG

15 Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetze (2) Begriff, Arten des Verwaltungsverfahrens (Fortsetzung) 9 2. Ergänzend zum Spezialgesetz gelten VwVfG. 3. Besonderheiten im Vergleich zum nichtförmlichen Verfahren: Öffentliche Auslegung des Planentwurfs; vgl. 73 II, III, V VwVfG, befristete Einwendungsmöglichkeit von Privatpersonen und Behörden; vgl. 73 III a, IV VwVfG, Beachte: Evtl. Einwendungspräklusion wegen 73 III a 2, 73 IV 3 VwVfG! Erörterungstermin; vgl. 73 VI VwVfG, Feststellung des (endgültigen) Planes durch Planfeststellungsbeschluss ( 74 VwVfG) mit den Rechts wir - kungen gem. 75 VwVfG ê! Auf eine Plangenehmigung finden die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren keine An - wen dung; vgl. 74 VI VwVfG! Prozessuale Folgen: Widerspruchsverfahren ist grds. unstatthaft; vgl. 74 I 2 i.v.m. 70 VwVfG. Wegen des großen Aktenumfangs und der damit verbundenen Arbeitsbelastung der Gerichte ist für An fech - tungsklagen gegen Planfeststellungsbeschlüsse grds. erstins tanz lich das OVG bzw. der VGH zuständig; vgl. 48 I VwGO. 4. Die Vorschriften des Verfahrens über eine einheitliche Stelle ( 71 a e VwVfG) gelten nicht für Plan fest stel - lungs ver fah ren; vgl. 72 I 1, 2. Halbs. VwVfG. n Verfahren über eine einheitliche Stelle 1. Verwaltungsverfahren können nur dann über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden, wenn dies ausdrücklich in einem Spezialgesetz angeordnet ist; vgl. 71 a I VwVfG. 6 b GewO (Sat./EB Nr. 800); 53 a I IfSG (Sat./EB Nr. 285)

16 Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetze (3) Begriff, Arten des Verwaltungsverfahrens (Fortsetzung) Ergänzend zum SpezialG gelten 71 b e VwVfG. 3. Besonderheiten im Vergleich zum nichtförmlichen Verfahren: Ausdrückliche Pflichten zur Beschleunigung ( Zügigkeit ) des Verfahrens; 71 b VwVfG Umfangreiche Informationspflichten gem. 71 c VwVfG (ergänzend zu 25 II V wvfg) Ausdrückliche Pflichten zur gegenseitigen Unterstützung; 71 d VwVfG Auf Verlangen des Bürgers wird das Verfahren in elektronischer Form abgewickelt; 71 e VwVfG. n Verfahrensermessen Sofern bei Erlass eines Verwaltungsaktes ein förmliches Verfahren oder ein Plan fest stel lungs ver fah ren nicht zwingend vorgeschrieben ist, hat die Behörde Ermessen dahingehend, ob sie freiwillig statt des immer möglichen nichtförmlichen Verfahrens eines der beiden anderen speziellen Verfahren wählt. Anwendungsbereich des VwVfG n Das VwVfG des Bundes gilt für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit von Bundesbehörden, das Lan des-vwvfg für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit sonstiger Behörden, insbes. solche der Landes ver wal tung, Kreisverwaltung oder Gemeindeverwaltung; vgl. 1 III VwVfG des Bundes. ê! In Berlin gilt über 1 I VwVfG-Berl das VwVfG-Bund; in Schleswig-Holstein sind die Vorschriften über das allg. Verwaltungsverfahren im LVwG-SH enthalten! n Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt; vgl. 1 IV VwVfG des Bundes (sog. weiter Behördenbegriff des Verwaltungsverfahrensrechts).