Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

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1 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? Studie zum aktuellen Stand der leistungsorientierten Entlöhnung in der öffentlichen Verwaltung der Schweiz

2 Diese Publikation entstand im Rahmen einer umfassenden Studie zum Thema der leistungsorientierten Entlöhnung in der öffentlichen Verwaltung der Schweiz unter der Federführung des Teams Öffentliche Dienstleistungen von PricewaterhouseCoopers in Bern. Vervielfältigungen, Abdrucke etc. sind nur mit ausdrücklicher Genehmigung von PricewaterhouseCoopers gestattet. Hauptautorinnen: Claudia Peter-Strausak und Prisca Freiburghaus, PricewaterhouseCoopers Bern Kontakt- und Bestelladresse: PricewaterhouseCoopers AG Öffentliche Dienstleistungen Hallerstrasse Bern Tel

3 Inhaltsverzeichnis Vorwort 6 Management Summary 7 I Elemente der leistungsorientierten Entlöhnung 8 1 Entwicklung im Personalbereich der öffentlichen Verwaltung 8 2 Das Lohnsystem im Überblick Ziele der Lohnpolitik Die Elemente des Lohnsystems Das Lohnmodell Die Hauptbestandteile des Lohns Weitere Lohnbestandteile 12 3 Führen mit Zielen Führen mit Zielen Die Zielkaskade Die individuelle Zielvereinbarung 14 4 Die Leistungsbeurteilung Das Mitarbeitergespräch als Instrument der Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung Der Nutzen von Mitarbeitergesprächen mit Leistungsbeurteilung Schwierigkeiten bei der Leistungsbeurteilung Die leistungsorientierte Entlöhnung 17 II Empirische Untersuchung 18 1 Studiendesign 18 2 Auswertung Das Lohnsystem Einführungszeitpunkt des geltenden Lohnsystems Ausgestaltung des Lohnsystems Die Lohnkomponenten Beispiel der Integration eines teamorientierten Erfolgsanteils Einsatz von Mitarbeitergesprächen Einsatzbereich des Mitarbeitergesprächs Controlling Schulung des Mitarbeitergesprächs Zielsetzung beim Mitarbeitergespräch 23 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 3

4 Inhaltsverzeichnis Phasen im Prozess des Mitarbeitergesprächs Die Inhalte des Mitarbeitergesprächs Eingesetzte Instrumente bei den Mitarbeitergesprächen Lohnwirksame Leistungsbeurteilung Zielsetzungen und Auswirkungen der lohnwirksamen Leistungsbeurteilung Schwierigkeiten bei der lohnwirksamen Leistungsbeurteilung Seriosität der Durchführung von lohnwirksamer Leistungsbeurteilung Lohnentwicklung Konsequenzen bei ungenügender Leistung Akzeptanz der lohnwirksamen Leistungsbeurteilung Mehrkosten aufgrund der Einführung der lohnwirksamen Leistungsbeurteilung 30 III Schlussfolgerungen und Empfehlungen 31 1 Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen von PricewaterhouseCoopers 31 2 Erfolgreiche Umsetzung von Reformmassnahmen im Personalbereich 35 3 Checkliste zur Feststellung des verwaltungsspezifischen Handlungsbedarfs im leistungsorientierten Entlöhnungsprozess 36 Die Leistungen von PricewaterhouseCoopers 38 Literaturhinweise 39 4 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Mehrdimensionales Zielsystem der Lohnpolitik 9 Abbildung 2: Lohnmodell im Überblick 10 Abbildung 3: Hauptbestandteile des Lohns 11 Abbildung 4: Weitere Lohnbestandteile 12 Abbildung 5: Zielkaskade in der öffentlichen Verwaltung 13 Abbildung 6: Vorteile des stufenweisen Zielfindungsprozesses 14 Abbildung 7: Ableitung der individuellen Jahresziele 14 Abbildung 8: Zielvereinbarungs- und Leistungsbeurteilungsprozess 15 Abbildung 9: Einführungsjahr des aktuellen Lohnsystems 19 Abbildung 10: Anzahl Lohnklassen 20 Abbildung 11: Lohnkomponenten 20 Abbildung 12: Einsatzbereiche Mitarbeitergespräch 22 Abbildung 13: Zielsetzungen beim Mitarbeitergespräch 23 Abbildung 14: Übersicht der berücksichtigten Themen im Mitarbeitergespräch 24 Abbildung 15: Zielsetzungen und Auswirkungen 26 Abbildung 16: Schwierigkeiten bei der lohnwirksamen Leistungsbeurteilung 26 Abbildung 17: Beurteilung der Seriosität bei der Leistungsbeurteilung 27 Abbildung 18: Lohnentwicklung 28 Abbildung 19: Leistungslohnanteil in Prozent je Beurteilungsstufe 28 Abbildung 20: Mehrkosten bei Einführung der lohnwirksamen Leistungsbeurteilung 30 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 5

6 Vorwort Grundlage für den vorliegenden Bericht Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? stellt eine schriftliche Umfrage bei kantonalen, städtischen und kommunalen Verwaltungen der deutschsprachigen Schweiz sowie der Bundesverwaltung dar. Zur Vertiefung und qualitativen Beurteilung einzelner Aspekte des Entlöhnungsprozesses wurden zudem mit einem Teil der Personalverantwortlichen der befragten Verwaltungen persönliche Einzelgespräche geführt. Die vorliegende Studie gliedert sich in die folgenden Abschnitte: Teil I beschreibt Elemente der leistungsorientierten Entlöhnung, wobei auf Entwicklungen im Personalbereich in der öffentlichen Verwaltung bis hin zum Nutzen von Mitarbeitergesprächen mit Leistungsbeurteilung eingegangen wird. Teil II widmet sich der durchgeführten empirischen Untersuchung und stellt die Umfrageergebnisse der befragten öffentlichen Verwaltungen der deutschsprachigen Schweiz sowohl quantitativ als auch qualitativ dar. Teil III umfasst schliesslich die Schlussfolgerungen und Empfehlungen aus der Verknüpfung von Theorie und Praxis und gibt die wesentlichsten Erkenntnisse in konziser Form wieder. Die Quellenangaben, welche wir für das Verfassen des einführenden Teils berücksichtigt haben, sind im Quellenverzeichnis aufgeführt. Wir bedanken uns an dieser Stelle bei allen Personen, die zum Gelingen dieser Studie beigetragen haben. Unser Dank gilt im Speziellen den Ansprechpersonen der Personalbereiche der befragten Verwaltungen, die uns mit ihren Angaben und Einschätzungen wertvoll unterstützt haben. Wenn immer möglich, wurde im vorliegenden Bericht die geschlechtsneutrale Form angewandt. Bei den in der männlichen Form bezeichneten Funktionen sind die Frauen miteingeschlossen. 6 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

