Carl Böhret/Dieter Grunow/Jan Ziekow (Hrsg.)

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2 Carl Böhret/Dieter Grunow/Jan Ziekow (Hrsg.) Der Vorschlag zu einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt Regelungsgehalt Problemfelder Akteurspositionen Speyerer Forschungsberichte 241

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4 Carl Böhret/Dieter Grunow/Jan Ziekow (Hrsg.) DER VORSCHLAG ZU EINER RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER DIENSTLEISTUNGEN IM BINNENMARKT Regelungsgehalt Problemfelder Akteurspositionen DEUTSCHES FORSCHUNGSINSTITUT FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG SPEYER 2005

5 Projektleiter: em. Univ.-Prof. Dr. Carl Böhret Univ.-Prof. Dr. Dieter Grunow Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow Projektbearbeiter: Assessor iur. Carsten Brenski Dr. Michael Felder Arne Franz, M.A., Mag.rer.publ. Dipl.-Sozialwissenschaftler Armin Keivandarian Privatdozent Dr. Christian Koch Assessor iur. Martin-Peter Oertel, Mag.rer.publ. Dipl.-Sozialwissenschaftler Rüdiger Reuter Dipl.-Volkswirt Dr. Oliver Schmidt Assessor iur. Dr. Alexander Windoffer Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. (Speyerer Forschungsberichte ; 241) ISBN Herstellung: DEUTSCHES FORSCHUNGSINSTITUT FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG SPEYER Alle Rechte vorbehalten Umschlagentwurf: 8/97 TRIFTY ART Grafik Design Worms Hauptstr. 32 Tel.: /

6 V Vorwort Der von der Europäischen Kommission im Februar 2004 vorgelegte Richtlinienvorschlag für Dienstleistungen im Binnenmarkt, der dieser Untersuchung zugrunde liegt, ist aktuell eines der am heftigst umstrittenen Rechtsetzungsvorhaben der Europäischen Union. Für die Kommission stellt der Entwurf einen wesentlichen Meilenstein auf dem Weg zur tatsächlichen Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes dar und soll als Bestandteil der sog. Lissabon-Strategie dazu beitragen, Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität in der Europäischen Union zu steigern und mehr Arbeitsplätze zu schaffen. Auf der anderen Seite werden im politischen und öffentlichen Raum sowohl im nationalen Kontext wie im europäischen Maßstab erhebliche Bedenken und Befürchtungen mit der geplanten Richtlinie verknüpft. Unter anderem scheint dies daraus zu resultieren, dass die Kommission ein neues, nämlich horizontales Regelungskonzept verfolgt, das nicht, wie bisher üblich, einzelne Dienstleistungs-(Sektoren) harmonisiert, sondern nahezu den gesamten Dienstleistungsbereich sämtlicher Mitgliedsstaaten einbezieht und generell regeln soll. Das lässt den Richtlinienvorschlag zwar auf den ersten Blick einfach und ü- berschaubar erscheinen, in der Sache aber sind die zu erwartenden nationalen und internationalen Auswirkungen in allen betroffenen Dienstleistungssektoren nur schwer erfassbar. Die vielfältigen Vorbehalte der Politik, der Interessenvertretungen und potentiell Betroffener sind daher nachvollziehbar. Eingeleitet wurde die Initiative für den Richtlinienentwurf, an dessen vorläufigem Ende nun der Kommissionsvorschlag steht, durch die Forderung des Europäischen Rates im Jahr 2000, eine Strategie zur Beseitigung der bestehenden Hemmnisse und Beschränkungen für grenzüberschreitende Dienstleistungen innerhalb der Europäischen Union zu schaffen. In der Folgezeit analysierte die Kommission die Gründe dafür, dass die Verwirklichung der im EG- Vertrag verankerten Grundfreiheiten des freien Dienstleistungsverkehrs und der freien Niederlassung hinter den Erwartungen zurückgeblieben sind. Als Ergebnis legte sie im Juli 2002 einen Bericht über den Stand des Binnenmarktes für Dienstleistungen vor, in dem die rechtlichen, administrativen und praktischen Hindernisse für grenzüberschreitende Dienstleistungen detailliert dargestellt und analysiert wurden. Auf dieser Grundlage, ergänzt durch Konsultationen mit den Mitgliedstaaten, den übrigen europäischen Institutionen und mit verschiedenen Interessengruppen sowie durch weitere rechtliche Untersuchungen, erarbeitete die Kommission den Vorschlag für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt, den sie im Januar 2004 in seiner ursprünglichen Fassung annahm, im Februar 2005 durch einige geringfügige Änderun-

7 VI gen korrigierte und dem Europäischen Parlament und dem Rat zur Beratung und Entscheidung übermittelte. Ziel des Vorschlages ist der Abbau von Hemmnissen für den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten, insbesondere durch die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren, die Modernisierung und Reduzierung der Genehmigungsverfahren, das Verbot bzw. die Überprüfung bestehender Beschränkungen durch die Mitgliedstaaten, die Stärkung der Rechte der Dienstleistungsempfänger und schließlich durch die sektorübergreifende Einführung des Herkunftslandprinzips. Dieses Prinzip, das auch als ein Herzstück bzw. als ein Kern des Richtlinienvorschlags bezeichnet wird, ist Mittelpunkt von kontroversen Diskussionen, die durch den Kommissionsvorschlag nicht nur in der politischen Öffentlichkeit, sondern auch auf der Ebene der europäischen Institutionen sowie der mitgliedstaatlichen Regierungen und Interessengruppen entfacht wurde. So fanden sowohl im Europäischen Parlament als auch in einer Reihe von Ausschüssen des Deutschen Bundestages verschiedene Anhörungen statt, in denen sich ein Dilemma abzeichnete: die Mehrheit im politischen und öffentlichen Raum befürwortet zwar grundsätzlich die Vollendung des Binnenmarktes für Dienstleistungen, die von der Kommission vorgeschlagene Regelung, insbesondere deren horizontaler Ansatz und weitere Eckpunkte, wie das Herkunftslandprinzip, die Überwachung der Dienstleister durch das Herkunftsland, die elektronische Verfahrensabwicklung durch one-stop-shops u.s.w. wird jedoch scharf kritisiert. Aktuell spiegelt sich das Konfliktpotential innerhalb des Europäischen Parlaments wider, dem der Vorschlag der geplanten Richtlinie gegenwärtig im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens zur Beratung vorliegt. Der Berichtsentwurf des federführenden Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, der Ende Mai 2005 vorgelegt wurde, führte zusammen mit der im Juni 2005 durchgeführten Aussprache im Ausschuss zu ca (!) Änderungsanträgen. Auch dabei spielt die Frage über die Beibehaltung des Herkunftslandprinzips bzw. dessen Ersetzung durch das von der Berichterstatterin Gebhardt vorgeschlagene Prinzip der gegenseitigen Anerkennung eine herausragende Rolle. Das Ausmaß der divergierenden Auffassungen verdeutlichen zudem die von acht weiteren Ausschüssen des Europäischen Parlaments abgegebenen Stellungnahmen. Voraussichtlich im Oktober 2005 wird das Plenum über den Bericht und damit über seine Stellungnahme in der ersten Lesung des Rechtsetzungsverfahrens abstimmen. Dementsprechend kann bereits zum jetzigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden, dass der von der Kommission vorgesehene Zeitplan einer Verabschiedung der Richtlinie im Jahr 2005 nicht eingehalten werden wird. Darüber hinaus wächst auch in den Mitgliedstaaten der Widerstand gegen den Richtlinienvorschlag in der von der Kommission vorgelegten Form. Viel-

