Leistungsbeschreibung. für die Ausschreibung eines Forschungsgutachtens durch BMWi

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1 Leistungsbeschreibung für die Ausschreibung eines Forschungsgutachtens durch BMWi 1. Titel des Forschungsgutachtens Potenziale und Anforderungen regulatorischer Experimentierräume (Reallabore) 2. Ausgangslage, Forschungsbedarf Die Digitalisierung mit ihren immer kürzeren Innovationszyklen und zum Teil umwälzenden neuen Technologien und Geschäftsmodellen stellt den Gesetzgeber zunehmend vor die Herausforderung, den regulatorischen Rahmen an diese Entwicklung anzupassen bzw. ihn darauf auszurichten. Die Wirkung digitaler Innovationen auf Wachstum, Arbeitsmarkt und Gesellschaft ist oftmals unsicher. Ein zukunftsorientierter und moderner Regulierungsrahmen muss mit der digitalen Geschwindigkeit Schritt halten können, anpassungsfähig sein und Potenziale wie Risiken solcher Entwicklungen hinreichend berücksichtigen. Regulatorische Experimentierräume (nachfolgend Reallabore genannt) können ein wichtiges Element bei der Entwicklung eines solchen Regulierungsrahmens sein. Sie bieten die Möglichkeit, Regulierung und Innovation zeitlich und räumlich begrenzt sowie in einem rechtlich abgesicherten Rahmen und unter realen Bedingungen zu testen. Um diese Regulierungsherausforderungen zu adressieren, plant das BMWi, Reallabore zukünftig systematisch zu nutzen. Sie sollen dazu beitragen, dass der Regulierungsrahmen anpassungsfähig, offen für Innovationen und gleichzeitig gesellschaftlich akzeptiert ist und Verbrauchern ausreichend Schutz bietet. Die Anforderungen an den erfolgreichen Einsatz von Reallaboren sind vielschichtig und komplex. Die ökonomisch / experimentellen, die administrativen, die institutionellen und insbesondere die rechtlichen Anforderungen (z.b. so genannte Experimentierklauseln) hängen in hohem Maß von der betroffenen Branche, der jeweiligen Technologie, dem Geschäftsmodell oder dem spezifischen Regulierungsinstrument ab. Einheitliche (wissenschaftliche und administrative) Standards für die Einrichtung von Reallaboren existieren bisher nicht. Zudem fehlt ein systematischer Überblick über (erfolgreiche, gescheiterte, geplante oder bereits umgesetzte) Reallabore in der Praxis, sei es der Wirtschaft, der Verwaltung oder anderer denkbarer Träger. Es besteht erheblicher Forschungsbedarf, um diesen Überblick zu erhalten und die Anforderungen an Reallabore zu systematisieren und zu bewerten.

2 Kurzbeschreibung Im Gutachten soll zunächst ein Screening und eine Analyse durchgeführt werden, welche Beispiele von Reallaboren oder reallabor-ähnlichen Projekten es auf Initiative der öffentlichen Verwaltung und seitens der Wirtschaft in Deutschland bereits gibt. Für eine ausgewählte Zahl an relevanten Projekten sollen in Fallstudien detailliert die ökonomischen, administrativen, institutionellen und vor allem rechtlichen Anforderungen an Reallabore identifiziert und analysiert werden. In einer übergreifenden Bewertung der Fallstudien soll ein allgemeiner Anforderungskatalog bzw. Leitfaden zur Einrichtung von Reallaboren durch die Verwaltung erstellt werden. Um den Besonderheiten verschiedener Innovationsfelder Rechnung zu tragen, sollen darüber hinaus in Abstimmung mit dem BMWi für ausgewählte, wirtschaftspolitisch relevante Innovationsfelder konkrete Checklisten erarbeitet werden und eine Umsetzung konkreter Ideen für Reallabore beispielhaft skizziert werden. Ausgangspunkt: Definition von regulatorischen Experimentierräumen (Reallabore) Dem Forschungsgutachten ist folgende