Steuerung und Organisation kommunaler Daseinsvorsorge Formen der Leistungserbringung Beteiligungsmanagement

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1 Steuerung und Organisation kommunaler Daseinsvorsorge Formen der Leistungserbringung Beteiligungsmanagement Grundlagenpapier zum Arbeitskreis 1 des Österreichischen Städtetages 2008 in Innsbruck KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung 1110 Wien, Guglgasse 13 Tel.: , Fax: institut@kdz.or.at, Internet: Wien, am 14. Mai 2008

2 Organisaton und Steuerung kommunaler Daseinsvorsorge Formen der Leistungserbringung Beteiligungsmanagement Grundlagenpapier zum Arbeitskreis 1 des Österreichischen Städtetages 2008 in Innsbruck Verfasst von Mag. Peter Biwald Dr. Karoline Mitterer Mag. Philip Parzer

3 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Einleitung...4 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary...6 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Organisationsform der Leistungserbringung Grundlagen und Praxis der Leistungssteuerung Ausmaß der Ausgliederungen und Beteiligungen und deren Steuerung...25 Beteiligungsmanagement Eckpunkte eines Beteiligungsmanagements Beteiligungsmanagement in der Praxis Beteiligungsmanagement Praxisbeispiele Resümee zu den Praxisbeispielen...62 Anhang Quellen Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

4 Einleitung Einleitung Die Qualität eines Wirtschaftsstandorts wird sowohl durch weiche als auch harte Standortfaktoren bestimmt. Bei den harten Standortfaktoren handelt es sich insbesondere um Leistungen der Verund Entsorgung (Wasser, Abwasser, Energie), der örtlichen Verkehrsinfrastruktur und im Bereich der weichen Standortfaktoren um Leistungen aus dem Bereich der Bildung, Kultur, Freizeit (auch der sozialen Sicherung und der Sicherheit). Alle diese Leistungen der Städte sind wichtige Voraussetzungen dafür, dass sich Unternehmen am Standort Stadt positiv entwickeln können (Input-Faktoren zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit) und sich die Menschen in einer Stadt wohlfühlen (Verbesserung der Lebensqualität). Vor diesem Hintergrund werden folgende Fragestellungen bearbeitet: In welcher organisatorischen Form werden die für die Standortqualität wichtigen Leistungen der Daseinsvorsorge erbracht? Wie erfolgt die Steuerung der Leistungserbringung, insbesondere in jenen Bereichen, die aus der Kommunalverwaltung ausgegliedert sind? Wie weit ist das Beteiligungsmanagement entwickelt? Welche Modelle des Beteiligungsmanagements gibt es in der Praxis? Das Ziel dieses Grundlagenpapiers besteht demzufolge darin, sowohl die Modelle der Leistungserbringung durch die Städte zu beschreiben als auch die praktizierten Ansätze zur zielgerichteten Steuerung der Leistungserbringung aufzuzeigen und einzuschätzen sowie einen Status zum Beteiligungsmanagement darzulegen. Mit Blick auf die Zielsetzungen widmet sich das vorliegende Grundlagenpapier folgenden Inhalten: In Abschnitt 1 werden die Formen der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge und deren Steuerung näher dargestellt. In Kapitel 1 stehen die Organisationsformen im Mittelpunkt, in Kapitel 2 die Grundlagen der Leistungssteuerung und die in der Praxis angewendeten Instrumente. Kapitel 3 widmet sich den Ausgliederungen. Neben den Formen wird in diesem Abschnitt auch das Ausmaß der Leistungserbringung analysiert. Dies erfolgt vor dem Hintergrund, dass nach wie vor das generelle Ausmaß der Ausgliederungen in Österreichs Städten wenig bzw. nicht systematisch erfasst ist. Ebenso wurde bisher zu wenig diskutiert, wie erfolgreich Ausgliederungen generell sind (z.b. ob und in welchem Ausmaß die Ziele und Erwartungen erfüllt wurden). Der Abschnitt 2 widmet sich dem Beteiligungsmanagement. In Kapitel 1 werden wichtige Eckpunkte eines effektiven Beteiligungsmanagements dargestellt. Stand und die Entwicklung des Beteiligungsmanagements in Österreichs Städten stehen in Kapitel 2 im Mittelpunkt. In Kapitel 3 wird das Beteiligungsmanagement anhand von fünf Praxisbeispielen Graz, Innsbruck, Kapfenberg, Wels und Wiener Neustadt dargestellt und auf Basis wichtiger Fragen resümiert. Dem vorangestellt ist ein Management Summary, in dem die wichtigsten Ergebnisse und Erkenntnisse sowie zentrale Empfehlungen zu den anschließend ausführlich aufbereiteten Inhalten dargestellt werden. Die empirischen Ergebnisse basieren auf einer Befragung der Mitglieder des Österreichischen Städtebundes. Dies erfolgte in Form einer Online-Befragung, wo insgesamt je nach Fragestellung bis zu 89 Städte antworteten, was einer Rücklaufquote von rund 35% entspricht. 4

5 Einleitung Vertiefende Antworten erhielten wir zur Leistungs- und Finanzsteuerung von kommunalen Leistungen sowie zum Beteiligungsmanagement von insgesamt 69 Städten (27% der Städte). Von den insgesamt 89 Städten hatten insgesamt 26 Städte keine Beteiligungen, welche daher nur Teile des Fragebogens beantworteten. Tabelle 1: Rücklaufquote bei der Online-Befragung nach Einwohnerklassen nur die Frage zur Leistungserbringung beantwortet Anzahl der antwortenden Städte die Fragen zur Anzahl alle Fragen beantwortet der Beteiligungen beantwortet Gemeinden ohne Beteiligungen Summe der antwortenden Städte Summe Städtebund- Städte nach EW-Klassen mitglieder Rücklaufquote bis % bis % bis % bis % bis % ab % Gesamtergebnis % Zusätzlich zum vorliegenden Bericht werden auf der Homepage des KDZ sowie des Städtebundes drei ergänzende Papiere zur Verfügung gestellt: Anhang Organisationsformen privatrechtlicher Leistungserbringung : In diesem Anhangteil werden die wichtigsten privatrechtlichen Organisationsformen beschrieben und mit ihren Vor- und Nachteilen dargestellt. Anhang Tabellenanhang : In diesem Papier werden sämtliche Tabellen zur Städtetags- Befragung ausgewiesen. Eng mit dem vorliegenden Bericht ist auch das Papier Europarechtliche Dimension der Daseinsvorsorge verknüpft, in welchem eine Darstellung der Diskussion rund um das Thema der Daseinsvorsorge erfolgt. Dabei werden die Dienstleistungsrichtlinie, die Abgrenzungsschwierigkeiten von Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse, die sektorale Liberalisierung und die Binnenmarkstrategie sowie das Wettbewerbsrecht (Beihilferegelungen, In-House-Vergabe, PPP, Interkommunale Zusammenarbeit) thematisiert. 5

