Kommunaler Finanz- und Schuldenreport. Bayern

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1 Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Bayern

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3 3 Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Bayern Autoren: Prof. Dr. Martin Junkernheinrich (Technische Universität Kaiserslautern) Gerhard Micosatt (Forschungsgesellschaft für Raumfinanzpolitik mbh) unter Mitarbeit von Janina Blome

4 4 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der Abbildungen 6 Verzeichnis der Tabellen 8 Verzeichnis der Karten 8 Verzeichnis des Anhangs 9 Verzeichnis der Abkürzungen 9 Vorwort 1 Zusammenfassung 12 1 Kommunale Finanzen in Bayern eine erste Positionsbestimmung 16 2 Rechtliche und sozioökonomische Rahmenbedingungen Methodisch-theoretische Einführung Bevölkerungs-, Siedlungs- und Gemeindestruktur Wirtschaftsleistung und Beschäftigung Demographische Struktur 36 Exkurs: Begriffe und Definitionen 39 3 Kommunale Finanzlage und -entwicklung Kernhaushalte Finanzmittelsaldo der kommunalen Kernhaushalte Finanzmittelsaldo Finanzmittelsaldo 27 bis Sekundärsaldo und Saldo der Vermögenstransfers Finanzsaldo Primärsaldo Allgemeine Deckungsmittel Soziale Leistungen (netto) 72

5 Inhaltsverzeichnis Auslagerungen Jahresergebnisse der kommunalen Auslagerungen Ordentliches Ergebnis Finanzergebnis Betriebsergebnis Einnahmen und Ausgaben im Konzern Kommune Einnahmen im Konzern Kommune Ausgaben im Konzern Kommune 93 4 Kommunale Schuldensituation und -entwicklung Gesamtschulden Investive Schulden Fundierte Schulden der Kernhaushalte Investive Schulden der Auslagerungen Kassenkreditschulden der Kernhaushalte 116 Literaturverzeichnis 119 Anhang 122

6 6 Verzeichnis Verzeichnis der Abbildungen Abbildung 1: Finanzmittelsaldo 21 der kommunalen Kernhaushalte nach Bundesländern 16 Abbildung 2: Finanzmittelsaldo der kommunalen Kernhaushalte im Durchschnitt der Jahre und nach Ländern 17 Abbildung 3: Finanzmittelsaldo der Kernhaushalte der bayerischen Kommunen im Vergleich zu West- und Ostdeutschland 19 Abbildung 4: Höhe und Struktur der kommunalen Schulden am nach Ländern 21 Abbildung 5: Sozioökonomisches Umfeld und kommunaler Haushalt 25 Abbildung 6: Bevölkerungsentwicklung in Bayern (jeweils ) nach Altersklassen 38 Abbildung 7: Die Gemeinde als Zentrum eines lokalen Aktionsfeldes 41 Abbildung 8: Zusammensetzung des Finanzmittelsaldos der Gemeinden und Gemeindeverbände Abbildung 9: Mittel- und Extremwerte des Finanzmittelsaldos 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände 46 Abbildung 1: Verteilung des Finanzmittelsaldos 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände in der Rangfolge der Ergebnisse 47 Abbildung 11: Verteilung des Finanzmittelsaldos der Gemeinden und Gemeindeverbände nach der Strukturstärke in der Rangfolge der Ergebnisse 55 Abbildung 12: 25 Gemeinden mit den negativsten Finanzmittelsalden Abbildung 13: 1 Gesamtkreise (oben) und Landkreise mit den negativsten Finanzmittelsalden Abbildung 14: Verteilung des Saldos aus Vermögenstransfers 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände in der Rangfolge der Ergebnisse 59 Abbildung 15: 2 Gemeinden mit den im Saldo größten Zu- und Verkäufen von Vermögen Abbildung 16: Mittel- und Extremwerte des Finanzsaldos 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände 63 Abbildung 17: Verteilung des Finanzsaldos der Gemeinden und Gemeindeverbände nach der Strukturstärke in der Rangfolge der Ergebnisse 66 Abbildung 18: Mittel- und Extremwerte des Primärsaldos 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände 67 Abbildung 19: Mittel- und Extremwerte der allgemeinen Deckungsmittel 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände 69 Abbildung 2: Allgemeine Deckungsmittel 21 der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Lage und Strukturstärke 71 Abbildung 21: Zusammensetzung der Jahresergebnisse 29 der kommunalen Auslagerungen 77

7 Verzeichnis 7 Abbildung 22: Mittel- und Extremwerte der Jahresergebnisse 29 der Auslagerungen der Gemeinden und Gemeindeverbände 79 Abbildung 23: Häufigkeitsverteilung der Jahresergebnisse 29 der Auslagerungen der Gemeinden nur Gemeinden mit FEUs 81 Abbildung 24: Jahresergebnisse der kommunalen Auslagerungen nach Regionen 84 Abbildung 25: Mittel- und Extremwerte der Finanzergebnisse 29 der Auslagerungen der Gemeinden und Gemeindeverbände 86 Abbildung 26: Mittel- und Extremwerte der Betriebsergebnisse 29 der Auslagerungen der Gemeinden und Gemeindeverbände 88 Abbildung 27: Häufigkeitsverteilung der Betriebsergebnisse 29 der Auslagerungen der Gemeinden nur Gemeinden mit FEUs 89 Abbildung 28: Mittel- und Extremwerte der Anteile der Auslagerungen an den Umsatzerlösen 29 im Konzern Kommune 91 Abbildung 29: Mittelwerte der Anteile der Auslagerungen an Umsatz, Personal und Investitionen 29 im Konzern Kommune 94 Abbildung 3: Entwicklung der kommunalen Schulden 2 21 (jeweils ) 99 Abbildung 31: Mittel- und Extremwerte der kommunalen Gesamtschulden am Abbildung 32: Verteilung der kommunalen Gesamtschulden am Abbildung 33: Gemeinden mit Gesamtschulden von 3.5 Euro je Einwohner und mehr am Abbildung 34: Schuldenentwicklung der Gemeinden 29/21 (jeweils ) 17 Abbildung 35: Gemeinden mit der jeweils 15 größten positiven und negativen Veränderung der Gesamtschulden 29/21 (jeweils ) 18 Abbildung 36: Struktur der investiven Gesamtschulden der Gemeinden und Gemeindeverbände am Abbildung 37: Entwicklung der investiven Schulden in Kernhaushalten und Auslagerungen 29/21 (jeweils ) 11 Abbildung 38: Mittel- und Extremwerte der fundierten Schulden der Kernhaushalte am Abbildung 39: 25 Gemeinden mit den höchsten fundierten Schulden am Abbildung 4: Schuldenstruktur der Auslagerungen am Abbildung 41: Mittel- und Extremwerte der Gesamtschulden der Auslagerungen der Gemeinden und Gemeindeverbände am Abbildung 42: 25 Gemeinden mit den höchsten Schulden der Auslagerungen am Abbildung 43: Gemeinden mit den Kassenkreditschulden über 25 Euro je Einwohner am und ihr Kassenkreditdurchschnitt