Definition von Reallaboren zugrunde zu legen: Reallabore sind zeitlich und räumlich begrenzt sowie rechtlich abgesicherte Experimentierräume, die unter realen Bedingungen eine Erprobung von vorwiegend digitalen Innovationen und Regulierung im Zusammenspiel erlauben. Neben Praxistests für Technologien und Geschäftsmodelle stehen die Überprüfung bestehender und die Erprobung neuer regulatorischer Rahmensetzungen im Vordergrund. Reallabore erfordern daher zumeist eine befristete Änderung des rechtlichen Rahmens, so genannte Experimentierklauseln, und müssen von entsprechender Begleitforschung flankiert werden. Struktur des Gutachtens: Überblick Das Forschungsgutachten soll in drei Arbeitspaketen bearbeitet werden, die inhaltlich aufeinander aufbauen und die unten im Detail beschrieben sind: Arbeitspaket I (AP I): Praxisscreening: Beispiele von regulatorischen Experimentierräumen (Reallaboren) in Wirtschaft, Verwaltung oder anderen Bereichen Teil dieses Arbeitspakets sind folgende Veranstaltungen und Berichte: Auftaktgespräch im BMWi, Zwischenbericht, Workshop Arbeitspaket II (AP II): Fallstudien: Analyse und Bewertung der Anforderungen an regulatorische Experimentierräume (Reallabore) anhand praktischer Beispiele. Modul 1: Fallstudien: Ökonomische, administrative und institutionelle Anforderungen Modul 2: Fallstudien: Rechtliche Anforderungen Teil dieses Arbeitspakets sind folgende Veranstaltungen und Berichte: Bis zu zwei forschungsbegleitende Gespräche, kombinierter Zwischenbericht zu AP II/Modul 1 und Modul 2, Workshop

3 Arbeitspaket III (AP III): Erstellung eines allgemeinen Leitfadens und innovationsspezifischer Checklisten zur Einrichtung regulatorischer Experimentierräume (Reallabore) durch die Verwaltung. Teil dieses Arbeitspakets sind folgende Veranstaltungen und Berichte: Ein forschungsbegleitendes Gespräch, Endbericht, öffentlicher Workshop zur Präsentation und Diskussion der Gesamtergebnisse des Forschungsgutachtens Organisation von Veranstaltungen: In der Kalkulation sind die Kosten für die Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung der Treffen im BMWi zu berücksichtigen. Zeitplanung: Das Forschungsgutachten soll innerhalb von 12 Monaten abgeschlossen sein. Für die Bearbeitung der Arbeitspakete ist in etwa nachfolgender zeitlicher Orientierungsrahmen vorgesehen. Die detaillierte Zeitplanung kann davon abweichen und ist im Angebot zu beschreiben: Monate AP I AP II-M1 AP II-M2 AP III Arbeitspaket I (AP I): Praxisscreening: Beispiele von regulatorischen Experimentierräumen (Reallaboren) in Wirtschaft und Verwaltung Inhalte: Das Arbeitspaket I dient der Identifizierung von praktischen Beispielen von Reallaboren oder reallabore-ähnlichen Projekten in der Wirtschaft und der Verwaltung sowie deren Auswahl für die in AP II durchgeführten Fallstudien. Das Praxisscreening soll thematisch völlig offen sein und alle wirtschafts- und innovationspolitisch relevanten Felder abdecken (nur beispielhaft z.b. Sharing Economy, ehealth, elearning, moderne Mobilität und Logistik, Digitalisierung der Energiewende, Industrie 4.0). Es soll zunächst auf Projekte in Deutschland fokussieren, da die Anforderungen an Reallabore insbesondere mit Blick auf die rechtliche Ausgestaltung und somit auch die Inhalte der Fallstudien in AP II stark länderspezifisch sein dürften. Zu den gefundenen Projekten in Deutschland soll dann aber geprüft werden, ob es international vergleichbare, relevante Projekte oder regulatorische Instrumente gibt, welche der Analyse im Rahmen der Fallstudien von AP II dienen können.

