Beamtenrechtliche Folgeprobleme einer Privatisierung von Staatsunternehmen

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1 Berichte aus der Rechtswissenschaft Susanne Zobel Beamtenrechtliche Folgeprobleme einer Privatisierung von Staatsunternehmen '-< D 38 (Dis Universität Köln) Shaker Verlag Aachen 2007

2 Gliederung Einleitung 1. Teil: Privatisierung A. Privatisierungskategorien I. Differenzierung nach dem Privatisierungsobjekt II. Differenzierung nach dem Privatisierungssubjekt B. Privatisierung der ehemaligen Deutschen Bundespost I. Postreform I" II. Postreform II" III. Postreform III" IV. Aktuelle Situation 1. Konzernstrukturen 2. Börsennotierung und Anteilsinhaberschaft 3. Staatliche Monopole C. Privatisierung der ehemaligen Deutschen Bundesbahn I. Bahnreform II. Materielle Privatisierung in der Zukunft? D. Zwischenergebnis 2. Teil: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Beamten bei den privaten Unternehmen S. 14 A. Art. 143 b Ab 3 Sätze 1 und 2 GG für den Post- und Telekommunikationssektor S. 15 B. Art. 143 a Ab 1 Satz 3 GG für den Bahnsektor S. 17 C. Die Wahrung der Rechtsstellung der Beamten und die Verantwortung des Dienstherrn S. 18 I. Die Schutzklausel Wahrung der Rechtsstellung" S Wörtliche Auslegung S Genetische Auslegung S Systematische Auslegung S Teleologische Auslegung S Ergebnis S. 24 II. Die Verantwortung des Dienstherrn S Die verschiedenen Dienstherren S

3 n 2. Dienstherrenbefugnisse S. 26 a) Ausübung durch die Postnachfolgeunternehmen S. 26 b) Ausübung bei der Bahn S. 27 D. Das Verhältnis zwischen Art. 143 a Ab 1 Satz 3,143 b Ab 3 Satz 1 GG und Art. 33 Ab 4, 5 GG S Teil: Beamtenrechtliche Privatisierungsfolgeprobleme S. 31 A. Das Spannungsverhältnis zwischen Rationalisierung und dem Beamtentum auf Lebenszeit S. 32 I. Verschiedene Lösungsansätze S Allgemeine Möglichkeiten der Beendigung des Beamtenverhältnisses S Beendigung durch In-sich-Beurlaubung" S. 34 II. Die Gründung von internen Vermittlungs- und Zeitarbeitsfirmen als Lösungsansatz S. 36 LVivento S. 36 a) Auswahlverfahren und Struktur S. 36 b) Aufgaben S. 38 c) Vermittlungsergebnisse S interserv GmbH S DB Vermittlung GmbH S. 40 a) Aufhebung der Zuweisung bei Rationalisierung S. 40 b) Möglicher Einsatzbereich S Zwischenergebnis S. 41 III. Die Rechtmäßigkeit einer Zuweisung von Beamten zu den internen Beschäftigungsgesellschaften S PostPersRG und Art ENeuOG S TV Ratio S Beamtenrechtliche Bestimmungen als Rechtsgrundlage S. 44 a) Der Begriff des Amtes S. 44 aa) Das Amt im statusrechtlichen Sinn S. 44 bb) Das Amt im abstrakt-funktionellen Sinn S. 45 cc) Das Amt im konkret-funktionellen Sinn S. 45 dd) Der Begriff des Beamten ohne Amt S. 46

4 III b) Die Abordnung S. 48 c) Die Umsetzung S. 49 d) Die Versetzung S. 50 aa) (Unproblematische) Voraussetzungen der Versetzung S. 50 bb) Das Problem der fehlenden abstrakt-funktionellen Ämter S. 51 (1) Kennzeichen der Zuweisung zu den Vermittlungsfirmen S. 52 (2) Fehlen von abgegrenzten Planstellen S. 52 (3) Mitnahme von Planstellen S. 53 (4) Eingliederung durch Leiharbeit? S. 53 cc) Keine Versetzung als Folge der fehlenden abstraktfunktionellen Ämter? S. 54 (1) Existenz eines abstrakt-funktionellen Amtes als Tatbestandsvoraussetzung S. 55 (2) Spezieller Versetzungsbegriff? S. 55 (3) Zwischenergebnis S. 57 dd) Rechtswidrigkeit der Versetzung als Folge der fehlenden abstrakt-funktionellen Ämter S. 57 (1) Der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung S. 58 (2) Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung schon Gegenstand der Versetzung? S. 59 (3) Zeitliche Begrenzung der Zuweisung S. 60 (4) Größerer Gestaltungsspielraum der privatisierten Unternehmen S. 61 (5) Unzumutbarkeit bzw. Unmöglichkeit amtsangemessener Weiterbeschäftigung S. 62 e) Ergebnis S. 63 IV. Jn-sich-Beuriaubung" und Beurlaubung S In-sich Beurlaubung S Beurlaubung S. 66