8 VII fach wird eine umfassende und gründliche Überarbeitung vor allem im Hinblick auf die Befürchtungen eines Lohn- und Sozialdumpings sowie das Absinken von Qualitätsstandards oder gar seine Rücknahme gefordert. Im März 2005 war die Problematik zudem Thema des Europäischen Rates, auf dem sich die Staats- und Regierungschefs für eine stärkere Berücksichtigung des europäischen Sozialmodells und für eine entsprechende Anpassung der vorgeschlagenen Regelungen aussprachen. Angesichts der zunehmenden Kritik sieht die Kommission demgegenüber die Gefahr, dass die geplante Richtlinie zum Opfer der Probleme [werde], die eigentlich mit der Richtlinie gelöst werden sollten. Während sie eine Rücknahme ihres Vorschlages wiederholt abgelehnt hat, ist sie nunmehr jedoch zu einer umfassenden Überarbeitung bereit. In Anbetracht der Bedeutung und des grundsätzlich bestehenden Einvernehmens über die Notwendigkeit einer weiteren Öffnung des europäischen Binnenmarktes für Dienstleistungen, die ca. 60 bis 70 % der wirtschaftlichen Aktivität in der Europäischen Union umfassen, hat Großbritannien, das am 1. Juni 2005 die turnusmäßige EU-Ratspräsidentschaft übernommen hat, die geplante Dienstleistungsrichtlinie zu einem ihrer politischen Schwerpunkte erklärt. Ihr Ziel ist es, die unterschiedlichen Auffassungen zusammenzuführen, um so den Weg für eine Marktöffnung für Dienstleistungen unter Wahrung des sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union zu ebnen und den Entscheidungsprozess voranzutreiben. Vor dem Hintergrund der skizzierten Problematik erstellte das Forschungsinstitut im Auftrag des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit des Landes Nordrhein-Westfalen im Zeitraum November 2004 bis Januar 2005 eine Untersuchung zu ausgewählten Aspekten des von der Kommission vorgelegten Richtlinienvorschlags, das nunmehr in inhaltlich weitgehend unveränderter und strukturell angepasster Form als Speyerer Forschungsbericht erscheint. Den Ausgangspunkt der Untersuchung stellt weiterhin der ursprüngliche Kommissionsvorschlag vom Februar 2004 dar, da sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt das Ausmaß und die Richtung etwaiger Regelungsänderungen nicht in Form eines verlässlichen Analyserahmens heranziehen lassen. Wie auch die Entwicklung der Debatte nach Abschluss der Untersuchung im Januar 2005 zeigt, zeugen die vorliegenden Forschungsergebnisse nach wie vor von höchster Aktualität und greifen die bedeutsamsten Kritikpunkte und Vorbehalte in der Diskussion um die Dienstleistungsrichtlinie auf. Sie sollen dazu beitragen, die Regelungsinhalte des Richtlinienentwurfs transparenter und nachvollziehbarer zu machen, mögliche Problemfelder, Gestaltungsoptionen und Meinungsbilder zu zeigen und damit die noch andauernde Debatte über den Entwurf auf eine rationalere Grundlage zu stellen.

9 VIII Dem Ministerium für Wirtschaft und Arbeit des Landes Nordrhein- Westfalen möchten wir für das Einverständnis danken, die Forschungsergebnisse nun auch der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Speyer, im September 2005 Carsten Brenski Ramona Trautmann

10 IX Inhaltsverzeichnis Teil 1: Einführung in die Untersuchung... 1 A. Ausgangslage und Problemstellung... 1 B. Untersuchungsrahmen und Vorgehensweise... 2 I. Vorbemerkungen zum Untersuchungsrahmen... 2 II. Vorgehensweise zur Analyse des Richtlinienvorschlags... 5 C. Der Entwurf für eine Dienstleistungsrichtlinie: Intentionen, Entwicklungslinien, Zielsystem... 9 I. Intentionen... 9 II. Entwicklungslinien III. Zielsystem Dienstleistungsrichtlinie IV. Zeitliche Umsetzung: Meilensteinplan Teil 2: Problemanalysen aus ökonomischer Sicht A. Einordnungen B. Ökonomische Überlegungen zur EU-Dienstleistungsrichtlinie I. Begriff der Dienstleistung II. Wettbewerbs- und Struktureffekte III. Marktöffnung und Marktvernetzung IV. Mögliche Vor- und Nachteile für Deutschland V. Exkurs: Dynamische Angleichung von Standards Teil 3: Die Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 ff. EGV) bisherige Rechtslage und Konzeption des Richtlinienvorschlags A. Vorbemerkungen B. Zielsetzung, Inhaltsbestimmung und Umsetzung der Dienstleistungsfreiheit nach bisheriger Rechtslage I. Ziele der Dienstleistungsfreiheit Inländergleichbehandlung Verwirklichung des Binnenmarkts bzw. Gemeinsamen Marktes Verwirklichung der Ziele des Art. 2 EGV... 39

11 X II. Inhalt und Schranken der Dienstleistungsfreiheit Persönlicher Anwendungsbereich der Art. 49 ff. EGV a) Begünstigte b) Verpflichtete Sachlicher Anwendungsbereich der Art. 49 ff. EGV: Begriff der Dienstleistung a) Leistung b) Regelmäßige Entgeltlichkeit der Leistung c) Grenzüberschreitung aa) Grenzüberschreitung des Leistenden (aktive bb) Dienstleistungsfreiheit) Grenzüberschreitung des Leistungsempfängers (passive Dienstleistungsfreiheit) cc) Grenzüberschreitung nur der Dienstleistung d) Vorübergehende Leistungserbringung/ Auffangtatbestand aa) Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit bb) Abgrenzung zu den übrigen Grundfreiheiten Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit a) Diskriminierende Maßnahmen aa) Offene Diskriminierung bb) Versteckte Diskriminierung b) Sonstige, nichtdiskriminierende Beschränkungen Rechtfertigung von Beschränkungen a) Rechtfertigung gemäß Art. 55 i.v.m. Art. 46 EGV b) Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses aa) Vorliegen eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses bb) Fehlen einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung cc) Allgemeine Geltung im Bestimmungsstaat dd) ee) Fehlen von Schutzvorschriften im Herkunftsstaat des Leistenden Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes III. Exkurs: Inhalt und Schranken der Niederlassungsfreiheit Persönlicher Anwendungsbereich der Art. 43 ff. EGV Sachlicher Anwendungsbereich der Art. 43 ff. EGV... 76