8 8 Verzeichnis Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1: Einwohner und Gemeinden Tabelle 2: Ortsgrößenstrukturen in Bayern am Tabelle 3: Ausgewählte sozioökonomische Indikatoren 29/21 32 Tabelle 4: Ausgewählte sozioökonomische Indikatoren für Regionen in Bayern 34 Tabelle 5: Finanzwirtschaftliches Analyseraster 4 Tabelle 6: Kommunale Aufgabenorganisation im Ländervergleich 42 Tabelle 7: Haushaltsergebnisse der Kernhaushalte 21 nach Regionen sortiert nach Regionsgruppen 51 Tabelle 8: Haushaltsergebnisse der gemeindlichen Kernhaushalte 21 nach der räumlichen Lage 55 Tabelle 9: Sozialausgaben (netto) 21 nach Sozialleistungsträgern 73 Tabelle 1: Sozialausgaben (netto) nach örtlichem und überörtlichem Träger kreisfreie Städte/Landkreise und Bezirke 75 Verzeichnis der Karten Karte 1: Gemeinden im Freistaat Bayern nach ihrer Lage 29 Karte 2: Gemeinden im Freistaat Bayern nach ihrer Wachstumsdynamik 3 Karte 3: Bruttoinlandsprodukt in Bayern im Jahr 29 nach kreisfreien Städten und Kreisen 33 Karte 4: Arbeitslosenquote in Bayern 21 (Jahresdurchschnitt) nach kreisfreien Städten und Kreisen 35 Karte 5: Prognose der Bevölkerungsentwicklung von (jeweils ) 37 Karte 6: Finanzmittelsaldo 21 der Gemeinden 5 Karte 7: Finanzmittelsaldo der Gemeinden 53 Karte 8: Finanzsaldo 21 der Gemeinden 65 Karte 9: Allgemeine Deckungsmittel 21 der Gemeinden 7 Karte 1: Soziale Leistungen (netto) 21 der kreisfreien Städte und Landkreise 74 Karte 11: Ordentliche Aufwendungen der kommunalen Auslagerungen 29 nach kreisfreien Städten und Gesamtkreisen 83 Karte 12: Gesamtschulden der Gemeinden am

9 Verzeichnis 9 Verzeichnis des Anhangs Anhang 1: Haushaltsergebnisse der Kernverwaltungen 21 nach Gemeindetyp Durchschnitt/Minimum/Maximum 122 Anhang 2: Haushaltsergebnisse der Kernhaushalte 21 nach Gemeindetyp und Gemeindegrößenklasse 123 Anhang 3: Ausgewählte Einnahmen und Ausgaben sowie Schulden 21 nach Gemeindetyp und Gemeindegrößenklasse 124 Anhang 4: Jahresabschlüsse der kommunalen Auslagerungen 29 nach Gemeindetyp 125 Anhang 5: Einnahmestruktur im Konzern Kommune 29 nach Gemeindetyp, Größenklassen und Organisationseinheiten 126 Anhang 6: Ausgabenstruktur im Konzern Kommune 29 nach Gemeindetyp, Organisationseinheiten und Größenklassen 127 Verzeichnis der Abkürzungen Abb. Abbildung AöR Anstalt öffentlichen Rechts BbgKVerf Brandenburgische Kommunalverfassung BBSR Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung BIP Bruttoinlandsprodukt bzw. beziehungsweise d. h. das heißt ebd. ebenda Ew. Einwohner FEU öffentlich bestimmte Fonds, Einrichtungen und Unternehmen ggmbh gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung GO Gemeindeordnung JD Jahresdurchschnitt max. maximal ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr SGB Sozialgesetzbuch Tab. Tabelle u. a. unter anderem u. Ä. und Ähnliches vgl. vergleiche z. B. zum Beispiel

10 1 Vorwort Vorwort Die Bertelsmann Stiftung hat in Kooperation mit Prof. Dr. Martin Junkernheinrich, Technische Universität Kaiserslautern, und der Forschungsgesellschaft für Raumfinanzpolitik mbh, Bottrop, im Jahr 26 begonnen, schrittweise ein bundesweites Informationssystem zur Beobachtung der Kommunalfinanzen aufzubauen. Anlass hierfür waren vor allem zwei Entwicklungen: Nach der Jahrtausendwende hatte sich die finanzielle Situation in den deutschen Kommunen dramatisch verschlechtert. Die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände stiegen stark an, was primär an der Zunahme der Kassenkredite von 6 auf 24 Milliarden Euro (1.1.2 bis ) lag. Aus diesen Belastungen ergeben sich Konsequenzen für die künftige Daseinsvorsorge in den Gemeinden und Landkreisen, zu deren Bewältigung es zunächst Informationen über die Verhältnisse in den Kommunen bedurfte, um einerseits die Öffentlichkeit stärker und gezielter unterrichten und sensibilisieren zu können und andererseits um den Ursachen nachzugehen und Lösungsvorschläge zu erarbeiten. Organisatorische Veränderungen in den Kommunen während der 199er Jahre hatten das einheitliche Bild der Kommunen aufgelöst. Neue Steuerungskonzepte und die verstärkte Auslagerung von Aufgabenbereichen in rechtlich selbstständigen Einrichtungen und Unternehmen führten zu einer Fragmentierung kommunalen Handels, die im Gegensatz zur notwendigen Transparenz und demokratischen Kontrolle des lokalen Gemeinwesens standen. Problemanalyse, Ursachenforschung und Informationsverbesserung können mithin als die Kernanliegen der Berichterstattung über die kommunalen Finanzen angesehen werden. Hierzu dienen drei Bausteine: Wegweiser Kommune: Im Internetportal wegweiser-kommune.de steht ein Angebot von 45 Indikatoren bereit, die Auskunft über die Finanzsituation der deutschen Städte und Gemeinden sowie der Kreise geben. Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Deutschland: Mit dem Report wird ein Ländervergleich der Kommunalfinanzen vorgenommen, mit dem große Trends erfasst und großräumige Disparitäten aufgespürt werden. 1 Länderberichte: Für einzelne Flächenländer werden beispielhaft Sonderberichte erstellt, die die Kommunalfinanzen innerhalb eines Bundeslandes tiefer gehend untersuchen. 2 1 Vgl. Junkernheinrich und Micosatt Bisher wurden Berichte für die Länder Nordrhein-Westfalen, Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Mecklenburg-Vorpommern erstellt (s. Literaturverzeichnis).

11 Vorwort 11 Seit Beginn der Arbeiten an diesem Berichtssystem durchleben die Kommunen ein Wechselbad der Gefühle. Ab dem Jahr 25 verbesserte sich die Situation und bescherte den Kommunen in den Jahren 27 und 28 außerordentliche Überschüsse in den Kommunalhaushalten. Die Ende 28 hereingebrochene Finanzkrise hat den guten Zeiten aber ein schnelles Ende bereitet. Umso erstaunlicher scheint nun aber die ebenso schnelle Überwindung der Krise, die sich für die Kommunen aber erst im hier nicht mehr betrachteten Jahr 211 in den Finanzen widerspiegelt. Insofern steht gegenwärtig noch die Krise im Zentrum der Betrachtung. Die Lage der Kommunen war durchgängig von gravierenden räumlichen Unterschieden geprägt. Einer großen Gruppe von Gemeinden gelang es auch in den sehr guten Jahren nicht, ihre Haushalte auszugleichen. Andererseits hatte der erste Länderbericht am Beispiel Nordrhein-Westfalens 3 gezeigt, dass sich selbst in den Krisenjahren 2 bis 25 über 15 von fast 4 nordrheinwestfälischen Gemeinden entschulden konnten. Was lief in diesen Gemeinden anders? Hiermit wird ein weiterer Länderbericht vorgelegt. Für den Freistaat Bayern erfolgt eine tiefer gehende Analyse der kommunalen Einnahmen und Ausgaben, der daraus resultierenden Überschüsse oder Defizite und der damit verbundenen Verschuldung. Gütersloh, im Januar 213 Dr. Kirsten Witte 3 Vgl. Junkernheinrich und Micosatt unter Mitarbeit v. Boettcher 27.