5 rv V. Mehr Flexibilität durch Änderung des Postpersonalrechtsgesetzes? S. 67 I.Verlängerung der In-sich-Beurlaubung S Sonderurlaub unter Fortzahlung der Dienstbezüge S Zuweisung S. 69 a) Umfang der Regelung S. 70 b) Rechtliche Ausgestaltung S. 72 c) Verfassungsmäßigkeit der Zuweisung S. 72 aa) Möglichkeit der Zuweisung nur durch Verfassung selbst? S. 73 bb) Der Begriff der Unternehmen" S. 76 cc) Verantwortung des Dienstherrn und Ausübung von Dienstherrenbefugnissen S. 79 dd) Wahrung der Rechtsstellung S. 82 ee) Verstoß gegen Art. 33 Ab 4 GG durch Zuweisung zu sonstigen Unternehmen S. 85 ff) Ergebnis S. 87 VI. Beschäftigungs- und Kostentragungspflicht des Bundes im Hinblick auf die freiwerdenden Beamten? S Bund als Dienstherr S Wirtschaftlichkeit der Unternehmen S Ergebnis S. 92 B. Besoldung S. 93 I. Grundprinzipien des Besoldungsrechts S Alimentationsprinzip S Grundsatz der strengen Gesetzesbindung S Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung S. 94 II. Finanzierung der Besoldung der privatisierten Beamten S Regelungen für die Beamten der Postnachfolgegesellschaften S Regelungen für die bei der Deutsche Bahn AG beschäftigten Beamten S. 96 IM. Problemfelder S Leistungsbezogene Entgelte S. 97

6 2. Anpassung der Besoldung an die Gehälter der Angestellten S Kürzung der Bezüge S. 99 a) Grundsätzliche Möglichkeit der Absenkung S. 99 b) Indirekte Absenkung durch Erhöhung der Dienstzeit S. 100 c) Streichung von Sonderzahlungen S. 100 aa) Umsetzung durch die Deutsche Telekom AG S.102 bb) Umsetzung durch die Deutsche Post AG und die Deutsche Postbank AG S. 102 cc) Kritik an der Neuregelung des 10 PostPersRG S.103 (1) Verstoß gegen Art. 3 Ab 1 GG S.103 (2) Kritik an der Umsetzung durch die Unternehmen S Ergebnis S.105 IV. Besoldungsdienstalter S.106 C.Versorgung S.107 I. Versorgung der Beamten der Postnachfolgeunternehmen S Erbringung von Versorgungsleistungen durch die Postbeamtenversorgungskasse S Finanzierung der Postbeamtenversorgungskasse S Versorgung der in-sich-beuriaubten Beamten S. 110 a) Versicherungsfreiheit in der gesetzlichen Rentenversicherung S.110 b) Ruhegehaltfähige Dienstzeit S Versorgung der beurlaubten Beamten S. 112 a) Versorgungszuschlag S. 112 b) Ruhegehaltfähige Dienstzeit S Versorgung der zugewiesenen Beamten S. 114 II. Versorgung der bei der Deutsche Bahn AG beschäftigten Beamten S Versorgung der zugewiesenen Beamten S Versorgung der beurlaubten Beamten S. 115 III. Vergleich der beiden Versorgungsmodelle S.116 D. Gleichbehandlung S. 117