6 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary Die Städte erbringen eine breite Palette an Leistungen der kommunalen Daseinsvorsorge in einem vielfältigen Mix an Organisationsformen. Damit leisten sie einen wichtigen Beitrag zur Standortqualität, womit einerseits die Wettbewerbsfähigkeit der Stadt und Region wie auch die Lebensqualität verbessert wird. Seit dem Jahr 2000 hat die Anzahl der Beteiligungen stark zugenommen. Mit der wachsenden Vielfalt der Formen der Leistungserbringung stellt sich die Frage nach der einheitlichen Steuerung bzw. ob und welche Unterschiede das Steuerungssystem für die Verwaltung, für Beteiligungen sowie Zuschüsse an externe Leistungserbringer haben kann und soll. Im Sinne einer Einheit der Politik und Verwaltung in den Städten steht die These im Mittelpunkt, dass gerade ein Mix an unterschiedlichen Formen der Leistungserbringung ein einheitliches, ganzheitliches Steuerungssystem bedingt. 1 Organisationsformen der Leistungserbringung Eine Vielzahl an Leistungen der Daseinsvorsorge wird mehrheitlich innerhalb der Verwaltung erbracht dies trifft insbesondere auf die Bereiche Kinder- und Schülerbetreuung, Kultur und musikalische Erziehung, Infrastrukturbetreuung von Straßen und Grünflächen sowie Bewirtschaftung städtischer Immobilien zu. Leistungen der sozialen Dienste (ambulante, teilstationäre und stationäre Dienste) sowie der Ver- und Entsorgung werden kaum innerhalb der Verwaltung erbracht. In brutto-budgetierenden Eigenbetrieben werden insbesondere Freizeitanlagen, Pflege- und Sozialdienste, Ver- und Entsorgungsleistungen sowie das Bereitstellen von Gemeindewohnungen organisiert. Verbände haben in der Ver- und Entsorgung große Bedeutung. Mehrheitsbeteiligungen haben im Facility Management (Immobiliengesellschaft) größere Bedeutung. Private bzw. freie Träger dominieren bei der Kinder- und Schülerbetreuung, den sozialen Diensten sowie bei der Bestattung und dem Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Im Detail zeigt sich, dass der Bereich der Kinder- und Schülerbetreuung in 64% der Städte innerhalb der Verwaltung organisiert wird, der Bereich der sozialen Dienste in knapp 30% der Städte innerhalb der Verwaltung und 50% durch Externe erbracht werden, der Bereich Infrastruktur Straßen und Grünanlagen zu 90% innerhalb der Verwaltung organisiert ist, der Bereich der Ver- und Entsorgung zu 60% in Eigenbetrieben und Verbänden durchgeführt wird und zu 18% durch Private, Gemeindewohnungen zu 49% innerhalb der Verwaltung, zu 31% in Eigenbetrieben sowie zu 24% durch externe Träger organisiert werden. 6

7 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary Insgesamt zeigt sich folgendes Bild: Tabelle 2: Anteil der Städte mit einer bestimmten Organisationsform nach Leistungsbereichen (Mehrfachnennungen möglich daher in Summe mehr als 100%) Dienststelle Eigenbetrieb Gemeindeverband Kommune ist Alleineigentümer Kommune ist beteiligt private oder freie Träger Leistungsart Wirtschafts- und Tourismusförderung, Stadtmarketing 77% 7% 8% 10% 20% 13% Kinder- und Schülerbetreuung 64% 8% 1% 0% 4% 52% Freizeit und Sport, Musikschulen, Bücherei 67% 8% 4% 10% 10% 26% Kulturzentrum, -veranstaltungen 63% 7% 0% 12% 16% 39% Soziale Dienste, Gesundheit 28% 3% 6% 3% 10% 51% Infrastruktur Straßen und Grünanlagen 90% 6% 0% 2% 0% 13% Facility Management/Immobilien 81% 7% 3% 21% 1% 9% Gemeindewohnungen 49% 31% 0% 9% 3% 24% Ver- und Entsorgung 17% 38% 22% 9% 8% 18% Friedhöfe und Bestattung 40% 9% 0% 9% 1% 45% ÖPNV 17% 7% 9% 10% 6% 59% Quelle: Ergebnisse der Umfrage unter den Mitgliedsgemeinden des Österreichischen Städtebundes 2 Grundlagen und Praxis der Leistungssteuerung Im Rahmen eines zeitgemäßen Public Managements bestehen folgende Anforderungen an eine effektive, ganzheitliche Leistungssteuerung: Es ist das gesamte System Politik, Verwaltung, Beteiligungen wie auch zuschussempfangende externe Leistungserbringer in das Steuerungssystem einzubeziehen. Es bedarf eines Systems, mit dem sowohl auf strategischer, wie auch auf operativer Ebene gesteuert werden kann, sowohl auf politischer, wie auch auf Verwaltungsebene, sowohl intern, als auch in den Außenbeziehungen z.b. zu Beteiligungsgesellschaften. Es bedarf eines Systems, das jene Instrumente beinhaltet, die zur Messung von Input (Finanzen, Kosten, Personal, etc.), Output (Quantität aber auch Qualität) und Outcome (Wirkung und Nutzen für die Gesellschaft bzw. einzelne Zielgruppen) der Leistungserbringung, wie auch zur Messung der Qualität der Organisation selbst geeignet sind. Das System sollte mehrdimensional angelegt sein sowohl bei der Zieldefinition, wie auch bei der Messung des Erreichten. In diesem System sind die normative, strategische und operative Ebene (und damit auch Planung und Steuerung) zu integrieren. Es ist ein System erforderlich, das auf Zielvereinbarungen und einem einheitlichen Berichtswesen basiert und damit einen Beitrag zur Transparenz und Kohärenz schafft. 7