12 XI 3. Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit a) Diskriminierungen b) Sonstige, nichtdiskriminierende Beschränkungen Rechtfertigung von Beschränkungen IV. Bisherige Vorgehensweise der EU-Institutionen zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit im Überblick Entwicklung der Umsetzungspraxis und Funktion des Sekundärrechts Das Instrumentarium zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit a) Beispiele für Regelungen betreffend den Zugang zur Tätigkeit aa) Anforderungen an die Qualifikation des Dienstleistungserbringers aaa) Anerkennung von Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen. 83 bbb) Festlegung von Mindestanforderungen an die Ausbildung ccc) Kompensationsmöglichkeiten durch Berufserfahrung, Anpassungslehrgang und Eignungsprüfung ddd) Anerkennung von Berufserfahrung als Nachweis von Kenntnissen und Fertigkeiten bb) Anerkennung sonstiger Bescheinigungen und Nachweise cc) Erleichterungen durch Befreiungen von mitgliedstaatlichen Vorschriften dd) Anzeige- und Mitteilungspflichten ee) Binnenmarktklausel: umfassendes ff) Beschränkungsverbot Sonderfall Rechtsanwälte: Anerkennung des begünstigten Personenkreises b) Beispiele für Regelungen betreffend die Ausübung der Tätigkeit aa) Anwendbares Recht für die Berufsausübung bb) Berufsbezeichnung cc) dd) ee) Informationspflichten der Dienstleister zugunsten der Leistungsempfänger Erleichterungen für Begleitleistungen: Beispiel Werbung Anregungen zur Entwicklung von Verhaltenskodizes... 90

13 XII c) Beispiele für sonstige Maßnahmen zur Unterstützung des freien Dienstleistungsverkehrs aa) Informationspflichten der Mitgliedstaaten bb) Rechtsverfolgung d) Beispiele für Regelungen betreffend die Kontrolle der Dienstleistungserbringer C. Grundkonzeption des Richtlinienvorschlags I. Wesentliche Merkmale des neuen Regelungsansatzes Umfassender horizontaler Ansatz Rahmenrichtlinie a) Bereichsübergreifende statt bereichsspezifische Ausrichtung b) Rahmensetzende Richtlinie c) Koordinierung statt Einzelfallanpassung d) Dynamisches Konzept Funktion und Regulierungsgrenzen des Richtliniensystems. 96 a) Rahmensetzung b) Umsetzungs- und Implementationsrisiken bei Richtlinien: Unmittelbare Wirkung und Haftung c) Kooperationspflichten zur Begrenzung von Implementationsfehlern d) Umsetzungsvertrauen e) Implementationslast des EuGH in der Übergangsphase Koordinierungsauftrag und Modernisierungsanspruch Überprüfung der nationalen Rechtsordnungen und gegenseitige Evaluierung a) Systematische Überprüfung von Vorschriften b) Gegenseitige Evaluierung durch die Mitgliedstaaten Intensivierung der Partnerschaft zwischen den Mitgliedstaaten a) Herkunftslandprinzip als Regelfall b) Gegenseitige Unterstützung bei der Kontrolle c) Gezielte Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften d) Förderung von Initiativen nichtstaatlicher Interessengruppen Rechte der Dienstleistungsempfänger Umfassende Informationspolitik II. Ausgewählte Einzelheiten des Richtlinienvorschlags Herkunftslandprinzip (Art. 16 ff.) a) Rechtssicherheit und Schutz der Dienstleistungsempfänger b) Gegenseitiges Vertrauen und Rechtsvereinheitlichung

14 XIII c) Verantwortlichkeit der Herkunftsstaaten bei der Kontrolle d) Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip im Einzelfall Insbesondere: Entsendung von Arbeitnehmern Rechte der Dienstleistungsempfänger, insbesondere im Gesundheitswesen Exkurs: Speziell auf die Niederlassungsfreiheit zugeschnittene Erleichterungen a) Einheitlicher Ansprechpartner (Art. 6) b) Elektronische Verfahrensabwicklung (Art. 8) c) Genehmigungsverfahren (Art. 9 bis 13) d) Unzulässige und zu prüfende Anforderungen (Art. 14, 15) III. Zusammenfassung der wesentlichen Änderungen durch den Richtlinienvorschlag Teil 4: Problemfeldanalysen A. Untersuchungsansatz und Vorgehensweise B. Beschreibung ausgewählter Problemfelder I. Einleitung II. Zulassung Dienstleistungserbringer mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Anforderungen an Genehmigungserfordernisse: objektiv gerechtfertigt Regelung Kommentar Empfehlung Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der Genehmigungsregelung Regelung Kommentar Empfehlung Allgemeine Überprüfung und Notifizierung der Genehmigungsregelungen Regelung Kommentar Empfehlung Überprüfung und Notifizierung bestimmter Genehmigungsregelungen Regelung

15 XIV Kommentar Empfehlung Besondere Anforderungen an Genehmigungsregelungen Regelung Kommentar Umsetzungsfrist Zu Art. 10 Abs. 1 u. 2: Eingeschränkter Ermessensspielraum der Behörden des Aufnahmemitgliedstaates Zu Art. 10 Abs. 3: Herkunftslandprinzip Zu Art. 10 Abs. 4: Geltung von Genehmigungen im gesamten Hoheitsgebiet Zu Art. 10 Abs. 5: Ermessensreduzierung Zu Art. 10 Abs. 6: Begründungspflicht Zu Art. 11 Abs. 1: Befristung von Genehmigungen Zu Art. 11 Abs. 3: Informationspflicht der Dienstleistungserbringer Zu Art. 12 Abs. 1 u. 2: Auswahl unter mehreren Antragstellern Zu Art. 13: Allgemeine verfahrensrechtliche Anforderungen Unzulässige Anforderungen gemäß Art Regelung Kommentar Dienstleistungserbringer ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Geltung der im Aufnahmemitgliedstaat für die Erbringung der Dienstleistung bestehenden Anforderungen Regelung Kommentar Exkurs: Definition des Herkunftslandprinzips Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips gemäß Art. 16 ff Umfassende Geltung des Herkunftslandprinzips gemäß Art. 16 ff Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip und ihre Rechtfertigung