7 Management Summary Das Management Summary stellt zusammenfassend die wichtigsten Ergebnisse der durchgeführten schriftlichen Umfrage bei 25 kantonalen, städtischen und kommunalen Verwaltungen der deutschsprachigen Schweiz sowie der Bundesverwaltung dar. Die Verknüpfung der Untersuchungsergebnisse mit den von PricewaterhouseCoopers gemachten Empfehlungen und Schlussfolgerungen sind im dritten Teil der vorliegenden Studie in konziser Form aufbereitet. Der aktuelle Stand der leistungsorientierten Entlöhnung in der öffentlichen Verwaltung kann aufgrund der Umfrageergebnisse wie folgt zusammengefasst werden: Während der letzten 10 Jahre hat die Mehrheit der befragten Verwaltungen ein neues Lohnsystem eingeführt. Bei der Gestaltung der Lohnsysteme zeichnet sich der Trend zu Einklassensystemen sowie einer geringeren Anzahl Lohnklassen mit Lohnbändern ab. Das Grundgehalt wurde mehrheitlich aufgrund einer Arbeitsplatzbewertung festgelegt. Die Hauptbestandteile des Lohns bilden das Grundgehalt und das variable Gehalt, welche die Lohnkomponenten Funktions-, Erfahrungs- und Leistungsanteil beinhalten. 60% der befragten Verwaltungen setzen Sonderprämien als zusätzliches Anreizelement ein. Teamorientierte Erfolgskomponenten werden in den befragten Verwaltungen mit einer Ausnahme nicht verwendet. In der Verwaltung im engeren Sinn ist das Mitarbeitergespräch als zentrales Führungsinstrument institutionalisiert. In weiteren Bereichen der Verwaltung wie z.b. im Schul-, Polizei- und Gesundheitswesen sowie bei Verkehrsunternehmen wird das Führungs- und Kommunikationsinstrument nur teilweise eingesetzt. In der praktischen Umsetzung der Mitarbeitergespräche und der Sicherstellung der einheitlichen Anwendung bestehen grosse qualitative Unterschiede je Verwaltung und Verwaltungsbereich. Ein systematisches Controlling zur Überwachung und Steuerung der Zielsetzungen, die mit dem Mitarbeitergespräch erreicht werden sollen, ist gemäss der qualitativen Befragung bei vielen Verwaltungen nicht im Einsatz. Gefälligkeitsbeurteilungen durch den Vorgesetzten, Konfliktpotenzial zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitenden sowie die zeitliche Mehrbelastung des Vorgesetzten durch die Führung der Mitarbeitergespräche stellen die Hauptschwierigkeiten bei der Leistungsbeurteilung dar. Bei knapp der Hälfte der befragten Verwaltungen erhalten die Mitarbeitenden aufgrund ihres Erfahrungszuwachs oder ihrer Unternehmenstreue jährlich eine automatische Lohnerhöhung. Der Automatismus ist somit in der Verwaltung nach wie vor ein verbreiteter Bestandteil der jährlichen Lohnentwicklung. Bei 56% der befragten Verwaltungen basiert die Lohnentwicklung der Mitarbeitenden ausschliesslich auf einer leistungsorientierten Beurteilung. Als Tendenz kann festgehalten werden, dass sich bei diesen Verwaltungen die durchschnittliche Lohnerhöhung zwischen 0,9% (genügender Leistung) und 4,5% (hervorragender Leistung) bewegt. Die qualitative Befragung ergab zudem, dass die Personalverantwortlichen die Höhe der leistungsabhängigen Lohnkomponente als eher bescheiden einstufen. Im Allgemeinen befürworten die Personalverantwortlichen die Lohnwirksamkeit der Leistungsbeurteilung. Zudem sind sie der Meinung, dass drei Viertel der Mitarbeitenden eine starke Akzeptanz und ein Viertel eine geringe Akzeptanz bezüglich der Lohnwirksamkeit der Leistungsbeurteilung aufweisen. Rund 30% der Personalverantwortlichen stützen sich dabei auf Ergebnisse durchgeführter Mitarbeiterbefragungen. Die von PricewaterhouseCoopers gemachten Empfehlungen und Schlussfolgerungen zur wirkungsvollen Optimierung des leistungsorientierten Entlöhnungsprozesses sind im dritten Teil der vorliegenden Studie dargestellt. Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 7

