Prof. Dr. Gerhard Robbers WS 2007/2008. Übung im Öffentlichen Recht für Anfänger Fallbesprechung am 10. Januar 2008

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1 Prof. Dr. Gerhard Robbers WS 2007/2008 Übung im Öffentlichen Recht für Anfänger Fallbesprechung am 10. Januar 2008 Sachverhalt Die K-Fraktion im Deutschen Bundestag setzt sich aus den Mitgliedern der Parteien A und B zusammen. Im Zuge der Überprüfung von Parteienfinanzen im Jahre 2007 stellt sich heraus, dass die Partei A in den Jahren 2004 bis 2006 Parteispenden in Höhe von 6 Mio. eingenommen hat. Dies belegen die eingeholten Parteienkontenauskünfte. Die Identität der Spendern von insgesamt 3,75 Mio. lässt sich allerdings nicht klären, da die entsprechenden Nachweise fehlen. Die Oppositionsfraktion Z, die 212 aller Bundestagsabgeordneten stellt, wittert angesichts dieser Unklarheiten Unrat und beantragt beim Deutschen Bundestag die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zur Klärung der Frage, woher die Spendengelder stammen. Daraufhin setzt der Bundestag einen "Parteienfinanzierungs-Untersuchungsausschuss" ein, dessen Aufgabe in der Untersuchung folgender Frage besteht: "Von wem erhielt die Partei A in den Jahren 2004 bis 2006 Spendenzahlungen auf ihre Parteikonten in Höhe von 3,75 Mio.?" Im Zuge der Tätigkeit des Untersuchungsausschusses stellt sich heraus, dass auch die Partei B Spendengelder in Höhe von 1,2 Mio. erhalten hat, deren Herkunft sich nicht klären lässt, da die entsprechenden Belege fehlen. Die Oppositionsfraktion Z beantragt daher die Ausdehnung der Untersuchung auch auf die Parteispenden der Partei B. Die Mehrheit im Bundestag lehnt diesen Antrag jedoch ab und weist darauf hin, dass der Untersuchungsgegenstand nachträglich nicht geändert werden könne. Z sieht sich durch den Beschluss des Bundestages in ihren Rechten verletzt und beabsichtigt, das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Hat das Vorhaben der Z Aussicht auf Erfolg? 1

2 Vorüberlegungen I. Sachverhaltsanalyse Angaben zu prozessualen Fragen Zu den Parteien: -- Oppositionsfraktion Z und Bundestag (Beschluss) -- Anzahl der Mitglieder der Z-Fraktion: 212 Zum Gegenstand des Verfahrens: Beschluss des Bundestages nichts zu: Fristen, Formulierung des Antrages beim Bundesverfassungsgericht o.ä. Folge: Zulässigkeit des Verfahrens kann nicht Schwerpunkt der Klausur sein! Angaben zu materiellen Fragen: Streitfrage: nachträgliche Ausdehnbarkeit des Untersuchungsgegenstandes auf Parteispenden der Partei B (nicht: Verfassungsmäßiges Zustandekommen des Beschlusses) Angaben, die bei der Ausdehnbarkeit eine Rolle spielen könnten: -- Partei A und B in K-Fraktion zusammengefasst und -- Untersuchungssausschuss heißt "Parteienfinanzierungs-Untersuchungsausschuss" (nicht Bezug nur auf Partei A) -- Untersuchungsfrage! Details über Einsetzung des Ausschusses bzgl. Partei A --> müssen eine Rolle spielen, im Zweifel über die Schiene, dass nur der Untersuchungsgegenstand eines verfassungsmäßig eingesetzten Untersuchungsausschusses ausgeweitet werden kann Ergebnis: Schwerpunkt der Klausur: Begründetheit des Antrags und hier: 1. Ordnungsgemäße Einsetzung des Untersuchungsausschusses und 2. Verfassungsmäßigkeit der Ablehnung der nachträglichen Ausdehnung des Untersuchungsgegenstandes 2

3 II. Suche nach der richtigen Verfahrensart 1. Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht Ausgangsnorm immer: Art. 93 I GG ferner: konkrete Normenkontrolle, Art. 100 GG ivm. Art. 93 Nr. 5 GG ferner: Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG (ivm. Art. 93 Nr. 5 GG): Parteiverbotsverfahren; nachrangig (u.a.): Art. 18 S. 2 GG: GR-Verwirkung und Art. 98 Abs. 5 S. 3 GG: Richteranklage 2. Maßstab für Verfahren: Parteien des Verfahrens und Verfahrensgegenstand --> hier: Parteien: Oppositionsfraktion Z und Bundestag, also bundesinterner Streit (nicht Land - Bund z.b.) Gegenstand: Beschluss des Bundestages; mögliche Verletzung der Rechte der Fraktion, also Rechte und Pflichten der beiden Bundesorgane Ergebnis: Organstreit, Art. 93 I Nr. 1 GG Lösungsvorschlag Als einschlägige Verfahrensart kommt das Organstreitverfahren nach Art. 93 I Nr. 1 GG i.v.m. 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG in Betracht. A. ZULÄSSIGKEIT Die Zulässigkeit des Organstreitverfahrens richtet sich nach Art. 93 I Nr. 1 GG i.v.m. 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. 0. Allgemeines (Wortlaut von Art. 93 I Nr. 1 GG) Gem. Art. 93 I Nr. 1 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des GG aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das GG oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Die Einzelheiten des Verfahrens bestimmen sich nach 13 Nr. 5, BVerfGG. 3

