Unter Mitarbeit von Dr. Ines Zenke, Prof. Dr. Mario Stoffels und Falk Schäfer

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1 Michael Schäfer Kommunalwirtschaft Eine gesellschaftspolitische und volkswirtschaftliche Analyse Unter Mitarbeit von Dr. Ines Zenke, Prof. Dr. Mario Stoffels und Falk Schäfer ^ Springer Gabler

2 Inhaltsverzeichnis 1 Kommunalwirtschaft: nur scheinbar ein singuläres Phänomen - Anmerkungen zum Erfordernis eines neuen Verständnisses Einführung Zur Relevanz der gesellschaftspolitischen Evaluierung einer ökonomischen Kategorie Kommunalwirtschaft im gesellschaftspolitischen, volkswirtschaftlichen und juristischen Zusammenhang - State ofthe art Kommunalwirtschaft - Versuch einer Definition 14 Literatur 21 2 Daseinsvorsorge als ursprünglichste Form der Ökonomie - ein geschichtlicher Abriss im Kontext mit einer allgemeinen Geschichte der Ökonomie Kurzer Abriss zur Geschichte der Daseinsvorsorge von der ursprünglichen Akkumulation über die kleine Warenproduktion bis zum Kapitalismus Zur grundlegenden Stellung der Daseinsvorsorge in den bisherigen Produktionsweisen der Menschheitsgeschichte Daseinsvorsorge im Wandel - ein historischer Exkurs Christlich-abendländische Wurzeln des heutigen Verständnisses von Daseins Vorsorge Daseinsvorsorge - eine dynamische Begriffsbestimmung 35 Literatur 40 3 Kommunalwirtschaft aus gesellschaftspolitischer, humanistischer, ökonomischer und ökologischer Sicht Die gesellschaftspolitische Sicht Die humanistische Sicht Die ökonomische Sicht Die ökologische Sicht 47 Literatur 49 XI

3 XII Inhaltsverzeichnis 4 Zur objektiven Stellung der Kommunalwirtschaft in Deutschland in einem gesamtwirtschaftlichen Kontext Öffentliche Wirtschaft und Privatwirtschaft Kommunale Wirtschaft als Teil der öffentlichen Wirtschaft - Gemeinsamkeiten und Unterschiede Zur quantitativen und qualitativen Gewichtung der Kommunalwirtschaft in einem gesamtwirtschaftlichen Kontext Ökonomische Marginalie mit übergreifender gesellschaftspolitischer Bedeutung - Überlegungen zu einem scheinbaren Missverhältnis 62 Literatur 64 5 Kommunalwirtschaft in Deutschland Nutzenstiftung vor Gewinnmaximierung: Ziel - Mittel - Relationen als zentrale Kategorie Anmerkungen zum Selbstverständnis der deutschen Kommunalwirtschaft Exkurs: Gemeinwohlökonomie als neue gesellschaftliche Bewegung Kommunalwirtschaft als integraler Teil und als Voraussetzung der kommunalen Selbstverwaltung Kommunalwirtschaft und Kommunalfinanzen Typologie der Kommunalwirtschaft Aufgabenträgerschaften und Leistungserbringung Kommunalwirtschaftliche Aufgaben der kreisangehörigen Städte und Gemeinden Kommunalwirtschaftliche Aufgaben der Landkreise und kreisfreien Städte Sonderfall: Sparkassen Strukturen der Leistungserbringung (Unternehmen, Holdings, Konzern Stadt, Unternehmen Kommune) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen Kommunale Spitzenverbände der Kreise, Städte und Gemeinden Verbände der Kommunalwirtschaft Originäre Verbände der Kommunalwirtschaft bzw. öffentlichen Wirtschaft Gemischtwirtschaftliche Verbandsstrukturen Rechtsrahmen Landesrechtliche Normierungen mit dem Schwerpunkt Gemeindewirtschaftsrecht Prämissen und Gründe für die Harmonisierung und Optimierung Bundesrecht EU-Recht 95 Literatur 9g