8 I Elemente der leistungsorientierten Entlöhnung 1 Entwicklung im Personalbereich der öffentlichen Verwaltung Märkte und Technologien verändern sich, Kundenwünsche werden differenzierter, Funktionen komplexer und Mitarbeitende anspruchsvoller. Der Wunsch nach Flexibilität und Mobilität wird immer grösser und somit auch die Bereitschaft, sich auf dem Arbeitsmarkt neu zu orientieren. Neue Informations- und Kommunikationstechnologien ermöglichen flexible Arbeitszeiten und -orte. Umso wichtiger sind für Mitarbeitende und letztlich auch für den Arbeitgeber interessante Arbeitsinhalte, Entwicklungsmöglichkeiten, ein motivierendes Arbeitsklima und konkurrenzfähige Anstellungsbedingungen. Die öffentlichen Verwaltungen und Unternehmen sind neben den allgemeinen technologischen und gesellschaftlichen Entwicklungen durch die wirkungsorientierte Verwaltungsführung, den Spardruck und die steigende Erwartungshaltung der Bürgerinnen und Bürger zusätzlich gefordert. Kosten- und Leistungsbewusstsein setzen sich auch im öffentlichen Sektor durch. Zudem werden auf breiter Front neue Regierungs- und Verwaltungsreformen umgesetzt sowie der Beamtenstatus durch neues Personalrecht abgelöst. Von diesem Wandel in der öffentlichen Verwaltung sind auch die Personalabteilungen betroffen. Die Forderung nach einem modernen Personalmanagement hat Aufgabe und Rolle des Personalbereichs verändert. Die Aufgaben der Personalabteilung sind anspruchsvoller denn je und weisen die folgenden Entwicklungen auf: möglichst zeitgemässe Lohnsysteme schaffen, flexible Anstellungs- und Arbeitszeitbedingungen anbieten, eine benutzerfreundliche Infrastruktur für die Personaladministration zur Verfügung stellen, Ansprechstelle für dezentrale Personalverantwortliche sein, Führungskräfte und Mitarbeitende in allen Personalfragen kompetent unterstützen und interne Coaching- und Ausbildungsfunktion im Personalbereich übernehmen. In Zusammenhang mit New Public Management (NPM) hat die Bedeutung von flexiblen Arbeitszeitmodellen und leistungsorientierten Lohnsystemen in der öffentlichen Verwaltung massgeblich zugenommen. Komplexe Aufgaben mit grosser Selbstverantwortung und Gestaltungsfreiräumen, wie sie gerade auch in den öffentlichen Verwaltungen auftreten, verlangen nach wirkungsvollen Personalsteuerungsinstrumenten. Gleichzeitig führt die zum Teil angespannte finanzielle Situation der öffentlichen Verwaltung zu Sparmassnahmen einerseits und dem Bestreben nach Effizienz- und Effektivitätssteigerungen anderseits. Die Forderung nach einer höheren Wirkungsorientierung in der öffentlichen Verwaltung hat zu einem Wandel im Personalmanagement geführt. Der Prozess der Umgestaltung der Lohnsysteme und der Einführung neuer Führungsinstrumente und -konzepte ist aber noch nicht abgeschlossen und wird auch künftig eine Herausforderung für die Verwaltung bleiben. 8 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

9 2 Das Lohnsystem im Überblick 2.1 Ziele der Lohnpolitik Die Lohnpolitik einer öffentlichen Verwaltung wird von unterschiedlichen Zielen determiniert. Diese sind bei der Festlegung der Lohnpolitik bedürfnisgerecht zu berücksichtigen und zu gewichten. Die nachfolgende Abbildung zeigt das mehrdimensionale Zielsystem der Lohnpolitik. Arbeitsmarkt Qualität der Mitarbeitenden Verwaltungsexterne Gerechtigkeit Individuelle Leistungsbereitschaft Verwaltungsinterne Gerechtigkeit Lohnsumme als Kostenfaktor Konkurrenzfähigkeit Abbildung 1: Mehrdimensionales Zielsystem der Lohnpolitik Die Erreichung ehrgeiziger Ziele mit knappen Ressourcen ist nur durch eine hohe Dienstleistungsqualität der Mitarbeitenden erreichbar. In Zusammenhang mit New Public Management gewinnt die gezielte Förderung der Qualität der Mitarbeitenden zusätzlich an Bedeutung. Neben dem zielgerichteten und motivierten Einsatz der Mitarbeitenden soll die Lohnpolitik die individuelle Leistungsbereitschaft fördern. Die Lohnsumme, als massgeblicher Kostenfaktor, muss heute im Zug der zum Teil angespannten finanziellen Situation der öffentlichen Verwaltung je länger, je mehr in einem vertretbaren Rahmen gehalten werden und Vergleichen standhalten. Für den Mitarbeitenden stehen insbesondere die Zielsetzungen verwaltungsinterne und verwaltungsexterne Gerechtigkeit im Vordergrund. Der Mitarbeitende vergleicht seinen Lohn sowohl mit anderen Mitarbeitenden als auch mit alternativen Arbeitgebern der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft. Der eigene Lohn muss dabei bei beiden Vergleichen im Gesamtzusammenhang begründbar sein und als gerecht und fair empfunden werden. Insbesondere besteht auch die Forderung nach durchgängiger Umsetzung der Lohngerechtigkeit zwischen Frau und Mann. Bei der Festlegung der Lohnpolitik gilt es, die einzelnen Zielsetzungen mit Blick auf die Bedürfnisse und Rahmenbedingungen der Verwaltung zu gewichten und zu gestalten. Ebenso muss der Aspekt der Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt in den Gestaltungsprozess miteinbezogen werden. Die definierte Lohnpolitik resp. die konkreten Anstellungsbedingungen der öffentlichen Verwaltung stehen in unmittelbarer Konkurrenz zu alternativen Arbeitgebern der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft. Die unterschiedliche Bedeutung der einzelnen Ziele widerspiegelt sich somit in der spezifischen Gestaltung und Ausprägung des Lohnsystems. Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 9

10 2.2 Die Elemente des Lohnsystems Das Lohnmodell Sobald die Entlöhnung in einer Organisation systematisch betrieben wird, liegen Vorstellungen und Regelungen vor, wie die Lohnfindung realisiert werden soll. Dabei geht es primär um die Frage, wie die Faktoren innerbetriebliche Lohngerechtigkeit, Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt, motivierte Mitarbeitende und Einhaltung der Personalbudgets aufeinander abgestimmt werden können. Es gilt, die verschiedenen Zieldimensionen entsprechend den Anforderungen und Bedürfnissen der übergeordneten Lohnpolitik aufeinander abzustimmen und zu gewichten. In folgender Abbildung wird modellhaft ein Lohnsystem unter einer ganzheitlichen Optik dargestellt. Instrumente Regelung in spezifischen Reglementen Gesamtlohn Fringe Benefits Komponenten Fringe Benefits Regelung in spezifischen Reglementen Zulagen Zulagen Regelung in spezifischen Reglementen Sonderprämien Sonderprämien Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung in Form von Mitarbeitergesprächen Variables Gehalt Erfolgsanteil Leistungsanteil Erfahrungsanteil Funktionsbewertung Grundgehalt Funktionsanteil Abbildung 2: Lohnmodell im Überblick Der Lohn des Mitarbeitenden setzt sich aus dem Grundgehalt, dem variablen Gehalt, allfälligen Sonderprämien, Zulagen und Fringe Benefits zusammen. Die Komponenten Grundgehalt und variables Gehalt stellen die Hauptbestandteile des Lohns dar und bilden zusammen das individuelle Gehalt des Mitarbeitenden. Die einzelnen Komponenten werden mit Hilfe geeigneter Instrumente bewirtschaftet. Die Summe der einzelnen Komponenten ergibt schliesslich den Gesamtlohn, welcher den Marktverhältnissen gegenüberzustellen ist. 10 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

