AUSWIRKUNGEN DES KULTURLANDSCHUTZES AUF DIE KOMMUNALE PLANUNG

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1 AUSWIRKUNGEN DES KULTURLANDSCHUTZES AUF DIE KOMMUNALE PLANUNG Änderung der Baugesetzgebung im Zuge der Kulturland-Initiative Informationsbroschüre vom 31. Mai 2018 Panorama AG für Raumplanung Architektur und Landschaft Münzrain Bern Fon Fax Gibelinstrasse Solothurn Fon Fax

2 1 WAS GIBT'S NEUES? Was bisher geschah Ausgelöst durch den politischen Druck der Kulturlandinitiative von Grünen, BDP und dem Bauernverband im Jahr 2014, hat der Berner Grosse Rat zwei Jahre später eine als Gegenvorschlag zur Initiative formulierte Änderung des Baugesetzes verabschiedet, woraufhin die Initiative zurückgezogen wurde. Auf den 1. April 2017 hat der Regierungsrat diese Baugesetzrevision zusammen mit den Änderungen in der Bauverordnung in Kraft gesetzt. Dadurch ergeben sich in der Planungspraxis wichtige Änderungen im Umgang mit dem Kulturland. Was sich gesetzlich geändert hat Der neue Gesetzesabschnitt "Schutz des Kulturlands" regelt den Umgang mit landwirtschaftlicher Nutzfläche (LN) und Fruchtfolgeflächen (FFF, begriffliche Details siehe nächste Seite). Er schreibt vor, dass die landwirtschaftliche Nutzfläche zu schonen und ihre besten Flächen, die Fruchtfolgeflächen, zu schützen sind. Für beide Kategorien gilt neu: Einzonungen oder eine Änderung der Bodennutzung sind nur zulässig, wenn der verfolgte Zweck ohne die Beanspruchung dieser Flächen nicht sinnvoll erreicht werden kann und gleichzeitig die Anforderungen an eine nachhaltige Siedlungsentwicklung erfüllt sind. Für Fruchtfolgeflächen gelten zudem folgende Bedingungen: > > Der Kanton muss ein Mindestumfang an FFF nach den Vorgaben des Bundes einzuhalten. > > FFF dürfen nur für kantonal oder regional wichtige Ziele eingezont werden und FFF müssen dann kompensiert werden. Davon ausgenommen sind zonenkonforme Bauten in der Landwirtschaftszone, die Umsetzung von Vorgaben aus dem kantonalen Richtplan sowie vorübergehende Materialabbau- oder Deponievorhaben. > > Die Kompensation kann mittels Auszonung, Erhebung von bisher nicht inventarisierten FFF oder durch Bodenaufwertung erfolgen (Details auf Seite 4/5). Bildquelle: Agroscope (Gabriela Brändle, Urs Zihlmann), LANAT (Andreas Chervet) 2

3 Wie die Fruchtfolgeflächen definiert sind Fruchtfolgeflächen sind Teil der landwirtschaftlichen Nutzfläche, welche wiederum Teil des landwirtschaftlich nutzbaren Kulturlands ist (siehe Grafik unten). Übriges Land Landwirtschaftlich nutzbares Kulturland Landwirtschaftliche Nutzflächen (inkl. FFF, ca. 32% der Kantonsfläche) Fruchtfolgeflächen (ca. 14% der Kantonsfläche) Begriffs-Systematik: Fruchtfolgeflächen sind Teil der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Kriterien einer Fruchtfolgefläche gemäss Vollzugshilfe zum Sachplan FFF: > Liegen in den Klimazonen A, B, C oder D1-4 > Weisen eine Hangneigung von maximal 18% auf > Sind mindestens 1 ha gross und geeignet geformt > Verfügen über eine Gründigkeit von mindestens 50 cm Zusätzlich sind laut Vollzugshilfe des Bundes Richtwerte für die Lagerungsdichte und die Schadstoffe einzuhalten, die bei Verdacht auf stoffliche oder mechanische