1 BEIHILFEVERBOT Eine Kurzeinführung in das System des europäischen Beihilferegimes (Stand: 02/2004)
Inhalt: Beihilfeverbot Eine Kurzeinführung in das System des europäischen Beihilferegimes von Staatsminister a.d. Georg Brüggen, Dipl. Betriebswirt (VWA) u. Rechtsanwalt, Dresden 1. Einleitung...2 2. Was ist eine Beihilfe?...2 2.1. Transfer staatlicher Mittel...3 2.2. Begünstigung von Unternehmen...3 2.3. Die Maßnahme muss sich auf den Wettbewerb und den Handel wettbewerbsverfälschend auswirken...3 2.3.1. Wettbewerbsverfälschend...3 2.3.2. De minimis...4 2.3.2.1. Bedeutung der Regelung...4 2.3.2.2. 100.000 - Subventionswertgrenze...4 2.3.2.3. De minimis -Bescheinigung...4 2.4 Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten...5 2.5. Formelle Rechtmäßigkeit...5 3. Verstoß ist nicht gleich Rückforderung...6 3.1. Vereinbarkeit mittels Ausnahmetatbestand...6 3.2. Vereinbarkeit durch Kommissionsentscheidung...7 4. Bedeutung des sog. Sekundärrechts für Beihilfen...7 1. Einleitung Die materielle Rechtsgrundlage für die Beihilfekontrollpolitik der EU, die von der EU-Kommission ausgeübt wird, ist Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Nach dieser Vorschrift sind staatliche Beihilfen grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Mitgliedstaaten, die eine Beihilfe gewähren wollen, sind verpflichtet, der Kommission ihr Vorhaben zu notifizieren, bevor sie es ausführen ( Anmelde- und Stillhaltepflicht, vgl. Art 88 EG-Vertrag). Die fragliche Beihilfe kann also erst nach Abschluss eines Verfahrens gewährt werden, in dessen Verlauf die Kommission prüft, ob die Voraussetzungen des Artikel 87 Absatz 2 oder 3 erfüllt sind. Die vorgenannten Verpflichtung aus dem EG-Vertrag trifft nicht nur die Bundesrepublik, sondern auch alle ihre Gliederungen. Das Beihilfeverbot des Art 87 EG-Vertrag ist aber kein absolutes Beihilfeverbot. Art 87 EG-Vertrag sieht vielmehr verschiedene Ausnahmen von diesem Verbot vor, d.h. Fälle, in denen bestimmte Arten bei Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können oder zumindest für vereinbar erklärt werden können. 2. Was ist eine Beihilfe? Zwar enthält Art. 87 EGV keine Legaldefinition des Begriffs der Beihilfe. Aber aus der Rechtsprechung des EuGH 1 lassen sich fol- 1 Vgl. etwa EuGHE 1994, I/877 (907), "Banco exterior de españa", EuGHE 1987, 4013 (4041), "Borken-Bocholt".
3 gende Kriterien 2 entnehmen, die auch von der EU-Kommission verwendet werden 3. Es muss sich um staatliche Mittel oder aus staatlichen Mitteln gewährte Zuwendung handeln, die bestimmte Unternehmen begünstigten, eine Wettbewerbsverfälschung verursachen und den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen. Diese vier Hauptkriterien müssen kumulativ vorliegen, damit eine Zuwendung als Beihilfe i.s.d. Art. 87 EG-Vertrag vorliegt. 2.1. Transfer staatlicher Mittel Die Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen lediglich Maßnahmen, die einen Transfer staatlicher Mittel beinhalten (einschließlich nationaler, regionaler und lokaler Haushaltsmittel, Mittel öffentlicher Banken und Stiftungen). Im Übrigen müssen staatliche Beihilfen nicht unbedingt vom Staat selbst gewährt werden 4. Für die Zurechnung als öffentliche Beihilfe reicht es aus, wenn die Zuwendung vice versa zu einer Belastung öffentlicher Mittel führt. Ob eine Maßnahme Zuwendungscharakter hat oder nicht, ist nicht anhand ihrer angeblichen Zweckbestimmung oder ihrer konkreten 2 Zu den Begriffsmerkmalen im einzelnen vgl. Götz, Subventionsrecht, in: Dauses, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Bd. 2, RdNr. 21 ff. 3 vgl. Vademecum Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen (nur englisch; updated on 01/09/2003); 4 vgl. Vademecum Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen; Form, sondern ausschließlich auf Grund ihrer Wirkungen zu beurteilen 5. für den Bereich der Investitionen haben Kommission und europäischer Gerichtshof das Prinzip vom marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber entwickelt 6. Dabei wird darauf abgestellt, ob ein privater Investor oder eine private Bank sich ebenso verhalten hätte wie die öffentliche Hand, das öffentliche Unternehmen oder die öffentliche Bank. Für den Bereich des Unterlassens bzw. den Bereich des Verzichts auf Ansprüche ist dieser Ansatz entsprechend anzuwenden. 