4 Ausgangspunkt ist obige Definition von Reallaboren. Sie können bereits umgesetzt, in Durchführung, Planung oder Konzeption sein. Es kann sich um erfolgreiche und gescheiterte Projekte handeln. Es sollen zunächst Beispiele gefunden werden, die weitgehend unter o.g. enge Definition von Reallaboren als regulatorische Experimentierräume fallen. Die unten beschriebenen 1. Ebene und 2. Ebene sind für die Fallstudien in AP II vordergründig relevant. Für den Fall, dass keine ausreichende Zahl an geeigneten Beispielen identifiziert wird, die eine hinreichend heterogene Auswahl an Projekten für die Fallstudien in AP II zulässt (s.u.), sollen in Abstimmung mit dem BMWi ggf. weitere Ebenen einbezogen werden, die lediglich Reallabore ähnlichen Charakter haben (3. Ebene). 1. Ebene: Reallabore i.s. obiger Definition, d.h. initiiert durch die öffentliche Verwaltung unter Modifikation des regulatorische Rahmens mit aktivem regulatorischen Erkenntnisinteresse und wissenschaftlicher Begleitung. 2. Ebene: Reallabore, die die Wirtschaft oder andere Initiatoren außerhalb der Verwaltung zur Erprobung von Innovationen im Feld durchführt oder durchgeführt hat und dazu ggf. bei der Verwaltung regulatorische Ausnahmen erwirkt. Hierzu gehören auch bestehende Konzepte für Reallabore von Unternehmen, deren Umsetzung beispielsweise daran gescheitert ist, dass keine regulatorischen Ausnahmen erwirkt werden konnten. 3. Ebene: (i) Reallabore, in denen Innovation im Feld getestet werden, ohne dass regulatorische Belange direkt betroffen sind oder (ii) regulatorische Experimente, bei denen keine Innovationen erprobt werden (z.b. Experimentierräume im Arbeitsrecht). Die Angebote sollen detailliert das Vorgehen zur Identifizierung von Beispielen in der Verwaltung, in der Wirtschaft und anderen Bereichen beschreiben (z.b. Methode wie Interviews, Einbindung von verschiedenen Akteuren z.b. Verbände). Aus den gefundenen Beispielen soll in enger Abstimmung mit dem BMWi eine bestimmte Anzahl an Projekten für die Analyse in Fallstudien im Rahmen von AP II ausgewählt werden. Ausgewählte Projekte sollten möglichst vielfältige Innovationsbereiche abdecken, einen hohen Bezug zur Digitalisierung aufweisen, möglichst verschiedene Ebenen der öffentlichen Verwaltung (z.b. Projekte von Bund, Ländern o.ä.) abdecken sowie wirtschafts- und innovationspolitisch relevant sein. Für das Angebot ist zunächst davon auszugehen, dass eine Anzahl von möglichst sechs Projekten ausgewählt wird. Somit wären in AP II sechs Fallstudien durchzuführen. Darüber hinaus soll seitens des BMWi die Möglichkeit bestehen, eine größere Anzahl an Projekten für AP II vorzusehen. Daher sollen im Angebot auch optionale Pakete für weitere vier Fallstudien in AP II enthalten sein. Berichte und Veranstaltungen: Teil von AP I sind folgenden Berichte und Veranstaltungen:

5 Auftaktgespräch im BMWi: Es Auftaktgespräch dient der Abstimmung der Herangehensweise und der zeitlichen Planung aller Arbeitspakete des Forschungsgutachtens mit besonderem Schwerpunkt auf das Praxisscreening in AP I. Zwischenbericht: Der Zwischenbericht soll einen kurzen Überblick über die gefundenen Reallabore-Projekte liefern. Dazu ist für jedes Projekt eine kurze Beschreibung zu erstellen, aus der u.a. hervorgeht, (i) was der aktuelle Stand bzw. Zeitplan des Projekts ist, (ii) welche Innovation und Regulierung betroffen ist, (iii) welche Kriterien o.g. Definition von Reallaboren erfüllt sind (Einordnung in o.g. Ebenen) und (iv) welche Akteure beteiligt sind/waren. Workshop im BMWi: Der Workshop dient der Präsentation und Diskussion der Ergebnisse des Praxisscreenings, zur Abstimmung der Auswahl der Beispiele für das Arbeitspaket II und Diskussion von Struktur und Methoden der Fallstudien im Arbeitspaket II. Arbeitspaket II (AP II): Fallstudien: Analyse und Bewertung der Anforderungen an regulatorische Experimentierräume (Reallabore) anhand praktischer Beispiele Inhalte: Ausgangspunkt sind die in AP I ausgewählten, möglichst sechs Reallabore-Projekte (optional weitere vier; s.o.). Die einzelnen Projekte sollen im Rahmen von Fallstudien analysiert werden. Dabei sind alle relevanten ökonomischen, administrativen, institutionellen und rechtlichen Anforderungen sowohl für die Durchführung und als auch den Erfolg von Reallaboren zu bewerten. Die rechtlichen Anforderungen an Reallabore dürften für die praktische Umsetzung von besonderer Bedeutung sein. Hierauf soll ein Analyseschwerpunkt liegen. Daher soll eine Bearbeitung in separaten Teilpaketen erfolgen. Die ökonomischen, administrativen und institutionellen Anforderungen sind Teil von Modul 1, die rechtlichen Anforderungen sollen in Modul 2 analysiert werden. In den Fallstudien sollen alle an den jeweiligen Reallaboren beteiligten Akteure in Wirtschaft und Verwaltung einbezogen werden. Beispiele für Anforderungskriterien an Reallabore sind nachfolgend aufgeführt (nicht abschließende Liste, Vervollständigung im Rahmen von AP II). Modul 1: Fallstudien: Ökonomische, administrative und institutionelle Anforderungen, z.b.: - Ökonomische Anforderungen: hohe Potenziale der Innovation (Wertschöpfung, Verbrauchernutzen), experimentelle Umsetzbarkeit (Übertragbarkeit des Experiments auf Allgemeinheit, d.h. externe Validität, Möglichkeit der räumlichen und zeitlichen Beschränkung), geeignete Evaluation der Wirkung der regulatorischen Instrumente und Innovationen, relevante regulatorische Hürden werden adressiert etc.

6 - Administrative und institutionelle Anforderungen: Regulatorisches Erkenntnisinteresse liegt vor; alternative Regulierungsinstrumente sind vorhanden; Transparenz, Aufsicht, Steuerung und Kontrolle des Reallabors gewährleistet; finanzielle Kapazitäten vorhanden; Beteiligung verschiedener Akteure (Wissenschaft, Wirtschaft, Verwaltung, verschiedene föderale Ebenen); Möglichkeiten der Übertragung der Erkenntnisse in die (Rechts-)Praxis gegeben; politische Umsetzbarkeit etc. Modul 2: Fallstudien: Rechtliche Anforderungen, z.b.: - Rechtliche Anforderungen: Welche rechtlichen, insbesondere europa- und verfassungs-, beihilfe- oder vergaberechtliche Vorgaben müssen bei der Einrichtung eines Reallabors beachtet werden? Muss das Reallabor durch Vereinbarungen zwischen den Teilnehmern (z.b. Haftungsregelungen, urheberrechtliche Fragen) abgesichert werden? Sind die rechtlichen Voraussetzungen für die Durchführung eines Reallabors z.b. Experimentierklauseln für alle relevanten Bereiche und Ebenen (Bund, Länder, Kommunen) gegeben? Folgende Fragen sollen für die einzelnen Reallabore-Projekte und für beide Module beantwortet werden: Welcher zeitliche Rahmen ist / war für die Umsetzung des Projekts mit Blick auf verschiedene Anforderungskriterien notwendig? Welche Akteure sind / waren beteiligt? Wie kritisch sind welche Anforderungen für Durchführung und den Erfolg des Reallabors? Welche alternativen Instrumente der Umsetzung (insbesondere bei rechtlichen Anforderungen wie Experimentierklauseln, z.b. andere föderale Ebene) hätten mit Blick auf einzelne Anforderungen zur Verfügung gestanden? Welche Stärken und Schwächen des Reallabors mit Blick auf welche Anforderungen werden identifiziert? Mit welchen Anpassungen in der Ausgestaltung der Reallabore hätten die identifizierten Schwächen vermieden werden können? Was wäre hierfür notwendig gewesen? Für Reallabore-Projekte, die gescheitert sind oder die nicht vollumfänglich der o.g. Definition von Reallaboren (1. Ebene, s.o.) entsprechen, sollen zudem nachfolgende Fragen beantwortet werden: Was wäre notwendig gewesen, um die Reallabore im Sinne der o.g. Reallabore-Definition zu erweitern oder das Projekt zum Erfolg zu führen? Welche Aspekte wären dabei zu berücksichtigen gewesen, welche Akteure zusammenzubringen, welcher zeitliche Rahmen zu erwarten?