4 Beim Organstreitverfahren handelt es sich um ein sog. kontradiktorisches Verfahren. Das bedeutet, dass sich im Verfahren zwei Parteien - Antragssteller und Antragsgegner - gegenüber stehen. Das Organstreitverfahren dient allein dem Schutz der den Staatsorganen durch das GG zugewiesenen Kompetenzen und nicht einer allgemeinen Verfassungsaufsicht (vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl., S. 49). I. Parteifähigkeit, Art. 93 I Nr. 1 GG ivm. 63 BVerfGG Exkurs: Gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG sind oberste Bundesorgane sowie andere Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder in einer Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind, parteifähig. 63 BVerfGG nennt dagegen verengend Bundespräsident, Bundestag, Bundestag, Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestages oder des Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe. Da es jedoch auch andere oberste Bundesorgane gibt, stellt sich die Frage nach dem Verhältnis dieser beiden Normen zueinander. Die weiter gefasste Verfassungsnorm (Art. 93 I Nr. 1 GG) hat Vorrang vor der einfachen Gesetzesbestimmung des 63 BVerfGG. 1 Parteifähig im Organstreitverfahren sind auch Fraktionen im Bundestag ( 10 ff. GO BT) und in einzelnen Ausschüssen (z.b. 55 III S. 1 GO BT), die Ausschüsse (z.b. Pflicht aus 62 I 1, 2 GO BT) einschl. der Untersuchungsausschüsse selbst und der Ältestenrat. Einzelne Abgeordnete sind parteifähig, -- soweit sie sich gegen Maßnahmen wenden, die sie in ihrem verfassungsrechtlichen Status als Abgeordneter (z.b. Art. 38 I 2 GG ggf. i.v.m. Art. 46 GG; 13 ff. GO BT) treffen. Sind Rechte des Abgeordneten betroffen, die seinem verfassungsrechtlichen Status entstammen, hängt die Statthaftigkeit des Organstreitverfahrens davon ab, ob der Antragsgegner ein Bun- desorgan oder ein anderer Beteiligter i.s.d. Art. 93 I Nr. 1 GG ist. Nur wenn dies der Fall ist, ist ein Organstreitverfahren statthaft. Andernfalls steht dem Abgeordneten die Möglichkeit offen, eine Verfassungsbeschwerde zu er heben. 2 1 Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl., 2005, S Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl., 2005, S

5 Auch politische Parteien sind nach der Rspr. des BVerfG parteifähig, soweit sie Rechte geltend machen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status gem. Art. 21 GG ergeben. Mehrheiten und Minderheiten bei Abstimmungen im Bundestag oder im Bundesrat sind im Organstreitverfahren nicht parteifähig, da ihnen die rechtliche Verfestigung fehlt, die sie zu einem abgrenzbaren Teil des Verfassungsorgans macht. 3 Die Z-Fraktion ist hier als Bundestagsfraktion, die in 10 ff. GO BT mit eigenen Rechten ausgestattet ist, parteifähig; daneben steht die Parteifähigkeit ihrer Mitglieder als "ein Viertel" der Mitglieder des Bundestages (vgl. Art. 44 I 1 GG). Beachte: Hier geht es nur darum, ob einer Fraktion generell Rechte durch GO BT/GG zugeordnet sind. II. Antragsgegner, Art. 93 I Nr. 1 GG, 63 BVerfGG Antragsgegner ist der Deutsche Bundestag (vgl. Art. 93 I Nr. 1 GG, 63 BVerfGG). III. Streitgegenstand, 64 BVerfGG [Obersatz] Als Gegenstand des Organstreitverfahrens kommen "Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners" in Betracht. [Definition] Der Begriff Maßnahme oder Unterlassung umfasst jedes rechtserhebliche Verhalten des Antragsgegners. Unterlassungen sind dann im Wege des Organstreitverfahrens angreifbar, wenn eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Vornahme der unterlassenen Maßnahme besteht. 4 Rechtserheblich sind bspw. Gesetzgebungsakte. <--> Hingegen sind die Rüge des Bundestagspräsidenten gegenüber einem Angeordneten, bloße Meinungsäußerungen wie die Behauptung der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzesentwurfs nicht rechtserheblich. Rechtserheblichkeit einer Maßnahme fehlt auch dann, wenn sie für den Antragsteller erst infolge eines selbständigen Umsetzungsaktes rechtliche Bedeutung erlangt. 5 3 Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl., 2005, S Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl.,2005, S Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl.,2005, S