4 Inhaltsverzeichnis XIII 6 Exkurs: Steuerung der Kommunalwirtschaft aus Eigentümersicht Grundsätzliche Ziele und Strukturen der Steuerung Grundlegende Optimierungserfordernisse für die Etablierung und Arbeitsweise von Aufsichtsräten kommunaler Unternehmen Die Etablierung und Entwicklung kommunalwirtschaftlicher Aufsichtsgremien - Historischer Abriss Der Sonderfall: Fakultative kommunalwirtschaftliche Aufsichtsgremien, Gründe für deren Etablierung, Rechtsgrundlagen außerhalb des Aktienrechts Kommunalwirtschaftliche Aufsichtsgremien für Unternehmen in Wettbewerbsmärkten - Aufgaben-, Struktur-, Besetzungs- und Vergütungsvergleich mit privatwirtschaftlichen Aufsichtsgremien Bundes- und landesrechtliche Vorgaben für kommunalwirtschaftliche Aufsichtsgremien - Eine vergleichende Übersicht Gemeinsamkeiten und Spezifika: Kommunal- und privatwirtschaftliche Aufsichtsgremien von Unternehmen in Wettbewerbsmärkten Vergleich aus gesellschaftspolitischer Sicht Vergleich aus juristischer Sicht Grundlegende Mängel in der derzeitigen Struktur und Funktionalität von kommunalwirtschaftlichen Aufsichtsgremien Prämissen zur strukturellen Optimierung kommunalwirtschaftlicher Aufsichtsgremien im Zusammenhang mit Veränderungsprozessen in der kommunalwirtschaftlichen Betätigung mit den Schwerpunkten Wettbewerb und Aufgabenerledigung in privatrechtlichen Strukturen Zusammenfassung 129 Literatur Exkurs: Daseinsvorsorge in der EU Kommunale Selbstverwaltung und Daseinsvorsorge - Eine vergleichende Betrachtung für ausgewählte Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) Historische Entwicklung des Daseinsvorsorgekonzeptes Vergleichende Betrachtungen zu den Daseinsvorsorgestrukturen Frankreich Italien UK Schweden Dänemark Neues öffentliches Management in Kontinentaleuropa: Modernisierung der lokalen Selbstverwaltung in Deutschland, Frankreich und Italien Vergleichende Betrachtungen zu ausgewählten Segmenten der Daseinsvorsorge 150

5 XIV Inhaltsverzeichnis Abfallmanagement in Frankreich, Deutschland, Italien und UK Entsorgungswirtschaft - Frankreich Entsorgungswirtschaft - Deutschland Entsorgungswirtschaft - Italien Entsorgungswirtschaft - UK Entsorgungswirtschaft - vergleichende Analyse Energiesektor - von einer öffentlichen Dienstleistung zu einer Ware Historischer Hintergrund Entwicklungen nach Deregulierung und Liberalisierung seit den 1980erund 1990er-Jahren Vergleichende Diskussion und Fazit Weder Staat noch Markt: Kommunen, Unternehmen und kommunale Unternehmen im Wasserbereich - Deutschland, Frankreich und Italien im Vergleich Wasserversorgung in Deutschland Wasserversorgung Italien Wasserversorgung Frankreich Fazit 171 Literatur Ausgewählte aktuelle Trends in der Kommunalwirtschaft Kommunalisierung und Rekommunalisierung - gesellschaftspolitische und ökonomische Evaluierung eines Prozesses Kommunalwirtschaft und Genossenschaften - Gemeinsamkeiten und Unterschiede Regionalisierung der Daseinsvorsorge unter sich verändernden Rahmenbedingungen: Demografische Entwicklung, kommunale Finanzausstattung, Energiewende Grundlegende Charakterisierung der Demografieprozesse in Deutschland Regionale Speziftka generell Regionale Speziftka in den neuen Ländern Grundlegende Schlussfolgerungen aus den Interaktionen von Demografie, Finanzausstattung und Energiepolitik für den Bereich der Daseinsvorsorge Spezifische Schlussfolgerungen für die Kommunalwirtschaft als zentraler Gegenstand der strukturübergreifenden Zusammenarbeit zur Bewältigung der demografischen Herausforderungen 194

