Privatisierungsfolgenmanagement im Personalbereich am Beispiel der Deutschen Bahn AG Von Claudia Panke Duncker & Humblot Berlin
Inhaltsverzeichnis A. Einleitung 23 I. Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit 23 II. Verlauf der Untersuchung 27 B. Privatisierung von Staatsunternehmen 30 I. Formen der Privatisierung (Allgemeine Begriffsdefinitionen) 31 1. Vermögensprivatisierung 32 2. Formelle Privatisierung, Organisationsprivatisierung 32 3. Materielle Privatisierung, echte Aufgabenprivatisierung 33 4. Unechte Aufgabenprivatisierung 33 5. Funktionale Privatisierung 34 II. Zulässigkeit von Privatisierungsmaßnahmen 34 1. Verfassungsrechtliche Grenzen als Privatisierungsschranke 35 a) Das Demokratie-, Sozial- und Rechtsstaatsprinzip 35 b) Der verfassungsrechtliche Funktionsvorbehalt gem. Art. 33 Abs. 4 GG 35 aa) Unmittelbar geltendes Verfassungsrecht 36 bb) Der Begriff der hoheitlichen Befugnisse 37 cc) Konsequenzen für Privatisierungen aufgrund der Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG 39 c) Die Grundrechte Einzelner 42 d) Zusammenfassung 43 2. Überprüfung der These Juristische Personen des Privatrechts können keine Beamten haben!" 44 a) Zulässigkeit von Personalüberleitungsmaßnahmen 44 b) Konsequenzen für den Beamteneinsatz in Abhängigkeit vom Umfang der Privatisierungsmaßnahme 45 aa) Formelle Privatisierung, Organisationsprivatisierung, unechte Aufgabenprivatisierung 45 bb) Materielle Privatisierung, echte Aufgabenprivatisierung 47 cc) Funktionale Privatisierung 48 3. Organisation- und Rechtsform des privatisierten Unternehmens 48 III. Zusammenfassung des Kapitels B 49 C. Die Neuordnung des Eisenbahnwesens 51 I. Historischer Rückblick auf die Bahnreform 51 1. Schwindende Marktchancen der Eisenbahn 51 2. Begleitsignale für die Bahnreform 54 3. Gründe für die Bahnreform 55
10 Inhaltsverzeichnis 4. Ziele der Bahnreform 57 5. Politische Wegbereitung der Bahnreform: Daten und Fakten 58 II. Das Bahnmodell 60 1. Inhalte der Bahnreform 60 a) Erste Stufe der Bahnreform 61 b) Zweite Stufe der Bahnreform 64 2. Wichtigste verfassungsrechtliche Voraussetzungen und Änderungen.. 66 a) Änderung des Art. 87 Abs. 1 GG und Einfügung des Art. 87e GG 66 aa) Eisenbahnverkehrsverwaltung gem. Art. 87 e Abs. 1 GG... 67 bb) Führung als Wirtschaftsunternehmen" gem. Art. 87e Abs. 3 GG 69 cc) Privatisierungsbegrenzung aufgrund der Eigentumsverhältnisse 71 dd) Gewährleistungspflicht des Bundes gem. Art. 87 e Abs. 4 GG 72 b) Einfügung des Art. 143a GG 73 aa) Geltungsbereich des Art. 143a Abs. 1 S. 3 GG 74 bb) Erforderlichkeit des Mehrheitseigentums des Bundes für eine Zuweisung 77 cc) Vereinbarkeit mit dem Funktionsvorbehalt und den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums 81 dd) Keine Übertragung von Dienstherrenbefugnissen 85 c) Zusammenfassung 86 3. Primäre Vorteile der Bahnstrukturreform unter Berücksichtigung der neuen Organisationsform 88 4. Überleitung des Personals der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn auf die Deutsche Bahn AG 89 III. Zusammenfassung des Kapitels C 94 D. Rechtliche Konsequenzen der Beschäftigung von Beamten bei der Deutschen Bahn AG 96 I. Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit von Personalüberleitungsinstrumenten im Zusammenhang mit der Bahnreform 97 1. Die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand 98 2. Die freiwillige Entlassung aus dem Beamtenverhältnis 99 3. Die Beurlaubung 100 4. Die gesetzliche Dienstleistungszuweisung im Sinne des Bahnmodells 106 a) Die Weiterzuweisung" von Beamten gem. 23 DBGrG 107 Exkurs: Integration des Konzerns der Stinnes AG in die Deutsche Bahn AG 110 b) Übertragung weiterer Regelungsbefugnisse durch 12 DBGrG auf die DB AG 111 aa) Das Weisungsrecht gem. 12 Abs. 4 DBGrG 111 bb) Verfassungskonforme Auslegung des 12 Abs. 6 DBGrG i. V. m. DB AG-Zuständigkeitsverordnung 112