6 [Subsumtion] Streitgegenständliche Maßnahme im Sinne des 64 I BVerfGG ist im vorliegenden Fall die Auslegung des GG hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundestages, dem Antrag auf Änderung des Untersuchungsgegenstands stattzugeben. IV. Antragsbefugnis, 64 I BVerfGG [Obersatz] Fraglich ist, ob die Z-Fraktion antragsbefugt ist. [Definition/Voraussetzung] Dann müsste sie schlüssig behaupten, dass sie und der Bundestag unmittelbar an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis beteiligt sind und sie durch eine Maßnahme oder ein Unterlassen des Antragsgegners (des Bundestages) in ihr durch das Grundgesetz übertragenen Rechten oder Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet wird ( 64 I BVerfGG). Die Verletzung oder Gefährdung muss entsprechend der Möglichkeitstheorie möglich, d.h. nicht von vornherein rechtlich oder faktisch ausgeschlossen sein. 6. Exkurs: Das BVerfG überprüft im Organstreitverfahren nur die vom Antragsteller behauptete Verletzung in eigenen Rechten. Eine allgemeine verfassungsrechtliche Überprüfung der angegriffenen Maßnahmen findet in diesem Verfahren nicht statt eigenes verfassungsrechtliches Recht Es stellt sich die Frage, ob die Fraktion tatsächlich durch den Beschluss des Bundestages, dem Antrag der Z-Fraktion auf Ausweitung des Untersuchungsgegenstandes nicht stattzugeben, in einem eigenen verfassungsrechtlichen Recht verletzt sein kann. In Frage kommt hier eine Verletzung der Rechte aus Art. 44 GG. contra Die Rechte aus Art. 44 GG sind jedoch eigentlich Rechte des Bundestages als Ganzem, der Herr der Untersuchung ist. Eine Fraktion als solche hat weder aus Art. 44 I GG noch aus einer anderen Norm des GG einen Anspruch auf Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes. Ebenso wenig kann das Organ Bundestag, dem sie angehört, in seinen Rechten verletzt sein, denn der Bundestag kann sich nicht selbst in seinen Rechten verletzen, indem er die Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes ablehnt. pro Allerdings wird im Rahmen des parlamentarischen Untersuchungsrechts der Minderheitenschutz verstärkt gewährleistet. 6 Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl., 2005, S Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl.,2005, S

7 Art. 44 I 1 GG gewährt einer parlamentarischen Minderheit in Höhe von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Einsetzung einer "Minderheitsenquete". Damit gewährleistet das GG das Untersuchungsrecht und auch das notwendigerweise damit verbundene Recht zur Festlegung des Untersuchungsgegenstandes der parlamentarischen Minderheit als eigenes, organschaftliches (Teilhabe-)Recht. 2. Möglichkeit einer Verletzung Es ist ferner möglich, dass der Bundestag durch die Ablehnung der Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes gegen Art. 44 I GG verstoßen und damit die Z-Fraktion in ihren Rechten verletzt hat. Damit ist die entsprechende Behauptung der Z-Fraktion auch schlüssig. Die Z-Fraktion ist somit antragsbefugt. V. Rechtsschutzbedürfnis Das Rechtsschutzbedürfnis wird durch die Antragstellung indiziert. Es fehlt allerdings ausnahmsweise, wenn der Antragsteller durch eigenes politisches Handeln die gerügte Verfassungsverletzung hätte verhindern können. Diese verfassungsprozessuale Pflicht geht jedoch nicht so weit, dass mittelbarer Zwang zu einem bestimmten politischen Verhalten ausgeübt wird. Bei Abgeordneten entfällt das Rechtsschutzbedürfnis grds. dann, wenn sie diesen Status durch Ausscheiden aus dem Parlament verlieren. Eine Ausnahme hierzu besteht dann, wenn solche Rechte im Streit stehen, die den Abgeordneten auch nach ihrem Ausscheiden noch zustehen, z.b. das Zeugnisverweigerungsrecht aus Art. 47 GG. 8 Das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. VI. Form, 23 I; 64 II BVerfGG Die zu beachtende Form ergibt sich aus der allgemeinen Bestimmung des 23 I BVerfGG; zusätzlich ist 64 II BVerfGG (Bezeichnung der als verletzt gerügten Bestimmung des GG) zu beachten. VII. Frist, 64 III BVerfGG Die Z-Fraktion muss den Antrag innerhalb der Frist von sechs Monaten seit Bekanntwerden der beanstandeten Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners, d. h. hier der Ablehnung der Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes stellen ( 64 III BVerfGG). VIII. Zwischenergebnis Ein Organstreitverfahren ist bei form- und fristgerechter Antragstellung zulässig. 8 Vgl. Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl., 2005, S. 55 f. 7

8 B. BEGRÜNDETHEIT [Obersatz] Das Organstreitverfahren ist begründet, soweit eine tatsächliche Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der verfassungsrechtlichen Rechte oder Pflichten des Antragstellers oder des Organs, dem dieser angehört, durch einen Verfassungsverstoß des Antragsgegners vorliegt. Hier ist das Organstreitverfahren begründet, wenn der Untersuchungsausschuss ordnungsgemäß eingesetzt wurde und der Beschluss des Bundestages, den Untersuchungsgegenstand nicht zu erweitern, verfassungswidrig ist. I. Prüfungsmaßstab des BVerfG Prüfungsmaßstab ist nur das Verfassungsrecht (Grundgesetz), nicht jedoch die Geschäftsordnungen der Beteiligten oder sonstiges Recht unterhalb der Verfassung. Exkurs: Die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse I. Rechtsstellung und Gegenstand Die Untersuchungsausschüsse werden grundsätzlich nur unterstützend und vorbereitend für den Bundestag als dessen "Hilfsorgane" tätig. Träger des Untersuchungsrechts und Herr des Untersuchungsverfahrens ist der Bundestag als Plenum, der vorbehaltlich des Schutzes der Parlamentsminderheit über Einsetzung, Aufgabenabgrenzung und Auflösung eines Untersuchungsausschusses entscheidet. Untersuchungsausschüsse können für den gesamten Bereich des Bundestages eingesetzt werden, mit Ausnahme des Gebietes der Verteidigung, für das allein der Ausschuss für Verteidigung zuständig ist (Art. 45a II 1, III GG). Die Aufklärung von Sachverhalten durch Ausübung des parlamentarischen Untersuchungsrechts dient zwei Hauptzwecken: Als Sachstandsenquete der Informationsbeschaffung (vor allem im Bereich der Gesetzgebung = Gesetzgebungsenquete) und als Missstandsenquete der Aufdeckung von Missbräuchen und sonstigen Unzulänglichkeiten (Kontrollenquete). Kontrollenqueten lassen sich einteilen in solche zur Wahrung des Ansehens des Parlaments (Kollegialenqueten), zur Aufklärung von Missständen im staatlichen Bereich (Missstandsenqueten i.e.s.) und in sonstigen Bereichen des öffentlichen Lebens (Skandalenqueten). 9 II. Wesentliche Regelungen Das GG legt in Art. 44 die Grundzüge der parlamentarischen Untersuchung fest. Seit dem 19. Juni 2001 ist die Einsetzung und das Verfahren in Untersuchungsausschüssen außerdem gesetzlich geregelt im PUAG. 9 Vgl. Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44, Rn 4 ff. 8