2.2. Begünstigung von Unternehmen Die Maßnahme muss ferner eine Begünstigung für den Betroffenen sein. Der Betroffene muss ein Unternehmen sein. 2.3. Die Maßnahme muss sich auf den Wettbewerb und den Handel wettbewerbsverfälschend auswirken. Nicht jede Maßnahme, die eine Beihilfe darstellt, ist deswegen schon ipso facto eine unzulässige Beihilfe. 2.3.1. Wettbewerbsverfälschend Die Beihilfe ist vielmehr nur dann zu unterlassen, wenn sie sich auf den Wettbewerb und den Handel in einer den Wettbewerb verfälschenden Weise auswirkt. Wettbewerbsverfälschend ist eine Beihilfe nur, wenn sie die Stellung des Begünstigten oder eines Dritten Unternehmens auf dem sachlich, zeitlich und räumlich relevanten Markt 5 vgl. EuGH Urt. V. 02.06.1974; Rs. C 173/73 italienischer Textilsektor, Slg., S. 709; 6 Vgl. hierzu u.a. EU Kommission Wettbewerbsrecht in der Europäischen Gemeinschaft S. 10 mit zahlreichen Nachw. In FN 19 zur Rspr. und Kommissionspraxis;
4 zu Lasten ihrer (potenziellen) Konkurrenten verbessert. Zur Beantwortung dieser Frage wird die Konkurrenzlage vor und nach einer (beabsichtigten) Subventionierung verglichen. 7. 2.3.2. De minimis Weil die Beihilfe spürbare Auswirkungen auf den der Wettbewerb haben muss, hat die Kommission den römischen Rechtsgrundsatz de minimis praetor non curat auf die Beihilfen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag angewendet. 2.3.2.1. Bedeutung der Regelung Dogmatisch mag fragwürdig erscheinen, eine Bagatellgrenze für Beihilfen zu akzeptieren, denn Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag kennt keine Intensitätsprüfung 8. Aber die EU-Kommission wendet die de minimis -Regelungen ständig in ihrer Spruchpraxis an, so dass dieser dogmatisch juristische Streit in der Praxis dahinstehen kann. 2.3.2.2. 100.000 - Subventionswertgrenze Zunächst betrug der Schwellenwert für de minimis Beihilfen 50.000 ECU. Am 24.1.1996 wurde der Schwellenwert von der EU- Kommission auf 100.000 ECU heraufgesetzt 9. Der Subventionswert einer Beihilfe darf diesen Schwellenwert nicht überschreiten. Dies gilt für einen Zeitraum von drei Jahren. Der Subventionswert wird auf unterschiedliche Art und Weise ermittelt. So wird zum Beispiel bei einer Investitionsbeihilfe in Form eines zinsverbilligten Darlehens zunächst die Differenz zwischen dem Referenzzinssatz und dem vom Darlehensgeber verlangten Satz berechnet. 10 Der den Referenzzinssatz überschießende Teil ist der Subventionswert, der allerdings noch über die Laufzeit des Darlehns abgezinst werden muss. In Deutschland ist anders als in den anderen Ländern in der Regel der Bruttosubventionswert maßgebend. Wenn der Subventionswert unter 100.000 liegt, dann kann eine Beihilfe eine de-minimis -Beihilfe sein. 2.3.2.3. De minimis -Bescheinigung Sie ist es aber nur, wenn zudem eine so genante de minimis - Bescheinigung ausgestellt wurde. Hierzu heißt es in der einschlägigen Vorschrift 11. Insbesondere ist bei der Gewährung einer Deminimis -Beihilfe oder in Modalitäten einer Regelung zur Gewährung einer derartigen Beihilfe ausdrücklich festzulegen, dass jede weitere Beihilfe, die dasselbe Unternehmen als de-minimis - Beihilfe erhält, den Gesamtbetrag der de-minimis -Beihilfe zugunsten des Unternehmens in Höhe von 100 000 ECU innerhalb von drei Jahren nicht überschreiten darf. Diese Vorkehrungen sollen es den Mitgliedstaaten auch ermöglichen, die Fragen zu beantworten, zu denen die Kommission sich veranlasst sehen könnte. 7 vgl. Vademecum aao; Cremer in Calliess/Ruffert (Hrsg) EUV/EGV 2. Aufl. 2002, Art. 87, Rdnr. 12; 8 vgl. zur Kritik Cremer in Calliess/Ruffert (Hrsg) EUV/EGV 2. Aufl. 2002, Art. 87, Rdnr. 15a; 9 Mitteilung der Kommission vom 24.01.1996 Ambl. C Nr. 68 S. 9; 10 vgl. zu dem Verfahren Leitlinie für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung der EU-Kommission Abl. C 74 v. 10.03.1998, S. 9 Anhang I Ziff. 3; 11 ABl. C 68 vom 6.3.1996, S. 9;