16 XV Exkurs: Beispielsfall zur Anwendung des Herkunftslandprinzips Empfehlung Verzicht auf vorherige Anzeige bzw. Registrierungspflicht Regelung Kommentar Empfehlung III. Ausführung Dienstleister mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Dienstleistungserbringer ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Geltung technischer Normen für Dienstleistungen/ Sicherheit von Dienstleistungen Regelung Kommentar Empfehlung Geltung der im Aufnahmemitgliedstaat für die Erbringung der Dienstleistung bestehenden Anforderungen Gefahr einer Umgehung Folgen der Wahl einer vorteilhaften Rechtsordnung und der weiten Auslegung des vorübergehenden Aufenthalts eines Dienstleisters im Zusammenhang mit dem Herkunftslandprinzip Empfehlung IV. Kontrolle Dienstleister mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Dienstleister ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Allgemeine Überwachung der Dienstleister in Bezug auf die Ausführung ihrer Tätigkeit Empfehlung Maßnahmen gegenüber Dienstleistungserbringern im Einzelfall Regelung Kommentar Eignung des Verfahrens gemäß Art. 37 zur Gefahrenabwehr Einschränkungen durch die Tatbestandsmerkmale gemäß Art. 19 Abs. 1 u

17 XVI Vollzugseignung der in der Richtlinie geregelten Verfahren Empfehlung und Zusammenfassung V. Zusammenfassung der Ergebnisse Zulassung Dienstleistungserbringer mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Anforderungen an Genehmigungserfordernisse und die allgemeine Überprüfung und Notifizierung dieser Bestimmungen Besondere Anforderungen an Genehmigungsregelungen insbesondere die Ausgestaltung der Verfahren Unzulässige Anforderungen gemäß Art Dienstleistungserbringer ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Definition und Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips im Richtlinienvorschlag Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip und ihre Rechtfertigung im Richtlinienvorschlag Verzicht auf vorherige Anzeige- bzw. Registrierungspflicht Ausführung Dienstleistungserbringer mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Dienstleistungserbringer ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Geltung technischer Normen für Dienstleistungen/Sicherheit von Dienstleistungen Geltung der im Aufnahmemitgliedstaat für die Erbringung der Dienstleistung bestehenden Anforderungen Gefahr einer Umgehung Kontrolle Dienstleistungserbringer mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedsstaat Dienstleistungserbringer ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Allgemeine Überwachung der Dienstleister in Bezug auf die Ausführung ihrer Tätigkeit

18 XVII Maßnahmen gegenüber Dienstleistungserbringern im Einzelfall VI. Bewertung C. Verflechtungsanalysen I. Konvergenzen II. Der Kohärenzgedanke als Leitprinzip: Der Querschnitts -Ansatz Begrenzte Einzelermächtigung Rahmencharakter versus subsidiariätsgerechte Gestaltung III. Flankierende Initiativen und Regulierungsvorschläge in Richtlinienform Berufsqualifikationen und Berufsplattformen: Der Richtlinienvorschlag KOM (2002) 119 vom Verbraucherschutz und Produktsicherheit als Schnittstellenprobleme IV. Besondere Problemfelder im Zusammenhang mit Beitrittsländern und Drittstaaten Übergangsregelungen für Beitrittsländer - Vorüberlegungen Assoziierung zwischen Marktintegration und supranationaler Distanz Assoziationsrat als zentrales bilaterales Steuerungsinstrument Der Richtlinienvorschlag: Assoziierung und Beitritt als Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip begrenzter Fortbestand bisheriger Regelungen Umgehungsprobleme Kooperationsabkommen: Die Sicht des EuGH Teil 5: Elektronische Verfahrensabwicklung und einheitlicher Ansprechpartner (OSS) A. Der egovernment-ansatz als Querschnittsfunktion und Regulierungsfragment B. Einheitlicher Ansprechpartner: Schnittstellen als Herausforderung für Umsetzung und Implementation C. Modellskizzen für die Ausgestaltung des einheitlichen Ansprechpartners I. Teilziel der Richtlinie: Verwaltungsvereinfachung II. Mittel: Einheitliche Ansprechpartner Aufgaben

19 XVIII 2. Rahmenbedingungen Konzeptionelle Grundlagen One-Stop-Government Multikanalzugang Gestaltungsoptionen für die einheitlichen Ansprechpartner Funktion Struktur Zuständigkeit Zwischenfazit Beispiele und entscheidende Einflussfaktoren Service- und Dienstleistungsqualität Beispiele für unterschiedliche Varianten des OSS Ausbaustufe I: Alles bleibt, wie es war Ausbaustufe II: Digitalisierung des Bestehenden Neue Wege: Zentralisation der Back- Offices/Dezentralisation der Zugangswege Fazit und Ausblick III. Zusammenfassung und Empfehlung: Vorzüge des dritten Modells D. Beschreibung spezifischer Problemfelder des OSS I. Einleitung Hinweis zu Vorgehen und Aufbau Einschlägigkeit im Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs II. Einrichtung der einheitlichen Ansprechpartner ( One-Stop- Shops / OSS ) Regelung Kritik und Kommentar Vorgaben bzgl. der einheitlichen Ansprechpartner kontraproduktiv Kritik Kommentar Reichweite der Aufgabenbeschreibung des OSS: Begriff abwickeln Kritik Kommentar Neutralität der Berufskammern als einheitliche Ansprechpartner Kritik Kommentar

20 XIX 2.4 Motivation des einheitlichen Ansprechpartners Kritik Kommentar Registerrecht der Mitgliedstaaten als Regelungsgegenstand des Richtlinienvorschlags Kritik Kommentar Haftungsansprüche gegenüber den einheitlichen Ansprechpartnern aufgrund falscher Auskünfte Kritik Kommentar III. Verzicht auf Originaldokumente, beglaubigte Kopien und Übersetzungen Regelung Kritik und Kommentar Verzicht auf Originaldokumente, beglaubigte Kopien und Übersetzungen: Reichweite des Eingriffs Kritik Kommentar Erleichterung von Missbrauch durch die Regelung in Art Kritik Kommentar Erschwerung der Verwaltungstätigkeit durch Verlagerung der Übersetzungsaufgabe Kritik Kommentar Anforderungen zur Rechtfertigung einer ausnahmsweisen Vorlagepflicht von Originaldokumenten bzw. beglaubigten Übersetzungen Kritik Kommentar IV. Informationspflichten gegenüber Dienstleistungserbringern und -empfängern Regelungen Informationspflichten gegenüber den Dienstleistungserbringern Informationspflichten gegenüber den Dienstleistungsempfängern Kritik und Kommentar

