Die Kommune als Dienstherr der Kommunalbeamten und als Arbeitgeber der kommunalen Angestellten und Arbeiter

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1 Franziska Pompey Die Kommune als Dienstherr der Kommunalbeamten und als Arbeitgeber der kommunalen Angestellten und Arbeiter Eine vergleichende Darstellung des kommunalen Beamten- und Arbeitsrechts am Beispiel des bayerischen Gemeinderechts unter besonderer Berücksichtigung der Auswirkungen des Dienstrechtsreformgesetzes von 1997 sowie weiterer Reformgesetze zur Umsetzung des Programms Moderner Staat - Moderne Verwaltung" ERGON VERLAG

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 19 A. Gegenstand der Arbeit 19 B. Gang der Untersuchung Teil Historische Entwicklung der Stellung der Kommunen als Dienstherr und Arbeitgeber 25 A. Die historische Entwicklung der Stellung der Kommunen als Dienstherr 26 I. Entwicklung seit dem 17. Jahrhundert 26 II. Entwicklung seit dem 19. Jahrhundert 27 1) Preußen 27 a) Städte 27 b) Gemeinden 27 c) Gemeinsame Entwicklung 28 2) Bayern 29 3) Gemeinsame Entwicklung ab III. Entwicklung seit IV. Entwicklung seit V. Entwicklung seit B. Die historische Entwicklung der Stellung der Kommunen als Arbeitgeber 34 C. Reformbestrebungen im Beamten- und Arbeitsverhältnis des öffentlichen Dienstes 35 D. Einfluss der europäischen Entwicklung Teil Die kommunale Personalhoheit 39 A. Die Bedeutung der Personalhoheit 39 B. Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 11 Abs. 2 S. 2 BV 39 C. Die Personalhoheit als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie 41 D. Die Personalhoheit als Bestandteil von Art. 11 Abs. 2 S. 2 BV 42 E. Die Personalhoheit in Rechtsprechung und Wissenschaft 43 I. Die Personalhoheit in der Rechtsprechung 43 II. Der Begriff der Personalhoheit in der Wissenschaft 45 1) Administrative und normative Elemente 45 2) Auseinandersetzung mit der Ansicht Ipsens 46 III. Zwischenergebnis 48

3 1) Administrative Befugnisse 49 2) Normative Befugnisse 50 F. Der Eingriff in die Personalhoheit - Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Eingriffs in die Personalhoheit 51 I. Der Gesetzesvorbehalt 51 II. Begriff des Gesetzes 52 III. Wesensgehalt 53 1) Kernbereich 53 a) Historische Methode 54 b) Subtraktionsmethode 55 2) Wesensgehalt der Personalhoheit 55 a) Preußen 56 b) Bayern 56 3) Randbereich 57 IV. Zwischenergebnis Teil Die Kommune als Dienstherr und Arbeitgeber am Beispiel des bayerischen Gemeinderechts 61 A. Grundlagen des kommunalen Beamten- und Arbeitsverhältnisses 61 I. Rechtsquellen des Kommunalbeamtenrechts 61 II. Rechtsquellen des Arbeitsrechts im öffentlichen Dienst der Kommunen 63 III. Kommunale Beamte 64 1) Dienstherrenfähigkeit der Gemeinde, oberste Dienstbehörde, Dienstvorgesetzter, Vorgesetzter, Dienstaufsicht 64 2) Der Begriff des Beamten 66 3) Arten des Beamtenverhältnisses 67 4) Begriff des Amtes 69 5) Zuständigkeit und Funktion des Landespersonalausschusses 70 IV. Kommunale Arbeitnehmer 71 V. Wahl der Beschäftigungsform 72 1) Der Funktionsvorbehalt gem. Art. 33 Abs. 4 GG, Art. 5 Abs. 2 BayBG 73 2) Art. 5 Abs. 1 BayBG 76 3) Art. 42 Abs. 1 BayGO 77 4) Art. 42 Abs. 2 BayGO 78 5) Art. 43 Abs. 3 BayGO 79 6) Art. 34 Abs. 1 BayGO 80 10