6 Inhaltsverzeichnis XV Kommunalwirtschaft, Demografie, Finanzausstattung und Energiepolitik - eine grundsätzliche Einführung Daseinsvorsorge und Demografie - zu einem neuen Verständnis des Begriffes gleichwertige Lebensverhältnisse" Standortoptimierung bei Ver- und Entsorgung unter Beachtung der realen Ressourcen und Daseinsvorsorgeerfordernissen (statt administrativer Zuordnungen) Zusammenfassung Interkommunale Kooperationen Zum Erfordernis interkommunaler Kooperationen Formen interkommunaler Kooperationen im Bereich der Kommunalwirtschaft mit den Schwerpunkten Verbände und Netzwerke Horizontale kommunalwirtschaftliche Verflechtungen Kommunalwirtschaftlich orientierte Public-Corporate-Governance- Kodizes (PCGK) 210 Literatur Der Rechtsrahmen für die Kommunalwirtschaft Der Rechtsrahmen auf Ebene der EU Kein Verbot kommunaler Marktteilnahme Beschränkung kommunaler Marktteilnahme Grundfreiheiten Wettbewerbsrecht Beihilfeverbot Vergaberecht Der Rechtsrahmen auf Bundesebene Verfassungsrecht Kommunale Selbstbestimmung Gemeinwohlverpflichtung Örtlichkeit Sonstiges Bundesrecht Rechtsschutz der Kommune? Der Rechtsrahmen auf Länderebene: Kommunalrecht Einschränkung des Ob" der wirtschaftlichen Betätigung Wirtschaftliche Betätigung Erfordernis des öffentlichen Zwecks Grenze der Leistungsfähigkeit Subsidiarität Örtlichkeitsprinzip und Ausnahmen Beschränkung des Wie" der wirtschaftlichen Betätigung Öffentlich-rechtliche Organisationsform 241

7 XVI Inhaltsverzeichnis Privatwirtschaftliche Organisationsform Gemischtwirtschaftliche Unternehmen Exkurs: Kommunale Zweckverbände Tabellarischer Überblick Kommunalaufsicht Rechtsschutz von privaten Dritten 247 Literatur Exkurs: Einige Anmerkungen zu betriebswirtschaftlichen Besonderheiten der Kommunalwirtschaft Kommunalwirtschaft im Spannungsfeld zwischen Daseinsvorsorgeauftrag und Betriebswirtschaft Betriebswirtschaftliche Heterogenität in der Kommunalwirtschaft - Marktliche, strukturelle und administrative Herausforderung und Chance zugleich Marktseitige und strategische Herausforderungen für Spieler auf verschiedenen Märkten - von Wettbewerbsmärkten über regulierte Märkte bis hin zu regionalen Monopolen Herausforderungen des Rechnungswesens und des Controllings: Rechtliche Vielfalt der Strukturen und die damit verbundene Problematik der kaufmännischen Abrechnung und Steuerung des kommunalen Unternehmens Herausforderung auf der Finanzierungsseite - Konzern Kommune versus Unabhängigkeit des kommunalen Unternehmens und ihre Auswirkungen auf die betriebliche Finanzwirtschaft Die Bedeutung der rechtlichen Struktur für die betriebswirtschaftlichen Fragestellungen in der Kommunalwirtschaft Betriebswirtschaft in kommunalen Unternehmen - Quo Vadis? Zukünftige Trends und Entwicklungen: Ein Fazit 269 Literatur Weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise - Neue Realitäten, neues Denken? 271 Literatur 276