9 III. Einsetzung eines Untersuchungsausschusses Die Untersuchungsausschüsse sind keine ständigen Ausschüsse, sondern können jederzeit ad hoc vom Bundestag eingesetzt werden. 10 Gemäß 1 PUAG hat der Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. 1. Formale Voraussetzung Bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen ist zwischen zwei grundsätzlich verschiedenen Varianten zu unterscheiden: der Mehrheitsenquete, die auf einem Mehrheitsbeschluss (vgl. Art. 121 GG bzgl. "Mehrheit der Mitglieder") des Bundestages gemäß Art. 42 II 1 GG beruht, und der Minderheitsenquete, die gemäß Art. 44 I 1 GG auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Bundestages (vgl. Art. 121 GG) durchzuführen ist. In diesem Fall hat die Mehrheit nach Art. 44 I 1 GG die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss unverzüglich einzusetzen, es sei denn, der Antrag ist verfassungswidrig. In der Praxis wird auf einen besonderen Einsetzungsbeschluss, wie er bei der Mehrheitsenquete ergeht, verzichtet. 2. Inhaltliche Voraussetzungen Der Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses setzt inhaltlich voraus: eine genaue Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes (Bestimmtheitsgebot) die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Grenzen des Untersuchungsrechts des Bundestages, d. h. es muss sich um eine Materie handeln, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundestags fällt der Antrag muss auf die Klärung von Tatsachen gerichtet sein und der Untersuchungsgegenstand muss im öffentlichen Interesse liegen. IV. Grenzen des parlamentarischen Untersuchungsrechts Das parlamentarische Untersuchungsrecht darf von den Untersuchungsausschüssen nur innerhalb der Grenzen ausgeübt werden, die sich aus dem Kompetenzbereich des Bundes, aus der Gewaltenteilung, und aus dem Grundrechtsschutz ergeben. 1. Kompetenzbereich des Bundes: Das Untersuchungsrecht des Bundestages ist auf den verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereich des Bundestages beschränkt (sog. Korollartheorie). Er kann nicht mehr Rechte haben als das Parlament selbst. Wegen des Bundesstaatsprinzips darf nicht in den Zuständigkeitsbereich der Länder eingegriffen werden, es erfolgt also in sachlicher Hinsicht eine Begrenzung auf den Kompetenzbereich des Bundes. 10 Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Auflage 1995, Rn 582; Maurer, Staatsrecht I, 5. Auflage 2007, 13 Rn

10 Ausgeschlossen sind damit alle Angelegenheiten, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder (einschließlich der Kommunen) fallen (Art. 30 GG) oder die der Europäischen Union zur ausschließlichen Wahrnehmung übertragen worden sind (Art. 23 GG). Eine Ausnahme bilden die Kontroll- und Aufsichtsrechte nach Art. 84, 85 GG. Dies schließt jedoch nicht aus, dass auch Mitglieder der Länderverwaltungen oder der Landesregierungen etc. vor dem Untersuchungsausschuss des Bundestages vernommen werden können, sofern die zu untersuchende Materie in die Bundeskompetenz fällt; da das Untersuchungs- und Beweiserhebungsrecht der Untersuchungsausschüsse sowohl des Bundes als auch der Länder nach h.m. bundesweit gilt Gewaltenteilung, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG: Eine weitere Begrenzung des Untersuchungsrechts des Bundestages folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 II 2 GG). Es dürfen keine Angelegenheiten untersucht werden, die in die ausschließliche Kompetenz anderer Verfassungsorgane fallen, in feste Zuständigkeiten anderer Staatsgewalten eingreifen. Bei der Regierungs- und Verwaltungskontrolle muss nach der Rspr. des BVerfG der "Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung" beachtet werden, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört z. B. die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett, als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und internen Abstimmungsprozessen vollzieht. 12 Damit dennoch die Kontrollfunktion des Parlaments wirksam ausgeübt werden kann, ist dieser Kernbereich eng auszulegen. Das parlamentarische Untersuchungsrecht erstreckt sich deshalb im Grundsatz nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge, da dort der Kernbereich im Regelfall nicht mehr betroffen ist. Es enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen Grundrechte, Art. 1 Abs. 3 GG: Da die Untersuchungsausschüsse öffentliche Gewalt ausüben, 14 haben sie neben den Schranken des Art. 44 II 2 GG die Grundrechte allgemein zu beachten (Art. 1 III GG). Diese können insbesondere das Beweiserhebungsrecht im Untersuchungsverfahren begrenzen. Darüber hinaus kann der Grundrechtsschutz Bedeutung für die Frage haben, ob ein Untersuchungsverfahren, das private Angelegenheiten zum Gegenstand hat, überhaupt eingeleitet werden darf. 11 Vgl. BVerwGE 79, 339 (344). 12 Vgl. BVerfGE 67, 100 (139). 13 Vgl. BVerfGE 67, 100 (139). 14 Vgl. BVerfGE 76, 363 (387); BVerfGE 77, 1 (46). 10