4 7) Art. 104 Abs. 4 BayGO 80 8) Art. 100 Abs. 2 S. 1 BayGO 81 9) Bayerisches Gleichstellungsgesetz 81 VI. Zwischenergebnis 82 B. Begründung von Beamten- und Arbeitsverhältnis 83 I. Begründung des Beamtenverhältnisses 83 1) Ernennung 83 a) Formelle Voraussetzungen 84 (1.) Zuständigkeit 84 (2.) Form 84 (3.) Verfahren 85 b) Mängel der Ernennung 86 c) Rücknahme der Ernennung 87 2) Materielle Einstellungsvoraussetzungen 88 a) Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben 88 b) Persönliche Voraussetzungen 88 (1.) Deutsche Staatsangehörigkeit, Verfassungstreue, Amtsfähigkeit- und -Würdigkeit, Geschäftsfähigkeit, Alter, Eignung i. w. S., Inkompatibiliät 88 (2.) Spezifische Voraussetzungen für die Art des zu begründenden Beamtenverhältnisses 89 (a) Beamter auf Lebenszeit 89 (b) Beamter auf Widerruf. 90 (c) Beamter auf Probe 90 (d) Beamter auf Zeit, Art. 128 BayBG 90 (e) Ehrenbeamter, Art. 140 BayBG 91 c) Haushaltsrechtliche Voraussetzungen, Stellenplan 91 d) Ausübung des Ermessens 92 e) Einstellungszwang 94 f) Einstellungshindernisse 95 g) Laufbahnbestimmungen, die bei der Einstellung zu beachten sind 96 3) Anspruch des Einzelnen auf Begründung eines Beamtenverhältnisses 97 II. Begründung des Arbeitsverhältnisses 98 1) Zuständigkeit 100 2) Form 100 3) Verfahren 101 4) Haushaltsrechtliche Voraussetzungen

5 12 5) Persönliche Voraussetzungen 102 6) Befristung des Arbeitsverhältnisses 102 7) Probezeit 103 8) Beteiligung des Personalrats 103 9) Mängel des Arbeitsvertrages 104 III. Zwischenergebnis 104 1) Einschränkungen der Personalhoheit 104 2) Reformen 105 3) Vergleich von Beamten- und Arbeitsverhältnis 105 C. Bestehen und Inhalt von Beamten- und Arbeitsverhältnis I. Laufbahnbestimmungen im Beamtenverhältnis 108 1) Laufbahnrechtliche Probezeit und Anstellung 110 2) Laufbahnwechsel 110 a) Regelaufstieg 111 b) Verwendungsaufstieg 112 3) Dienstliche Beurteilung 113 II. Laufbahnbestimmungen im Arbeitsverhältnis 114 III. Pflichten des Beamten 115 1) Treuepflicht gegenüber Volk und Verfassung, Art. 62 BayBG, 34 KWBG 116 2) Politische Betätigung und Streikverbot, Art. 63 BayBG 117 3) Allgemeine Beamtenpflichten, Art. 64 BayBG, 35 KWBG, insbesondere Arbeitszeit 119 a) Art. 64 BayBG und Arbeitszeit 119 b) Weitere Pflichten aus Art. 64 BayBG 120 4) Sonstige Pflichten 120 IV. Pflichten der Arbeitnehmer 120 1) Die gesetzlichen Pflichten 121 2) Die Pflichten des Arbeitsvertrages 121 3) Die Pflichten des BAT und des BMT-GII 121 4) Weitere Pflichten 123 5) Das Direktionsrecht des Arbeitgebers 123 a) Arbeitszeit und Überstunden 123 b) Arbeitsart 124 c) Arbeitsort 125 V. Grundsatz der persönlichen Verantwortung und Folgen der Nichterfüllung der Beamtenpflichten 125 1) Disziplinarmaßnahmen 126 2) Beamten- und besoldungsrechtliche Folgen außerhalb des Disziplinarverfahrens 126

6 3) Strafrechtliche Verurteilung 127 4) Vermögensrechtliche Haftung auf Schadensersatz ) Verfahren nach dem Erstattungsgesetz 128 VI. Haftung 128 1) Verletzung der Arbeitspflicht 128 2) Haftung im Außen- und Innenverhältnis 129 3) Ausschlussfrist, 70 BAT 63 BMT-GII 129 VII. Teilzeit und Nebentätigkeit 130 1) Teilzeit im Beamtenverhältnis 130 2) Teilzeit im Arbeitsverhältnis 132 3) Nebentätigkeit im Beamtenverhältnis 132 4) Nebentätigkeit im Arbeitsverhältnis 134 VIII. Rechte des Beamten und Arbeitnehmers 136 1) Vermögenswerte Rechte des Beamten 136 2) Vermögenswerte Rechte des Arbeitnehmers 136 3) Nicht Vermögenswerte Rechte des Beamten a) Amtsbezeichnung 137 b) Urlaub 138 c) Weitere Rechte des Beamten 138 (1.) Einsicht in Personalakten, Art. 100 d BayBG 138 (2.) Vereinigungsfreiheit, Art. 101 BayBG 139 (3.) Dienstzeugnis, Art. 102 BayBG 139 4) NichtVermögenswerte Rechte des Arbeitnehmers a) Einsichtnahme in die Personalakte, 13 BAT, 11 a BMT-GII 139 b) Urlaub 140 c) Streikrecht 141 d) Weitere Rechte 142 5) Betriebliche Übung 142 IX. Zwischenergebnis 142 1) Einschränkungen der Personalhoheit 142 2) Reformen 144 3) Vergleich: Beamten- und Arbeitsverhältnis 145 a) Laufbahnvorschriften 145 b) Rechte und Pflichten 145 c) Nebentätigkeit 149 d) Teilzeit 150 e) Folgen der Pflichtverletzung 151 D. Änderung von Beamten- und Arbeitsverhältnis