8 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary In der Praxis verfolgen rund 20% der Städte einen mehrdimensionalen Steuerungsansatz. Der Schwerpunkt der Steuerung ist stark inputorientiert 95% steuern über das Budget und den Jahresabschluss, mehr als 50% über den Dienstpostenplan, fast 50% über unterjährige Finanzberichte. Instrumente der Leistungs- und Wirkungssteuerung werden noch selten eingesetzt. Festzuhalten ist an dieser Stelle, dass 40% der Städte über mehrjährige strategische Konzepte steuern. Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen werden in rund 20% der Städte eingesetzt, unterjährige Leistungsberichte sind in etwas mehr als 10% ein Thema. Dieses Bild setzt sich bei privatrechtlichen Trägern (Beteiligungen) fort auch hier dominiert in zwei Drittel der Städte das Budget bzw. der Jahresabschluss als Instrument, bei knapp einem Drittel sind damit mehrjährige strategische Konzepte verbunden. Bei der Vergabe von Förderungen und Subventionen erfolgt die Steuerung von 70% der Städte über das Budget bzw. den Jahresabschluss. Zielvereinbarungen zu Finanzen und Leistungen werden nur von 10% eingesetzt. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine systematische Verknüpfung der Finanz- und Leistungssteuerung noch sehr schwach ausgeprägt ist, mehrdimensionale Ansätze wie die Balanced Scorecard nur selten eingesetzt werden. 3 Ausmaß der Ausgliederungen und Beteiligungen Zwei Drittel der an der Befragung teilnehmenden Städte haben Beteiligungen, wobei die häufigste Beteiligungsart direkte Gesellschaften mit Mehrheitsbeteiligungen sind. Die häufigste Rechtsform ist die GmbH mit rund 70% Anteil. Danach folgen die KG mit 11% sowie die Aktiengesellschaft mit 8%. Vor allem die größeren Städte haben eine größere Zahl an Beteiligungen. Im Vergleich zu den deutschen Städten ist die Anzahl der Ausgliederungen jedoch grundsätzlich überschaubar. Knapp die Hälfte der Beteiligungen entstanden nach dem Jahr 2000, rund 15% sind vor 1974 entstanden. Der Großteil der Mehrheitsbeteiligungen (rund 70%) befindet sich zu 100% im Eigentum der Stadt. In Form von Mehrheitsbeteiligungen werden insbesondere Freizeitanlagen, Bau-, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden sowie Energie und Wärme, Stadtmarketing und Sportanlagen betrieben. Die Steuerung der Beteiligungen erfolgt schwerpunktmäßig über das Statut, Jahreszielvorgaben sowie unterjährige begleitende Steuerung. In einem Drittel der Städte haben die Beteiligungen weniger als 5% Anteil an den Gesamtbeschäftigten der Stadt. Der Anteil der Beschäftigten der Unternehmen steigt dabei mit der Größe der Gemeinde. So gibt es 3 größere Städte, in deren Unternehmen ein Anteil von über 50% der Gemeindebediensteten beschäftigt ist. 8

9 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary Mit der Ausgliederung verbundene Ziele und das Ausmaß der Zielerreichung zeigen folgendes Bild: Effizienzsteigerung für mehr als 65% ein Ziel, von rund zwei Drittel auch erreicht, steuerliche Optimierung für mehr als 50% ein Ziel, das auch erreicht wurde, flexibleres Personalmanagement für mehr als 40% ein Ziel, großteils auch erreicht, Steigerung der Leistungsqualität für mehr als 35% ein Ziel, von 90% auch erreicht. Als Problembereiche werden von den Städten folgende Punkte gesehen: unzureichende Transparenz bzw. geringer Informationsfluss zwischen Beteiligungsunternehmen und Eigentümer; geringe Einflussmöglichkeiten durch die Verwaltung bzw. Politik; strategische Ziele von Verwaltung und ausgegliederten Unternehmen stimmen nicht überein, erhöhte Komplexität und damit erschwerte Steuerung der Beteiligungen; Nutzen der bestehenden Einflussmöglichkeiten in Beteiligungsgesellschaften; Transformationskosten der Ausgliederung selbst sowie Transaktionskosten (z.b. auch durch steuerliche Aspekte). Exkurs: Ausgliederungen oder Rekommunalisierungen? In Deutschland zeigt sich an einigen Beispielen, dass wiederum eine Rekommunalisierung in einigen Bereichen zu beobachten ist. Ebenso zeigt sich, dass Ausgliederungen für VerbraucherInnen oft nur kurzfristig günstiger (weil billigeres Personal) mittel- bis langfristig wieder teurer sind. So planen in Deutschland 1 10% der Kommunen, die in der Vergangenheit Privatisierungen durchgeführt haben, die an private Anbieter übertragenen Aufgaben wieder von der öffentlichen Hand ausführen lassen. Dabei planen nicht nur Kommunen, die mit den Ergebnissen der bei ihnen durchgeführten Privatisierungen nicht zufrieden sind, eine Rekommunalisierung. Zwar ist in dieser Gruppe der Anteil derer, die Aufgaben in die öffentliche Hand zurückführen möchten, mit 20% besonders groß. Aber auch von den Kommunen, die mit den Ergebnissen der Privatisierung zufrieden sind, planen immerhin 9% eine Rekommunalisierung. Der Erfolg einer Ausgliederung beruht wesentlich auf deren Konzeption, entscheidende Faktoren sind hierbei: Ausreichende Kontroll- und Entscheidungsmöglichkeiten durch die Politik und die Verwaltung; Ausreichende Handlungsspielräume der Unternehmen; Klare Zielvorgaben und Definition von Erfolgskriterien bei der Ausgliederung; Installation eines Beteiligungscontrollings inkl. Zielevaluation. 4 Stand des Beteiligungsmanagements Die mit dem Beteiligungsmanagement verbundenen Ziele sind insbesondere die Koordination der Gesamtinteressen, die Umsetzung politischer Strategien, die Überwachung der Geschäftsabwicklung sowie die Erhöhung der Informationsqualität. Die Steuerung der Beteiligungen erfolgt in einem Drittel der Städte zentral durch die Finanzverwaltung, rund 5 bis 7% der Städte haben eine eigene Organisationseinheit Beteiligungsmanagement eingerichtet. In einem Viertel der Städte werden Beteiligungen nicht zentral gesteuert 1 Ernest & Young, Privatisierungen und ÖPP als Ausweg? Kommunalfinanzen unter Druck Handlungsoptionen für Kommunen, Stuttgart

10 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary % der Städte haben mangels Beteiligungen kein BM. In den analysierten Praxisbeispielen obliegt dies ebenfalls der Finanzverwaltung, in einem Praxisbeispiel (Kapfenberg) ist das Beteiligungsmanagement beim Stadtamtsdirektor angesiedelt. In Graz ist die sachliche Ebene der Beteiligungssteuerung dezentral in den Fachabteilungen, die finanzielle Ebene in der Finanzverwaltung angesiedelt. Die Aufgaben des Beteiligungsmanagements sind in der Regel die Beteiligungsverwaltung durch Betreuung in die Unternehmensorgane entsendeten MandatarInnen, die Organisation des Informationsflusses zwischen Gesellschaften und Politik sowie die Aufbereitung und Analyse der Geschäftsberichte. Damit werden insbesondere die notwendigen Informations- und Entscheidungsgrundlagen für die Politik geschaffen. Der Schwerpunkt des Beteiligungsmanagements liegt in der Praxis primär auf der operativen Komponente. Strategisches Beteiligungsmanagement hinsichtlich einer Priorisierung der eigenen Beteiligungen oder einer systematischen Umsetzung der strategischen Ziele des Eigentümers Stadt wird nicht flächendeckend betrieben. Vielerorts dominieren die finanzwirtschaftliche Betrachtung oder gegebenenfalls eine an finanzwirtschaftlichen Vorgaben und Planungen gestützte Investitionspolitik in den Gesellschaften. Beteiligungsrichtlinien gibt es in keiner der einbezogenen Städte. Die Setzung von Standards oder die Festlegung von grundsätzlichen Rechten und Pflichten für die AkteurInnen kommunaler Beteiligungen finden überwiegend in Satzungen, Geschäftsordnungen und das Berichtswesen statt bzw. werden vom Bürgermeister / von der Bürgermeisterin in den Gesellschaften entsprechend kommuniziert. Hinsichtlich des Umfangs des Berichtswesens existieren im Vergleich der befragten Städte unterschiedliche Standards. Generell werden die Inhalte der Quartals- und Jahresberichte im Beteiligungsmanagement analysiert, aufbereitet und an die EntscheidungsträgerInnen übermittelt. Die Verknüpfung von Finanz- und Leistungssteuerung ist in den analysierten Städten noch nicht sehr ausgeprägt wenngleich diese in den nächsten Jahren verstärkt angestrebt werden soll. Während vom Beteiligungsmanagement überwiegend Aufgaben der finanziellen Steuerung wahrgenommen werden, besteht bei der Leistungssteuerung (z.b. qualitative und quantitative Leistungssteuerung, Zielvereinbarungen etc.) noch Weiterentwicklungsbedarf. Ansätze der Integration von Finanz- und Leistungssteuerung können auf vertraglicher Ebene (Beispiel Graz Verkehrsfinanzierungsvertrag ) sowie institutionalisiert im Wege von Arbeitsgruppen (Beispiel Innsbruck mit Arbeitsgruppe Strategisches Beteiligungsmanagement ) erreicht werden. Die Abstimmung der Unternehmensziele mit der Strategie der Stadt erfolgt primär über die direkte Vertretung der Interessen der Stadt in den Organen der Gesellschaften. Im Wege von regelmäßigen Jour Fixes zwischen Geschäftsführung und Politik werden vielerorts wichtige Entscheidungen im Vorfeld abgestimmt und koordiniert. Eine Integration der Beteiligungssteuerung in das Steuerungssystem der Verwaltung erfolgt dabei meist nicht vielmehr werden ausgelagerte Leistungen nach anderen Kriterien und mit anderen Instrumenten gesteuert als verwaltungsinterne Leistungen. 10

