Die progressive Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte

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1 Die progressive Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte Eine Interpretation von Art. 2 Abs. 1 des Internationalen Pakts fur wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte - von Kristina Klee RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart Miinchen Hannover Berlin Weimar Dresden

2 Inhalt Seite Literaturverzeichnis 19 Abkiirzungsverzeichnis 50 Einleitung 53 Teill Grundlagen Kapitel 1: Entstehungsgeschichte des Art. 2 Abs. 1 des Internationalen Pakts fur wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte 55 A. Uberblick ttber die historische Entwicklung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte bis B. Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte als Teil der,,international Bill of Rights" 58 I. Die Charta der Vereinten Nationen 59 n. Die Allgemeine Erklarung der Menschenrechte 60 IH. Die Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen von Nur ein Zivilpakt? Ein Pakt fur zivile, politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte? Zwei Pakte? 65 C Die Entstehung der Generalklauseln Art. 2 Abs. 1 und 2IPBPR und Art. 2 Abs. 1IPWSKR 67 I. Die Entstehung von Art. 2 Abs. 1 und 2 im Uberblick 68 n. Die Entstehung des Art. 2 Abs. 1 IPWSKR Eineeigene Generalklausel fiir WSK-Rechte Inhalt der Generalklausel 70 a) Die 7. Sitzung der Menschenrechtskommission von b) Die Sitzung der Menschenrechtskommission ( ) 72 c) Die Beratungen des 3. Ausschusses der Generalversammlung ( ) 74 D - Zwischenergebnis 75 7

3 Kapitel 2: Die Rechtsqualitat der Paktrechte und Art. 2 Abs. 1 IPWSKR - eine Problembeschreibung 76 A. Zur Kritik an den philosophischen Grundlagen der Paktrechte 78 I. Zur Definition eines Menschenrechts 78 n. Menschenwiirderelevanz und Universalitat der WSK-Rechte WSK-Rechte und Schutz der Menschenwiirde Universalitat der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte und Art. 2 Abs. 1 IPWSKR 85 a) Gesellschafts-und Situationsgebundenheit der WSK-Rechte b) Ressourcenabhangigkeit und Universalitat 86 B. Justitiabilitat der WSK-Rechte: eine Problembeschreibung 87 I. Justitiabilitat als volkerrechtliches Konzept - eine Begriffsklarung Prozessuale Justitiabilitat als Definitionskriteriurn? Die,,materielle" Justitiabilitat 90 a) Definition 90 b) Eine Abgrenzung zu anderen, verwandten Begriffen 92 c) Justitiabilitat und subjektive Rechte 93 aa) Die Eigenschaft als subjektives Recht als Teil der Rechtsqualitat? 93 bb) Sind nur subjektive Rechte Menschenrechte? 95 d) Zwischenergebnis 96 U. Die Probleme bei der Feststellung der rechtlichen Bindungswirkung der WSK-Rechte Nicht definierbare Inhalte Dichotomie von rechtlichen und politischen Fragen 98 a) Status der Rechte im IPWSKR 99 aa) Die Statuslehre nach Jellinek und Alexy: Der,,Rechts-" ansatz 99 bb) Der Verpflichtungsansatz: Die Entwicklung der Differenzierung bezuglich der Verpflichtungen,,to respect, protect, fulfil" 101 cc) Die Unterteilung in sofortige und progressive Verpflichtungen 104 dd) Eine klarende Erganzung: Die Differenzierung zwischen Erfolgs- und Verhaltensverpflichtungen und ihr Verhaltnis zum Status der Rechte bzw. Verpflichtungen b) Das Problem der Ressourcenknappheit als politische Frage 107

4 aa) Die entsprechende Diskussion auf nationaler Ebene 108 bb) Der IPWSKR und die Ermessensfreiraume der Staaten eine Problembeschreibung 110 C. Zwischenergebnis 110 Teil2 Interpretation Kapitel 3: Analyse der einzelnen Bestandteile des Art. 2 Abs. 1 IPWSKR 113 A. Die voile Verwirklichung der Paktrechte als Ziel 113 B. Die Verpflichtung,,Ma6nahmen zu treffen" 114 C. Die Verpflichtung zur progressiven Verwirklichung 115 D. Die Mittel zur Paktverwirklichung 117 I. Die geeigneten Mittel 117 II. Die Bedeutung legislativer MaBnahmen und ihre Durchsetzung 117 HI. Verpflichtung zur Sicherstellung der direkten Anwendbarkeit in der nationalen Rechtsordnung? 120 E. Die Definition der verfiigbaren Ressourcen 122 I. Definition Subjektive Ressourcendefinition Objektive Ressourcendefinition 124 a) Das Bruttosozialprodukt als Kriterium der Ressourcendefinition? 125 b) Robertsons Theorie 125 c) Die Ressourcendefinition von UNICEF und Himes 125 d) Ein umfassender, offener Ressourcenbegriff 126 e) Internationale Ressourcen 126 II. Unmoglichkeit der rechtlichen Erfassung des,,maximums der verfiigbaren Ressourcen" Mangelnde Quantifizierbarkeit Neutralitat des Pakts im Hinblick auf das politische und wirtschaftliche System Keine Praferenz fiir bestimmte Rechte Notwendigkeit der Allokation von Ressourcen fiir andere Staatsaufgaben EinfluB der Globalisierung auf die verfiigbaren Staatsressourcen