11 D.h. es muss in jedem Einzelfall unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geprüft werden, ob das Interesse der Allgemeinheit an einer parlamentarischen Untersuchung das Interesse des einzelnen an dem grundrechtlichen Schutz seiner Privatsphäre überwiegt. 15 Schließlich dürfen Untersuchungsausschüsse nur ad hoc zur Aufklärung eines bestimmten Falles eingesetzt werden. Die Einsetzung eines "Dauer- Untersuchungsausschusses" beispielsweise zur ständigen Kontrolle und Begleitung der Regierungstätigkeit wäre also nicht mit Art. 44 GG vereinbar. 16 V. Zusammensetzung des Untersuchungsausschusses Die Untersuchungsausschüsse setzen sich, wie die Ausschüsse im allgemeinen, aber im Unterschied zu den Enquete-Kommissionen, nur aus Abgeordneten des Bundestages zusammen. Die Zahl der Mitglieder ist verfassungsrechtlich nicht bestimmt, muss aber aus Gründen der Arbeitsfähigkeit klein gehalten werden (vgl. 4 S. 1 PUAG). Die Mitglieder werden nicht vom Bundestag gewählt, sondern von den Fraktionen nach deren Stärkeverhältnis bestimmt ( 4 S. 1; 5 PUAG). Die Bestimmung der Mitgliedschaft nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen, die auch für den Ausschussvorsitz gilt (vgl. 6 I S. 1 PUAG), bewirkt, dass die Mehrheit im Bundestag auch die Mehrheit im Ausschuss bildet. Dem erforderlichen Minderheitenschutz trägt die Praxis dadurch Rechnung, dass der Stellvertreter des Vorsitzenden der Parlamentsminderheit angehört ( 7 PUAG). Dies ist auch insofern verfassungsrechtlich bedeutsam, als es bei geheimhaltungsbedürftigen Beweisunterlagen zulässig ist, dass diese zunächst nur von dem Vorsitzenden und dessen Stellvertreter gesichtet werden. 17 VI. Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss 1. Öffentlichkeit (Art. 44 I GG): Grundsätzlich verhandeln die Untersuchungsausschüsse öffentlich (Art. 44 I 1 GG). Nach Art. 44 I 2 GG kann die Öffentlichkeit jedoch ausgeschlossen werden. Davon bleibt das Teilnahmerecht der dem Ausschuss nicht angehörenden Mitglieder des Bundestages ( 69 II GO BT) sowie der zutrittsberechtigten Vertreter der Bundesregierung und des Bundesrates (Art. 43 II GG) grundsätzlich unberührt Vgl. Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44, Rn Vgl. Maurer, Staatsrecht I, 5. Auflage 2007, 11, Rn Vgl. Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44 Rn Vgl. Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44, Rn

12 Für den Ausschluss der Öffentlichkeit genügt ein einfacher Mehrheitsbeschluss. Ein Ausschluss der Öffentlichkeit und besondere Vorkehrungen zur Geheimhaltung ( 15 II PUAG: Geltung der Geheimschutzordnung; 17 (Erlass einer Geheimschutzordnung), 69 VII (Ordnung gilt für VS-Vertraulich und darüber) GO BT i.v.m. Anlage 3: Geheimschutzordnung) können geboten sein bei einer Gefährdung des Staatswohls oder grundrechtlich geschützter Daten (vgl. 15 f. PUAG). Zu berücksichtigen sind dabei jedoch das Willkürverbot und die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips im demokratischen Parlamentarismus, dem gerade für das parlamentarische Untersuchungsverfahren, wie Art. 44 I GG zeigt, ein besonderer Stellenwert zukommt. 19 Die Bundesregierung kann den Ausschluss der Öffentlichkeit nicht erzwingen. Zur Vorlage geheimhaltungsbedürftiger Unterlagen ist sie jedoch nur verpflichtet, wenn der Ausschuss den notwendigen Geheimschutz gewährleistet. 20 Auch Gerichte dürfen beschlagnahmte Unterlagen, die grundrechtlich bedeutsame Daten enthalten, zur Erörterung im Untersuchungsausschuss erst freigeben, wenn etwa erforderliche Geheimschutzmaßnahmen sichergestellt sind Beweiserhebung (Art. 44 II, III GG): Der Untersuchungsausschuss erhebt nach Art. 44 I 1 GG öffentlich die "erforderlichen Beweise". Damit ist er befugt, innerhalb der durch den Einsetzungsbeschluss festgelegten Grenzen diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält. Das Beweisantragsrecht steht sowohl bei der Minderheits- als auch bei der Mehrheitsenquête ¼ der Mitglieder des Untersuchungsausschusses zu. 22 In Betracht kommen alle Beweismittel des Strafprozesses (vgl. Art. 44 II 1 GG), wie der Zeugenbeweis ( PUAG), die Aktenvorlage ( 18 PUAG) oder die Beschlagnahme ( 29 Abs. 3 PUAG). Der Richtervorbehalt (vgl. 27 Abs. 2, 29 Abs. 3 PUAG) gilt uneingeschränkt; daher müssen Beschlagnahmen, Durchsuchungen und Verhaftungen beim zuständigen Gericht beantragt werden. 23 Nicht berührt ist das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 44 II 2 GG), das folglich auch nicht einer Einschränkung entsprechend Art. 10 Abs. 2 GG zugänglich ist. 24 Art. 44 Abs. 3 GG schreibt vor, dass Gerichte und Verwaltungsbehörden zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet sind. Damit wird erreicht, dass die Untersuchungsausschüsse zum Kreis der Behörden gehören, die sich gemäß Art. 35 I GG gegenseitig entsprechend Hilfe leisten Vgl. BVerfGE 77, 1, 48; Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44 Rn Vgl. BVerfGE 67, 100 (137). 21 Vgl. BVerfGE 77, 1 (55 ff.). 22 Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 44 Rn Vgl. BVerfGE 76, 363 (383); BVerfGE 77, 1 (51). 24 Vgl. Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44 Rn Vgl. BVerfG NVwZ 1994, 54 (55); Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44 Rn