12 12 Zusammenfassung Zusammenfassung Der vorliegende Bericht über die Gemeindefinanzen im Freistaat Bayern beinhaltet neben der Analyse der Einnahmen, Ausgaben und Schulden in den kommunalen Kernhaushalten auch entsprechende Auswertungen zu den kommunalen Auslagerungen. Damit führt er erstmalig zu einer Gesamtbetrachtung der kommunalen Finanzen in Bayern. Beide Bereiche können allerdings nur nebeneinander untersucht werden, da sie sich im Rechnungswesen (noch) unterscheiden und für die Kernhaushalte zudem nur Daten der Finanzrechnung verfügbar sind und keine doppischen Werte der Ergebnisrechnung vorliegen. Rückschlüsse auf die Gesamtsituation sind dann daraus qualitativ abzuleiten. Ein vollständiger Abschluss für den Konzern Kommune ist (noch) nicht leistbar. Ausgewertet wurden die derzeit aktuell vorliegenden Daten der Jahre 29 und 21. Bezogen auf den Finanzmittelsaldo (Kernhaushalte) und den Jahresabschluss (Auslagerungen) wird aber auch ein Mehrjahresdurchschnitt 27/21 betrachtet, um die kommunale Situation vor dem Hintergrund der extremen konjunkturellen Auf- und Abwärtsbewegung der letzten vier Jahre bewerten zu können. Methodische Vorlagen sind die für das Land Nordrhein-Westfalen erstellten Berichte. 4 Einzelgemeindliche Daten werden an dieser Stelle nur ausnahmsweise dokumentiert. Für Gemeinden mit mehr als 5. Einwohnern können sie jedoch im Internet unter abgerufen werden. Nachdem die Jahre 26 bis 28 für die deutschen Kommunen die finanzwirtschaftlich bisher erfolgreichste Periode der Nachkriegszeit darstellten, hat die in der zweiten Jahreshälfte 28 einsetzende Finanz- und Wirtschaftskrise in den Jahren 29/21 zu einer völligen Umkehr der Haushaltssituation geführt. Es entstanden Fehlbeträge von 7,7 und 8,2 Milliarden Euro ( 11 bzw. 18 Euro/Ew.). Die Dimension der Umkehr (29 gegenüber 28: 15,9 Milliarden Euro) ist dabei so einmalig, wie es die erreichten Überschüsse der Jahre 27 und 28 waren (zusammen +16,3 Milliarden Euro). Auch die bayerischen Kommunen konnten sich dieser negativen Entwicklung nicht entziehen. Sie erzielten 21 ein Defizit von 35 Euro je Einwohner, wiesen damit aber das beste Ergebnis unter den westdeutschen Kommunen (Flächenländer West/Ost: 132 Euro/Ew.) auf, erreichten aber nicht das positive ostdeutsche Ergebnis (9 Euro/Ew.). Für die gesamte erste Dekade des Jahrtausends ergab sich trotz der beiden tiefen Krisen 21/23 und 29/21 für Bayern ein Überschuss von 13 Euro je Einwohner. Damit erwiesen sich die Haushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände Bayerns insgesamt als robust. Eine Verschuldung durch Kredite zur Liquiditätssicherung spielt hier keine Rolle und die zur Finanzierung von Investitionen aufgenommenen Kredite sind vergleichsweise gering, insbesondere wenn sie ins Verhältnis zum Investitionsvolumen gesetzt werden. Die geringe Verschuldung bedeutet wiederum, dass die Haushaltsergebnisse der bayerischen Kommunen nur wenig durch Zinsausgaben belastet sind. 4 Vgl. Junkernheinrich und Micosatt 27 sowie Boettcher und Junkernheinrich 21.

13 Zusammenfassung 13 Innerhalb des Freistaates stellt sich die Situation unterschiedlich dar. Grundsätzlich waren von der ungünstigen Entwicklung alle Kommunen betroffen. Die Krise traf sie aber in unterschiedlichen Ausgangssituationen. Die kreisfreien Städte erreichten 21 ein deutlich schlechteres Ergebnis ( 58 Euro/Ew.) als der kreisangehörige Raum (Landkreise + kreisangehörige Gemeinden: 23 Euro/Ew.). Unter den kreisangehörigen Gemeinden schnitten die Einheitsgemeinden ( 34 Euro/ Ew.) ungünstiger ab als die Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften ( 21 Euro/Ew.). Die Gemeindeverbände lagen dicht am Haushaltsausgleich. Von den 2.56 Gemeinden wiesen 21 jeweils rund die Hälfte Überschüsse bzw. Defizite auf: 1.15 zu 1.41 Gemeinden. Wiederum jeweils die Hälfte der Gemeinden jeder Gruppe befanden sich in einem Korridor von +/ 15 Euro je Einwohner um den Haushaltsausgleich: 595/53 Gemeinden mit Überschüssen/Defiziten. Trotz des insgesamt vergleichsweise guten Ergebnisses im Bundesvergleich ist also auch für eine große Zahl bayerischer Gemeinden in 21 eine merkliche fiskalische Schieflage feststellbar. Im Maximum trennte die erfolgreichste Gemeinde (2.477 Euro/Ew.) von der Gemeinde mit dem negativsten Ergebnis ( 7.43 Euro/Ew.) eine Differenz von 9.97 Euro je Einwohner. Extremwerte werden allerdings allesamt von kleinen Gemeinden eingenommen, in denen auch lokale Besonderheiten (Gewerbesteuer, Investitionen, Vermögenstransfers etc.) angesichts der geringen Einwohnerzahl schnell große positive oder negative Ergebnisausschläge verursachen. Für den mittelfristigen Zeitraum 27 bis 21 lässt sich feststellen, dass nur 683 der 2.56 Gemeinden einen negativen Finanzmittelsaldo aufweisen. Ungünstige Ergebnisse zeigen sich dabei vermehrt in den östlichen Grenzlagen Bayerns, dem ehemaligen Zonenrandgebiet, sowie in der Industrieregion Mittelfranken. Gleichwohl bedeutet Strukturschwäche und periphere Lage nicht zwangsläufig ein negatives Haushaltsergebnis. Die größten Defizite entstanden mittelfristig in Gemeinden, die den Status wachsend aufwiesen. Eine periphere Lage kann demgegenüber auch mit hohen Überschüssen verbunden sein. Im Durchschnitt schneiden aber Gemeinden in peripheren Lagen ungünstiger ab als zentral gelegene Gemeinden; sie wiesen allerdings im Mittel keine Defizite auf. Für Bayern deutet sich damit an, dass sozioökonomische Rahmenbedingungen das Haushaltsergebnis beeinflussen, aber ungünstige Voraussetzungen nicht zwangsläufig mit Defiziten in den kommunalen Haushalten verbunden sind. Vielmehr spricht viel dafür, dass lokale Besonderheiten einen sehr großen Einfluss auf das Ergebnis haben. Dies wird insbesondere an den Gemeinden mit den höchsten Defiziten deutlich. Bei ihnen haben vor allem Vermögenszukäufe das Haushaltsergebnis negativ werden lassen. Auslagerungen aus den kommunalen Kernhaushalten (Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, Beteiligungsgesellschaften etc.) hatten in 29 gemessen an den Umsatzerlösen bzw. den Personalaufwendungen einen Anteil von 42,8 bzw. 46,6 Prozent am Konzern Kommune. Die große Bedeutung relativiert sich aber, da Auslagerungen nur in rund 3 Prozent der Kommunen zu finden sind. In der 2.56 bayerischen Gemeinden gibt es keine Auslagerungen, ebenso in 38 der 313 Verwaltungsgemeinschaften. Unter den 71 Landkreisen gab es allerdings nur zwei ohne Auslagerungen.