11 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary Die Einflussmöglichkeiten auf die Unternehmen sind unterschiedlich ausgestaltet. Sie beginnen bei der Besetzung der Unternehmensorgane wie Aufsichtsrat und Generalversammlung mit EigentümervertreterInnen aus Politik und teilweise auch Verwaltung. Sie reichen weiters über Zielvorgaben und regelmäßige Soll-Ist-Vergleiche bis zur entsprechenden Umsetzung in den Unternehmensorganen. Erfolgsfaktoren des Beteiligungsmanagements Auf Basis der Praxisbeispiele können folgende Erfolgsfaktoren festgehalten werden: Klares Bekenntnis der politischen EntscheidungsträgerInnen zur gewünschten Ausgestaltung des Beteiligungsmanagements bildet eine Grundvoraussetzung. Die Fassung eines politischen Grundsatzbeschlusses zur Festschreibung allgemeiner Grundsätze und der langfristigen Zielsetzung des Beteiligungsmanagements ist wichtig. Der Aufbau von klaren Strukturen und Verantwortlichkeiten macht das Beteiligungsmanagement umsetzbar. Eine klare Definition und für die Gesellschaften, transparente Darstellung der Aufgaben und der damit verbundenen Rechte des öffentlichen Beteiligungsmanagements sind für die Umsetzung nützlich. 5 Empfehlungen für eine strategische Steuerung der Leistungen der Daseinsvorsorge Die Breite der Leistungen der Daseinsvorsorge und der bestehende Mix an Formen wie diese erbracht werden, bedarf einer einheitlichen Steuerung unabhängig davon, in welcher Form die Leistung erbracht wird. Es ist ein einheitliches Steuerungssystem zu schaffen, das folgende Eckpunkte umfasst: Integration von Strategie und operativer Ebene, Zielvereinbarungen auf Basis der Strategien, wobei der Finanz- wie auch Leistungsbereich berücksichtigt wird, einheitliches Berichtswesen hinsichtlich Aufbau, Inhalten und Fristen, Vereinheitlichung der Managementsystems mit gemeinsamen Basis-Tools (z.b. Leitbild, BSC, Qualitätsmanagement, Controlling, Finanz- und Leistungskennzahlen); Netzwerke fördern Synergien nutzbar machen im Personal- und Sachressourcenbereich wie auch im Cash- und Liquiditätsmanagement. Für das Beteiligungsmanagement bedeutet dies, die Kompetenzen für Finanz- wie auch Leistungssteuerung - an einer Stelle zu bündeln. Auf der strategischen Ebene sollte ein effektives Beteiligungsmanagement die strategische Ausrichtung des kommunalen Beteiligungsportfolios unterstützen, was insbesondere die folgenden 8 Entwicklungsperspektiven umfasst: Schaffen eines einheitlichen Rahmens z.b. in Form einer Beteiligungsrichtlinie und eines einheitlichen Berichtswesens als Fundament des effektiven Beteiligungsmanagements; Finanz- und Leistungsziele für kommunale Beteiligungen entwickeln und den Vereinbarungsprozess unterstützen, ein Planungssystem entwickeln, d.h. Vorgabe eines einheitlichen Planungsstandards für alle Mehrheitsbeteiligungen, mehrjährige Erfolgsplanung als Standard, Vorgabe einheitlicher Finanzkennzahlen und Entwicklung individueller Leistungskennzahlen; ein Berichtswesen aufbauen, das neben den operativen Monats- oder Quartalsberichten auch ein Konzernberichtswesen (Stadthaushalt und Beteiligungen) im Fokus hat wichtige As- 11

12 Steuerung und Organisation kommunaler Leistungserbringung Management Summary pekte sind dabei ein einheitlicher Berichtsstandard für alle Beteiligungen und die Vorschaurechnung als Controllingprinzip, Steuerungsinstrumente auf- und ausbauen, die eine begleitende Steuerung und Kontrolle ermöglichen z.b. einheitliches Controllingsystem und unterjährige Berichterstattung in Abstimmung von der Einstufung der Bedeutung der Beteiligung für die Stadt; Strategien zur Neuausrichtung und Werterhöhung kommunaler Beteiligungen entwickeln z.b. durch betriebswirtschaftliche Optimierung, Verkauf oder Aufnahme strategischer Partner und/oder Public Private Partnerships, Netzwerke zwischen den Beteiligungsunternehmen und auch mit den Dienststellen in der Stadt fördern und dabei neben dem Gemeinsamen auch die Nutzung von Synergien zu fördern; Entwickeln und Fördern eines Informations- und Qualifizierungssystems für EigentümervertreterInnen, das es ihnen erleichtert, die Interessen der Stadt in den Organen der Beteiligungen besser zu vertreten. 12