11 2.2.2 Die Hauptbestandteile des Lohns Das individuelle Gehalt umfasst das Grundgehalt und das variable Gehalt eines Mitarbeitenden und setzt sich aus den Lohnkomponenten Funktions-, Erfahrungs-, Leistungs- und Erfolgsanteil zusammen. Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung in Form von Mitarbeitergesprächen Variables Gehalt Erfolgsanteil Leistungsanteil Erfahrungsanteil Funktionsbewertung Grundgehalt Funktionsanteil Abbildung 3: Hauptbestandteile des Lohns Das Grundgehalt beinhaltet in der Regel alle im Voraus vertraglich fixen, meist monatlich ausbezahlten Beträge inklusive 13. Monatsgehalt. Es basiert auf dem Funktionslohn resp. Funktionsanteil: Der Funktionsanteil wird aufgrund der Funktionsbewertung bestimmt. Dabei werden in der Regel die Anforderungen und Belastungen einer Funktion in einem analytischen Verfahren ermittelt und damit die Minimalanforderungen an eine Funktion ausgedrückt. Zentral ist, dass die Funktionen unabhängig von den Stelleninhabenden und deren Leistungen bewertet werden. Das variable Gehalt setzt sich aus dem Erfahrungs- und Leistungsanteil zusammen. Diese hängen von der spezifischen Situation der Mitarbeitenden ab und berücksichtigen die individuelle Erfahrung und Leistung. Auf die Beurteilung und Messung der Leistung in der öffentlichen Verwaltung gehen wir in Teil I, Abschnitt 4, näher ein. Neben dem Erfahrungs- und Leistungsanteil umfasst das variable Gehalt einen allfälligen Erfolgsanteil, welcher in der Regel als Direktions-, Abteilungs- oder Teamerfolg ausgestaltet wird. Die drei Komponenten des variablen Gehalts können wie folgt umschrieben werden: Beim Erfahrungsanteil sollen die zunehmende Erfahrung der Mitarbeitenden und die Unternehmenstreue angemessen honoriert werden. Weiter rechtfertigt sich ein Erfahrungsanteil damit, dass Mitarbeitende mit langjähriger Erfahrung Fluktuationskosten sparen, zur Leistungskontinuität beitragen und die gesammelten Erfahrungen anderen Mitarbeitenden weitergeben können. Es ist aber zu beachten, dass der Erfahrungszuwachs über die Jahre degressiv abnimmt. Aus diesem Grund scheint es zweckmässig, den Erfahrungsanteil mit der Leistungsbeurteilung zu koppeln, damit dieser nicht den Status einer Sitzlederprämie erhält. Der Leistungsanteil drückt die individuell erbrachte Leistung und das Leistungsverhalten der Mitarbeitenden aus. Eine leistungsorientierte Lohnentwicklung setzt dabei ein Instrument voraus, mit dem die erbrachte Leistung der einzelnen Mitarbeitenden möglichst objektiv beurteilt wird. In der Regel basiert die Beurteilung der individuellen Leistung auf der Grundlage von Zielvereinbarungs- und Mitarbeitergesprächen. Der Erfolgsanteil kann als Direktionserfolg, Abteilungserfolg oder Teamerfolg ausgestaltet werden. Damit können ausserordentliche Leistungen von ganzen Organisationseinheiten abgegolten werden, wobei alle am Erfolg beteiligten Mitarbeitenden zu berücksichtigen sind. Die Bestimmung und Messung des tatsächlichen Erfolgs im Umfeld der öffentlichen Verwaltung bietet dabei einige Schwierigkeiten. Wie lässt sich der Erfolg einer Verwaltung definieren? Ist es beispielsweise die Unterschreitung des zur Verfügung gestellten Budgets? Diese und ähnliche Fragen stellen sich demjenigen, welcher versucht, den Erfolgsanteil als Komponente in seinem Lohnsystem zu integrieren. Trotz dieser Schwierigkeiten gibt es Möglichkeiten zur transparenten Bestimmung und Messung des Erfolgsanteils im Bereich der öffentlichen Verwaltung; dies hat die durchgeführte Umfrage gezeigt (siehe dazu Teil II, Abschnitt 2.1.4). Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 11

12 2.2.3 Weitere Lohnbestandteile Neben den Lohnkomponenten Funktions-, Erfahrungs-, Leistungs- und Erfolgsanteil bilden Prämien, Zulagen und Fringe Benefits Elemente des Gesamtlohns, die es bei der Gestaltung eines Lohnsystems zu berücksichtigen gilt. Instrumente Regelung in spezifischen Reglementen Gesamtlohn Fringe Benefits Komponenten Fringe Benefits Regelung in spezifischen Reglementen Zulagen Zulagen Regelung in spezifischen Reglementen Sonderprämien Sonderprämien Abbildung 4: Weitere Lohnbestandteile Prämien beinhalten all diejenigen Bezüge, die aufgrund einmaliger, meist nicht planbarer, herausragender Leistung entrichtet werden. Sie müssen nicht zwingend in Form von Geld ausbezahlt werden oder in der Höhe von mehreren Tausend Franken liegen. Auch bereits kleinere Beträge oder Eintrittskarten für Konzerte, Essensgutscheine etc. können eine ausserordentliche Leistung honorieren und dem Mitarbeitenden eine besondere Rückmeldung über seine Leistung sein. Häufig haben Vorgesetzte einen gewissen Betrag pro Jahr für die ihnen unterstellten Mitarbeitenden zur Verfügung, den sie nach vorgängig definierten Kriterien ausbezahlen können. Im Gegensatz zu den Prämien sind Zulagen meist rechtlicher oder tariflicher Natur und werden regelmässig ausbezahlt. Dazu können neben Sozialleistungen wie Kinder-, Gefahren- und Schichtzulagen auch Dienstalters- und Erfahrungszulagen gehören, sofern diese nicht bereits Komponenten des variablen Gehalts darstellen. Fringe Benefits umfassen all diejenigen Bezüge, welche nicht in Form von Geld sowie unabhängig von der individuellen Leistung ausbezahlt werden. Sie sind als freiwillig erbrachte Zusatzleistungen zu würdigen. In vielen öffentlichen Verwaltungen sind dies beispielsweise Abonnemente für den öffentlichen Verkehr, Essensvergünstigungen, Sportanlagenbenützungen oder auch Zusatzleistungen in der beruflichen Vorsorge. Wichtig dabei ist, dass Fringe Benefits einem Bedürfnis der Mitarbeitenden entsprechen und somit einen echten Anreiz darstellen. Dazu sollten die Fringe Benefits regelmässig aktualisiert und anhand von Mitarbeiterbefragungen angepasst werden. Die Grössenordnungen der einzelnen Komponenten als Teil des Gesamtlohns müssen verwaltungsindividuell und unter Berücksichtigung der Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt festgelegt werden und sind häufig durch rechtliche, tarifliche oder auch lohnpolitische Gegebenheiten vorbestimmt. Möglich ist zudem eine Differenzierung nach Funktion und hierarchischer Stellung innerhalb der Verwaltung. So könnte beispielsweise bei einem Kadermitglied das variable Gehalt im Vergleich zum Grundgehalt grösser ausfallen als bei einem Sachbearbeiter. Durch das beschriebene Lohnmodell kann zudem eine Variabilisierung der Fixkosten geschaffen werden. 12 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