21 XX 2.1 Überforderung der staatlichen Stellen durch die ihnen auferlegten Informationspflichten Kritik Kommentar Ausnahmen von der Informationspflicht und Umsetzungsfrist Kritik Kommentar Zeitvorgabe für die einheitlichen Ansprechpartner: unverzüglich Kritik Kommentar V. Elektronische Verfahrensabwicklung Regelung Kritik und Kommentar Umsetzungsfrist Kritik Kommentar Konsequenzen der Vorgabe technischer Standards durch die EU-Kommission Kritik Kommentar VI. Zusammenfassung Teil 6: Zusammenfassung: Erkenntnisse und Empfehlungen A. Zur generellen Intention und den Prinzipien des Regelungsvorhabens I. Zum regelungspolitischen Konzept II. Zu methodologischen Vorbehalten III. Zur zeitlichen Umsetzung IV. Zu Umgehungsstrategien V. Verflechtung und Schnittstellen VI. Informationsbedarf VII. Einheitlicher Ansprechpartner (OSS) VIII. Zu ökonomischen Entwicklungen B. Überblick über die wichtigsten Problemfelder und die zugehörigen Empfehlungen I. Allgemein II. Dienstleistungserbringer mit Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat

22 XXI 1. Problemfelder Empfehlungen III. Dienstleistungserbringer ohne Niederlassung im Aufnahmemitgliedstaat Problemfelder Empfehlungen Literaturnachweise Teil 7: Empirie der Akteurspositionen A. Einleitung: Fragestellung und Vorgehen B. Die Ausgangslage: Akteurspositionen zum Vorschlag für eine Dienstleistungsrichtlinie I. Sichtweisen der Akteure in ausgewählten Dienstleistungs- Segmenten Die europapolitischen Frames Die wirtschafts- und ordnungspolitischen Frames Die Frames der Qualitätsregulierung II. Schwerpunkte der Thematisierung und Problematisierung der Dienstleistungsrichtlinie durch die Akteure in ausgewählten Dienstleistungs-Segmenten C. Akteurspositionen: branchenspezifische Detailanalyse I. Bauhandwerksdienstleistungen Strukturmuster der Branche: Qualitäten und Quantitäten Positionen und Perspektiven der Dienstleister in der Branche Branchentypische Sichtweise auf die Richtlinie Branchentypische Fragen und Probleme bezüglich der Dienstleistungsrichtlinie Strategien zum Umgang mit der Richtlinie: Positionierungs- und Änderungsvorschläge II. Architekten und Ingenieure Strukturmuster der Branche: Qualitäten und Quantitäten Positionen und Perspektiven der Dienstleister in der Branche Branchentypische Sichtweisen auf die den Entwurf zur Dienstleistungsrichtlinie Branchentypische Fragen und Probleme bezüglich der Dienstleistungsrichtlinie Strategien zum Umgang mit der Richtlinie: Positionierung und Änderungsvorschläge

23 XXII III. Gesundheitsdienstleistungen Strukturmuster der Branche: Qualitäten und Quantitäten a) Das öffentliche Gesundheitssystem b) Selbstverwaltung im Gesundheitswesen c) Gesundheitspolitische Foren als Planungs- und Koordinationsinstanz (NRW-Bezug) d) Die Gesundheitsberufe (NRW-Bezug) Positionen und Perspektiven der Dienstleister in der Branche Branchentypische Sichtweisen auf die Dienstleistungsrichtlinie Branchentypische Probleme und Fragen bezüglich der Dienstleistungsrichtlinie Strategien zum Umgang mit der Dienstleitungsrichtlinie: Positionierung und Änderungsvorschläge D. Zusammenfassung und Fazit I. Die drei Branchen im Vergleich II. Pro und Kontra Richtlinie aus dem Blickwinkel verschiedener Frames Anhang: Übersicht über die Experteninterviews Empfehlungen

24 1 Teil 1: Einführung in die Untersuchung A. Ausgangslage und Problemstellung Seit Januar 2004 liegt der Vorschlag der EU-Kommission für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt, KOM (2004) 2, vor. In Anknüpfung an den Lissabon-Prozess wird damit seitens der Kommission den Versuch unternommen, den europäischen Binnenmarkt stärker auch für Dienstleistungen zu öffnen und vorhandene Barrieren entschiedener als bisher abzubauen. Dadurch erhält die beabsichtigte Richtlinie einen umfassenden Charakter und damit zugleich eine schwer nachzuvollziehende Architektur: dies betrifft die Wechselwirkungen mit bereits bestehenden oder gleichzeitig in Vorbereitung befindlichen Regelungsbereichen; dies betrifft die Frage der Grenzziehung hinsichtlich ausgeklammerter Dienstleistungs-Segmente; und bei alledem betrifft es die benutzte Nomenklatur und deren Interpretation vor dem Hintergrund unterschiedlicher nationaler Regelungsstrukturen. Vor diesem Hintergrund ergeben sich aus Sicht der nationalen Adressaten offensichtlich kritische Fragen und Vorbehalte. Die öffentliche Diskussion darüber kam in Deutschland nicht zuletzt wegen der komplizierten Architektur und geringen Durchschaubarkeit der Richtlinie mit zeitlicher Verzögerung erst Ende 2004 intensiv in Gang und hat sich seit Beginn des Jahres 2005 dynamisiert und verbreitert. Dies geschieht in dem Maße, wie die einzelnen Facetten der Richtlinie erkennbar werden und zu mehr oder weniger begründeten Folgenabschätzungen oder interessenbezogenen Erwartungen (Hoffnungen/Befürchtungen) führen. Seit Februar 2005 ist das Thema nun auch voll in den Medien präsent. Dabei ist der kritische Grundtenor der Debatte deutlich. In verschiedenen Hinsichten werden Änderungsvorschläge unterschiedlicher Gewichtigkeit diskutiert. Die im Folgenden darzustellenden Ergebnisse eines Gutachtens in Auftrag des Ministerium für Wirtschaft und Arbeit (NRW) 1 können zwei wichtigen Zwecken dienen: zunächst geht es um die Erhöhung der Transparenz be- Böhret/Brenski. 1 Das Gutachten wurde im Zeitraum November 2004 bis Januar 2005 erarbeitet.

25 2 züglich dessen, was in der Richtlinie neu und anders geregelt ist 2 und welche Folgen sich daraus für verschiedene Dienstleistungsbereiche und -aspekte 3 ergeben können; daneben lassen sich Hinweise für den Änderungsbedarf bei der zuletzt auch von der Kommission in Aussicht gestellten Überarbeitung der Richtlinie gewinnen. B. Untersuchungsrahmen und Vorgehensweise I. Vorbemerkungen zum Untersuchungsrahmen Es ist wegen des begrenzten Untersuchungszeitrahmens bei ziemlich hoher Komplexität des Regelungsvorhabens nur die eingeschränkte Anwendung des folgenanalytischen Instrumentariums möglich (vgl. Abb. 1); dennoch lassen sich u.e. einige neue Erkenntnisse gewinnen und erste Empfehlungen ableiten. Es wird außerdem angegeben, an welchen Ansatzpunkten sich weiterführende oder vertiefende Analysen anböten. 2 Einen Teil der u.u. gar nicht berechtigten Kritik hat die EU-Kommission also auch selbst zu verantworten: durch mangelnde Klarheit in dem vorgelegten Entwurf. 3 Z.B. Qualität, Sicherheit, Gewährleistung, Kundennähe, Sozialstandards der Dienstleistungsproduktion etc.