7 Für Reallabore, welche durch die Wirtschaft initiiert worden sind, ist besonders die Frage zu adressieren, wie die Unternehmen Ausnahmeregelungen der öffentlichen Verwaltung erwirkt haben. Sollten in anderen Ländern Beispiele für Reallabore existieren, die den in den Fallstudien untersuchten Projekten ähnlich sind, sollte analysiert werden, ob zu einzelnen Anforderungen internationale Best-Practices existieren, welche die Durchführung der Reallabore verbessern oder ermöglichen könnten. Berichte und Veranstaltungen: Teil von AP II sind folgenden Berichte und Veranstaltungen: Forschungsbegleitende Gespräche: Zur Abstimmung der Herangehensweise der Fallstudien, der Diskussion von Zwischenergebnissen und zur inhaltlichen Schwerpunktsetzung sind bis zu zwei forschungsbegleitende Gespräche im BMWi angedacht. Kombinierter Zwischenbericht zu Modul 1 und Modul 2, welcher die Analysen im Rahmen der Fallstudien ausführlich aufbereitet. Workshop im BMWi zu den Ergebnissen von AP II und zur Vorbereitung und Abstimmung der übergreifenden Analyse in AP III. Arbeitspaket III: Erarbeitung eines allgemeinen Leitfadens und innovationsspezifischer Checklisten zur Einrichtung regulatorischer Experimentierräume durch Verwaltung. Inhalte: Dieses Arbeitspaket baut auf AP II auf. Es dient dazu, die Fallstudien übergreifend auszuwerten und daraus sowohl einen allgemeinem Leitfaden als auch innovationsspezifische Checklisten für die Einrichtung von Reallaboren abzuleiten und beispielhaft an konkreten Ideen für Reallabore zu skizzieren. Das Arbeitspaket soll dazu vierstufig strukturiert sein: 1) Übergreifende Auswertung der Reallabore-Projekte aus AP II: In dieser Analyse sollen insbesondere folgende Fragen beantwortet werden: o Welche der in den einzelnen Fallstudien definierten Anforderungen sind übergreifend, d.h. für verschiedene Innovationsfelder gültig? Welche der Anforderungen hängen sehr stark von der jeweiligen Innovation bzw. der spezifischen Regulierung ab? o Welche Anforderungskriterien sind für die Umsetzung von Reallaboren besonders erfolgsrelevant? o Welche wirtschaftspolitisch relevanten Innovationsbereiche eignen sich mit Blick auf die Erkenntnisse aus AP II besonders für den Einsatz von Reallaboren?