7 14 I. Umwandlung der Anstellungsart im Beamtenverhältnis 153 II. Beförderung des Beamten 153 III. Versetzung, Umsetzung, Abordnung, Zuweisung und Änderungskündigung 155 1) Versetzung des Beamten, Art. 34, 35 BayBG 155 2) Versetzung des Arbeitnehmers 158 3) Umsetzung des Beamten 159 4) Umsetzung des Arbeitnehmers 160 5) Abordnung des Beamten, Art. 33 BayBG 160 6) Abordnung des Arbeitnehmers 161 7) Zuweisung von Beamten und Arbeitnehmern 162 8) Änderungskündigung 162 IV. Sonderfälle 163 1) Privatisierung kommunaler Aufgaben 163 a) Auswirkungen auf das Beamtenverhältnis 163 b) Auswirkungen auf das Arbeitsverhältnis 165 2) Rationalisierungsmaßnahmen 166 3) Zusammenlegung von Kommunen 166 4) Führungspositionen auf Zeit und auf Probe, Art. 32 a, b BayBG 167 a) Führungspositionen auf Zeit, Art. 32 a BayBG 167 b) Führungspositionen auf Probe, Art. 32 b BayBG 168 V. Zwischenergebnis 169 1) Einschränkungen der Personalhoheit 169 2) Reformen 170 3) Vergleich: Beamten- und Arbeitsverhältnis 173 E. Beendigung von Beamten- und Arbeitsverhältnis 174 I. Beendigungsgründe im Beamtenverhältnis 175 1) Tod ) Entlassung 177 a) Entlassung kraft Gesetzes 178 b) Entlassung durch Verwaltungsakt 179 c) Rechtsfolgen der Entlassung 180 3) Eintritt in den Ruhestand 181 a) Einstweiliger Ruhestand 181 b) Endgültiger Ruhestand 182 (1.) Gesetzlich normierte Fälle und gebundene Entscheidungen 182

8 (2.) Ermessensentscheidungen 184 c) Rechtsfolgen des dauernden Ruhestands 185 (1.) Pflichten des Ruhestandsbeamten 185 (2.) Rechte des Ruhestandsbeamten 186 4) Verlust der Beamtenrechte 187 a) Voraussetzungen 187 b) Rechtsfolgen 187 5) Entfernung aus dem Dienst 188 a) Voraussetzungen 188 b) Rechtsfolgen 188 II. Beendigungsgründe im Arbeitsverhältnis 189 1) Altersgrenze 189 2) Kündigung 189 a) Ordentliche Kündigung 189 (1.) Anwendbarkeit des KSchG 189 (2.) Kündigungsgründe bei ordendicher Kündigung 190 b) Kündigungsfristen 191 c) Formvorschriften 191 d) Widerspruchsrecht des Betriebs - und Personalrats 192 e) Außerordentliche Kündigung 192 3) Berufsunfähigkeit 193 4) Auflösungsvertrag 193 III. Folgen der Beendigung im Beamtenverhältnis 194 1) Allgemein 194 2) Sonderfall: Übernahme von kommunalen Wahlbeamten durch ihren früheren Dienstherrn IV. Folgen der Beendigung des Arbeitsverhältnisses 195 V. Das Ruhen des Beamtenverhältnisses 195 VI. Zwischenergebnis 195 1) Einschränkungen der Personalhoheit 195 2) Reformen 196 3) Vergleich: Beamten- und Arbeitsverhältnis 197 a) Beendigungszeitpunkt 197 b) Beendigungsgründe 198 c) Folgen der Beendigung 200 F. Besoldung, Entlohnung, Versorgung und Rente 201 I. Besoldung im Beamtenverhältnis 201 1) Eingruppierung in Besoldungsordnung, Stellenbewertung