26 3 Abb. 1: Begrenzter Untersuchungsrahmen Die in der Mitteilung der EU-Kommission (06/2002) 4 genannten Möglichkeiten und Komponenten für Folgenabschätzungen können hier nur in der vereinfachten ( vorläufigen ) Form beachtet werden (vgl. Mitteilung S. 7 und S. 3). Der Charakter der Überprüfungen ist daher vorrangig explorativ, nur ansatzweise empirisch und (noch) nicht experimentell. Mittelfristiger Zeithorizont für die Umsetzung des Dienstleistungsrichtlinie sind 7 Jahre (EU-gesetztes Leitziel: 2010 Lissabon ). Mit Hilfe eines Meilensteinplans ( s. unten, C.IV.) werden Hinweise auf die wahrscheinlich zu erwartende Umsetzungs-Belastung ermittelt. Als mittelfristiges Entwicklungs-Szenario wird hier das Konzept der doppelten Glokalisierung angenommen, wobei der EU-Raum durchaus als Vermittlungsagent interpretiert werden kann ( vgl. unten, C.II.; näheres bei Böhret ). 4 Mitteilung der Kommission über Folgenabschätzungen, KOM (2002) Böhret, Glokalisierung: Anmerkungen zur Staatsfunktion in einer Übergangsgesellschaft, in: Knödler/Stierle (Hrsg.), Globale und monetäre Ökonomie, 2003, S. 317 ff.

27 4 Aus solchen Vorgaben und Ableitungen lassen sich programmatische Leitsätze mit prinzipiellen Regelungsparametern gewinnen, die in der Richtlinie zu berücksichtigen wären, wobei das dynamisierte (sich prozessual möglicherweise wandelnde) nationale Interesse angegeben werden kann. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass dieses Interesse binnenstaatlich plural und/oder fragmentiert ist, sich aber zunehmend auch auf EU-Ebene (also supra-national ) manifestieren wird. Dies dürfte durch die wirtschaftlichen Anpassungsprozesse (Dienstleistungs-Wettbewerb) mit dem Einpendeln auf hinreichende Dienstleistungs-Qualitäten unterstützt werden. Prinzipiell ist in so weit davon auszugehen, dass die Dienstleistungsrichtlinie typologisch ein mehrebenenbezogenes Glokalisierungsgesetz (in Entwicklung) sein soll. Programmatische Leitsätze umschreiben die Regelungsparameter und Handlungsprinzipien. Es wird deklariert, welcher Entwicklungskorridor maßgebend sein soll und welche Gesamt leistung von der Dienstleistungsrichtlinie erwartet werden darf; nämlich: Die Richtlinie ist ein Glokalisierungsgesetz: die EU soll im globalen Wettbewerb ein hervorragender Wirtschaftsraum werden ohne die soziokulturelle Biografie zu verletzen. Dies ist zu unterstützen durch einen funktionierenden Binnenmarkt für Dienstleistungen, wobei Sicherheit, Wettbewerb und angemessene Kontrolle optimiert werden. Beim derzeitigen sozioökonomischen Entwicklungszustand sind die Schaffung von Vertrauen und Kooperation in einem fördernden Rechtsrahmen, mit vereinfachten Verwaltungsleistungen und mittels effizienter, akzeptierbarer Institutionen besonders relevant. Praktikabilität (Vollziehbarkeit durch Instanzen) und Befolgbarkeit (durch Normadressaten) sind zu maximieren. Aufnahmestaaten mit hohem Regulierungsgrad benötigen mindestens ebenso viel Anpassungszeit an geringere Regulierungsniveaus und Standards wie umgekehrt manche Herkunftsländer mit niedrigem Regulierungsgrad (und niederen technischen Normen) an die höheren Standards. Auch deshalb sollte die Regelungsmenge so gering wie möglich gehalten werden; die Regelungen (Normen) sollten einfach, klar und (interkulturell) verstehbar sein.

28 5 II. Vorgehensweise zur Analyse des Richtlinienvorschlags Das Gutachten ist in einem sehr engen zeitlichen und ressourcenbezogenen Rahmen erstellt worden. Dies gelang überhaupt nur durch eine thematische Akzentsetzung (= Begrenzungen) und durch eine arbeitsteilige Erstellung. Dem Auftrag entsprechend erfolgte die Analyse der Dienstleistungsrichtlinie deshalb parallel aus drei Blickwinkeln: Zunächst ist differenziert darzulegen, welche Änderungen die Richtlinie gegenüber der bisherigen Rechtslage vorsieht 6 und welche rechtssystematischen Folgen dies in Deutschland haben wird. Dieses Thema ist von großer Bedeutung, weil in Deutschland gerade im Hinblick auf die Produktion und Übermittlung von Dienstleistungen viele rechtliche Rahmenbedingungen gelten, die durch die Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht beeinflusst würden oder aufzuheben wären. Der zweite Blickwinkel bezieht sich auf die Folgenabschätzung vor allem im Sinne der Umsetzbarkeit (Implementation) 7. Für die Implementation von Richtlinien sind die Mitgliedstaaten zuständig; der Erfolg der Dienstleistungsrichtlinie hängt vor allem von ihrer Implementierbarkeit ab 8. Dies hat sachliche, zeitliche, soziale und finanzielle Implikationen. Ein Durchprüfen solcher Folgen im Sinne eines methodisch abgesicherten Planspiels war in dem vorgegebenen Rahmen nicht möglich. Die Folgenabschätzungen erfolgen deshalb eher modellhaft und akzentuieren die wichtigsten Widersprüche oder Nicht-Vereinbarkeiten in dem vorliegenden Richtlinien-Entwurf 9. Hierfür wurde ein transdisziplinären Ansatz gewählt, d.h. basierend auf einem gemeinsamen Erkenntnisinteresse und vereinbarter Forschungsstrategie werden die Überprüfungen aus verschiedenen disziplinären Ansätzen heraus vorgenommen: juristisch, ökonomisch, verwaltungswissenschaftlich. 6 Dieser Teil der Untersuchung wurde unter der wissenschaftlichen Leitung von Univ.- Prof. Dr. Jan Ziekow (Speyer) erarbeitet. 7 Dieser Teil der Untersuchung wurde unter der wissenschaftlichen Leitung von em. Univ.-Prof. Dr. Carl Böhret (Speyer) erarbeitet. 8 Man kann die Richtlinie sogar als eine Antwort auf die Implementations-Mängel der bisherigen Regelungen zum Bereich der Dienstleistungsfreiheit (Art 49 ff. EGV) ansehen. 9 Daraus ergeben sich vielfältige Empfehlungen auch für die Modifikation der Richtlinie.