5 2.4 Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten Eine Handelsbeeinträchtigung im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EGV liegt vor, wenn die Beihilfe durch die wettbewerbsverfälschende Begünstigung bestimmter Unternehmen den Handel beeinflusst, indem die Einfuhr oder die Ausfuhr erleichtert bzw. kehrseitig für die Konkurrenten erschwert wird. Entscheidend ist allein, dass sich der innergemeinschaftliche Verkehr anders entwickelt oder entwickeln könnte als ohne die Beihilfegewährung und diese somit systemwidrig auf den Handel einwirkt. Über den innerstaatlichen Bereich hinausgehende Auswirkungen sind gegeben, wenn das begünstigte Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten exportiert oder, obwohl nur im Inland tätig, mit Produkten oder Dienstleistungsanbieter aus anderen Mitgliedstaaten konkurriert 12, wobei Handel im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag nicht nur den Waren-, sondern auch den Dienstleistungsverkehr umfasst. Ein anschauliches Beispiel enthält die Dorsten -Entscheidung der EU-Kommission. Die Stadt Dorsten hatte einem privaten Schwimmbadbetreiber u.a. vertraglich einen Zuschuss von 2 Mio. DM zugesagt. Die Kommission hat hierzu entschieden 13 : Im vorliegenden Fall wird der Einzugsbereich der Einrichtung mit ca. 50 km angegeben. Da Dorsten etwas weiter von der Grenze zu den Niederlanden entfernt liegt, kann praktisch jede Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels ausgeschlossen werden. Weil keine Beeinträchtigung des innergemein- 12 EuGH (Belgien/Kommission) Rs. C 75/97 Slg. 1999 I S. 3671 Rdnr. 47; Cremer in Calliess/Ruffert (Hrsg) EUV/EGV, Art. 87, Rdnr. 16 f.; 13 Entscheidung der Kommission v. 12.01.2001 Staatliche Beihilfe Nr. N 258/00 Deutschland Freizeitbad Dorsten; schaftlichen Handels zu besorgen war, lag keine Beihilfe i.s.d. Art 87 EG-Vertrag vor. Typische Beispiele für Beihilfen sind (die Aufzählung ist nicht abschließend): Zuschüsse verbilligte Kredite Steuerermäßigungen Grundstücke zu Vorzugspreisen Ermäßigte oder erlassene Beiträge Verlustübernahmen Beteiligungen und Bürgschaften 2.5. Formelle Rechtmäßigkeit Nach Art. 87 Abs. 1 EGV sind grundsätzlich alle staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen an Privatunternehmen, die den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar und deswegen grundsätzlich verboten, jedenfalls soweit sie den Handel mit den Mitgliedsstaaten beeinträchtigen. Von diesem Beihilfeverbot nimmt Art. 87 Abs. 2 und Abs. 3 EGV bestimmte Arten von Beihilfen aus. Das Verfahren, in dem über die Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfen mit dem ge-
6 meinsamen Markt entschieden wird, liegt in der Hand der Kommission. Damit die Kommission ihre Aufgaben im präventiven Verfahren erfüllen kann, obliegt es den Mitgliedsstaaten, sie von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen rechtzeitig zu unterrichten (Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV). Angemeldet werden müssen grundsätzlich alle neuen Beihilfen, da es die alleinige Kompetenz der Kommission ist, über die Vereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt zu entscheiden. Rechtzeitig ist dabei die Unterrichtung, wenn sie es der Kommission erlaubt, bis zur Inkraftsetzung der Beihilfe eine erste Vorprüfung und Meinungsbildung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt durchzuführen. Von dieser Notifizierungspflicht sind die sogenannten Programmbeihilfen ausgenommen, weil bereits das Programm notifiziert wurde. Wenn eine Beihilfe die