Belastungen zu überprüfen sind. Als unvermehrbares Gut und Lebensgrundlage kommt dem Kulturland grosse Bedeutung zu. Mit der neuen kantonalen Gesetzgebung wird diesem Umstand Rechnung getragen, insbesondere die besten Böden, die Fruchtfolgeflächen, werden stärker geschützt. Was bedeutet das für die Gemeinden? Durch die neue Gesetzgebung wird das Kulturland stärker geschützt. Einzonungen sind unter Auflagen möglich. Es sind Mindestdichten oder eine minimale Erschliessungspflicht einzuhalten. Dies macht ein transparentes, nachvollziehbares Vorgehen der Gemeindebehörden erforderlich. Informationen über die Einteilung in Kulturland und Fruchtfolgeflächen sind beispielsweise auf dem Geoportal des Kantons Bern oder im Richtplan- Informationssystem abrufbar. Durch die neuen rechtlichen Rahmenbedingungen kommt der Gemeinde als Planungsbehörde bei der Umsetzung des Kulturlandschutzes eine Schlüsselrolle zu. Welche konkreten Handlungsmöglichkeiten sich bieten, soll auf den nächsten Seiten gezeigt werden. 3

4 2 WELCHE OPTIONEN HAT DIE GEMEINDE BEI FFF? Ist eine einzuzonende Fläche "nur" als Kulturland und nicht als Fruchtfolgefläche (FFF) deklariert, muss keine Kompensation stattfinden. Soll hingegen Fruchtfolgefläche eingezont oder dauerhaft in Anspruch genommen werden, ist muss das kantonale Interesse gegeben sein und eine Kompensationspflicht vorgenommen werden. Es ist möglich, diese Kompensation auch über die Gemeindegrenzen hinweg zu erreichen, solange sich die andere Gemeinde ebenfalls im Kanton Bern befindet. Technisch gesehen bestehen vier Handlungsmöglichkeiten, um dem Zielkonflikt FFF-Schutz/Siedlungserweiterung beizukommen: 1 Prüfen der Einstufung als Fruchtfolgefläche/Kulturland Nicht in jedem Fall ist das Inventar der Fruchtfolgeflächen respektive die Hinweiskarte Kulturland über Zweifel erhaben und nicht jedes Landstück wurde begutachtet. Wenn ein begründeter Verdacht besteht, dass ein als Fruchtfolgefläche eingetragenes Landstück die FFF-Kriterien (insbesondere Gründigkeit und Grösse) nicht erfüllt, können Gemeinden in Planungen mittels Gutachten die Einstufung durch die Fachstelle Hochbau und Bodenrecht des LANAT überprüfen lassen. Dies betrifft speziell die noch nicht festgesetzten FFF-Zusatzflächen und Kleinflächen. = 0.5 ha Zu prüfende Fläche < 1 ha Zu prüfende Fläche knapp 1 ha und Gründigkeit nicht gegeben Z 2 Kompensation durch Erheben neuer Fruchtfolgeflächen Die einfachste und schnellste Methode zur Kompensation stellt die Erhebung neuer Fruchtfolgeflächen dar, gesetzten Falles, solche Flächen sind überhaupt vorhanden. Der Kanton Bern führt ein Inventar für Fruchtfolgeflächen, welches für alle laufenden Planungen verbindlich ist. Das Inventar ist weitgehend, jedoch nicht vollständig erhoben, was Gemeinden und Grundeigentümern die Möglichkeit gibt, Einzonungen von Fruchtfolgeflächen durch Neuerhebungen zu kompensieren. Ausser den vom Kanton als "Zusatzflächen" nachträglich im FFF-Inventar eingezeichneten Flächen sind alle Flächen ausserhalb der FFF- Zone potenziell anrechenbar. Siedlung Fruchtfolge Kulturland = 0.5 ha Unüberbaute Bauzone Zusatzfläche (FFF-Inv.) Kulturl. in unüberb. Bz. Einige Flächen ausserhalb des Siedlungsgebiets könnten über FFF-Qualität verfügen, aber nicht im Inventar erfasst sein. Z Fragen, die sich für die Gemeinde ergeben: > > Sind ausserhalb des Siedlungsgebiets möglicherweise solche Flächen vorhanden (Abgleich mit FFF-Inventar)? > > Zu welchem Zeitpunkt macht eine Erhebung Sinn? > > Sollen alle potenziellen Flächen gleichzeitig erhoben werden? > > Gibt es eine Planung über diese Flächen? Einzuzonende Fruchtfolgeflächen können durch neu erhobene kompensiert werden. 