29 6 Der dritte Blickwinkel bezieht sich auf die Interessen und Positionen von Akteuren 10, die direkt oder indirekt von den einzelnen Festlegungen der Richtlinie betroffen sein werden (sogenannte Stakeholders ). Dazu zählen die Dienstleistungsanbieter und ihr Personal, die Dienstleistungsnutzer sowie die jeweiligen verbandlichen Interessenvertretungen; dazu zählen aber auch die öffentlichen Einrichtungen und Institutionen, die an der Gestaltung von Rahmenbedingungen der Dienstleistungsproduktion und -übermittlung beteiligt sind (Behörden auf allen Verwaltungsebenen, Kammern u.a.m). Um das bisher gar nicht überschaubare Feld von Akteuren diskutierbar zu machen, wurde eine Einschränkung auf folgende Bereiche vorgenommen: Bau-Dienstleistungen, Dienstleistungen durch Ingenieure/ Architekten und Gesundheitsdienstleistungen. Die folgenden Ausführungen stützen sich dementsprechend auf verschiedene Arten von Dokumenten und Quellen: auf Rechtsquellen zum EU-Recht und Entscheidungen des EuGH; auf Modelle der Gesetzesfolgenabschätzung; auf die Dienstleistungsrichtlinie und die Verlautbarungen der Kommission dazu; auf die Auswertung schriftlicher Stellungnahmen der o.g. Akteure (stakeholders); auf Experteninterviews mit ausgewählten Akteuren; auf einen Workshop mit ausgewählten Akteuren; auf eine schriftliche Befragung von Dienstleistern in den drei ausgewählten Branchen. Die Ergebnisse des Gutachtens wurden in einer ersten Fassung am in der Handwerkskammer Düsseldorf auf einem vom Ministerium für Wirtschaft und Arbeit organisierten Workshop vorgestellt. Der Workshop diente der Informationsübermittlung, der Klärung von Positionen und der Diskussion weiterer notwendiger Schritte im Kontext der Positionierung zur Dienstleistungsrichtlinie. Teilgenommen haben über 50 Vertreter von Verbänden und Ministerien aus (überwiegend) Nordrhein-Westfalen. In einem ersten Diskussionsblock informierte Frau Dr. Fröhlinger (Kommission GD Binnenmarkt) über die Intention und Struktur des Richtlinienvorschlags. Weitere Informationen wurden durch einzelne Vorträge zu den verschiedenen Teilen des Gutachtens geliefert. Die anschließende Diskussion verdeutlichte, dass es einerseits Informationsdefizite über Inhalt und Instrumente des Richtlinienvorschlages gibt, die wie Frau Dr. Fröhlinger einräumte auch auf eine unzureichende Kommunikationsstrategie der Kommission zurückzuführen sind, andererseits zeigten sich auch Unterschiede in der Bewertung der mit dem Richtlinienvorschlag verbundenen Auswirkungen. So 10 Dieser Teil der Untersuchung wurde unter der wissenschaftlichen Leitung von Univ.- Prof. Dr. Dieter Grunow (als externes Mitglied des FÖV) am Institut für Politikwissenschaft (in Verbindung mit dem Rhein-Ruhr-Institut für Sozialforschung und Politikberatung RISP) an der Universität Duisburg-Essen erarbeitet.

30 7 konnten einerseits Missverständnisse (vor allem auch durch die Berücksichtigung der inzwischen vorliegenden konsolidierten Fassung) beseitigt werden, andererseits blieben nach wie vor Einwände gegen den Richtlinienvorschlag bestehen. Dies ist aus der Perspektive des Gutachtens nicht weiter verwunderlich, da die Positionierung der Akteure auf der Grundlage miteinander konkurrierender Frames erfolgt, die sich vor allem im Bereich der europapolitischen sowie der ordnungs- und wirtschaftspolitischen Ausprägungen schwer vereinbar gegenüberstehen. 11 Die Diskussion zeigte jedoch auch, dass eine Kombination zwischen den einzelnen Leitbildern nicht unmöglich ist, dieses Brücken bauen setzt jedoch einen hohen Informationsstand der beteiligten Akteure und einen (bisher nicht vorhandenen) hohen Wissensstand über die potenziellen Auswirkungen der Richtlinie voraus. Dieser Notwendigkeit wurde im zweiten Teil der Veranstaltung Rechnung getragen, indem die Teilnehmer sich in drei Arbeitsgruppen aufteilten und branchenspezifische Aspekte erörterten. Die Arbeitsgruppen wurden je einem der drei Dienstleistungsbereiche Bauhandwerk, Architekten und Ingenieure sowie Gesundheitswesen zugeordnet. In den Diskussionen wurden Einzelaspekte (z.b. Fragen der Haftpflichtversicherung bei den Architekten, die unter dem Aspekt des Verbraucherschutzes bedeutsam sind, oder aber Fragen der Überschneidung mit anderen Richtlinien im Gesundheitsbereich sowie Fragen der Kontrolleffektivität im Bereich der Baudienstleistungen) behandelt, branchenspezifische Chancen und Risiken thematisiert 12 und Alternativen zum Richtlinienvorschlag erörtert. Als Ergebnis für alle drei Bereiche kann festgehalten werden: Ein weiterer Informationsbedarf der zu erwartenden Auswirkungen und zwar sowohl hinsichtlich eines Überblicks über die betroffenen Bereiche als auch bezüglich von Details (Fallanalysen). Ein unzureichender Wissensstand wird vor allem für Fragen des Verbraucherschutzes konstatiert. Erweiterte Möglichkeiten der Absicherung von gängigen Qualitätsstandards entweder durch eine Ausgliederung aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie oder aber durch die Möglichkeit im Einzelfall (evtl. zeitlich befristet) vom Herkunftslandprinzip abzuweichen. Die Notwendigkeit eines horizontalen Ansatzes im Sinne des Richtlinienvorschlages. Die Möglichkeiten einer bereichsspezifischen Harmonisierung wurden (von Einzelfällen abgesehen) als unrealistisch eingeschätzt. 11 Vgl. hierzu die Ausführungen in Teil 7 der Untersuchung. 12 Die Risiken standen in allen drei Bereichen eindeutig im Vordergrund. Im Bereich der Baudienstleistungen wurden kaum Chancen thematisiert.