Programmvoraussetzungen des von der EU-Kommission genehmigten Programms einhält, dann liegt weder ein formeller noch ein materieller Rechtsverstoß vor. 3. Verstoß ist nicht gleich Rückforderung Ob der Verstoß eines Mitgliedsstaates gegen diese so genannte Notifizierungspflicht bereits unter formellen Gesichtspunkten zur Rechtswidrigkeit und damit zur Rückforderung der Beihilfe führt oder ob die Beihilfevergabe auch materiell gegen das Europarecht verstoßen muss, um eine Rückforderung begründen zu können, ist umstritten. Für eine Rückforderung auch ausschließlich formell 14 ge- 14 Beihilfen, die gewährt wurden ohne das nach Art 88 EGV vorgeschriebene Verfahren zu beachten meinschaftsrechtswidriger Beihilfen spricht, dass ohne diese die Missachtung des vorgeschriebenen Beihilfeaufsichtsverfahren im Wesentlichen sanktionslos bliebe, eine Rechtslage, die geradezu einen Anreiz für gezielte Gemeinschaftsrechtsverstöße der Mitgliedsstaaten darstellt 15. Aber die Rückforderung einer Beihilfe zu verlangen, nur, weil das ordnungsgemäße Verfahren nicht beachtet wurde, ist zwar geeignet und erforderlich, um den effet utile, die Nützlichkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Gleichwohl bestehen erhebliche Zweifel an der Verhältnismäßigkeit eines solchen Ergebnisses. Dies gilt umso mehr, wenn die Beihilfe materiell-rechtlich zulässig ist. Aus diesem Grund kann eine Rückforderungspflicht der Mitgliedsstaaten wohl nur bei formell und materiell gemeinschaftsrechtswidrigen Beihilfen bestehen. Die Kommission prüft daher bei nicht ordnungsgemäßer Anmeldung, ob sie im Falle einer ordnungsgemäßen Anmeldung der Beihilfe, diese genehmigt hätte. Dazu müsste die Zuwendung eine bestehende Beihilfe oder im Rahmen einer bestehenden Beihilferegelung gewährt worden sein oder wenn die nicht der Fall, von der Kommission als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar qualifiziert werden. 3.1. Vereinbarkeit mittels Ausnahmetatbestand Art 87 Absatz 2 EG-Vertrag besagt, dass bestimmte Beihilfen auf jeden Fall mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, so dass die Kommission nicht befugt ist, sich zur Zweckmäßigkeit der Anwendung der darin enthaltenen Ausnahmen zu äußern. Die Feststellung, 15 Pache, NVwZ 1994, 318; a.a. Ehlers, GewArch 1999, 305 (307)
7 ob eine Tatbestandsalternative des Art. 87 Abs. 2 EG-Vertrag vorliegt trifft die Kommission. Daher muss der Mitgliedstaat, der sich auf Art. 87 Abs. 2 EG-Vertrag berufen will, gleichwohl die Beihilferegelung oder die Einzelfallbeihilfe notifizieren, so dass die Kommission prüfen kann, ob die betreffenden Beihilfen tatsächlich in den Anwendungsbereich der in Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen fallen. 3.2. Vereinbarkeit durch Kommissionsentscheidung Die Befreiung vom Beihilfeverbot in Art 87 Absatz 3 EG-Vertrag entfaltet keine unmittelbare Wirkung. Vielmehr setzt dieser Ausnahmetatbestand voraus, dass die EU-Kommisson die Beihilfe oder die Beihilferegelung würdigt und im Rahmen dieser Würdigung das Vorliegen der Ausnahmeanwendung feststellt bzw. beschließt. 4. Bedeutung des sog. Sekundärrechts für Beihilfen Im Rahmen der Ausübung ihrer Entscheidungsbefugnisse, die ihr durch Art 87 EG-Vertrag eingeräumt werden, hat die Kommission sog. sekundärrechtliche Vorschriften entwickelt (Verordnungen, Richtlinien, Mitteilungen, Gemeinschaftsrahmen, Leitlinien), die sie bei ihren Entscheidungen beachtet. Diese sekundärrechtlichen Vorschriften sind eine Art Selbstbindung der Kommission. Wer die Einhaltung dieser Vorgaben missachtet, muss mit einer entsprechenden negativen Entscheidung der Kommission rechnen. Darüber hinaus gibt es auch Verordnungen und Vorgaben des Ministerrats, die zu beachten sind. Staatsminister a.d. Georg Brüggen, Rechtsanwalt, Dresden Wenn Sie Fragen, Kritik oder Anregungen haben oder ergänzende Informationen benötigen, klicken Sie bitte hier, um dem Autor eine e-mail zu senden.