13 VII. Ende eines Untersuchungsausschusses 1. Auflösung: Eine Mehrheitsenquete kann der Bundestag jederzeit durch Mehrheitsbeschluss auflösen, da dieser Untersuchungsausschuss "freiwillig" eingesetzt wurde und nur ein Hilfsorgan des Bundestages ist. Bei der Auflösung einer Minderheitsenquete ist der besondere Minderheitenschutz des Art. 44 I GG zu beachten. Zur ordnungsgemäßen Auflösung einer Minderheitsenquete ist es daher erforderlich, dass der Auflösungsbeschluss mit den Stimmen von mehr als ¾ der Mitglieder des Bundestages gefasst wird. Dies ergibt sich aus Art. 44 I GG i.v.m. Art. 121 GG. Würde eine einfache Mehrheit für den Auflösungsbeschluss genügen, so könnte die Minderheit alsbald wieder die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses nach Art. 44 I GG verlangen. Diesem Antrag der Minderheit müsste stattgegeben werden und es würde erneut eine Minderheitsenquete tätig. Es käme also zur gleichen Situation wie zuvor. Folge der Zulässigkeit eines solchen Vorgehens wäre die Möglichkeit der beliebig häufigen Auflösung von missliebigen Minderheitsenqueten verbunden mit massiven Beeinträchtigungen bis hin zur Vereitelung des Untersuchungsauftrags. Der Auflösungsbeschluss muss deshalb sicherstellen, dass weniger als das in Art. 44 I GG genannte Viertel der Mitglieder des Bundestages die Aufrechterhaltung des Untersuchungsausschusses befürwortet. Die Zusammensetzung der "3/4 + X-Mehrheit" ist dabei irrelevant. Es können auch Abgeordnete für die Auflösung stimmen, die vormals für die Einsetzung der Minderheitsenquete waren. 2. Ende der Wahlperiode des Bundestages Aus der Stellung als Hilfsorgan folgt zudem, dass der Untersuchungsausschuss vom Bestand des Bundestages abhängig ist. Der Untersuchungsausschuss unterliegt daher, ebenso wie der Bundestag, dem Diskontinuitätsgrundsatz, d. h. er gilt mit dem Ende der Wahlperiode des Bundestages als aufgelöst. Der neu gewählte Bundestag kann jedoch einen neuen Untersuchungsausschuss mit dem ursprünglichen Auftrag einsetzen. 3. Erfüllung des Untersuchungsauftrages durch Vorlage eines Abschlußberichtes. II. Ordnungsgemäße Einsetzung des Untersuchungsausschusses Die Begründetheit des Organstreits setzt zunächst voraus, dass der Unterausschuss ordnungsgemäß eingesetzt worden ist. 1. Antragstellung und Einsetzungsbeschluss, Art. 44 I 1 GG, 1 I, II PUAG Dazu müsste ein Einsetzungsbeschluss des Bundestages im Sinne von Art. 44 I 1 GG, 1 I, II PUAG vorliegen. 13