8 2) Formulierung eines allgemeinen Leitfadens: Es soll eine konkrete Orientierungshilfe zur Einrichtung von Reallaboren durch die Verwaltung ( Leitfaden ) erstellt werden. Inhalt dieses Leitfadens soll insbesondere sein, welche Schritte für die Einrichtung von Reallaboren zu welchem Zeitpunkt vorzunehmen sind, was zu beachten ist und wer einzubinden ist. 3) Formulierung innovationsspezifischer Checklisten Auf Basis der Erkenntnisse aus AP II und den als besonders für Reallabore geeigneten Innovationsbereichen (siehe 1.) sollen in enger Abstimmung mit BMWi drei breit abgegrenzte Innovationsfelder ausgewählt werden (nur beispielhaft zur Illustrierung der Breite der Abgrenzung: z.b. Sharing Economy, ehealth, Industrie 4.0). Für die ausgewählten Innovationsfelder soll der allgemeine Leitfaden um innovationsspezifische Anforderungen ergänzt werden. Es soll dargelegt werden, was konkret in diesen Innovationsbereichen bei der Einrichtung von Reallaboren durch die Verwaltung zu beachten ist und wie heterogen diese Innovationsfelder mit Blick auf spezifische Innovationen und Regulierungsinstrumente sind. 4) Skizze der Umsetzung konkreter Reallabore-Ideen In Abstimmung mit dem Auftragnehmer soll beispielhaft an zwei konkreten Ideen für Reallabore (spezifische Innovation und regulatorisches Instrument) auf Basis der erarbeitenden Leitfäden dargestellt werden, wie Reallabore konkret gestaltet und umgesetzt werden könnten. Unter 3. und 4. soll seitens des BMWi die Möglichkeit bestehen, eine größere Anzahl an Innovationsfeldern für die Erstellung der Checklisten und konkrete Reallabore-Ideen für die skizzenhafte Darstellung der Umsetzung auszuwählen. Daher sollen im Angebot auch optionale Pakete für weitere jeweils ein bzw. zwei zusätzliche Innovationsfelder (unter 3.) und Reallabore- Ideen (unter 4.) fünf bzw. zehn Fallstudien in AP II enthalten sein. Berichte und Veranstaltungen: Teil von AP III sind folgende Berichte und Veranstaltungen: Forschungsbegleitendes Gespräch: Es ist ein forschungsbegleitendes Gespräch geplant, in dem die Auswahl der Innovationsfelder (unter 3.) und der konkreten Reallabore-Ideen (unter 4.) mit dem BMWi abgestimmt werden soll. Endbericht: Der Endbericht enthält neben den Inhalten der Zwischenberichte zu AP I und II auch eine übersichtliche Darstellung des in AP III erarbeiteten Leitfadens, der innovationsspezifischen Checklisten und skizzenhaften Darstellung der Umsetzung

9 konkreter Reallabore-Ideen. Der Endbericht soll zu jedem Arbeitspaket auch eine kurze Zusammenfassung enthalten. Es soll ein ganztägiger öffentlicher Workshop zur Präsentation und Diskussion der Gesamtergebnisse des Forschungsgutachtens im BMWi stattfinden. 3. Zeithorizont 12 Monate Laufzeit nach Auftragsvergabe. Die detaillierte Zeitplanung des Gutachtens hinsichtlich einzelner Arbeitspakete ist in der Leistungsbeschreibung unter Struktur des Gutachtens: Überblick enthalten. 4. Anforderungen an Auftragnehmer Aufgrund der Breite des Themenspektrums und der Notwendigkeit zur inhaltlichen Flexibilität (z.b. Festlegung von Innovationsfeldern für Checklisten erst zum Ende des Forschungsgutachtens) erfordert das Gutachten eine vielschichtige Expertise. Neben ökonomischen, administrativen, institutionellen und technischen Aspekten ist für die Bearbeitung des Gutachtens insbesondere auch eine breite rechtliche Expertise erforderlich (siehe v.a. Arbeitspaket II/Modul 2). Im Angebot ist detailliert dazustellen, wie die vielfältigen Anforderungen an den Auftragnehmer sichergestellt werden (bspw. durch ein entsprechendes Konsortium). 5. Bewertungskriterien Qualität und Kompetenz: 45 % Zweckmäßigkeit der Leistung: 35 % Preis: 20 %