5 6. Probleme bei der rechtlichen Bestimmung der zur Verfiigung stehenden internationalen Ressourcen und Pflicht zu ihrer Einforderung 135 F. Zwischenergebnis 137 Kapitel 4: Internationale Verpflichtungen 138 A. Internationale Achtungs- und Schutzpflichten 138 I. Definition 138 II. Rechtliche Bewertung Verpflichtung der Einzelstaaten 139 a) Die Interpretation des Ausschusses 139 aa) als Mitglieder internationaler Finanzorganisationen 139 bb) als Mitglieder des VN-Sicherheitsrates 140 b) Argumente fiir die Annahme bindender internationaler Achtungs- und Schutzpflichten Verpflichtung internationaler Organisationen 142 B. Internationale Erfiillungspflichten 146 I. Normierung einer solchen Pflicht im IPWSKR? 146 n. Pflicht zur Entwicklungshilfe aufgrund anderer Volkerrechtsnormen? Internationale Kooperation als volkerrechtliches Prinzip Recht auf Entwicklungshilfe aus dem Recht auf Entwicklung? Recht auf ein Minimum an Entwicklungshilfe als Vblkergewohnheitsrecht? 153 C. Fazit 154 Kapitel 5: Rechtliche Erfassung der aus dem Pakt erwachsenden ressourcenunabhangigen Pflichten 155 A. Staatliche Paktpflichten unabhangig von Art. 2 Abs. 1 IPWSKR 155 I. Anwendbarkeit des Art. 2 Abs. 1 IPWSKR nur fiir die im Pakt anerkannten Rechte? 155 U. Formelle Pflichten Die Berichtspflicht (Art. 16 IPWSKR) ,,Monitoring" - Fortlaufende Analyse der Situation der WSK-Rechte?

6 3. Einstellung der Paktrechte in die Abwa'gung Verpflichtung zur Teilnahme am ZielsetzungsprozeB (..benchmarking") 161 a) Definition im Hinblick auf die WSK-Rechte 161 b) Ablauf. 162 c) Rechtspflicht zur Teilnahme am,,benchmarking"-prozeb? Die Festsetzung einer nationalen,,armutsschwelle" Publizitat 165 m. Materielle Pflichten Verpflichtungen zur Nichtdiskriminierung 166 a) Das Verhaltnis der Nichtdiskriminierungsvorschriften zueinander 166 b) Definition des Nichtdiskriminierungsgebots des IPWSKR 167 c) Das Verhaltnis von Art. 2 Abs. 1 und 2 Abs. 2 IPWSKR 168 aa) Argumente gegen die Anwendbarkeit von Art. 2 Abs bb) Anwendbarkeit von Art. 2 Abs. 1? 168 (1) Die Differenzierung zwischen de jure und de facto Diskriminierung 169 (2) Diskriminierung wahrend der progressiven Verwirklichung? 170 d) Zwischenergebnis Art. 14 und Art. 13 Abs. 2 a) 171 B. Ressourcenunabhangige, sofortige Verwirklichung trotz tatbestandsmabiger Anwendbarkeit des Art. 2 Abs I. Achtungspflichten (obligations to respect) 172 n. Gesetzgebungsauftrage als Teil der Schutzpflichten (obligations to protect) Ressourcenabhangigkeit des Gesetzgebungsprozesses Im Pakt enthaltene Gesetzgebungsauftrage und Quasi- Gesetzgebungsauftrage 177 a) Gesetzgebung zur Gewahrleistung der Freiheitsrechte 177 b) Gesetzgebung zu Art. 7 IPWSKR? 178 c) Gesetzgebung zu Art. 10 IPWSKR 178 d) Gesetzgebung zu Art. 11 und 12 IPWSKR 180 e) Gesetzgebung zu Art. 13 IPWSKR 180 f) Gesetzgebung zu Art. 15 IPWSKR 180 HI. Die Verpflichtung gemab Art. 2 Abs. 1,,MaBnahmen zu treffen" (,,to take steps") 180 IV. Minirnumverpflichtungen