14 14 Zusammenfassung Die Auslagerungen konzentrieren sich folglich auf die großen, insbesondere die kreisfreien Städte sowie die Landkreise. Dies ist auch plausibel, da Auslagerungen vor allem in den Bereichen Versorgungs- und Entsorgungswirtschaft sowie bei Wohnungsgesellschaften vorherrschen. Diese Aufgaben werden vornehmlich von großen bzw. größeren Städten und von den Landkreisen (Entsorgungswirtschaft) wahrgenommen. Insofern spiegeln Auslagerungen auch ein erweitertes Aktivitätsspektrum (z. B. Stadtwerke) in marktnahen Wirtschaftsbereichen wider. Höhere Personalausgaben in diesen Kommunen werden dabei durch höhere Umsatzerlöse wieder relativiert. Der um die Auslagerungen erweiterte Blick auf die Kommunen verringert damit das in den letzten 3 Jahren durch die Auslagerungswelle verloren gegangene Wissen um die wirtschaftlichen Prozesse in den Kommunen, löst aber nicht das Problem der interkommunalen Vergleichbarkeit bei unterschiedlichen Aufgabenbeständen auch ansonsten gleichartiger Kommunen. Die Auslagerungen wiesen 29 wie auch im Durchschnitt der Jahre 27 bis 29 im Durchschnitt Überschüsse auf. Diese bestehen vor allem in den kreisfreien Städten, während im kreisangehörigen Raum die Ergebnisse leicht unter null lagen. Größere Defizite sind nur für die Auslagerungen weniger Kommunen zu erkennen und treffen dort teilweise auf Haushalte mit deutlichen Überschüssen. Insofern scheint das Gefahrenpotenzial begrenzt. Dass Auslagerungen in der Regel ausgeglichene Haushalte haben oder gar Überschüsse aufweisen, ist aber nicht verwunderlich. Sofern sie privatwirtschaftlich organisiert sind, würde allein das Insolvenzrecht dafür sorgen, dass dauerhafte Defizite von den kommunalen Kernhaushalten ausgeglichen werden, da ansonsten die Zwangsschließung droht. Insofern spiegeln sich die dauerhaften finanziellen Probleme kommunaler Auslagerungen in den Kernhaushalten wider, die durch Zuschüsse diese Defizite ausgleichen müssen. Angesichts der vergleichsweise positiven Finanzsituation der bayerischen Gemeinden und Gemeindeverbände ist das insgesamt geringe Niveau der Verschuldung und das nur begrenzte Auftreten von Kassenkrediten plausibel. Höhere Schuldenlasten lassen sich nur für einen kleinen Kreis von Gemeinden und für zwei Landkreise feststellen. Dabei sind aber folgende Auffälligkeiten zu beachten: Hohen Schulden bei den Auslagerungen steht überall ein im Wert entsprechend hohes nutzbares Anlagevermögen gegenüber. Hohe Kassenkredite entstanden in 21 auch infolge von Vermögenszukäufen in den Kernhaushalten. Hohen Schuldenzuwächsen in einem Teil der Gemeinden stehen ebenso hohe Tilgungen in einem anderen Teil gegenüber. Es scheint keine dauerhafte Verfestigung von problematischen Schulden auf hohem Niveau zu geben, diese dürften auf nur wenige Fälle begrenzt sein. Problematische Schuldenniveaus lassen sich teilweise in Zusammenhang mit einer peripheren Lage im ehemaligen Zonenrandgebiet und am Alpenrand erkennen.

15 Zusammenfassung 15 Der im Jahr 21 erkennbare Schuldenabbau ist im Wesentlichen auf zwei Sonderentwicklungen bei rechtlich selbstständigen Auslagerungen in zwei Gemeinden zurückzuführen. Zusammenfassend lässt sich für die bayerischen Gemeinden und Gemeindeverbände mittelfristig eine insgesamt positive Finanzsituation feststellen. Die Finanz- und Wirtschaftskrise ist zwar auch hier nicht spurlos an den Kommunen vorbeigegangen. Sie traf aber auf Kommunen, die aus der vorausgegangenen Hochkonjunktur überwiegend gestärkt und mit einem finanziellen Polster herausgekommen sind. Problematisch sieht es nur für eine vergleichsweise geringe Zahl an Gemeinden aus. Für sie sind zwei Gruppen zu unterscheiden: Gemeinden mit problematischen sozioökonomischen Rahmenbedingungen und/oder einer räumlich peripheren Lage. Sie dürften insbesondere vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung zusehends Probleme bei der Aufrechterhaltung einer umfassenden Daseinsvorsorge haben. Gemeinden, die durch eine lokale Fehlentwicklung in die fiskalische Schieflage geraten sind. In beiden Fällen sind diese Gemeinden intensiv zu beobachten, um frühzeitig Strategien zur Problembewältigung einzuleiten. Nicht aus den Blick geraten darf aber auch eine andere Entwicklung. Sie belastet die Gemeinden über die Umlagen der Gemeindeverbände und ist somit auch nicht direkt von ihnen zu beeinflussen. Hier ist insbesondere an die Bezirke zu denken. Sie weisen hohe Zuwächse bei den Sozialausgaben auf. Dahinter verbirgt sich insbesondere eine stark anwachsende Zahl der Personen, die auf Hilfen für Menschen mit Behinderungen angewiesen sind. Diese demographisch wie auch medizinisch verursachte Entwicklung wird weiter anhalten. Darauf ist eine angemessene Antwort zu finden. Dies gilt allerdings nicht nur für Bayern, sondern für Gesamtdeutschland. Deshalb ist auch prioritär der Bund anzusprechen, um insbesondere die Finanzierungsverantwortung für dieses allgemeine Lebensrisiko zu reformieren.