13 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Der erste Abschnitt dieses Grundlagenpapiers beschäftigt sich mit den Organisationsformen der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge, den Grundlagen und der Praxis der Leistungssteuerung sowie mit dem Ausmaß von ausgegliederten Leistungseinheiten und den damit verbundenen Zielen und Erfolgen. Als Ausgangsbasis für die Befragung der Städte dient eine Auswahl an Leistungsbereichen, welche für die Standortwahl von Bedeutung ist. Städte erbringen eine vielfältige Palette an Leistungen, welche von verpflichtenden Aufgaben wie beispielsweise der Gewährleistung der Wasserversorgung bis hin zu freiwilligen Leistungen beispielsweise im Kulturbereich reicht. Das Aufgabenspektrum variiert dabei je nach z.b. regionaler Lage, sozialer Struktur oder Gemeindegröße und beeinflusst auch die Attraktivität einer Stadt. 1 Organisationsform der Leistungserbringung Bei der Betrachtung der Leistungserbringung interessiert insbesondere die Frage, welche Leistungsfelder ausgegliedert wurden und welche nach wie vor durch die Städte selbst erbracht werden. Hierzu erfolgte eine Abfrage von vordefinierten Leistungsfeldern hinsichtlich ihrer Organisationsform. Insgesamt nahmen 70 Gemeinden an diesem Teil der Befragung teil. Dabei ist zu beachten, dass bei dieser Frage auch Mehrfachantworten möglich waren, wodurch die Anzahl der Nennungen über 70 liegen kann. Eine grundsätzliche Tendenz über die Form der Leistungserbringung ist jedoch erkennbar. Die am häufigsten genannte Form der Leistungserbringung ist die Erbringung in einer eigenen Dienststelle innerhalb der Verwaltung. Dies trifft in besonders hohem Maße (über 50 Nennungen bzw. 75%) für folgende Bereiche zu: Wirtschaftsförderung, Tourismusförderung; Kindergärten, Musikschulen, Kulturveranstaltungen; Errichtung und Betreuung von Verkehrsflächen, öffentliche Beleuchtung, Reinigung öffentlicher Verkehrsflächen, Winterdienst; Betreuung von Grünflächen und Parkanlagen; Friedhofsverwaltung und -gestaltung; Facility-Management sowie Bau-, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden. Kaum in Form einer eigenen Dienststelle (unter 20 Nennungen bzw. 25%) erbracht werden die folgenden Leistungen: mobile Sozialdienste (Heimhilfe und Hauskrankenpflege), Pflege- und Seniorenheime, Tageszentren (teilstationäre Dienste); Rettungsdienste; ÖPNV; Sammeln und Entsorgen von Abfällen, Betreuung von Altstoffsammelzentren, Abwasserentsorgung (Kanal und Kläranlage), Trinkwasserversorgung, Energie und Wärme; Bestattungsdienste. Ebenfalls sehr häufig genannt wurde die Leistungserbringung in Form von brutto-budgetierten Eigenbetrieben. In dieser Organisationsform werden hauptsächlich folgende Leistungsfelder erbracht (ab 10 Nennungen bzw. 15%): 13

14 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Freizeitanlagen; Pflege- und Sozialdienste; Sammeln und Entsorgen von Abfällen, Betreuung von Altstoffsammelzentren, Kanal, Kläranlage, Trinkwasserversorgung; Gemeindewohnungen. Eher selten sind netto-budgetierte Eigenbetriebe zu finden. Am ehesten werden die Leistungsbereiche Trinkwasserversorgung, Energie und Wärme sowie Bestattungsdienste in dieser Organisationsform erbracht. Eine Leistungserbringung in Form von Gemeindeverbänden (über 10 Nennungen bzw. 15 Pozent) besteht vor allem in den Leistungsbereichen Pflege- und Seniorenheime, Sammeln und Entsorgen von Abfällen, Betreuen von Altstoffsammelzentren sowie Kanal und Kläranlagen. In einigen Leistungsfeldern findet sich die Stadt als Alleineigentümer eines ausgegliederten Unternehmens. Die wichtigsten Leistungsfelder (ab 9 Nennungen bzw. 15%) sind hierbei: Wirtschaftsförderung, Stadtmarketing; Freizeitanlagen, Sportanlagen, Kulturzentrum/Veranstaltungszentrum; Trinkwasserversorgung; Bestattungsdienste; Facility-Management sowie Bau, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden. Die dabei eindeutig am häufigsten genannte Organisationsform ist die GmbH (siehe hierzu auch die vertiefende Tabelle 1 im Anhang). Daneben werden noch zahlreiche Leistungen in Unternehmen erbracht, an welchen die Städte beteiligt sind (daher nicht Alleineigentümer sind). Dies trifft insbesondere auf folgende Bereiche zu (über 10 Nennungen bzw. 15%): Wirtschaftsförderung, Tourismusförderung, Stadtmarketing; Freizeitanlagen, Kulturzentrum/Veranstaltungszentrum, Kulturveranstaltungen; mobile Sozialdienste (Heimhilfe und Hauskrankenpflege); Energie und Wärme. In diesem Bereich sind neben der GmbH die sonstigen Organisationsformen (vorrangig in den Bereichen Tourismusförderung, Stadtmarketing, Kultur, Mobile Sozialdienste siehe hierzu auch die vertiefende Tabelle im Anhang) besonders häufig vertreten. Eine weitere wichtige Form der Leistungsgewährung ist die Stützung von privaten oder freien Trägern, welche beinahe in sämtlichen Leistungsbereichen zum Tragen kommt. Besonders wichtige Bereiche hierfür (über 30 Nennungen bzw. 45%) sind: Kinderkrippen/Krabbelstuben, Kindergärten, Schülerhorte/Nachmittagsbetreuung, Kulturveranstaltungen, mobile Sozialdienste Betreuen von Hilfsbedürftigen, Rettungsdienste, ÖPNV, Energie/Wärme sowie Bestattung. Die bisherigen Darstellungen zeigen, dass in den einzelnen Städten auf sehr unterschiedliche Organisationsformen zurückgegriffen wird. Abbildung 3 verdeutlicht, dass die meisten Städte nur eine Organisationsform für die Leistungserbringung heranziehen. Es gibt jedoch auch Bereiche, in welchen häufig zwei oder mehrere Formen bestehen. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Kulturveranstaltungen (67,1% der Städte können auf mehr als eine Organisationsform verweisen), die Kindergärten (50%), die Sportanlagen (45,8%), den Winterdienst (38,6%), die Tourismusförderung (37,1%), die Schülerhorte und Nachmittagsbetreuung (38,1%) und die Bau-, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden (35,7%). 14

15 Abbildung 1: Anzahl der Städte, welche die Leistung in einer bestimmten Organisationsform erbringen Mehrfachnennungen möglich Teil 1 Wirtschaftsförderung Tourismusförderung Stadtmarketing Kinderkrippen, Krabbelstuben etc. Kindergärten Schülerhorte, Nachmittagsbetreuung Freizeitanlagen (Hallenbad, Therme, Eislaufplatz etc.) Sportanlagen Bücherei Musikschule Museum Kulturzentrum / Veranstaltungszentrum Kulturveranstaltungen mobile Sozialdienste - Heimhilfe mobile Sozialdienste - Hauskrankenpflege mobile Sozialdienste - Essen auf Rädern Pflege- und Seniorenheime Tageszentren (teilstationäre Dienste) Betreuen von Hilfsbedürftigen Gesundheitsschutz, Prävention Dienststelle brutto-budg. Eigenbetrieb netto-budg. Eigenbetrieb Gemeindeverband Kommune ist Alleineigentümer Kommune ist beteiligt private oder freie Träger Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge

16 Abbildung 2: Anzahl der Städte, welche die Leistung in einer bestimmten Organisationsform erbringen Mehrfachnennungen möglich Teil 2 Rettungsdienste ÖPNV Errichtung und Betreuung von Verkehrsflächen Öffentliche Beleuchtung Reinigung öffentlicher Verkehrsflächen Winterdienst Betreuen von Grünflächen und Parkanlagen Forstverwaltung/-betreuung Sammeln und Entsorgen von Abfällen Betreuen von Altstoffsammelzentren Abwasserentsorgung - Kanal Abwasserentsorgung - Kläranlage Trinkwasserversorgung Energie, Wärme (Fernwärme etc.) Friedhofsverwaltung und -gestaltung Bestattungsdienste Gemeindewohnungen Facility Management (Gebäudemanagement) Bau-, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden Dienststelle brutto-budg. Eigenbetrieb netto-budg. Eigenbetrieb Gemeindeverband Kommune ist Alleineigentümer Kommune ist beteiligt private oder freie Träger Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge

17 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Abbildung 3: Anteil der Gemeinden, welche x Organisationsformen je Leistungsfeld haben Wirtschaftsförderung Tourismusförderung Stadtmarketing Kinderkrippen, Krabbelstuben etc. Kindergärten Schülerhorte, Nachmittagsbetreuung Freizeitanlagen (Hallenbad, Therme, Eislaufplatz etc.) Sportanlagen Bücherei Musikschule Museum Kulturzentrum / Veranstaltungszentrum Kulturveranstaltungen mobile Sozialdienste - Heimhilfe mobile Sozialdienste - Hauskrankenpflege mobile Sozialdienste - Essen auf Rädern Pflege- und Seniorenheime Tageszentren (teilstationäre Dienste) Betreuen von Hilfsbedürftigen Gesundheitsschutz, Prävention Rettungsdienste ÖPNV Errichtung und Betreuung von Verkehrsflächen Öffentliche Beleuchtung Reinigung öffentlicher Verkehrsflächen Winterdienst Betreuen von Grünflächen und Parkanlagen Forstverwaltung/-betreuung Sammeln und Entsorgen von Abfällen Betreuen von Altstoffsammelzentren Abwasserentsorgung - Kanal Abwasserentsorgung - Kläranlage Trinkwasserversorgung Energie, Wärme (Fernwärme etc.) Friedhofsverwaltung und -gestaltung Bestattungsdienste Gemeindewohnungen Facility Management (Gebäudemanagement) Bau-, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden 6% 9% 7% 14% 4% 4% 6% 4% 6% 3% 19% 30% 7% 4% 13% 61% 33% 54% 37% 70% 23% 64% 21% 46% 50% 59% 37% 60% 34% 50% 46% 79% 16% 90% 7% 60% 21% 59% 33% 67% 69% 21% 80% 13% 80% 16% 67% 20% 46% 47% 7% 27% 27% 43% 47% 30% 26% 7% 84% 9% 16% 63% 21% 4% 4% 4% 89% 93% 87% 7% 3% 9% 4% 57% 39% 4% 81% 14% 21% 73% 6% 4% 63% 33% 4% 4% 9% 4% 20% 6% 11% 9% 16% 81% 74% 80% 80% 70% 80% 77% 67% 63% 14% 21% 11% 16% 10% 14% 11% 24% 21% 4% 60% 36% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Leistung wird nicht erbracht eine Organisationsform 2 oder mehr Formen 17

18 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Die häufigste Form der Leistungserbringung erfolgt im Rahmen einer eigenen Dienststelle, weshalb interessiert, welcher Anteil des Leistungsumfanges hier erbracht wird. Abbildung 4: Anteil der Gemeinden, welche x% der Leistungen im Rahmen einer eigenen Dienststelle erbringen 61% 14% 14% 6% 40% 13% 21% 23% 39% 4% 16% 41% 21% 11% 6% 61% 39% 41% 4% 16% 33% 19% 16% 33% 31% 11% 13% 41% 30% 19% 24% 27% 50% 10% 4% 36% 66% 7% 27% 33% 10% 10% 47% 24% 11% 16% 49% 24% 17% 41% 17% 4% 14% 79% 3% 10% 87% 31% 4% 11% 53% 9% 9% 4% 4% 3% 83% 87% 11% 7% 20% 61% 34% 3% 23% 40% 3% 96% 13% 83% 89% 4% 6% 83% 3% 14% 83% 4% 4% 9% 53% 27% 11% 9% 73% 10% 4% 13% 47% 3% 47% 9% 6% 13% 73% 16% 7% 76% 9% 7% 4% 80% 94% 10% 9% 1% 80% 1% 96% 63% 3% 93% 30% 4% 14% 51% 9% 56% 3% 7% 27% 51% 11% 29% 13% 21% 10% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Wirtschaftsförderung Tourismusförderung Stadtmarketing Kinderkrippen, Krabbelstuben etc. Kindergärten Schülerhorte, Nachmittagsbetreuung Freizeitanlagen (Hallenbad, Therme, Eislaufplatz etc.) Sportanlagen Bücherei Musikschule Museum Kulturzentrum / Veranstaltungszentrum Kulturveranstaltungen mobile Sozialdienste - Heimhilfe mobile Sozialdienste - Hauskrankenpflege mobile Sozialdienste - Essen auf Rädern Pflege- und Seniorenheime Tageszentren (teilstationäre Dienste) Betreuen von Hilfsbedürftigen Gesundheitsschutz, Prävention Rettungsdienste ÖPNV Errichtung und Betreuung von Verkehrsflächen Öffentliche Beleuchtung Reinigung öffentlicher Verkehrsflächen Winterdienst Betreuen von Grünflächen und Parkanlagen Forstverwaltung/-betreuung Sammeln und Entsorgen von Abfällen Betreuen von Altstoffsammelzentren Abwasserentsorgung - Kanal Abwasserentsorgung - Kläranlage Trinkwasserversorgung Energie, Wärme (Fernwärme etc.) Friedhofsverwaltung und -gestaltung Bestattungsdienste Gemeindewohnungen Facility Management (Gebäudemanagement) Bau-, Instandhaltungs- und Sanierungstätigkeiten bei Gebäuden 0% bis 50% 51 bis 99% 100% 18