9 a) Eingruppierang in Besoldungsordnung 202 b) Stellenbewertung 203 c) Stellenobergrenzen 204 2) Dienstbezüge und sonstige Bezüge 206 a) Kommunalbeamte mit Ausnahme der kommunalen Wahlbeamten 206 (1.) Grundgehalt 207 (2.) Familienzuschlag 207 (3.) Amts-, Stellen- und Ausgleichszulagen 208 (4.) Leistungszulagen und -prämien 209 (5.) Sonstige Bezüge 209 b) Kommunale Wahlbeamte 210 3) Besoldung im Krankheitsfall 210 II. Anspruch auf Gehalt bzw. Lohn im Arbeitsverhältnis 211 1) Vergütung der Angestellten 211 a) Vergütungssystem 211 b) Eingruppierung, 22, 23 BAT 212 c) Vergütungsbestandteile 213 (1.) Grundvergütung 213 (2.) Ortszuschlag 213 (3.) Allgemeine Zulage 214 (4.) Allgemeine Zuwendung 214 (5.) Sonderzulagen 214 (6.) Zeitzuschläge und Überstundenvergütung 214 (7.) Weitere Leistungen 215 2) Endohnung der Arbeiter 215 a) Entlohnungssystem 215 b) Eingruppierung 215 c) Vergütungsbestandteile 216 (1.) Monatstabellenlohn 216 (2.) Lohnzulagen und -zuschlage 216 (3.) Weitere Leistungen 216 3) Vergütung bzw. Endohnung ohne Arbeitsleistung 217 a) Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall 217 b) Arbeitsausfall in besonderen Fällen 217 III. Versorgung von ehemaligen Beamten 217 1) Ansprüche aus dem BeamtVG 218 2) Nebenverdienst

10 IV. Anspruch auf Rente 219 V. Sonstige Leistungen im Beamtenverhältnis 219 VI. Anspruch auf Zusatz versorgung 220 VII. Zwischenergebnis 222 1) Einschränkungen der Personalhoheit 222 2) Reformen 226 a) Besoldung 226 b) Versorgung 231 3) Vergleich Beamten- und Arbeitsverhältnis 235 G. Beschwerdeweg und Rechtsschutz 238 I. Beschwerden im Beamtenverhältnis 238 II. Rechtsschutz 238 1) Rechtsschutz im Beamtenverhältnis 238 2) Rechtsschutz im Arbeitsverhältnis Teil Ergebnis 243 A. Was verbleibt den Kommunen, am Beispiel der Gemeinden, von ihrem Selbstverwaltungsrecht gem. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und 11 Abs. 2 S. 2 BV im Hinblick auf die Personalhoheit? 243 I. Einschränkungen durch das Beamtenrecht 244 1) Normative Befugnisse 244 2) Administrative Befugnisse 245 II. Einschränkungen durch das Arbeitsrecht 246 B. Welche Auswirkungen haben die Reformgesetze in den Kommunalverwaltungen? 248 I. Ziel: Stärkung des Leistungsprinzips 249 II. Ziel: Erweiterung der Flexibilität 253 III. Ziel: Finanzielle Entlastung 254 C. Was beinhaltet das moderne Dienstrecht der zukunftsfähigen Kommune?- Vergleich des kommunalen Beamtenverhältnisses mit dem kommunalen Arbeitsverhältnis 256 I. Unterschiede zwischen dem kommunalen Beamten - und Arbeitsverhältnis 256 1) Juristische Konstruktion 256 2) Regelungszuständigkeit 257 3) Anstellung 258 4) Laufbahnprinzip 258 5) Pflichten und Rechte 259 6) Streikrecht

11 7) Folgen von Pflichtverletzungen 261 8) Lebenszeitprinzip 261 9) Weiterbeschäftigung nach Ruhestand und Rente ) Besoldung und Versorgung 262 II. Das neue Dienstrecht der Kommunalverwaltungen 264 1) Einheitliches öffentliches Dienstverhältnis 265 2) Beamte als Fachelite 267 3) Reform des bisherigen Systems 269 a) Vorschläge 269 b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 276 4) Modernisierung der tariflichen Rahmenbedingungen 278 Schlussbemerkung 281 Thesen 283 Literaturverzeichnis 285 Schlagwortverzeichnis