7 1. Der Schwellenansatz (,,Minimal/Minimum Threshold Approach") 182 a) Der Inhalt der Theorie 182 b) Sofortige Verpflichtungen aus diesem Ansatz? Ein internationaler Minimumansatz 185 a) Versuch einer Begriffsklarung 185 aa) Kernbereich (..(minimum) core content") 186 bb) Minimumexistenzrechte (,,minimum subsistence rights") 187 cc)..international minimum standard of achievement" 189 b) Rechtliche Bedeutung der Begriffe..Kernbereich" und Pflichten/Rechte zur Existenzsicherung 190 aa) Sofortige Verpflichtung zur Verwirklichung des Kembereichs aller Rechte? 191 (1) Der Kernbereichsansatz des Ausschusses und seine rechtliche Interpretation 191 (2) Bedenken beziiglich der rechtlichen Haltbarkeit des Kernbereichsansatzes des Ausschusses 195 bb) Pflichten zur Existenzwahrung 196 (1) Nicht-progressive Verpflichtung aus dem IPWSKR? 196 (2) Volkerrechtliche, nicht-vertragliche Pflicht zur Existenzwahrung 197 (3) Sofortige Pflicht zur Existenzwahrung aus Art. 6 Abs. 1IPBPR? 199 cc) Zwischenergebnis 201 C. Subjektive Rechte 202 I. Internationale Ebene 202 U. Nationale Ebene 203 Kapitel 6: Rechtliche ttberpriifbarkeit der ressourcenabhangigen Verpflichtungen. 205 A. Der Chapman'sche Verletzungsansatz als Losung? 205 B. Herausarbeitungjustitiabler Staatenverpflichtungen unter Beriicksichtigung der progressiven Formulierung des Art. 2 Abs. 1 IPWSKR 209 I. Die Beweislast 210 II. Justifiable materielle Pflichten

8 1. Das Existenzminimum Die rechtliche Bewertung von Riickschritten Rechtliche Bewertung des Fortschritts? 217 a) Erhebliche Unsicherheitsfaktoren 217 b) Unmoglichkeit der Einzelbewertung, Moglichkeiten der Gesamteinschatzung 218 aa) Rechtliche Einschatzung der Leistungsfa'higkeit eines Staates 218 bb) Rechtliche Einschatzung des Fortschritts 219 cc) Verfahren zur Feststellung der Einhaltung der Erfiillungspflichten 233 dd) Der MaBstab der Kontrolle bei der,,gesamtanalyse" 226 ee) Bedeutung des,,zielsetzungsprozesses" fiir die rechtliche Bewertung 227 IJJ. Ermessensspielraum und Justitiabilitat Einordnung der ressourcenabhangigen, progressiv zu verwirklichenden Paktnormen als Prinzipien Prinzipien und eingeschrankte rechtliche Erfassung Subjektive Rechte oder objektive Verpflichtungen? 233 C. Fazit 235 Teil3 Institutionelle Verwirklichung und praktische Anwendung Kapitel 7: Institutionelle Uberwachung der Einhaltung der Staatenverpflichtungen - Status quo und Verbesserungsmoglichkeiten 237 A. Die Entwicklung des heutigen Berichtsverfahrens 238 I. Art. des Uberwachungsmechanismus 238 n. Der Wirtschafts- und Sozialrat als Organ und Gestalter des Uberwachungsprozesses Die Rolle des ECOSOC als Teil des Menschenrechtsschutzsystems der Vereinten Nationen Die Rolle des ECOSOC innerhalb des IPWSKR 242 a) Im Pakt verankerte Kompetenzen des ECOSOC 242 b) Die Rolle des ECOSOC als Charta- und Paktorgan