19 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge In Abbildung 4 wird deutlich, welche Leistungsbereiche vorrangig in der eigenen Dienststelle erbracht werden: Der gesamte Leistungsumfang (d.h. 100% der Leistungserbringung) wird im Großteil der Städte in folgenden Leistungsbereichen in der eigenen Dienststelle realisiert: Errichtung und Betreuung von Verkehrsflächen (89% der Städte erbringen 100% der Leistungen in der eigenen Dienststelle), Öffentliche Beleuchtung (83%), Reinigung öffentlicher Verkehrsflächen (83%), Betreuen von Grünflächen und Parkanlagen (73%), Musikschulen (66%), Friedhofsverwaltung (63%) und Wirtschaftsförderung (61%). Sehr selten werden folgende Leistungsbereiche zu 100% in der eigenen Dienststelle erbracht: Bestattungsdienste (1%), mobile Sozialdienste/Hauskrankenpflege, ÖPNV; Abwasserentsorgung/Kläranlage, Energie/Wärme (mit je 3%) und mobile Sozialdienste/Heimhilfe (mit 4%). 2 Grundlagen und Praxis der Leistungssteuerung Verschiedene Leistungsbereiche bedingen auch unterschiedliche Steuerungsinstrumente und -modelle. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, ob es über sämtliche Leistungsbereiche eine einheitliche Steuerung oder eine je nach Organisationsform spezifische Leistungs- und Finanzsteuerung gibt. In diesem Kapitel wird zuerst auf die Grundlagen der Leistungssteuerung eingegangen und anschließend wird die Leistungssteuerung in der Praxis kurz dargestellt. 2.1 Grundlagen der Leistungssteuerung Öffentlichen Verwaltungen und ihren Betrieben wird häufig ein Steuerungsdefizit zugeschrieben. Einer Übersteuerung in der Kernverwaltung stünde eine Untersteuerung von Beteiligungen gegenüber. Modernes Public Management bedeutet, die Steuerung öffentlicher Verwaltungen auszubauen und zu verbessern. Im vergangenen Jahrzehnt ist diesbezüglich viel geschehen. Mit Public Governance werden die Außensicht und die strategische, politische Ebene in die Reform öffentlicher Verwaltung aufgenommen. Der strategische Ansatz wird noch gestärkt, wenn die aktuelle Public Value-Debatte 2 berücksichtigt wird zu den zentralen Public Values wie gute Lebensqualität für alle, ein effizienter und effektiver Rechtsstaat sowie eine funktionierende Demokratie können der Staat und damit auch die Städte und ihre Verwaltungen Essenzielles beitragen. Unter diesen Gesichtspunkten basiert die Steuerung der öffentlichen Leistungserbringung auf folgenden Grundlagen und Eckpunkten: einem strategischen Management, das mit der operativen Ebene verknüpft ist, Instrumente und Verfahren, die einen ganzheitlichen Ansatz unterstützen, einer Organisation, die die zentralen AkteurInnen in die Steuerung einbezieht. 2 Siehe dazu Elisbabeth Dearing, Verwaltungsreformen in Österreich Stand und Perspektiven, in: H. Bauer, et al. (Hrsg), Reformen der vertikalen Aufgabenverteilung und Verwaltungsmodernisierung im Bundesstaat, Wien Graz 2008, S. 123 ff. 19

20 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Strategisches Management mit der operativen Ebene verknüpfen Strategisches Management ist Ausgangspunkt und zentraler Bestandteil einer effektiven Steuerung öffentlicher Leistungserbringung. Strategisches Management in der Verwaltung kann sich nicht damit begnügen, einzelne Instrumente, Methoden und Verfahren zu betrachten, sondern sollte eine Integrationsleistung erbringen. Integration bedeutet dabei eine ganzheitliche Betrachtung unter den Bedingungen von Komplexität innerhalb der Verwaltung und in ihrem Umfeld, wie eine Zusammenführung von Reflexion (des Status der Organisation, wie der Entwicklung des Umfeldes), der Konzeption (Strategien schaffen) und der Aktion (Strategieumsetzung). Zentrale Themen bzw. Fragen auf der strategischen Ebene lauten: Was sind die Gegenstände der Strategieentwicklung? Inhalte Wer ist an der Strategieentwicklung beteiligt? AkteurInnen Womit wird die Strategieentwicklung unterstützt? Instrumente Wie werden Strategien entwickelt? Prozesse Wie werden die Einzelaspekte integriert bzw. koordiniert? Abstimmung Wie wird der strategische Wandel der Verwaltung gestaltet? Wandel Wie wirken sich die realisierten Strategien auf die Innovations-, Lern- und Problemlösungsfähigkeit der Verwaltung aus? Fähigkeiten Wie werden diese genutzt, um die Verwaltung wirksamer und effizienter zu machen, ihr Handeln zu legitimieren und rechtmäßig zu gestalten? Erfolg Die AkteurInnen des strategischen Managements reichen von den Führungskräften der Verwaltung über die Politik bis zu Bürgerinitiativen, Vereinen, Verbänden und sonstigen Interessensbzw. Anspruchsgruppen. Der Prozess gliedert sich in der Regel in Analyse, Konzeption und Umsetzung, die Instrumente sind vielfältig und werden nach den vorweg genannten Prozessphasen differenziert. In der Praxis zeigt sich oft, dass die Visionen und Strategien in den Köpfen der Führungsebene entstehen und auf dieser Ebene auch häufig bleiben. Für die nachgeordneten Einheiten und damit auch die Beteiligungsunternehmen sind sie oft unklar und jedenfalls zuwenig konkret. In der Praxis zeigt sich oft folgender Status: Die Visionen und Strategien sind unklar, sehr global verfasst und es gibt viele Möglichkeiten und Varianten, sie unterschiedlich zu interpretieren, wodurch es erschwert wird, einen gemeinsamen Weg zu gehen. Es besteht eine starke Konzentration auf finanzielle Ergebnisse, die Steuerung erfolgt primär auf Basis von Finanz- und Wirtschaftlichkeitskennzahlen. Es gibt zwar ein Berichtswesen, das sich auf Kosten und mittlerweile auch auf Ergebnisse konzentriert, es findet sich jedoch keine Aussage darüber, ob und inwieweit sich die Verwaltung entsprechend der Strategie entwickelt. Das Berichtswesen ist somit unsystematisch und nicht flächendeckend. Zur Reduktion der aufgezählten Probleme eignet sich der Einsatz der BSC. Der Name der Balanced Scorecard bedeutet auf Deutsch soviel wie ausgewogenes Ziel- und Kennzahlensystem und ist ein strategisches Managementinstrument, das sich als Bindeglied zwischen der strategischen Ebene und der operativen Umsetzung versteht. Strategien können mit der BSC in ein handhabbares Steuerungssystem sowie die ganzheitliche Steuerung einer Organisation auf den verschiedenen hierarchischen Ebenen umgesetzt werden. Mit dem BSC-Ansatz können sowohl Spätindikatoren (z.b. finanzwirtschaftliche Kennzahlen, Erfolge und Entwicklungen zu 20