4

5 3 Auszonen von Bauzonen mit Fruchtfolge-Qualität Eine weitere, relativ einfach umsetzbare Variante zur Kompensation neu einzuzonender Fruchtfolgeflächen ist das Auszonen von Parzellen in Bauzonen, welche ebenfalls über die hohe Qualität für die Fruchtfolge verfügen. Diese Flächen sind nicht im kantonalen Inventar für Fruchtfolgeflächen verzeichnet. Der Kanton prüft bei dieser Variante in der Phase der Vorprüfung die Qualität der betreffenden Flächen. Spätestens mit der Einzonung der neuen Fläche, muss die alte Fruchtfolgefläche zur Kompensation ausgezont werden. Unüberbaute Parzellen in Bauzonen, welche Fruchtfolgequalität aufweisen = 0.5 ha Fragen, die sich für die Gemeinde ergeben: > > Sind innerhalb des Siedlungsgebiets Flächen mit FFF-Qualität vorhanden, die zur Auszonung infrage kommen? > > Kommen möglicherweise zusätzliche Flächen infrage? > > Können diese mit vernünftigem Aufwand abgeklärt werden? > > Können diese Flächen in Zukunft zur nachhaltigen Entwicklung der Gemeinde beitragen? > > Gibt es eine Planung über diese Flächen? Einzuzonende Fruchtfolgeflächen können durch Auszonen von Flächen mit Fruchtfolge-Qualität kompensiert werden. Z 4 Aufwertung von degradierten Böden (Bodenaufwertung) Von Menschenhand abgewertete (degradierte) Böden wurden beispielsweise durch bauliche Tätigkeiten oder unsachgemässe Bewirtschaftung beeinträchtigt und können teilweise mit ökologischen Massnahmen wieder in Fruchtfolgeflächen verwandelt werden. Bund und Kanton geben hierzu detaillierte Anweisungen in Arbeitshilfen und Merkblättern. Siedlung Fruchtfolge Kulturland Unüberbaute Bauzone Zusatzfläche (FFF-Inv.) Kulturl. in unüberb. Bz. Fläche mit degradiertem Boden (bspw. Gelände ehemaliger Deponie), welche grundsätzlich über FFF-Qualitäten verfügt Um dadurch einzuzonende Fruchtfolgeflächen zu kompensieren, muss der Prozess in jedem Fall durch eine zertifizierte bodenkundliche Baubegleitung dokumentiert werden. = 0.5 ha Z Fragen, die sich für die Gemeinde ergeben: > > Sind im Gemeindegebiet degradierte FFF vorhanden? > > Ist eine Aufwertung bei diesen Flächen möglich? > > Lohnt sich der Aufwand einer Aufwertung? > > Kann die Aufwertung möglicherweise mit anderen Kompensationsmassnahmen kombiniert werden? Die Kompensation der einzuzonenden Fläche erfolgt nicht über Auszonung/Erhebung, sondern durch Aufwertung einer potenziellen FFF. 5