31 8 In einem abschließenden dritten Block wurden im Plenum die Ergebnisse der Arbeitsgruppen vorgestellt und gemeinsam hinsichtlich der sich daraus ergebenden strategischen Konsequenzen für die weitere Beschäftigung mit dem Richtlinienvorschlag erörtert. Das Interesse der Verbände an einer weiteren intensiven Kommunikation mit dem Ministerium durchaus in der Kontinuität der bisherigen Zusammenarbeit wurde dabei deutlich zum Ausdruck gebracht. Als bedeutsam wurde dabei die Verbreiterung der Wissensbasis in folgenden Bereichen gesehen: Der Bedarf an einer Aufstellung der betroffenen bundes- und landesrechtlichen Normen. Die Thematisierung von Szenarien zur Umsetzung, die den nationalen Handlungsspielraum bei der Umsetzung der Richtlinie auslotet. Der Bedarf an Wirkungsanalysen, die neben der branchenspezifischen Betrachtung vor allem die Frage nach den Auswirkungen der Richtlinie auf die kommunale Selbstverwaltung erfassen. Die Ergebnisse des Workshops wurden bei der Überarbeitung des Gutachtens berücksichtigt und flossen dabei insbesondere in die Formulierung der Empfehlungen ein.

32 9 C. Der Entwurf für eine Dienstleistungsrichtlinie: Intentionen, Entwicklungslinien, Zielsystem I. Intentionen Der Lissabon-Strategie folgend, soll die EU bis 2010 zum wettbewerbfähigsten und dynamischsten, wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt werden 13, also auch die unmittelbare Konkurrenz mit den USA gewinnen und innerhalb der weltweiten Globalisierungsbewegung eine (die?) führende Rolle übernehmen. Auf dem Weg dahin soll nach EU-Kommissionspräsident J.M. Barroso das Jahr 2005 zum Jahr der Erneuerung werden 14. Und dabei komme der Wettbewerbsfähigkeit in den nächsten Jahren höhere Priorität zu als den mitwirkenden Lissabon-Zielen Umweltschutz und soziale Gleichstellung. 15 Dieser Absicht sollten nun alle weiteren Zielsetzungen, Programme und Regeln dienen, auch die Dienstleistungsrichtlinie. Von großem Gewicht sind dabei die ökonomischen und sozio-kulturellen Harmonisierungen, die zunächst zentral an der Schaffung des dynamischsten Wirtschaftsraumes ansetzen, weswegen die Vollendung des Binnenmarktes und die Beseitigung von Hindernissen als kurzfristiges Zwischenziel gesetzt werden. Dabei wiederum kommt dem Dienstleistungswettbewerb eine strategische Bedeutung zu; hier werden zunächst mittels Glokalisierungsstrategien wichtige Bedingungen für die Binnenangleichung geschaffen, aus denen sich entscheidende Chancen für den globalen Erfolg ergeben könnten ( wettbewerbsfähigster Wirtschaftsraum ). 13 Dieser Kern der Lissabon-Strategie ist durch eine Erklärung des EU-Kommissionspräsidenten Barroso am fallen gelassen worden. Es bleibt aber bei der Fokussierung von Wirtschaftsreformen, die durch Zeitvorgaben und Aktionspläne durchgesetzt werden sollen. Vorrangiges Ziel bleibt die Liberalisierung der Dienstleistungen in der EU; allerdings soll der Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie geändert werden; vgl. FAZ vom : EU schraubt Wachstumsziele zurück sowie Die Rheinpfalz vom : Wieder Vorbild in der Welt werden Barroso definiert wirtschafts- und sozialpolitische Ziele Europas neu. 14 Vgl. FAZ v : Entscheidung über den Erfolg der Lissabon-Strategie steht bevor. 15 Wobei jüngste Verlautbarungen des Kommissionspräsidenten Barroso hierbei nicht einheitlich sind, so sei nach einer Erklärung vom entscheidend auch die Reform der sozialen Sicherungssysteme, vgl. Die Rheinpfalz vom : Wieder Vorbild in der Welt werden Barroso definiert wirtschafts- und sozialpolitische Ziele Europas neu.

33 10 In bereits hochentwickelten Regionen müssen allerdings die gewachsenen Rahmenbedingungen (und sozialen Standards) berücksichtigt und ggf. behutsam aneinander und an neu in den Markt eintretende Länder angepasst werden. Dies durchaus in der (notwendigen!) Absicht, ein Gesamtniveau der Dienstleistungen zu erreichen, das mittelfristig eine Standardangleichung so zustande bringt, dass die übergeordnete Intention ( Lissabon-Strategie ) nicht versäumt wird, weil der definierte Wirtschaftsraum im globalen Wettbewerb nicht mithalten könnte (wegen zu hoher oder zu niedriger Standards/Regulierungen). Anders gewendet: die Dienstleistungsrichtlinie fördert ihre erstrebte Intention nur dann, wenn es auf dem Sektor der Dienstleistungen mittelfristig (bis 2010) nicht zu einer generellen Angleichung der Dienstleistungs-Standards nur nach unten kommt, sondern eher zu einer Anhebung aller Niveaus auf ein marktorientiertes Optimum. Wobei dies über temporäre Angleichungsprozesse erfolgen müsste (vgl. dazu Teil 2: Problemanalysen aus ökonomischer Sicht). II. Entwicklungslinien Beschreibungen und Analysen der Rahmenbedingungen in Bewegung gelangen im Grunde zu dem erwähnten Szenario der doppelten Glokalisierung, also der ebenenspezifischen Entwicklung der Gesellschaften zwischen Globalisierungssog und regionalen Auswirkungen mit Vorgaben für Problemlösungen, wobei der EU eine Art Pufferfunktion zukommt. Komponenten des Glokalisierungsmodells 16 : Weltöffnung und lokale Basis werden dergestalt verbunden, dass auch in einer zunehmend entgrenzten Welt nationale und regionale Unterschiede bestehen bleiben; es bildet sich (für einige Zeit) eine Mixtur aus destabilisierender Globalisierung und stabilisierenden lokalen Basen heraus (ein dialektisches Verhältnis von Entgrenzung und Eingrenzung). Die meisten Folgeprobleme müssen vor Ort gelöst werden. Dies gilt für das Verhältnis von Region (Nationalstaat) zur supranationalen Ebene (EU) ebenso wie für das Verhältnis von globalisierter Welt und Region EU. Globalität emergiert im Zusammenhang mit Lokalität, Universelles und Partikulares bedingen sich gegenseitig (Hegel). 16 Vgl. im Einzelnen Böhret, Glokalisierung: Anmerkungen zur Staatsfunktion in einer Übergangsgesellschaft, in: Knödler/Stierle (Hrsg.), Globale und monetäre Ökonomie, 2003, S. 317 ff.