7 VI E.Beförderung S.118 I.Grundprinzipien S Leistungsgrundsatz S Erfordernis einer besetzbaren Planstelle S.120 II. Dienstliche Beurteilung S Beurteilende Stelle S. 122 a) Postnachfolgegesellschaften S.122 b) Deutsche Bahn AG S Inhalt einer Beurteilung S. 124 a) Sonderregelungen für die privaten Unternehmen S. 124 b) Beurteilung von Beamten in den Beschäftigungsgesellschaften S.125 c) Beurteilung von beurlaubten Beamten S.126 d) Leistungsentgeltbezogener Teil S Zwischenergebnis S.128 III. Erfordernis der Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens S Dienstpostenbewertung S.128 a) Dienstpostenbewertung bei den Postnachfolgegesellschaften S.129 b) Dienstpostenbewertung bei der Deutsche Bahn AG S Ausnahmen von der Erprobung auf einem höherwertigen Dienstposten S.131 a) Regelungen für die Postbeamten S. 131 b) Regelungen für die Bahnbeamten S Ausschreibung von Beförderungsdienstposten S.134 a) Postnachfolgegesellschaften S.135 b) Deutsche Bahn AG S Zwischenergebnis S.137 IV. Weitere Beförderungskriterien S Auswahlverfahren mit Assessment-Center-Elementen S Wartezeitregelungen S Beförderungsvorschläge S Reihenfolge der Beförderung S. 143

8 VII V. Vornahme der Beförderung VI. Beförderungsaussichten VII. Rechtsschutz F. Arbeitszeit 1. Besondere Regelungen bei den Postnachfolgegesellschaften 1. Unzulässige Zwangsteilzeit? 2. Ergebnis II. Besondere Regelungen bei der Deutsche Bahn AG G. Disziplinarrecht I. Materielles Disziplinarrecht 1. Einschränkung durch Privatisierung? 2. Innerdienstliches Fehlverhalten a) Keine Dienstpflichtverletzung ohne Dienstpflicht b) Ungleichbehandlung zwischen Beamten und Arbeitnehmern c) Relativierung bestimmter Dienstpflichten 3. Außerdienstliches Fehlverhalten a) Aktive Beamte aa) Beeinträchtigung der Achtung und des Vertrauens in das Amt bb) Beeinträchtigung des Ansehens des Berufsbeamtentums b) Ruhestandsbeamte c) Beurlaubte und in-sich-beurlaubte Beamte aa) Keine Pflichtverletzung bei Beurlaubung? bb) Irrelevanz der Disziplinarmaßnahme wegen Beurlaubung? 4. Ergebnis II. Formelles Disziplinarrecht 1. Kontrolle der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost a) Prüfungsumfang b) Verbindlichkeit der Beteiligung S.144 S.144 S.146 S.147 S.147 S.148 S.149 S.149 S.150 S.151 S.151 S.152 S.152 S.154 S.155 S.156 S.156 S.157 S.158 S.159 S.160 S.161 S.162 S.162 S.163 S.163 S.164 S.165

9 VIII c) Möglichkeit der Heilung einer versäumten Beteiligung der Bundesanstalt? S Ausübung durch das Bundeseisenbahnvermögen S.167 H. Interessenvertretung S.168 I. Interessenvertretung in den Postnachfolgeunternehmen S Einheitlicher Betriebsrat S Ausnahme des 28 PostPersRG S Beurlaubte Beamte S. 170 II. Interessenvertretung bei der Deutsche Bahn AG S. 171 J. Streikrecht S.172 I. Streikverbot für Beamte S. 172 II. Streikverbot für Beamte in privatisierten Unternehmen? S Differenzierung nach der rechtlichen Gestaltung der Beschäftigung S.172 a) Tätigkeit aufgrund von Beurlaubung S.173 b) Tätigkeit aufgrund gesetzlicher Zuweisung S. 173 aa) Keine Einflussmöglichkeit der Beamten durch Streik S.173 bb) Systemwidrigkeit eines Streikverbots? S Differenzierung nach dem Ziel des Streiks S.175 K. Prozessuale Folgefragen S.177 I. Rechtswegzuständigkeit S.177 II. Einstweiliger Rechtsschutz gegen die Zuweisung zu den Vermittlungsfirmen S.178 III. Klagegegner S Klagegegner der Postbeamten S Klagegegner der Bahnbeamten S.180 IV. Die Beiladung S.181 V. örtliche Zuständigkeit S Teil: Weitere Möglichkeiten und Lösungsansätze zur Bewältigung des Spannungsverhältnisses zwischen Beamtenrecht und Privatisierung S. 183 A. Konfliktsituation S.183