14 In Frage kommt hier die Beantragung der Einsetzung durch eine Fraktion. Im vorliegenden Fall hat die Z-Fraktion die Einsetzung des Untersuchungsausschusses Parteienfinanzierungs-Untersuchungsausschuss als parlamentarischer Minderheit beantragt (Minderheitsenquete in Form der Skandalenquete). Die Fraktion die 212 von derzeit 613 Bundestagsmitgliedern (vgl. 1 I 1 BWahlG: gesetzliche Zahl: 598) stellt, so dass die für die Beantragung einer Minderheitsenquete erforderliche Mindestzahl von 1/4 der Bundestagsmitglieder erreicht wird. Ein formeller Einsetzungsbeschluss liegt vor (Anmerkung: Im Falle der Minderheitsenquete führt dessen eventuelles Fehlen bei ausreichender Bestimmtheit des Untersuchungsauftrags nicht zur Verfassungswidrigkeit, da der Ausschuss von Verfassungswegen eingesetzt werden muss.) Damit liegt eine wirksame Einsetzung im Sinne von Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG, 1 I, II PUAG vor. 2. Hinreichende Bestimmtheit des Untersuchungsgegenstandes Ferner müsste der Untersuchungsgegenstand hinreichend bestimmt sein. Der Gegenstand des Ausschusses ist mit der Frage umrissen: Von wem erhielt die Partei A in den Jahren 2004 bis 2006 Spendenzahlungen auf ihre Parteikonten in Höhe von 3,75 Mio.. Mit dieser klar formulierten Frage ist der Untersuchungsgegenstand hinreichend bestimmt und das Informationsbedürfnis des Untersuchungsausschusses deutlich erkennbar. 3. Einhaltung der verfassungsrechtlichen Grenzen des Untersuchungsrechts Weiter ist es erforderlich, dass sich der Untersuchungsgegenstand auf eine Materie bezieht, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundestags fällt. a) Keine ausschließliche Zuständigkeit der Länder oder der EU Bei der Überprüfung der Offenlegungspflicht der im Bundestag vertretenen Parteien handelt es sich weder um ausschließliche Länderzuständigkeit noch um eine Angelegenheit der Europäischen Union. b) Zuständigkeitsbereich des Bundestages Der Rechnungsbericht von Parteien ist gemäß 23 II 3 PartG dem Präsidenten des Deutschen Bundestages einzureichen, und dieser veröffentlicht den Bericht als Bundestagsdrucksache. Ferner erstattet er einmal im Jahr dem Bundestag Bericht über die Entwicklung der Parteifinanzen und über die Rechenschaftsberichte der Parteien. Dieser Bericht des Bundestagspräsidenten wird dann als Bundestagsdrucksache verteilt ( 23 V PartG). Sinn und Zweck der Publizität von Parteispenden ist es, dass die Bürger ersehen können, in welcher Weise Spender durch eine großzügige Parteispende möglicherweise politisch Einfluss nehmen. Daher geht es in der Sache um das Ansehen des Parlaments. c) öffentliches Interesse Es besteht ein öffentliches Interesse an der Aufklärung möglicher Missstände. Es handelt sich um eine eigene Angelegenheit des Bundestags. Deshalb ist er auch für diese Kontrolle zuständig. 14

15 4. Klärung von Tatsachen und öffentliches Interesse Der Untersuchungsgegenstand ist auf die Klärung der Frage, von wem die Spendengelder der A-Partei stammen, gerichtet und dient damit der Klärung von Tatsachen. Zudem ist die Parteienfinanzierung eine Materie, die unter dem Gesichtspunkt des Transparenzgebotes in der Politik das Wohl der Allgemeinheit betrifft. Eine Auseinandersetzung in dieser Frage ist folglich im öffentlichen Interesse. 5. Zwischenergebnis Somit wurde der Untersuchungsausschuss ordnungsgemäß eingesetzt. III. Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes 1. Recht der Minderheit auf Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes Das Minderheitsrecht des Art. 44 I GG umfasst auch das Recht zur Festlegung des Untersuchungsgegenstandes. Das Kontrollrecht, das der parlamentarischen Opposition zusteht, schließt das Recht ein, den genauen Gegenstand der beantragten Untersuchung im Einsetzungsbeschluss selbst zu bestimmen. Sowohl der Untersuchungsausschuss als auch das Parlament sind in der Folge hieran gebunden. Die Mehrheit kann deshalb bei einer Minderheitsenquete gegen den Willen der Minderheit den Inhalt des Einsetzungsbeschlusses weder erweitern noch verändern oder verkürzen (vgl. 2 Abs. 2 und 3, 3 PUAG), da hierdurch der Minderheitenschutz des Art. 44 I GG verletzt würde. 2. Grundsätzliche Erweiterungsmöglichkeit Ebenso wenig ist es - wie im Sachverhalt geschildert - zulässig, das Recht zur Festlegung des Untersuchungsgegenstandes auf den ursprünglichen Einsetzungsbeschluss zu beschränken und es damit zugleich als "verbraucht" anzusehen. Dies hätte zur Konsequenz, dass das Untersuchungsrecht lediglich von der Antragstellung bis zur Beschlussfassung über die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gewährleistet wäre und damit zu einem Zeitpunkt, zu dem die eigentliche Untersuchungstätigkeit noch nicht begonnen hat. Naturgemäß wird der Umfang der erforderlichen Untersuchungen jedoch erst im Laufe der Ermittlungstätigkeit offenbar und ist erst dann einer endgültigen erschöpfenden Festlegung zugänglich. Das Untersuchungsrecht der Minderheit wäre daher in einem erheblichen Umfang beschnitten, wenn der Untersuchungsausschuss bei einer Minderheitsenquete strikt an das im Einsetzungsbeschluss festgelegte Thema gebunden wäre. Vielmehr ist dem Untersuchungsrecht der Minderheit wesensnotwendig immanent, dass es nicht von vornherein der endgültigen Festlegung zugänglich ist, sondern auch nachträglich im Verlauf der Untersuchung - zu Tage tretende neue Erkenntnisse Berücksichtigung finden müssen. Das Untersuchungsrecht der Minderheit wird deshalb nicht mit der Festlegung des Beweisthemas im Einsetzungsantrag verbraucht, sondern besteht - zum Zwecke der effektiven Kontrolle - während der Dauer des Untersuchungsverfahrens fort. 15