9 c) Delegation der Kompetenzen auf Arbeitsgruppe und AusschuB? 245 aa) Working Group 246 bb) Die Entstehung des Ausschusses 247 B. Die Arbeitsweise des Ausschusses 248 I. Zusammensetzung des Ausschusses 248 U. Das Berichtsverfahren Art der..priifung" 249 a) Grenzen der Untersuchungskompetenz nach dem Wortlaut 249 b) Systematische Grenzen der Priifungskompetenz und Auslegung durch den AusschuB Der..konstruktive Dialog" - Zeitlicher Ablauf und praktische Ausgestaltung 253 a),,presessional working group" 253 b) Regulare AusschuBsitzungen 254 aa) Grundziige des Ablaufs 254 bb) Informationsquellen 255 (1) Beteiligung von VN-Sonderorganisationen 255 (2) Nichtregierungsorganisationen 255 (3) Tatigkeit des Sekretariats 260 cc) NachfolgemaBnahmen und ad-hoc-priifung 260 (1) Einforderung zusatzlicher Informationen 260 (2),,Fact-Finding Missions" 261 (3) Ad-hoc-Priifungen? 262 dd) Die Ergebnisse der Berichtspriifung:..Concluding Observations" Bewertung des Berichtsverfahrens und Anderungsvorschlage 265 HI. Zwischenergebnis 268 C. Die Entwurfe fiir ein Fakultativprotokoll zur Einrichtung eines Individualbeschwerdeverfahrens 268 I. Die Diskussion urn ein Individualbeschwerdeverfahrens 269 U. Die Stellung des Ausschusses 272 HI. Die Klageberechtigung 273 IV. Klagbare Rechte 276 V. Terminologie der..verletzung" 277 VI. Einschatzung und Chancen des Fakultativprotokolls 277 D. Objektive Beschwerdeansatze zur besseren Erfassung der..obligations to fulfil?"

10 I. Staatenbeschwerde 279 n. Schaffung eines objektiven Verfahrens,,sui generis" Inquiry? Objektives Klageverfahren mit Annahmeentscheidung durch den AusschuB 281 E. Fazit und Ausblick 283 Kapitel 8: Analyse der Behandlung ausgewahlter Einzelstaaten durch den AusschuB im Lichte der Verpflichtungen nach Art. 2 Abs A. Kanada 285 I. Das Foderalstaatsproblem 285 H. Moglichkeiten zur Feststellung der Verletzung sofort zu verwirklichender Pflichten Verletzung von Verfahrenspflichten Verletzung von Nichtdiskriminierungspflichten Verletzung von Achtungspflichten Verletzung von sofort zu verwirklichenden Schutzpflichten 289 m. Verletzung der Erfullungspflichten Nichterfiillung des Existenzminimums Ruckschritte Evident negatives Ergebnis der Gesamtanalyse 291 IV. Mogliche Themen fiir die allgemeine Situationskritik und den ZielsetzungsprozeB Situationskritik ZielsetzungsprozeB 292 B. Deutschland 293 I. Moglichkeiten zur Feststellung der Verletzung sofort zu verwirklichender Pflichten Verletzung von Verfahrenspflichten Verletzung von Nichtdiskriminierungspflichten Verletzung von Achtungspflichten Verletzung von sofort zu verwirklichenden Schutzpflichten 299 n. Verletzung der Erfullungspflichten Nichterfiillung des Existenzminimums Ruckschritte Evident negatives Ergebnis der Gesamtanalyse?

11 m. Mogliche Themen fiir die allgemeine Situationskritik und den ZielsetzungsprozeS Situationskritik ZielsetzungsprozeB 301 C. Nigeria 302 I. Moglichkeiten zur Feststellung der Verletzung sofort zu verwirklichender Pflichten Verletzung von Verfahrenspflichten Verletzung von Nichtdiskriminierungspflichten Verletzung von Achtungspflichten 304 a) Art. 8 - Gewerkschafts- und Streikrechte 304 b) Art Recht auf angemessene Ernahrung 305 c) Art Recht auf adaquate Unterkunft 306 d) Art Recht auf Gesundheit 306 e) Art. 15 Abs. 3 - Wissenschaftsfreiheit Verletzung von sofort zu verwirklichenden Schutzpflichten 307 a) Art. 10 Abs. 1 S. 2 - freies Einverstandnis zur EheschlieBung 307 b) Art Recht auf Gesundheit 308 H. Verletzung der Erfullungspflichten Nichterfiillung des Existenzminimums Ruckschritte Evident negatives Ergebnis der Gesamtanalyse? 309 m. Mogliche Themen fiir die allgemeine Situationskritik und den ZielsetzungsprozeB Situationskritik ZielsetzungsprozeB 311 D. Sri Lanka 312 I. Moglichkeiten zur Feststellung der Verletzung sofort zu verwirklichender Pflichten Verletzung von Verfahrenspflichten Verletzung von Nichtdiskriminierungspflichten Verletzung von Achtungspflichten Verletzung von sofort zu verwirklichenden Schutzpflichten 315 H. Verletzung der Erfullungspflichten Nichterfiillung des Existenzminimums Ruckschritte Evident negatives Ergebnis der Gesamtanalyse?

12 HL Mogliche Themen fiir die allgemeine Situationskritik und den ZielsetzungsprozeB Situationskritik ZielsetzungsprozeB 317 E. Fazit 318 SchluBbetrachtung 320 English Summary 323 Stichwortverzeichnis