16 16 1 Kommunale Finanzen in Bayern 1 Kommunale Finanzen in Bayern eine erste Positionsbestimmung Nachdem die deutschen Gemeinden und Gemeindeverbände in den Jahren 26 bis 28 bis dahin zumindest im Durchschnitt nie erreichte Überschüsse erzielen konnten, hat sich das Ergebnis 5 in den Jahren 29 und 21 mit Fehlbeträgen von 7,7 und 8,2 Milliarden Euro ( 11 bzw. 18 Euro/Ew.) in das Gegenteil verkehrt. Die Dimension der Umkehr (29 gegenüber 28: 15,9 Milliarden Euro) ist dabei so einmalig, wie es die erreichten Überschüsse der Jahre 27 und 28 waren (zusammen +16,3 Milliarden Euro). Gegenüber dem Jahr 29, das sehr stark vom konjunkturellen Einbruch geprägt war, war das Jahr 21 wieder stärker von speziellen Einflüssen in den einzelnen Ländern beeinflusst. 6 Hinter dem insgesamt negativen Ergebnis verbergen sich zwischen den Ländern 7 jedoch große Unterschiede (vgl. Abb. 1): Abbildung 1: Finanzmittelsaldo 21 der kommunalen Kernhaushalte nach Bundesländern* In Euro je Einwohner (vorläufige Kassenstatistik) Flächenländer insgesamt 18 Sachsen Mecklenburg-Vorpommern Sachsen-Anhalt Thüringen Bayern Brandenburg 78 Baden-Württemberg Niedersachsen 81 Schleswig-Holstein 126 Nordrhein-Westfalen 14 Rheinland-Pfalz 162 Saarland 196 Hessen 439 Westdt. Flächenländer 132 Ostdt. Flächenländer * Der hohe negative Wert für Hessen ( 2,66 Mrd. Euro) ergibt sich aus den Auszahlungen für Investitionen aus dem Konjunkturprogramm 29/21. Diese wurden von den Kommunen kreditfinanziert. Dafür erhalten die Kommunen über 3 Jahre Investitionszuweisungen des Landes, mit denen die aufgenommen Kredite getilgt werden können. Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes. 5 Überschuss und Fehlbetrag beziehen sich hier wie auch im Folgenden auf den Indikator Finanzmittelsaldo. Dieser ergibt sich aus den bereinigten Einnahmen abzüglich der bereinigten Ausgaben und ohne besondere Finanzierungsvorgänge (Kreditaufnahme und Tilgung auf dem Kreditmarkt und außerhalb, Rückzahlung und Gewährung von Darlehen, Zuführung an und Entnahme von Rücklagen sowie Deckung von Vorjahresfehlbeträgen). Zu den verwendeten Begriffen siehe weiter den Exkurs vor Kapitel 3. 6 Vgl. dazu ausführlicher Boettcher und Junkernheinrich Gemeint sind im Folgenden immer die Flächenländer. Die Stadtstaaten bleiben wegen ihrer nicht trennbaren Verknüpfung von Landes- und Kommunaleigenschaften unberücksichtigt.

17 1 Kommunale Finanzen in Bayern 17 Ohne Berücksichtigung der hessischen Sondersituation 8 lässt sich im Ländervergleich für Westdeutschland ein deutliches Nord-Süd-Gefälle feststellen. Allerdings weisen auch die süddeutschen Kommunen im Jahr 21 negative Finanzmittelsalden auf. Darunter kam Bayern mit 35 Euro je Einwohner auf das geringste kommunale Defizit. Auch im Krisenjahr 21 weisen die ostdeutschen Kommunen insgesamt noch einen leicht positiven Finanzmittelsaldo auf (9 Euro/Ew.). Im Vergleich zum Vorjahr sind die Überschüsse aufgrund deutlich gesunkener staatlicher Finanzzuweisungen aber geringer geworden. In zwei Ländern (Thüringen und Brandenburg) sind die Kommunen im jeweiligen Landesdurchschnitt ins Defizit gefallen. Abbildung 2: Finanzmittelsaldo der kommunalen Kernhaushalte im Durchschnitt der Jahre 1991 bis 2 und 21 bis 21 nach Ländern* In Euro je Einwohner Flächenländer insgesamt Sachsen Thüringen Brandenburg Bayern Baden-Württemberg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Saarland Rheinland-Pfalz Westdt. Flächenländer Ostdt. Flächenländer 122,5 1,6 13,7 94,9 77,2 83,5 12,5 114,1 99,2 57,1 13,3 14,4 34,6 44,2 28,6 49, 52,7 42,6 28,7 38,2 43, 42,3 29,5 11,1 15,9 13,5 7,3 9,7 4,3 35,8 44,9 83,7 Durchschnitt 1991/2 Durchschnitt 21/219 * Der hohe negative Wert für Hessen ( 2,66 Mrd. Euro) ergibt sich aus den Auszahlungen für Investitionen aus dem Konjunkturprogramm 29/21. Diese wurden von den Kommunen kreditfinanziert. Dafür erhalten die Kommunen über 3 Jahre Investitionszuweisungen des Landes, mit denen die aufgenommen Kredite getilgt werden können. Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes. 8 Der hohe negative Wert für Hessen ergibt sich aus der besonderen Weise der Finanzierung des hessischen Konjunkturprogramms. Die Kommunen haben dafür Kredite in Höhe von rund 1,8 Milliarden Euro aufgenommen. Insofern stehen den überproportional gewachsenen Investitionsausgaben keine laufenden Einnahmen z. B. aus Investitionszuweisungen vom Land gegenüber, wodurch das Jahresergebnis stark ins Minus fällt. Entsprechende Landeszuweisungen erfolgen nachträglich verteilt über 3 Jahre und dienen somit der Tilung der für die Investitionen aufgenommen Kredite. Vgl. Hessisches Ministerium der Finanzen 211. Dies hat ganz erhebliche Auswirkungen auf die statistische Darstellung der Kommunalfinanzen. Mithin ist auch der Bundeswert für den kommunalen Finanzmittelsaldo 21 deutlich überzeichnet.

18 18 1 Kommunale Finanzen in Bayern In mittel- und langfristiger Perspektive zeigt sich, dass das Jahr 21 mit seinem hohen Defizit eher die typische fiskalische Situation der Kommunen widerspiegelt als die guten Jahre 26 bis 28. Denn: Im Mehrjahresdurchschnitt sind die Finanzmittelsalden überwiegend negativ. Dabei hat sich die Finanzlage der Gesamtheit der deutschen Kommunen im Vergleich der beiden 1-Jahres-Zeiträume 1991/2 und 21/21 verbessert. Im Mittel konnten sie ihr Defizit von durchschnittlich 43 Euro auf 29 Euro je Einwohner reduzieren (vgl. Abb. 2). Dahinter verbirgt sich aber ein gravierender Entwicklungsunterschied zwischen den west- und den ostdeutschen Kommunen. Während in den ostdeutschen Ländern die Kommunen ihre massiven Defizite der Jahre 1991 bis 29 (99 Euro/Ew.) zwischen 21 und 21 in einen Überschuss (36 Euro/Ew.) verwandeln konnten, verschlechterte sich die Lage in den westdeutschen Ländern um rund 3 Prozent ( 3 zu 42 Euro/Ew.). Insofern setzte sich im Jahr 21 die im Vergleich zu Westdeutschland insgesamt positivere Entwicklung in den ostdeutschen Ländern fort: Baden-Württemberg ist das einzige Bundesland, in dem die Kommunen während im Durchschnitt der Jahre 1991 bis 29 positive Haushaltsergebnisse erzielten. Selbst der massive Einbruch in den Jahren 29/ 21 führte hier nicht ins Defizit. Die Kommunen in Sachsen, Thüringen, Brandenburg und Bayern konnten im Durchschnitt ihre negativen Finanzmittelsalden nach 21 in positive Salden umwandeln. In Sachsen erreichten sie dabei eine Verbesserung der Finanzlage um 26 Euro je Einwohner, in Thüringen waren es immerhin noch 145 Euro je Einwohner. In Mecklenburg-Vorpommern wurde zumindest der Ausgleich erreicht. Die positive Veränderung von 18 Euro je Einwohner erwirtschafteten die Kommunen, obwohl das Land über die geringste Steuerkraft unter den Flächenländern verfügte (8,6 Prozent des Bundesdurchschnitts ohne Stadtstaaten) und auch nach Länderfinanzausgleich gerade einmal 93,3 Prozent des Durchschnittsniveaus erreichte. 9 Trotz einer deutlichen Verbesserung verblieben die Kommunen in Sachsen-Anhalt als einzige in Ostdeutschland im Defizit ( 13 Euro/Ew.). Besonders von der negativen Entwicklung betroffen waren ohne Berücksichtigung der hessischen Sondersitutation 1 das Saarland und Rheinland-Pfalz. In diesen Ländern verschlechterte sich der Finanzmittelsaldo im Mehrjahresdurchschnitt von 43 bzw. 53 Euro je Einwohner auf 13 bzw. 114 Euro je Einwohner (vgl. Abb. 2). Nicht ganz so groß fiel die Verschlechterung der Kommunalfinanzen in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein aus. Insgesamt hat sich die Schere zwischen reichen und armen Kommunen im westdeutschen Ländervergleich weiter verschärft. Das Nord-Süd- Gefälle ist größer geworden. Die Verbesserung der Kommunalfinanzen in Ostdeutschland erfolgte trotz der weiterhin geringen eigenen Steuer- bzw. Finanzkraft. Neben den Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich erhalten die Kommunen der ostdeutschen Länder jedoch zusätzliche Investitionsfördermittel für 9 Eigene Berechnungen nach Bundesministerium der Finanzen 21a: 86 und Bundesrat 21: Anlage 1. 1 Vgl. Fußnote 8