21 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge einem Zeitpunkt darstellend, wo sie bereits eingetreten sind) als auch so genannte Frühindikatoren (aus den Bereichen der Prozess-, Ergebnis- und Wirkungsqualität) zur Seite gestellt werden. Dadurch werden mit der Balanced Scorecard strategische Ziele konkretisiert und messbar gemacht, eine Klammer zwischen strategischen Zielen und operativer Tagesarbeit geschaffen, die Kennzahlen in ein umfassendes aber kompaktes Berichtswesen integriert, konkrete Maßnahmen zu den jeweiligen strategischen Zielen zugeordnet, die Beziehungen zwischen den einzelnen Maßnahmen werden transparent, hinsichtlich ihrer Abhängigkeiten überprüft und damit wird das Gesamtsystem auch besser steuerbar. Damit soll ein integratives System geschaffen werden, das von den strategischen Zielen der Gebietskörperschaften ausgehend, deren Steuerung und Umsetzung in der Verwaltung wie auch in den Beteiligungen erleichtert. Instrumente und Verfahren Es ist ein System von Zielvereinbarungen bzw. -vorgaben zu entwickeln, das die Strategie in Ziele auf die einzelnen fachlich verantwortlichen Verwaltungsdienststellen aber auch Beteiligungen herunter bricht und damit klar stellt, welchen Beitrag die Ziele für die Strategien der Stadt in den einzelnen Politikfeldern zu leisten haben. Abbildung 5: Zielvereinbarungssystem strategische Ziele Vision, Strategie, Leitlinien Strategische Ziele der Gebietskörperschaft Ziele für Verwaltung und Beteiligungen basierend auf der Strategie operative Ziele Berichtswesen Finanz-, Leistungskennzahlen, Entwicklungsindikatoren Die Zielvereinbarungen werden in Kontrakten festgehalten, die sich aus folgenden Punkten zusammensetzen: Leistungsauftrag welche Leistungsschwerpunkte werden gesetzt, in welcher Quantität und Qualität sollen die Leistungen angeboten werden? Finanzierung Eigenfinanzierung aus Leistungserlösen, Zuschuss des Eigentümers bzw. Überschüsse für das Stadtbudget. Rahmenbedingungen Berichtswesen, Prozedere bei Zielabweichungen, Evaluierung. 21

22 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Steuerungsunterstützend hilft ein Controllingsystem, die erforderlichen Informationen in aussagekräftigen Berichten bereitzustellen, Abweichungsanalysen durchzuführen und Anpassungsmaßnahmen vorzuschlagen. Zusammenfassend zeigt eine systematische Leistungssteuerung folgendes Bild: Abbildung 6: System der Leistungssteuerung Programmevaluation Programmentwicklung Zielkonkretisierung Leistungsvereinbarungen Strategische Steuerung Was? / Wohin? Wer? (3-5 Jahre) Politik Outcomes Berichtswesen/Reporting Leistungsmessung Soll-Ist-Vergleiche Operatives Steuerung Wie? (1 Jahr) Verwaltung Outputs Ressourcenplanung Budgetierung Leistungserbringung Implementierung Ausgehend von Strategien und Programmen werden die Ziele in Leistungsvereinbarungen konkretisiert und fließen in das Gesamtbudget der Stadt ein. Die laufende Leistungserbringung ist von einem Berichtswesen mit dem Schwerpunkt Soll-Ist-Vergleiche im Finanz- und Leistungsbereich begleitet. Dieser Kreislauf wiederholt sich jährlich, in etwas längeren Abständen alle drei bis fünf Jahre erfolgen vertiefende Strategie- und Programmevaluierungen. Abschließend sollen die Anforderungen an eine effektive Leistungssteuerung nochmals kurz dargestellt werden: Es ist das gesamte System Politik, Verwaltung, Beteiligungen wie auch zuschussempfangende externe Leistungserbringer in das Steuerungssystem einzubeziehen. Es bedarf eines Systems, mit dem sowohl auf strategischer, wie auch auf operativer Ebene gesteuert werden kann, sowohl auf politischer, wie auch auf Verwaltungsebene, sowohl intern, als auch in den Außenbeziehungen z.b. zu Beteiligungsgesellschaften. Es bedarf eines Systems, das jene Instrumente beinhaltet, die zur Messung von Input (Finanzen, Kosten, Personal, etc.), Output (Quantität aber auch Qualität) und Outcome (Wirkung und Nutzen für die Gesellschaft bzw. einzelne Zielgruppen) der Leistungserbringung, wie auch zur Messung der Qualität der Organisation selbst geeignet sind. Das System sollte mehrdimensional angelegt sein sowohl bei der Zieldefinition, wie auch bei der Messung des Erreichten. In diesem System sind die normative, strategische und operative Ebene (und damit auch Planung und Steuerung) zu integrieren. Es ist ein System erforderlich, das auf Zielvereinbarungen und einem einheitlichen Berichtswesen basiert und damit einen Beitrag zur Transparenz und Kohärenz schafft. 22

23 Formen und Steuerung der Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge Leistungssteuerung in der Praxis Bei der Befragung im Vorfeld des Städtetages interessierte, wie kommunale Dienstleistungen gesteuert werden, wobei zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Organisationsformen sowie der Vergabe von Förderungen und Subventionen unterschieden wurde. Diesen Teil der Befragung beantworteten insgesamt 69 Städte. Ein mehrdimensionaler Steuerungsansatz daher der Einbezug mehrerer Steuerungsebenen, wie Finanzen, Qualität, Leistungsmengen (z.b. in Form einer Balanced Scorecard) ist nur in 20% der Städte vorhanden. Insgesamt 58% der Städte gaben an, keinen mehrdimensionalen Steuerungsansatz für die Steuerung zu verwenden. Abbildung 7: Einschätzung zur Verwendung eines mehrdimensionalen Steuerungsansatzes Gibt es einen mehrdimensionalen Steuerungsansatz? 20,3% 58,0% 21,7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% JA NEIN k.a. Die nachfolgenden drei Abbildungen zeigen, dass die Steuerung von öffentlich-rechtlichen Trägern, von privaten Trägern und von Subventionen und Förderungen freier Träger nicht einheitlich erfolgt. Die meisten Instrumente kommen hierbei im Bereich der öffentlich-rechtlichen Träger (z.b. eigene Dienststelle, Eigenbetrieb) zum Einsatz. Beinahe flächendeckend gilt das Budget bzw. der Jahresabschluss als Steuerungsinstrument von Finanz-, Leistungs- und Qualitätszielen. Ein ebenfalls sehr bedeutendes Steuerungsinstrument ist der Dienstpostenplan, gefolgt von unterjährigen Finanzberichten und mehrjährigen strategischen Konzepten. Eher selten verwendet werden Instrumente zur Leistungs- und Wirkungssteuerung d.h. Vereinbarungen zu Wirkungen, unterjährige Leistungsberichte und Zielvereinbarungen sind in den Städten selten zu finden. Abbildung 8: verwendete Instrumente für die Steuerung von Finanz-, Leistungs- und Qualitätszielen öffentlich-rechtlicher Träger (eigene Dienststellen, Eigenbetriebe etc.) mehrjährige strategische Konzepte Kontraktmanagement / Zielvereinbarungen zu Finanzen und Leistungen Budget/Jahresabschluss unterjährige Leistungsberichte unterjährige Finanzberichte Dienstpostenplan Vereinbarungen zu Wirkungen 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100 % Anteile der Antw ort "JA" 23