16 3. Grenze der Erweiterung Allerdings ist zu beachten, dass das Recht der Minderheit zur Bestimmung und Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes auch im Falle der Minderheitsenquete nicht unbeschränkt besteht. Vielmehr gilt auch hier, dass durch die Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes die Arbeit des Untersuchungsausschusses weder verhindert noch erschwert werden darf. Grundsätzlich bringt jede Ausdehnung des Untersuchungsgegenstandes die Notwendigkeit zusätzlicher Aufklärung mit sich und vermehrt die Arbeit des Untersuchungsausschusses. Durch eine Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes kann demgemäss die Untersuchung blockiert oder erheblich verzögert werden. Die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle wird so entscheidend in Frage gestellt, da der Ausschuss mit dem Ende der jeweiligen Wahlperiode zu bestehen aufhört, er seine Arbeit also insbesondere zum Schluss einer Wahlperiode so schnell wie möglich erledigen muss. Jeder zusätzliche Untersuchungsauftrag kann zu einem Hemmnis werden, das die Untersuchung gänzlich vereitelt. 26 Zulässig müssen jedoch stets Zusatzfragen sein, die den Untersuchungsgegenstand im Kern unverändert lassen und nur dazu dienen, eine verzerrte Darstellung zu vermieden und ein umfassenderes, wirklichkeitsgetreueres Bild des angeblichen Missstandes zu vermitteln Subsumtion Es stellt sich also die Frage, ob im vorliegenden Fall die Frage nach der Herkunft der Spendengelder für die Partei B in Höhe von 1,2 Mio. den Untersuchungsgegenstand im Kern unverändert lässt und dazu dient, eine Verzerrung der Untersuchungsergebnisse zu verhindern. Für das Vorliegen einer solchen zulässigen Zusatzfrage könnte zunächst der Name des Untersuchungsausschusses sprechen, der die Untersuchung nicht auf die A-Partei beschränkt, sondern die allgemein gefasste Bezeichnung "Parteienfinanzierungs-Untersuchungsausschuss" trägt. Ferner könnte man anführen, dass die A und die B-Partei in einer Fraktion, der K-Fraktion, zusammengeschlossen sind, so dass sich die Untersuchung bei der angestrebten Erweiterung nach wie vor letztlich mit der Finanzierung der K-Fraktion beschäftigen würde. Gegen diese Interpretation als zulässige Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes spricht aber die Formulierung der ursprünglichen Untersuchungsfrage. Diese lautete: "Von wem erhielt die Partei A in den Jahren 2004 bis 2006 Spendenzahlungen auf ihre Parteikonten in Höhe von 3,75 Mio.?". Damit war die Untersuchung auf die Finanzierung der A-Partei und dort sogar noch einmal zeitlich auf die Jahre 2004 bis 2006 beschränkt. 26 Vgl. BVerfGE 49, 70 (86). 27 Vgl. BVerfGE 49, 70 (80 ff.); Magiera, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 44, Rn

17 Dem Ziel, die Herkunft der Spendengelder der A-Partei aufzuklären, kommt man jedoch keinen Schritt näher, wenn man weiß, woher die erwähnten Spendengelder der B-Partei stammen. Die mögliche Feststellung, dass nicht nur die A-, sondern auch die B-Partei das Parteigesetz verletzt hätte, würde die Verletzung durch A vielleicht politisch nicht aber auf der hier relevanten tatsächlichen Ebene relativieren oder gar aufheben. Die alleinige Untersuchung der Spendengelder der A-Partei verzerrt also in keiner Weise das Bild. Daran ändert auch der Zusammenschluss von A und B in der K-Fraktion nichts; hierbei handelt es sich lediglich um eine politische Kooperation, die die Finanzierung der die Fraktion tragenden Parteien unberührt lässt. Die hier zu klärenden Fragestellungen in Bezug auf die Partei A hängen damit nicht mit den Fragestellungen der Partei B zusammen. Zwar ist bei beiden Parteien dieselbe Situation aufgetreten - beide Parteien erhielten Parteispenden in Millionenhöhe, für die Belege mit den Namen der Spender fehlen - jedoch sind beide Fragestellungen inhaltlich nicht voreinander abhängig. Synergieeffekte durch eine gemeinsame Untersuchung, die unter dem Gesichtspunkt des Arbeitsaufwandes des Untersuchungsausschusses eventuell für eine Verbindung der Fragen sprechen könnten, sind nicht ersichtlich. Die Entscheidung des Bundestages, dem Antrag auf Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes nicht statt zu geben, war damit korrekt und nicht verfassungswidrig. Die Z-Fraktion könnte aber die Einsetzung eines weiteren Untersuchungsausschusses beantragen, der die Frage, von wem die Partei B ihre Spendengelder erhielt, zum Gegenstand hätte. IV. Ergebnis Das der Parlamentsminderheit in Art. 44 I GG gewährleistete Untersuchungsrecht ist nicht verletzt, so dass ein Organstreit der Z-Partei zwar zulässig, aber nicht begründet wäre und damit im Ergebnis keinen Erfolg hätte. Entscheidungswirkung Gem. 67 S. 1 BVerfGG ist der Ausspruch des BVerfG im Organstreitverfahren feststellender Natur. Das bedeutet, dass die angegriffene Maßnahme bei Verfassungswidrigkeit durch den Ausspruch der Nichtigkeit nicht aufgehoben wird. 17