19 1 Kommunale Finanzen in Bayern 19 den Aufbau der Infrastruktur. Hinsichtlich der Ausgaben darf nicht vergessen werden, dass die Kostenniveaus in den ostdeutschen Länder niedriger ausfallen als in Westdeutschland. Beispielsweise sind die Löhne und Gehälter noch nicht dem westdeutschen Niveau angeglichen. Gleichwohl ist die Verbesserung der Lage in Ostdeutschland beeindruckend. 11 Inwieweit damit aber noch eine Deckung der kommunalen Bedarfe verbunden ist, kann auf der Datengrundlage nicht beantwortet werden. Für Bayern lässt sich eine positive, vom westdeutschen Trend abweichende Entwicklung der Kommunalfinanzen seit dem Jahr 24 feststellen (vgl. Abb. 3). Seither fallen die Überschüsse höher und die Defizite geringer aus. Auch in der außergewöhnlichen Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 29 und 21 folgte die bayerische Entwicklung nicht so stark dem allgemeinen Trend und konnte sich zumindest im Durchschnitt aller Kommunen nahe dem Haushaltsausgleich behaupten. Abbildung 3: Finanzmittelsaldo der Kernhaushalte der bayerischen Kommunen 1991 bis 21 im Vergleich zu West- und Ostdeutschland In Euro je Einwohner Bayern Westdt. Flächenländer Ostdt. Flächenländer Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes. 11 Diese Verbesserung ist möglicherweise auf eine deutliche Verringerung der Investitionstätigkeit zurückzuführen.

20 2 1 Kommunale Finanzen in Bayern Angesichts der fortdauernd hohen Defizite ist auch die Gesamtverschuldung 12 der Kommunen zum 31. Dezember 21 bundesweit gegenüber dem Vorjahr gestiegen. Allerdings lässt sich der Schuldenzuwachs aufgrund der Umstellung der Schuldenstatistik nicht genau beziffern. 13 Das Gesamtvolumen betrug 294,1 Milliarden Euro bzw Euro je Einwohner. Darüber hinaus bestanden kreditähnliche Rechtsgeschäfte 14 im Wert von 1,9 Milliarden Euro (25 Euro/Ew.) sowie Bürgschaften u. ä. Gewährleistungen 15 in Höhe von 25,8 Milliarden Euro (34 Euro/Ew.). Mit einem Landesdurchschnitt von Euro je Einwohner wiesen die bayerischen Kommunen bundesweit nach Schleswig-Holstein (2.275 Euro/Ew.) die zweitniedrigsten Schulden auf (vgl. Abb. 4). Sie erreichten gerade einmal rund 4 Prozent der höchsten Verschuldung (Saarland, Hessen). Auch bei den kreditähnlichen Rechtsgeschäften und den Bürgschaften (14 bzw. 181 Euro/ Ew.) lagen sie weit unter dem Bundesdurchschnitt. Insofern stellt sich die Verschuldung der bayerischen Kommunen als vergleichsweise gering dar. Für die kommunale Verschuldung ist zwischen investiv bedingter Kreditaufnahme und Kassenkrediten (Krediten zur Liquiditätssicherung) zu trennen: In Bayern können sich Kommunen nur zur Finanzierung von Investitionen, von Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung der Kreditaufnahme bedienen (Art. 71 Abs. 1 GO BY). Dies geschieht maximal in dem Maße, wie es die dauerhafte Leistungsfähigkeit der jeweiligen Kommune erlaubt und eine geordnete Haushaltswirtschaft gewährleistet ist (Art. 71 Abs. 2 GO BY). 16 Es dürfen aber nicht nur die Investitionskredite der Kernhaushalte betrachtet werden. Erst unter Berücksichtigung der Kreditaufnahme der Auslagerungen wird die Gesamtverschuldung der Kommunen deutlich. Den Investitionskrediten stehen allerdings langfristig nutzbare Anlagegüter und zur Refinanzierung teilweise Gebühreneinnahmen oder auch Mieteinnahmen (Wohnungsgesellschaften) gegenüber. Risiken hinsichtlich der Tilgungsfähigkeit ergeben sich jedoch dann, wenn keine oder keine ausreichenden Erträge aus den Investitionen resultieren (z. B. Wohnungsleerstand) oder die allgemeinen Deckungsmittel nicht mehr ausreichen, um kostenfrei bzw. nicht kostendeckend nutzbare Infrastrukturen (z. B. U-Bahnen, Schulen) abzufinanzieren weshalb die Kreditaufnahme nur in Abhängigkeit von der Leistungsfähigkeit der Gemeinde gestattet ist. 12 Der Begriff der Gesamtverschuldung beinhaltet Wertpapier- und Kreditverbindlichkeiten sowie Kassenkredite (Kredite zur Liquiditätssicherung). Letztere werden in vielen Gemeindeordnungen nicht den Schulden zugerechnet. Erfasst sind die Schulden der Kernhaushalte und der Auslagerungen (Extrahaushalte und sonstige Fonds, Einrichtungen und Unternehmen; zur Abgrenzung vgl. Statistisches Bundesamt 212: 7 15). Sonstige Verbindlichkeiten, z. B. aus Lieferungen und Leistungen, sowie Rückstellungen, z. B. für die nicht unerheblichen Pensionsverpflichtungen, bleiben unberücksichtigt. An dieser Stelle werden in der Gesamtverschuldung die Schulden der Auslagerungen beim Eigner und umgekehrt mitgezählt. Sie ließen sich für eine konsolidierte Betrachtung nicht eliminieren. Insofern ist das Schuldenniveau für alle Flächenländer überzogen. In der vertiefenden Landesanalyse in Abschnitt 4 wird für Bayern soweit möglich eine Bereinigung um die interne Verschuldung vorgenommen. Aus diesem Grund kann hier kein direkter Vergleich mit den Werten in Abschnitt 4 vorgenommen werden. 13 Vgl. zur neuen Abgrenzung Gauss und Scharfe 21: 755 f. 14 Bei kreditähnlichen Rechtsgeschäften handelt es sich um wirtschaftlich einer Kreditaufnahme gleichkommende Zahlungsverpflichtungen: Hypotheken-, Grund- und Rentenschulden, Restkaufgelder im Zusammenhang mit Grundstücksgeschäften, Finanzierungsleasing sowie ÖPP-Projekte nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG). Aufgrund unterschiedlicher Abgrenzungs- und Bewertungskriterien in den Ländern sind sie bundesweit nicht unbedingt vergleichbar; vgl. Statistisches Bundesamt 212: 9 f. Aber auch innerhalb der Länder bestehen Schwierigkeiten bei der Erfassung. 15 Im Gegensatz zu den zuvor aufgeführten Schuldenarten handelt es sich nur um potenzielle Verpflichtungen (Eventualverbindlichkeiten), die daher nicht der Gesamtverschuldung zugerechnet werden dürfen. Hieraus ergeben sich für den Kernhaushalt erst Zahlungsverpflichtungen, wenn es zum Zahlungsausfall des Gläubigers kommt. 16 Analoge Regelungen finden sich in allen Gemeinde- und Kreisordnungen der Länder. In der Um- bzw. Durchsetzung der Regelungen gibt es aber Unterschiede.