10 IX 1. Bedürfnisse der Unternehmen 1. Nachteile durch die Beschäftigung von Beamten a) Verwaltungsaufwand b) Image c) Komplexität des Beamtenrechts und Einfügen in die Situation der Privatwirtschaftlichkeit 2. Vollständige Trennung von den Beamten? II. Bedürfnisse der Beamten B. Mögliche Lösungsansätze I. Flexibler Beamteneinsatz 1. In-sich-Beuriaubung und Beurlaubung ohne Dienstbezüge a) Vorteile b) Umfassende Information 2. Zuweisung 3. Versetzung und Abordnung a) Versetzung und Abordnung zu Stellen außerhalb der privaten Unternehmen aa) Unmittelbare Bundesverwaltung bb) Dienstherrenübergreifende Versetzung b) Anreize für die aufnehmenden Stellen aa) Finanzielle Aspekte (1) Übernahme von Kosten (2) Gesetzliche Regelungen bb) Qualifikationen (1) Fortbildung (2) Sonderurlaub unter Fortzahlung der Dienstbezüge c) Verpflichtung zur Aufnahme und diesbezügliche Begrenzungen aa) Gesetzliche Verpflichtung bb) Etwaige Beschränkungen d) Bedarfsermittlung e) Vereinfachte Mitbestimmung aa) Mitbestimmung bei der Deutsche Bahn AG S.184 S.184 S.184 S.185 S.186 S.186 S.187 S.188 S.188 S.189 S.189 S.189 S.191 S.191 S.192 S.192 S.194 S.197 S.197 S.197 S.198 S.199 S.200 S.200 S.201 S.201 S.201 S.202 S.203 S.204

11 bb) Mitbestimmung bei den Postnachfolgegesellschaften cc) Verkürzung auf Seiten der abgebenden Stelle dd) Mitbestimmung bei der aufnehmenden Stelle ee) Anwendung auf andere mitbestimmungspflichtige Maßnahmen f) Ergebnis II. Gesetzliche Neuregelungen für die Zuweisung zu den Beschäftigungsgesellschaften 1. Gesetzliche Grundlage 2. Grenze amtsgemäßer Beschäftigung 3. Zeitliche Grenzen a) Dauer b) Häufigkeit III. Ruhestandsregelungen und Altersteilzeit 1. Ruhestand 2. Vorruhestand a) Allgemeine Regelung b) Bahn- und postspezifische Regelungen aa) Vorzüge bb) Verlängerung bzw. Neuauflage 3. Finanzielle Konsequenzen a) Weitere Zahlung von Ausgleichsbeträgen b) Zeitweilige Übernahme von Versorgungskosten 4. Keine Anrechnung von Erwerbseinkommen 5. Altersteilzeit a) Blockmodell b) Voraussetzungen c) Mögliche Modifizierungen aa) Begrenzung auf das Blockmodell bb) Herabsetzung des Mindestalters cc) Keine zeitliche Befristung dd) Erhöhung des Altersteilzeitzuschlags ee) Finanzielle Aspekte S.204 S.205 S.206 S.206 S.206 S.207 S.207 S.208 S.208 S.208 S.209 S.209 S.209 S.210 S.210 S.210 S.211 S.211 S.213 S.213 S.214 S.215 S.217 S.217 S.217 S.218 S.218 S.218 S.219 S.219 S.219

12 XI ff) Zulässigkeit von Nebentätigkeiten S.220 (1) Lockerung der Beschränkung S.221 (2) Vereinbarkeit mit Art. 33 Ab 5 GG S.221 IV. Antrag auf Entlassung aus dem Beamtenverhältnis S Nachteile durch die Beendigung des Beamtenverhältnisses S.222 a) Vertust von Versorgungsanwartschaften S.222 b) Wegfall der Beihilfe S.223 aa) Fürsorgegebot S.223 bb) Regelungen für Post- und Bahnbeamten S.223 c) Keine Arbeitsplatzsicherheit S Kompensation S.225 a) Erhaltung erdienter Versorgungsansprüche S.225 aa) Keine verfassungsrechtlichen Beschränkungen S.225 bb) Bemessung der Versorgungsanwartschaft S.226 cc) Keine Anwendung von 55 BeamtVG S.226 b) Ausgleich der beihilferechtlichen Nachteile S.227 aa) Mögliche Ausgleichspflichtige S.227 bb) Art des Ausgleichs S.228 c) Verminderung des Risikos der Arbeitslosigkeit S Vorteile des Entlassungsmodells S.229 Fazit S.231