Inhaltsverzeichnis 11 5. Sonstige Möglichkeiten der Personalüberleitung 117 a) Die Abordnung 117 b) Die vertragliche Dienstleistungsüberlassung 118 c) Die Zuweisung gem. 123a Abs. 1 BRRG 120 d) Die Zuweisung gem. 123a Abs. 2 BRRG 123 6. Zusammenfassung: Bewertung der Überleitungstatbestände 127 7. Rechtsschutz gegen Überleitungsmaßnahmen 129 a) Abordnung, Versetzung und Zuweisung 129 b) Beurlaubung 130 c) Vertragliche Dienstleistungsüberlassung 131 d) Gesetzliche Dienstleistungszuweisung 132 e) Passivlegitimation des Bundeseisenbahnvermögens 133 Auswirkung der Privatisierung auf den Status der Beamten sowie Anwendung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gem. Art. 33 Abs. 5 GG 137 1. Das Lebenszeitprinzip 140 a) Realisierung von Personalabbaumaßnahmen bei der Deutschen Bahn AG unter Berücksichtigung des Lebenszeitprinzips 142 aa) Regelungen in Art. 9 ENeuOG - Gesetz zur Verbesserung der personellen Struktur beim Bundeseisenbahnvermögen und in den Unternehmen der Deutschen Post AG 143 bb) Regelungen des 21 Abs. 6 i.v.m. Abs. 5 DBGrG 145 b) Zusammenfassung 147 2. Das Laufbahnprinzip 147 a) Bahnspezifische Regelungen durch die Eisenbahnlaufbahnverordnung 149 b) Zusammenfassung 151 3. Das Alimentationsprinzip 151 a) Allgemeine Grundsätze zur Besoldungsstruktur 152 b) Modifizierung der Besoldungsstruktur aufgrund von Privatisierungen 154 4. Streik- und Koalitionsrecht von privatisierten Beamten 156 a) Allgemeine Grundsätze 156 b) Sachstand und Anwendung bei der Deutschen Bahn AG 157 aa) Arbeitskampf verbot für zugewiesene Beamte 159 bb) Modifizierung des Arbeitskampfverbotes für beurlaubte Beamte 161 c) Zusammenfassung 162 5. Flexibilität des Personaleinsatzes 162 a) Der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung 163 b) Auswirkungen des Anspruchs auf die Deutsche Bahn AG und ihre Beteiligungsgesellschaften 164 aa) Exkurs: Vergleich mit dem arbeitsrechtlichen Anspruch auf vertragsgerechte Beschäftigung 165
12 Inhaltsverzeichnis bb) Vorübergehende unterwertige Beschäftigung von Beamten gem. 11 BENeuglG 166 cc) Rechtmäßigkeit der Durchbrechung des Grundsatzes auf amtsangemessene Beschäftigung 171 c) Zusammenfassung 173 6. Dienstposten und Stellenplan 174 a) Dienstposten- und Stellenbewertung im öffentlichen Dienst 174 b) Arbeitsplatzbewertung und Stellenplan bei der Deutschen Bahn AG 175 aa) Beurteilungsrichtlinien 177 bb) Herstellung des Einvernehmens mit dem Bundeseisenbahnvermögen 184 c) Auswirkungen auf die Personalkosten 187 7. Schutz beruflicher Exspektanzen 188 8. Ausgestaltung der Arbeitszeit 189 a) Vollzeitbeschäftigung als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums 189 b) Zulässigkeit der Absenkung der Arbeitszeit 190 c) Sonderregelungen durch die Eisenbahnarbeitszeitverordnung 192 d) Regelungen zur Altersteilzeit 197 e) Zusammenfassung 198 9. Fazit zur Wirkung der Bahnreform auf den Status der Beamten sowie auf die beamtenrechtlichen Grundsätze 199 III. Anwendung des Disziplinarrechts auf privatisierte" Beamte 201 1. Disziplinarrechtliche Schutzgüter 205 2. Sind arbeitsrechtliche Sanktionsmaßnahmen ausreichend? 207 3. Auswirkungen eines Dienstvergehens bei privatisierten" Beamten - Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz gem. Art. 3 Abs. 1 GG? 209 4. Verfahrensrechtliche Problemstellungen 213 5. Fazit zur Anwendbarkeit des Disziplinarrechts auf die Beamten bei der Deutschen Bahn AG 216 IV. Kollektivrechtliche Vertretung der privatisierten" Beamten nach der Bahnreform 216 1. Übergangsmandat der örtlichen Personalräte gem. 15 DBGrG 217 2. Gültigkeit des Betriebsverfassungsgesetzes für die privatisierten" Beamten 220 3. Berücksichtigung der Beamten bei den Wahlen zum Betriebsrat 223 4. Konkurrenz der Beteiligungsrechte des Betriebsrats und der besonderen Personalvertretung in Angelegenheiten der Beamten 223 a) Ausschließliche Mitbestimmung der besonderen Personalvertretung 224 b) Ausschließliche Mitbestimmung des Betriebsrates 225 c) Konkurrenz der Mitbestimmungsrechte aus 76 Abs. 1 BPersVG und 99 BetrVG? - Strittige Auslegung des 17 Abs. 2 S. 1 DBGrG 226