13 3 Führen mit Zielen 3.1 Führen mit Zielen In vielen Verwaltungen ist das Führen mit Zielen bereits als zentrales Führungs- und Entwicklungsinstrument institutionalisiert. Die Steuerung der Organisation und die Führung der Mitarbeitenden durch von allen Beteiligten verstandene und vereinbarte Ziele sind Kennzeichen eines fortschrittlichen und dynamischen Managements. Dabei ist es für die Akzeptanz dieses Systems unabdingbar, dass es eine Zielvereinbarung und nicht eine Zielbestimmung oder -vorgabe ist. Das Führen mit Zielen weist für die Verwaltung das folgende Nutzenpotenzial auf: Schaffung von Klarheit: Anspruchsvolle Aufgaben sind erst verständlich und lösbar, wenn klar ist, was man genau erreichen möchte. Koordination des Teams: Nur gemeinsame Ziele ermöglichen eine echte Teamleistung. Regelmässige Fortschritts- und Abweichkontrolle: Das Erreichen von Teilzielen und Zielen lässt sich mit angemessenem Aufwand überprüfen. Ressourcen planen: Ist bekannt, was erreicht werden soll, können die dafür benötigten Ressourcen bemessen werden. Realistische Zeitplanung: Aufgrund der eingeplanten Ressourcen und des Umfangs des zu erreichenden Ziels kann eine realistische Zeitplanung vorgenommen werden. Das Führen mit Zielen ist dann am erfolgreichsten, wenn es sich an einer Zielkaskade orientiert, die sämtliche Ebenen einer öffentlichen Organisation inklusive der politischen Ebene umfasst. 3.2 Die Zielkaskade Anhand der Zielkaskade kann der Zielfindungsprozess in der öffentlichen Verwaltung ganzheitlich dargestellt werden. Regierungsebene Strategie, politische Planung Grundlage für die Formulierung von Vorgaben für die einzelnen Direktionen/Departemente Direktions-/Departementsebene Ziele, Mehrjahresplanung Grundlage für die einzelnen Organisationseinheiten Amts-/Abteilungsebene Aufgaben, Projekte, Massnahmen sowie die verfügbaren Ressourcen Grundlage für die Formulierung von Stellenbeschreibungen, Aufgabenkatalogen, Projektbeschrieben Ebene des einzelnen Mitarbeitenden Stellenbeschreibungen, Aufgaben, Verantwortung, Kompetenzen Grundlage für die Festlegung der Jahresziele, Vorgaben, Entwicklungsmassnahmen Abbildung 5: Zielkaskade in der öffentlichen Verwaltung Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 13

14 Basis für die Zielvereinbarungen auf Ebene des einzelnen Mitarbeitenden sind neben den rechtlichen Grundlagen die übergeordneten Regierungs- und Direktions-/Departementsziele resp. die abgeleiteten Ziele für die einzelnen Organisationseinheiten. Diese Elemente bilden die Grundlage für die Stellenbeschreibungen und die Anforderungsprofile je Funktion sowie auch für die individuellen Ziele. So können die Ziele bis auf die individuelle Stufe des einzelnen Mitarbeitenden hinuntergebrochen werden. Alle Mitarbeitenden erhalten auf diese Weise bestimmte Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungsbereiche delegiert, die zur Gesamtzielerreichung beitragen. Innerhalb dieses Verantwortungsbereichs werden Ziele definiert, deren Verwirklichung die Mitarbeitenden oder die Teams selbständig anstreben sollen. Ein stufenweiser Zielfindungsprozess bringt die folgenden Vorteile: Organisation Kader Mitarbeitende Höhere Identifikation mit übergeordneten Zielen Stärkere Zielorientierung der Mitarbeitenden Höhere Motivation der Mitarbeitenden Bessere Nutzung des Innovationspotenzials der Mitarbeitenden Weniger Kontrolle notwendig Mehr Zeit für Führung, Coaching und Unterstützung Mitarbeitende lösen die Probleme der Führungsperson und nicht umgekehrt Stärkere Einbindung in die Organisation und ihre Ziele Aktive Mitbestimmung der Ziele und damit der eigenen Tätigkeiten Grösserer Handlungsspielraum im Alltag Mehr Eigenverantwortung, weniger Kontrolle Höhere Motivation Abbildung 6: Vorteile des stufenweisen Zielfindungsprozesses 3.3 Die individuelle Zielvereinbarung Ausgehend von der Zielkaskade erfolgt für jeden Mitarbeitenden die individuelle Zielvereinbarung. Die individuellen Jahresziele leiten sich dabei aus den Direktions- resp. Departementszielen und der Stellenbeschreibung des Mitarbeitenden ab. Die Stellenbeschreibung stellt bei vielen Organisationen eine wichtige (oder sogar die wichtigste) Grundlage für die Zielvereinbarung dar. In diesem Zusammenhang gilt es, zu beachten, dass die Stellenbeschreibung in der Regel ein relativ starres Instrument ist, wogegen sich die effektiv ausgeübten Aufgaben und die Verantwortung des Mitarbeitenden im Verlaufe eines Jahres massgeblich ändern können. Diesen Aspekt gilt es, bei der Zielvereinbarung zu berücksichtigen, damit die individuellen Jahresziele ausgehend von der aktuellen Situation des Mitarbeitenden festgelegt werden. Politische Planung/ Mehrjahresplanung Leitbild/Regierungsrichtlinien Rechtsgrundlagen Direktionsziele/ Departementsziele Beurteilungs- ergebnisse Individuelle Jahresziele Stellenbeschreibung Abbildung 7: Ableitung der individuellen Jahresziele 14 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