21 1 Kommunale Finanzen in Bayern 21 Kassenkredite dienen eigentlich nur der Überbrückung von Zahlungsengpässen im täglichen Zahlungsverkehr (Art. 73 Abs. 1 GO BY). Sie haben sich aber bundesweit für viele Kommunen, in denen die laufenden Einnahmen über einen längeren Zeitraum nicht mehr zur Finanzierung der laufenden, unabweislichen Ausgaben (z. B. Sozialleistungen, Personalausgaben) ausreichen, zu einem dauerhaften und steigenden Teil der Verschuldung entwickelt. Im Gegensatz zu den Investitionskrediten können den Kassenkrediten keine Vermögenswerte gegenübergestellt werden: Das Geld ist weg. Insofern sind dauerhaft hohe Kassenkredite das Kennzeichen einer besonders prekären Finanzsituation. Abbildung 4: Höhe und Struktur der kommunalen Schulden* am nach Ländern Sortiert nach der Höhe der Gesamtverschuldung, in Euro je Einwohner Saarland Hessen Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Mecklenburg-Vorpommern Sachsen-Anhalt Baden-Württemberg Brandenburg Sachsen Niedersachsen Thüringen Bayern Schleswig-Holstein Kassenkredite Extrahaushalte sonstige öff. Fonds, Einrichtungen, Unternehmen Kernhaushalte * Einschließlich der internen Verschuldung (z. B. Unternehmen bei ihren Trägergemeinden). Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes. Die aktuellen Haushaltsdefizite haben bundesweit insbesondere die Kassenkredite ansteigen lassen. Angesichts der vergleichsweise guten Finanzsituation der bayerischen Kommunen spielt diese Kreditart (39 Euro/Ew.) im Freistaat aber keine Rolle (vgl. Abb. 4). Bayern gehört zu den vier Ländern (daneben Baden-Württemberg, Sachsen und Thüringen), in denen Kassenkredite von einzelgemeindlichen Ausnahmen abgesehen nur in ihrer ursprünglichen Funktion als Überbrückungshilfe in Anspruch genommen werden.

22 22 1 Kommunale Finanzen in Bayern Die kommunale Verschuldung in Bayern ist also fast ausschließlich investiv bedingt. Dabei unterscheidet sich die Verschuldung der Kernhaushalte nicht vom Niveau der Kommunen in anderen Ländern. Mit Euro je Einwohner lag sie knapp über dem Durchschnitt der Flächenländer und um 33,7 Prozent unter dem Maximalwert (Hessen); sie fiel aber fast doppelt so hoch aus (+9,8 Prozent) wie im Land mit der geringsten Verschuldung im Kernhaushalt: Baden-Württemberg (589 Euro/Ew.). Eine etwas andere Bewertung der investiven Verschuldung im Kernhaushalt ergibt sich für die bayerischen Kommunen, wenn sie den langfristig getätigten Investitionen 17 gegenübergestellt werden. Bezogen auf den Teil der durchschnittlichen Sachinvestitionen (einschl. Investitionszuweisungen an Dritte) der Jahre 1991 bis 21, der allein aus eigenen Einnahmen, d. h. der weder durch Investitionszuweisungen von Dritten (insbesondere Landeszuweisungen) noch durch Deinvestitionen im Sachanlagebereich und auch nicht durch Beiträge finanziert werden muss das waren 23 Euro je Einwohner und Jahr, weist Bayern mit einer Relation von 4,9 zu 1 (Schulden zu Investitionen) ein Niveau auf, das um 33,2 Prozent unter dem Bundesdurchschnitt (7,6 zu 1) liegt. Bei annähernd gleichem Schuldenniveau wurde in Bayern folglich rund ein Drittel mehr investiert. Anders ausgedrückt: Der Anteil der investiven Schulden am 31. Dezember 21 an der Summe der von den Kommunen selbst zu finanzierenden Investitionen der letzten 2 Jahre betrug in Bayern nur 24,4 Prozent, im Bundesdurchschnitt aber 38,2 Prozent und in der Spitze sogar 85,7 Prozent (Nordrhein-Westfalen). Neben der hohen Eigenfinanzierungskraft der Investitionen in den Kernhaushalten ist die insgesamt geringe Gesamtverschuldung der bayerischen Kommunen auch auf die geringe Verschuldung ihrer sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen 18 zurückzuführen (vgl. Abb. 4). Das Niveau von Euro je Einwohner fällt im Ländervergleich (Flächenländer: 2.11 Euro/Ew.) nur knapp halb so hoch aus. Es beträgt gerade rund ein Drittel (35,2 Prozent) des Maximums, das in Baden-Württemberg erreicht wird, und ist nach Schleswig-Holstein das zweitniedrigste Niveau. Es entspricht der Verschuldung der bayerischen kommunalen Kernhaushalte. Die Extrahaushalte spielen bei der kommunalen Verschuldung keine Rolle (69 Euro/Ew.) Diese erste grobe Positionsbestimmung wird im Weiteren vertieft untersucht. In Kapitel 2 werden zunächst die Gemeindestrukturen und sozioökonomischen Rahmenbedingungen im Freistaat Bayern dargelegt, die eine mögliche Erklärungskomponente für die finanzielle Situation sein können. Anschließend erfolgt in Kapitel 3, ausgehend von den Finanzmittelsalden, eine Untersuchung der Finanzlagen der Gemeinden und Gemeindeverbände hinsichtlich einzelner Komponenten ihres Zustandekommens, wobei eine Unterteilung zwischen Kernhaushalten (Kapitel 3.1) und rechtlich unselbstständigen wie selbstständigen Einrichtungen und Unternehmen ausgelagerter Aufgabenbereiche (Kapitel 3.2) erfolgt. 19 Eine Analyse der Verschuldung, als Resultat der Haushaltsund Geschäftsentwicklung, folgt in Kapitel 4. Zusammenfassend werden zentrale Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Untersuchung vorangestellt. 17 Sinnvoll wäre ein Vergleich mit dem Sachkapitalbestand. Da dieser für die Kernhaushalte derzeit nicht verfügbar ist, kann als Alternative die durchschnittliche langfristige Investitionstätigkeit herangezogen werden. 18 Die sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen sind wie die Extrahaushalte kommunale Auslagerungen. Sie unterscheiden sich von letzteren vor allem dadurch, dass sie nicht für die Kernhaushalte tätig sind, sondern als Marktproduzenten gelten. Vgl. Statistisches Bundesamt 212: 3 f. 19 Während die Schuldenstatistik im Jahr 211 auf das Schalenkonzept (Kernhaushalte, Extrahaushalte, sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen) umgestellt worden ist, gelten für die übrigen Finanzstatistiken noch die alten Abgrenzungen.