6 3 EINZONEN VERBOTEN? NICHT UNBEDINGT! ORIENTIERUNGSHILFE FÜR RAUMWIRKSAME VORHABEN Raumwirksame Vorhaben: Einzonungen oder bodenverändernde Nutzungen. Kann ein positiver Standortnachweis erbracht werden? Was ist betroffen? Nur Kulturland oder auch Fruchtfolgefläche? Es ist nur Kulturland betroffen Es sind Fruchtfolgeflächen betroffen Standortnachweis: Wenn Kulturland beansprucht wird, muss durch eine Interessenabwägung der Nachweis erbracht werden, dass das Vorhaben auf der dafür vorgesehenen Fläche umgesetzt werden muss. Einzonungen, auch solche in die Arbeitszone, erfordern die Prüfung von Alternativen und die Abstimmung mit den kantonalen Vorgaben. In bestehenden Bauzonen muss kein Standortnachweis erbracht werden. Werden weniger als 300 m 2 Land beansprucht? Vorgehen bei geringer Beanspruchung von Kulturland (< 300 m 2 Land) Es ist ein positiver Standortnachweis zu erbringen mit sachbezogener Interessenabwägung und einer Prüfung von Alternativen zum Kulturland. Bei vorübergehender Nutzung muss zudem die Rückführung sichergestellt werden. Nicht erbracht werden müssen hingegen der Nachweis hoher Nutzungsdichte, die Mindestqualität der Erschliessungspflicht mit dem öffentlichen Verkehr sowie eine allfällige Kompensationspflicht bei Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen. ( wenn Voraussetzungen erfüllt ) Rückführung sichergestellt? Ist die optimale Nutzung nach Art.11 BauV geplant? Wird Kulturland weniger als fünf Jahre lang beansprucht? Kriterien für die optimale Nutzung (laut BauV Art.11 c bis g) Flächensparende Vorhaben mit Mindestdichte gemäss Raumtyp der Gemeinde Mindestqualität der Erschliessungsgüteklasse nach Grösse der eingezonten Fläche Bei einer vorübergehenden Beanspruchung (< 5 Jahre) ist vor der Ausführung sicherzustellen, dass nach der Beanspruchung des Kulturlands eine fachgerechte Rückführung erfolgt. Dies obliegt den Grundeigentümern zum Zeitpunkt des Baugesuchs. 6

7 Legende Entscheidbaum Ablaufrichtung, wenn Kulturland betroffen ist Ablaufrichtung, wenn Fruchtfolgefläche betroffen ist Verzweigung (mit zugehöriger Fragestellung) Beanspruchung ist zulässig. Beanspruchung ist nicht zulässig. Kann ein positiver Standortnachweis erbracht werden? Werden weniger als 300 m 2 Land beansprucht? Ist es eine Einzonung oder eine andere bodenverändernde Nutzung? Einzonung andere bodenverändernde Nutzung Hinweise und Zusatzinformationen Klimazone: A/B/C/D1-4 Hangneigung: 18% Fruchtfolgefläche Gründigkeit: 50 cm Fläche: mindestens 1 ha und geeignete Form Für die Beanspruchung von Kulturland oder Fruchtfolgeflächen muss in jedem Fall ein Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV verfasst und eingereicht werden. Nachweis wichtiges kantonales Ziel: Die Bauverordnung konkretisiert in Art. 11f den Begriff. Es geht vorab um kantonale oder regionale (Infrastruktur-)Vorhaben, Vorhaben in einem Entwicklungsschwerpunkt ESP (kantonal) oder Vorranggebiet (regional) sowie das Verbessern des Siedlungskörpers (Auffüllen von Baulücken, Arrondierungen, Erweiterung lokaler Arbeitszonen). Standortnachweis: Wenn FFF beansprucht wird, muss der Nachweis erbracht werden, dass das Vorhaben auf dieser Fläche umgesetzt werden muss. Wichtiger Aspekt ist die Grösse der FFF, zum einen die Gesamtgrösse und die direkt belegte Fläche, zum andern die Restfläche, die ebenfalls verloren geht. Sonderfall Intensivlandwirtschaftszone: gilt nicht als Einzonung. Es ist eine Interessenabwägung mit Standortevaluation durchzuführen, welche auch dem FFF-Schutz Rechnung trägt. Was