15 Die Zielvereinbarung erfolgt zwischen dem Mitarbeitenden und dem Vorgesetzten anlässlich des periodischen Mitarbeitergesprächs (vgl. dazu Teil I, Abschnitt 4.1). Dabei sollen die vereinbarten Ziele anspruchsvoll, aber mit zumutbarer Anstrengung erfüllbar sein. Die Zielsetzungen sind so zu definieren, dass zum Zeitpunkt der Beurteilung der Erfüllungsgrad erkennbar ist. Je konkreter die Zielvereinbarung zudem getroffen wird, umso weniger Diskussionen entstehen bei der Beurteilung der Resultate. Die individuellen Jahresziele sollen neben den Leistungszielen auch Verhaltensziele umfassen und spezifische Entwicklungsmassnahmen für den Mitarbeitenden festhalten. Der Festlegung von individuellen Weiterbildungsmassnahmen kommt dabei ein zentraler Stellenwert zu, denn die Weiterbildung der Mitarbeitenden bedeutet eine Investition in die Zukunft. Gut qualifizierte Mitarbeitende tragen wesentlich zur Erreichung ehrgeiziger Verwaltungsziele bei und stellen damit das wertvollste Kapital der Verwaltung dar. Es besteht die Anforderung, dass das Bestimmen von bedürfniskonformen Weiterbildungsmassnahmen ein integraler Bestandteil des jährlichen Mitarbeitergesprächs darstellt. 4 Die Leistungsbeurteilung 4.1 Das Mitarbeitergespräch als Instrument der Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung Sind die Ziele einmal festgelegt, kann mit der Leistungsbeurteilung die Art und Weise der Erfüllung der Anforderungen durch den einzelnen Mitarbeitenden gemessen werden. Die individuelle Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung erfolgt dabei im Rahmen der periodischen Mitarbeitergespräche zwischen dem Vorgesetzten und dem Mitarbeitenden entlang des folgenden Prozesses: Gesprächsvorbereitung Vorgesetzte und Mitarbeitender Durchführung der Beurteilungsgespräche Leistungsbeurteilung und Massnahmenplanung 3 Vorgesetzter und Mitarbeitende im Gespräch Formulierung von Zielen, Aufgaben und Erwartungen Zielvereinbarung auf Grundlage übergeordneter Zielsetzungen der aktuellen Stellenbeschreibung 2 1 Leistungserstellung und Zwischengespräche Überprüfen der Rahmenbedingungen evtl. Anpassen der Ziele Abbildung 8: Zielvereinbarungs- und Leistungsbeurteilungsprozess Der Zielvereinbarungs- und Leistungsbeurteilungsprozess umfasst in der Regel drei Phasen: Die erste Phase beinhaltet die gemeinsame Vereinbarung der Ziele zwischen dem Mitarbeitenden und dem Vorgesetzten aufgrund der übergeordneten Zielsetzungen und der aktuellen Stellenbeschreibung des Mitarbeitenden. Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 15

16 In der zweiten Phase erfolgt die Leistungserstellung, wobei periodische Zwischengespräche zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzten geführt werden sollten, um allenfalls eine Zielanpassung beispielsweise aufgrund veränderter Rahmenbedingungen vorzunehmen. Der Prozess des Zielcontrollings in Form von regelmässigen Standortbestimmungen resp. die Begleitung auf dem Weg zum Ziel ist dabei mindestens so wichtig wie die kluge Zielvereinbarung selber. Das jährliche Mitarbeitergespräch zur Leistungsbeurteilung und Massnahmenplanung stellt die dritte Phase dar. Neben der vergangenheitsorientierten Leistungsbeurteilung kann im Anschluss gleich die Projektion von Zielen, welche in der kommenden Periode erreicht werden sollen, vorgenommen werden. Um den grösstmöglichen Nutzen aus dem Mitarbeitergespräch zu ziehen, ist das Gespräch in eine Selbstevaluation der Zielerreichung und Leistungsbeurteilung durch den Mitarbeitenden sowie eine Fremdbeurteilung durch den Vorgesetzten zu unterteilen. Eine spezifische Gesprächsvorbereitung auf das Mitarbeitergespräch ist dabei sowohl von Seiten der Vorgesetzten als auch der Mitarbeitenden unabdingbar. Verantwortlich für das jährliche Mitarbeitergespräch ist der direkte Vorgesetzte des Mitarbeitenden. Er stösst gemäss den übergeordneten Vorgaben der Organisation den Prozess des Mitarbeitergesprächs an und hat die Federführung bei der Gesprächsführung. Neben dem ordentlichen Mitarbeitergespräch kann aber auch der Mitarbeitende ein zusätzliches Gespräch zur Standortbestimmung mit seinem Vorgesetzten verlangen. Dieses kann zum Zweck des Zielcontrollings sein oder andere wichtige Aspekte in Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung des Mitarbeitenden beinhalten. 4.2 Der Nutzen von Mitarbeitergesprächen mit Leistungsbeurteilung Das Mitarbeitergespräch stellt die zentrale Plattform für die Zielvereinbarung und Leistungsbeurteilung dar. Daneben ist es aber generell ein wichtiges Kommunikationsmittel zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitenden, denn auch Themen wie die Konsensfindung für Kompetenzen und Verantwortungsbereiche, die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitenden oder die Festlegung von Weiterbildungs- und Entwicklungsmassnahmen können wichtige Inhalte des Mitarbeitergesprächs darstellen. Das Mitarbeitergespräch stellt für Vorgesetzten und Mitarbeitenden eine wertvolle Chance dar: Beide unterhalten sich nicht nur über ergebnisorientierte Ziele, sondern auch über Zielsetzungen zur persönlichen Qualifikationsentwicklung und diskutieren die zur Erreichung notwendigen Massnahmen. Sie sprechen über Gestaltung und Entwicklung des persönlichen Arbeitsbereichs und organisatorische Ziele oder Projekte. Dem Mitarbeitergespräch kommt somit ein zentraler Stellenwert im gesamten Führungsprozess zu. Durch regelmässige und kontinuierliche Mitarbeitergespräche wird somit ein Erfahrungsaustauschprozess in Gang gesetzt, der zu einer Effizienzsteigerung des Mitarbeitenden und Vorgesetzten führt. 4.3 Schwierigkeiten bei der Leistungsbeurteilung Eine objektive und im Quervergleich gerechte Beurteilung der Leistung der Mitarbeitenden erfordert von den Vorgesetzten eine hohe Führungskompetenz. Die umfassende Schulung der Vorgesetzten bei der Einführung von Zielvereinbarungs- und Mitarbeitergesprächen sowie die regelmässige Auffrischung spezifischer Aspekte des Leistungsbeurteilungsprozesses sind unabdingbar. Ebenso müssen neu eingestellte Kadermitarbeitende mit dem Führungsinstrument geschult werden. Ein qualitativ hochwertiger und kontinuierlicher Schulungsprozess trägt massgeblich zur Erreichung eines gemeinsamen Führungsverständnisses und einer einheitlichen Führungskultur bei. Dass die Forderung nach einer fairen Beurteilung in der Praxis nicht immer erfüllt werden kann, zeigen die folgenden Beispiele von Fehlerquellen bei der Leistungs- und Verhaltungsbeurteilung: 16 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