23 1 Kommunale Finanzen in Bayern 23 Untersucht wird primär das Jahr 21. Hierzu werden für die kommunalen Kernhaushalte die Kassenstatistik des Jahres 21, die Jahresrechnungsstatistik 29 sowie die Schuldenstatistik 29 und 21, jeweils zum , verwendet. Für die Auslagerungen wurde auf die Schuldenstatistik 29 und 21, jeweils zum , sowie auf die Statistik der Jahresabschlüsse der kommunalen Unternehmen für das Jahr 29 zurückgegriffen. 2 In Einzelfällen wird auf einen mittelfristigen Jahresdurchschnitt 26 bis 21 Bezug genommen. 2 Aktuelle Daten für die Jahresabschlüsse der Unternehmen stehen immer nur mit größerer Zeitverzögerung zur Verfügung.

24 24 2 Rechtliche und sozioökonomische Rahmenbedingungen 2 Rechtliche und sozioökonomische Rahmenbedingungen 2.1 Methodisch-theoretische Einführung Kommunales Handeln findet in einem von rechtlichen Vorgaben, historischen Entwicklungen und aktuellen sozioökonomischen Rahmenbedingungen geprägten Zusammenhang statt. Rechtliche Vorgaben ergeben sich aus den jeweiligen Kommunalverfassungen und deren Umsetzung bzw. der Durchsetzung haushaltswirtschaftlicher Grundsätze. Die historisch gewachsene Gemeindestruktur, d. h. die Struktur nach Ortsgrößen, die Organisation in Gemeindeverbänden (Landkreise, Bezirke) und Formen der interkommunalen Zusammenarbeit (Verwaltungsgemeinschaften, Zweckverbände) sowie die Verteilung der Aufgaben zwischen Land und Kommunen (Kommunalisierungsgrad) bilden den Rahmen, in dem die kommunalen Akteure agieren. Die sozioökonomischen Rahmenbedingungen beeinflussen die kommunale Finanzwirtschaft (vgl. Abb. 5). 21 Die Wirtschaftsstruktur ist eine entscheidende Einflussgröße für die lokalen Einnahmen (Steuern) und Ausgaben (Infrastrukturausstattung, Leistungsangebot) der Gemeinden. Je nach Wirtschaftsstruktur und Wirtschaftskraft sowie einer damit korrespondierenden Bevölkerungsstruktur (Altersstruktur, Erwerbsbeteiligung, schichtenspezifische Zusammensetzung etc.) ergeben sich für sie unterschiedliche Möglichkeiten der Einnahmenerzielung (Steuern) 22 sowie Ausgabenerfordernisse (Nachfragestruktur) 23. Der kommunale Finanzausgleich ergänzt dabei die kommunalen Steuereinnahmen und wirkt auf Steuerkraft-Bedarfsunterschiede zwischen Gemeinden mehr oder weniger ausgleichend. Ein dritter wesentlicher Faktor ist der demographische Wandel. Insbesondere bei einem schnellen Einwohnerverlust und einer starken Änderung der Altersstruktur können die kommunalen Ausgaben nicht proportional gesenkt werden, wodurch die Pro-Kopf-Ausgaben zunächst steigen, während gleichzeitig die Einnahmen sinken. 24 Die finanziellen Handlungsspielräume der betroffenen Gemeinden werden dadurch erheblich eingeschränkt. 25 Darüber hinaus leisten Nutzungs- und Leistungsentgelte (Gebühren, Beiträge etc.) sowie sonstige Einnahmen (z. B. zweckgebundene Zuweisungen außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs, Erstattungen) wesentliche Beiträge zur Finanzierung der Kommunen. Die finanzwirtschaftlichen Folgen von Wirtschaftsstruktur und Wirtschaftsentwicklung erweisen sich als besonders problematisch in Regionen, die entweder nur eine unterdurchschnittlich entwickelte wirtschaftliche Basis aufweisen oder diese verloren haben, ohne entsprechende neue Strukturen aufbauen zu können. Ersteres trifft beispielsweise auf die ländlich-peripheren Regionen Mecklenburg-Vorpommerns zu, letzteres beispielsweise auf das Ruhrgebiet, das ostdeutsche Chemiedreieck um Bitterfeld und die Petrolchemische Industrie Ostbrandenburgs. Sie weisen geringe bzw. rückläufige Gewerbesteuereinnahmen verbunden mit einer ungünstigen Lohnentwicklung und damit auch relativ niedrigen Einkommensteuereinnahmen auf. Mit dem Abbau und dauerhaften Verlust von Arbeitsplätzen beschleunigt sich der Bevölkerungsrückgang, zumal 21 Vgl. Junkernheinrich 1991: 74 f.; Zimmermann, Hardt und Postlep Vgl. zur konkreten Finanzierung der bayerischen Kommunen die Übersicht in Bayerisches Staatsministerium der Finanzen 21: Zur Messung des regionalen Entwicklungsstandes vgl. Eckey 28: Vgl. Junkernheinrich und Micosatt In Bayern werden die Wirkungen rückläufiger Einwohnerzahlen durch einen Demographieansatz im kommunalen Finanzausgleich gemildert. Vgl. Bayerisches Staatsministerium der Finanzen 21: 37, 42 u. 45.

25 2 Rechtliche und sozioökonomische Rahmenbedingungen 25 das Risiko der Arbeitslosigkeit in der Region auf lange Sicht zu einer Abwanderung der Bevölkerung führen kann. 26 Abbildung 5: Sozioökonomisches Umfeld und kommunaler Haushalt Lokales sozioökonomisches Umfeld Wirtschaftliche Situation (z. B. Wirtschaftskraft) Sozialstruktur (z. B. Arbeitslosenquote) Demographische Situation (z. B. Alterungung) Sonstige Einnahmen Steuern Kommunaler Finanzausgleich Nachfragestruktur (kommunale Ausgaben) Entgelte Kommunale Einnahmen Kommunale Ausgaben Kommunaler Haushalt Haushaltsüberschuss/ -fehlbetrag Quelle: Modifiziert nach Boettcher und Junkernheinrich 21: 32. Ein geringes wirtschaftliches Aktivitätsniveau hat häufig einen wesentlich höheren Ausgabenbedarf im Sozialbereich zur Folge. Nicht nur Arbeitslosigkeit selbst (Kosten der Unterkunft), sondern auch daraus resultierende Folgeprobleme in den betroffenen Familien bewirken höhere Ausgaben. 27 Andererseits führt eine hohe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Region auch zu höheren kommunalen Einnahmen, wie beispielsweise aus der Gewerbesteuer oder dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. Vor dem Hintergrund dieses grob skizzierten Erklärungskontextes sind die Finanzen der bayerischen Kommunen zu untersuchen. Dazu werden zunächst die Rahmenbedingungen näher analysiert. In diesem Zusammenhang wird auch die räumliche Analyseebene weiter bestimmt. Da es angesichts von kommunalen Gebietskörperschaften in Bayern (2.56 Gemeinden, 71 Landkreise, 7 Bezirke) von besonderen Ausnahmen abgesehen hier nicht möglich ist, individuell auf einzelne Gemeinden einzugehen, sind räumliche Analyseeinheiten nach homogenen Charaktereigenschaften und/oder funktionalen Verflechtungen zu bilden, die die finanzwirtschaftliche Situation der Kommunen prägnant hervortreten lassen Vgl. Schwarting 26: 61 f. 27 Vgl. Junkernheinrich 1991: 74 ff. 28 Vgl. Junkernheinrich 1991: ; Eckey 28: 9 f.