ist eine andere bodenverändernde Nutzung? - Umzonung, die Bodenveränderung bewirkt (z.b. Deponie) - Änderung/Erstellung von Strassen- und Wasserbauplänen - Baubewilligung innerhalb/ausserhalb der Bauzone - Kommunale Richt- oder Sachplanung Wird ein wichtiges kantonales Ziel nach Art.11f BauV verfolgt? Was ist ein wichtiges kantonales Ziel? - Kant. oder eidg. Sach- und Richtplanvorhaben - Öffentl. Infrastrukturen von mind. regionaler Bedeutung - Siedlungsentw. in Entwicklungsgebieten (ESP, RGSK-Festsetzung) - Qualitätvolle Siedlungsentwicklung innerhalb Siedlungsgebiet - Grössere Vorhaben in Abstimmung mit regionaler Richtplanung Optimale Nutzung? (nach BauV, siehe links) Optimale Nutzung? (nach BauV, siehe links) Wird das Kulturland weniger als fünf Jahre lang beansprucht? Rückführung sichergestellt? (Info siehe ganz links) Besteht für diese beanspruchte Fläche Kompensationspflicht? Kompensation (Info siehe S. 4+5): Aufwerten / Auszonen / Erheben Kompensation sichergestellt? Besteht für diese beanspruchte Fläche Kompensationspflicht? Ausnahmen von der Kompensationspflicht: - Gesetzlich vorgeschriebene Aufgabe (kantonal) - Zonenkonforme Baute in Landwirtschaftszone - Deponie/Abbau von max. 30 Jahren Dauer - Vorhaben mit Fläche < 300 m 2 7

8 4 WAS GILT WO? en Kulturlandkarte (Ausschnitt Gemeinde Mühlethurnen), online verfügbar im Geoportal des Kantons Bern. Kulturland in Bauzonen Kulturland auss. Bauzonen Fruchtfolgeflächen Wohn-Misch- und Kernzonen Arbeitszonen übrige BZ ohne ILW/AA/BH ± Meter Ausscheidung Kulturland und Fruchtfolgefläche Die Hinweiskarte Kulturland weist die Fruchtfolgeflächen und das Kulturland aus (Sicht des Kantons). Kulturland kann per Definition auch innerhalb des Siedlungsgebiets liegen. Das bedeutet, dass die Schutz- und Schonungsrichtlinien (Art. 11a ff. BauV) auch innerhalb der rechtskräftigen Bauzone gelten, was Einfluss auf Baugesuche und Planungen hat (z.b. Mindesdichte). Fruchtfolgeflächen liegen stets ausserhalb der Bauzone (Ausnahme: Sport- und Freizeitzone), dort steht bei der Planung stets der Schutz des Bodens an erster Stelle. Nur in Ausnahmefällen darf ohne flächengleiche Kompensation eingezont werden (vgl. Seiten 4/5). Erste Erfahrungen aus der Planungspraxis Erste Praxiserfahrungen im Umgang mit dem neuen Kulturlandschutz zeigen, dass frühzeitige Abklärungen wichtig sind. Eingezonte Flächen, zum Beispiel in Zonen mit Planungspflicht, können Anteile von Kulturland aufweisen. Das zwingt Gemeinde und Grundeigentümer zu Anpassungen der Nutzung und der Dichte. Ausserdem ist es möglich, dass die zurzeit von der kommunalen baulichen Grundordnung vorgeschriebenen Nutzungsziffern diejenigen unterschreiten, die vom neuen Kulturlandschutz definiert werden. In solchen Fällen besteht Klärungsbedarf. Der Umgang mit Kulturland, und als Teil des Kulturlands der Umgang mit Fruchtfolgeflächen, hat an Bedeutung gewonnen. Betreffend Fruchtfolgeflächen lässt der Kanton trotz des strengen Schutzes dieser Böden einen Handlungsspielraum zu, der genutzt werden kann. Durch die neuen rechtlichen Rahmenbedingungen im Bereich des Kulturlandschutzes befinden sich die Gemeinden in einer Schlüsselposition im Planungsvollzug.