17 Gefälligkeitsbeurteilung: Um mögliches Konfliktpotenzial mit dem Mitarbeitenden zu vermeiden, werden schlechtere obwohl gerechtfertigte Beurteilungen vermieden. Günstlingswirtschaft: Je besser das Verhältnis eines Mitarbeitenden mit dem Vorgesetzten ist, umso vorteilhafter werden die Zielvorgaben definiert und umso besser fällt die Beurteilung der Zielerreichung aus. Schlüsselpersonen: Schlüsselpersonen erhalten von Vorgesetzten eher eine bessere Beurteilung, um damit ein potenzielles Verlustrisiko dieser Mitarbeitenden zu mindern. Argumentationsstarke Mitarbeitende: Argumentationsstarke Mitarbeitende werden von Vorgesetzten oft besser beurteilt, damit sie sich den Argumenten des Mitarbeitenden nicht stellen müssen. Eine wesentliche Rolle spielt auch der Faktor Zeit. Die seriöse Vorbereitung und Durchführung von Mitarbeitergesprächen ist für den Vorgesetzten und den Mitarbeitenden mit zeitlichem Aufwand verbunden. Wird das Mitarbeitergespräch aber als zentrale Führungs- und Kommunikationsplattform eingesetzt, übersteigt der Nutzen von Mitarbeitergesprächen in jedem Fall den damit verbundenen Aufwand. Einen weiteren Faktor stellt zudem die Führungsspanne dar. Diese sollte in jedem Fall nicht zu gross und dem Tätigkeitsgebiet der unterstellten Mitarbeitenden angepasst sein. Als Faustregel gilt, dass die Führungsspanne bei unterstellten Mitarbeitenden mit gleichartigen, sich wiederholenden Tätigkeiten grösser sein darf und bei unterstellten Mitarbeitenden mit komplexen, innovativen sowie schwer kontrollierbaren Aufgaben kleiner sein sollte. Fehlerquellen bei der Leistungs- und Verhaltensbeurteilung können realistischerweise wohl nie ganz eliminiert, durch geeignete Massnahmen aber doch reduziert werden. Zu diesen gehören beispielsweise die Schaffung eines einheitlichen Führungsverständnisses und einer gemeinsamen Führungskultur, eine umfassende und regelmässige Schulung der Führungskräfte mit dem Zielvereinbarungs- und Leistungsbeurteilungssystem, Aufbau und Pflege eines systematischen Controllings von der Personalabteilung und generell die Schaffung einer hohen Akzeptanz der Leistungsbeurteilung von Vorgesetzten und Mitarbeitenden. Damit eine hohe Akzeptanz der Leistungsbeurteilung geschaffen werden kann, sollte der Nutzen von Mitarbeitergesprächen für alle Beteiligten möglichst klar kommuniziert und das Instrument nicht nur als Hilfsmittel für die Leistungsbeurteilung, sondern als zentrales Führungsinstrument betrachtet werden. 4.4 Die leistungsorientierte Entlöhnung Bei der leistungsorientierten Entlöhnung wird die individuelle Leistung mit dem Lohnsystem gekoppelt. Aufgrund der erreichten Leistung erhält der Mitarbeitende einen bestimmten Betrag als Leistungsanteil. Die Höhe dieses Anteils kann einerseits abgestuft nach der erreichten Leistung als fixer Prozentsatz von einem definierten Basiswert ausgestaltet werden. Anderseits kann der Betrag für die individuelle Leistungsabgeltung vom zur Verfügung stehenden Budget resp. der Lohnsumme abhängig gemacht werden, damit der Betrag für die Lohnentwicklung gezielt gesteuert und die Lohnkosten besser im Griff behalten werden können. Die zur Verfügung stehenden Mittel für die Abgeltung der Zielerreichung haben Einfluss auf die Akzeptanz des leistungsorientierten Entlöhnungssystems. Sind die Mittel sehr gering, d.h., ist die konkrete Lohnerhöhung aufgrund der Leistung bescheiden, kann dies den Ansporn für die Erbringung von guten oder sehr guten Leistungen massgeblich schmälern. Mitarbeitende mit guten und sehr guten Leistungen sollten deshalb spürbar belohnt werden und eine massgebliche Lohnerhöhung erhalten. Nur dann kann ein leistungsabhängiges Lohnsystem auch zur Motivation und wirkungsvollen Leistungssteigerung der Mitarbeitenden beitragen. Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 17