Inhaltsverzeichnis 13 d) Beteiligungsrechte der Personalvertretungen in den Fällen unterwertiger Verwendung von zugewiesenen Beamten 232 5. Besondere Verfahren 234 a) Mögliche Einflußnahme im Rahmen der Rechtsaufsicht auf den Betriebsrat 234 b) Einigungsstellenverfahren und Rechtsweg bei Streitigkeiten 235 6. Fazit zur kollektiv-rechtlichen Vertretung der privatisierten" Beamten 236 V. Auswirkung der Bahnreform auf die kollektivrechtlichen Vereinbarungen 237 1. Weitergeltung von Dienstvereinbarungen nach der Bahnreform 237 2. Keine tarifvertragliche Gestaltungsmöglichkeit der Rechtsverhältnisse von privatisierten Beamten 238 VI. Sozialversicherungsrechtliche Aspekte 240 1. Versorgungs- und Rentenversicherungsansprüche der beurlaubten Beamten 240 2. Sozialversicherungsrechtliche Folgen einer Entlassung aus dem Beamtenverhältnis 241 VII. Zusammenfassung des Kapitels D 242 E. Überleitung der Arbeitnehmer der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn auf die Deutsche Bahn AG 245 I. Die Regelungen des 14 DBGrG 245 1. Vereinfachter Betriebsübergang kraft Gesetzes 245 2. Übergang der Arbeitsverhältnisse beurlaubter Arbeitnehmer 247 3. Weitergeltung bestehender Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen 248 II. Rechtliche Konsequenzen für die Tarifkräfte infolge der Bahnreform... 250 1. Verlust des Status als Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes 250 2. Darstellung der betrieblichen Altersversorgung 255 III. Zusammenfassung des Kapitels E 259 F. Folgen der Bahnreform an ausgewählten Praxisbeispielen 261 I. Organisation des konzernweiten Arbeitsmarktes 262 1. Zulässigkeit der Personaltransferprozesse in bezug auf Beamte 267 a) Aufhebung der Zuweisung gem. 21 Abs. 6 und 5 Nr. 2 DBGrG 268 b) Direkte Zuweisung gem. 12 Abs. 2 DBGrG 268 c) Weiterzuweisung gem. 23 i.v.m. 2 Abs. 1, 3 Abs. 3, 12 DBGrG 269 d) Regelungen des 12 Abs. 9 DBGrG 270 aa) Aufhebung der Zuweisung nach 12 Abs. 9 S. 1, 1. Alt. DBGrG aufgrund Ermessens 271 bb) Vorsehen einer anderweitigen Verwendung gem. 12 Abs. 9 S. 1, 2. Alt. DBGrG 271 (1) Auslegung des Begriffs der anderweitigen Verwendung 272
14 Inhaltsverzeichnis (2) Rechtliche Konsequenz der Zuweisung eines Beamten auf der Rechtsgrundlage der anderweitigen Verwendung zu Gesellschaften des konzernweiten Arbeitsmarktes... 273 e) Personaltransfer überzähliger Beamter gem. 123a BRRG 274 f) Zusammenfassung 278 2. Zulässigkeit des Personaltransfers von Arbeitnehmern 279 3. Beteiligungsrecht der Interessenvertretungen 281 a) Überleitung von Beamten und Arbeitnehmern zu Gesellschaften des konzernweiten Arbeitsmarktes 281 b) Ausleihe von Arbeitnehmern an andere Gesellschaften 282 4. Fazit zur Durchführung von Rationalisierungsmaßnahmen und ihre personalrechtlichen Konsequenzen 283 II. Der Arbeitgeberverband 285 1. Begriff und Voraussetzungen der Tariffähigkeit 285 2. Gründung des Arbeitgeberverbands der Mobilitäts- und Verkehrsdienstleister e. V 287 3. Überleitung und Beschäftigung des ehemaligen Personals der DB AG auf den neu gegründeten Verband (Agv MoVe) 289 4. Fazit zur Gründung des Arbeitgeberverbandes 290 III. Zusammenfassung des Kapitels F 290 G. Fazit der Untersuchungen und Ausblick auf die Zukunft 292 Anlage 1: Konzernbetriebsvereinbarung Konzernweiter Arbeitsmarkt (KBV KA) 300 Anlage 2: Gesamtbetriebsvereinbarung Führungsgespräch einschließlich Zielvereinbarungen" 311 Anlage 3: Gesamtbetriebsvereinbarung Mitarbeitergespräch" 316 Literaturverzeichnis 322 Sachwortverzeichnis 336