18 II Empirische Untersuchung 1 Studiendesign In diesem Teil des Berichts werden die Ergebnisse der in der zweiten Hälfte des Jahres 2003 und Anfang 2004 durchgeführten Umfrage bei den öffentlichen Verwaltungen der deutschsprachigen Schweiz dargestellt. Als Studientyp diente eine schriftliche Umfrage mittels Fragebogen, der offene und geschlossene Fragen enthält. Zudem wurden mit Personalverantwortlichen einzelner Personalämter und -dienste persönliche Interviews geführt. Zweck der Umfrage war es, eine Übersicht über den aktuellen Stand sowie den Einsatz von lohnwirksamen Leistungsbeurteilungen und vom unterstützenden Instrument Mitarbeitergespräche zu schaffen. In diesem Zusammenhang war die Ausgestaltung der Lohnsysteme ebenfalls Gegenstand der Untersuchung. Leitende Personalverantwortliche in der öffentlichen Verwaltung stellten die Zielgruppe der Befragung dar. An der schriftlichen Umfrage haben das Eidgenössische Personalamt (EPA) sowie die Personalämter und -dienste der nachfolgend aufgelisteten Kantone, Städte und Gemeinden teilgenommen: Kantone: Städte und Gemeinden: Aargau Appenzell IR Bern Basel-Landschaft Basel-Stadt Luzern Nidwalden Solothurn Thurgau Wallis Zürich Aarau Altdorf Baden Herisau Köniz Luzern Sarnen Stans St. Gallen Thun Uster Vaduz Winterthur Zur Verifizierung und Vertiefung der schriftlichen Umfrageergebnisse wurden zusätzlich mit 10 Personalverantwortlichen der befragten Verwaltungen persönliche Gespräche geführt. Mit 25 ausgefüllten von insgesamt 45 versandten Fragebogen wurde eine Rücklaufquote von 55% erreicht. Obschon die Daten nicht als statistisch signifikant betrachtet werden können, liefern sie zusammen mit der qualitativen Befragung eine aussagekräftige Grundlage, um die Ausgestaltung der leistungsorientierten Entlöhnung in der öffentlichen Verwaltungen darstellen zu können. 18 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

19 2 Auswertung In den nachfolgenden Kapiteln werden die Ergebnisse der Umfrage dargelegt. Dabei werden die quantitativen Auswertungen mit qualitativen Aussagen aus den Interviews mit den Personalverantwortlichen ergänzt. Wie die anschliessende Auswertung zeigt, werden Mitarbeitergespräche und die leistungsorientierte Entlöhnung nicht in allen Bereichen innerhalb einer öffentlichen Verwaltung durchgeführt. Zum Beispiel Schulen, Verkehrsbetriebe oder Polizei verwenden sehr oft ein auf ihre Bedürfnisse adaptiertes Lohnsystem. Zur Vereinfachung des Sachverhalts wird bei der nachfolgenden Darstellung der Umfrageergebnisse im Allgemeinen von Verwaltung gesprochen. Dies kann die Verwaltung im engeren Sinn, aber auch die gesamte Verwaltung inklusive Schulen, Verkehrsbetriebe, Polizei etc. umfassen. 2.1 Das Lohnsystem Einführungszeitpunkt des geltenden Lohnsystems Von den insgesamt 25 befragten Verwaltungen gaben 20% an, dass das heute angewandte Lohnsystem vor dem Jahr 1996 eingeführt wurde, wovon 40% den Grundlohn mittels einer Arbeitsplatzbewertung festlegten. 44% der Verwaltungen haben sich zwischen 1996 und 1999 für ein neues Lohnsystem entschieden, wobei ausnahmslos eine Arbeitsplatzbewertung durchgeführt wurde. Von den 36% der Verwaltungen, die das Lohnsystem ab dem Jahr 2000 einführten, nahmen noch 55% eine Arbeitsplatzbewertung vor. 36% 20% vor ab % Abbildung 9: Einführungsjahr des aktuellen Lohnsystems Für die Festlegung des Grundlohns haben insgesamt 72% der befragten Verwaltungen eine Arbeitsplatzbewertung durchgeführt. Dies führte bei knapp drei Vierteln zu einer Besserstellung von bestimmten Berufsgruppen. Am meisten wurden die Bereiche Gesundheit/Pflege und Soziales, vereinzelt auch Polizeiwesen und Pädagogik genannt Ausgestaltung des Lohnsystems Die Bestimmung der Anzahl Lohnklassen, Stufen oder Lohnbänder wird sehr heterogen gehandhabt. Abbildung 10 zeigt, dass mehr als die Hälfte der befragten Verwaltungen ein Lohnsystem mit 25 oder weniger Lohnklassen und über ein Drittel zwischen 26 und 30 Lohnklassen haben. Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 19

20 % 16% 12% 12% 12% 8% 4% Abbildung 10: Anzahl Lohnklassen Im Vergleich mit dem Einführungsjahr der Lohnsysteme wird folgender Trend deutlich: Neuere Lohnsysteme weisen im Vergleich mit älteren eine geringere Anzahl Lohnklassen auf. Zudem werden Stufen durch Lohnbänder ersetzt. 72% der Personalämter vermerkten, dass es sich bei ihrem Lohnsystem um ein Einklassensystem handelt, d.h., dass die Lohnentwicklung, ohne die Stelle zu wechseln und ohne Funktionsänderung, nur innerhalb einer Lohnklasse möglich ist. Die restlichen 28% verwenden ein Mehrklassensystem. Auch bei der Wahl des Ein- resp. Mehrklassensystems ist ersichtlich, dass in erster Linie ältere Lohnmodelle eine Lohnentwicklung über mehrere Klassen erlauben Die Lohnkomponenten Bei der Frage, welche Komponenten das Lohnsystem beinhaltet, waren mehrere Antworten möglich. Die Auswertung zeigt, dass sich der Lohn der Mitarbeitenden in der öffentlichen Verwaltung vorwiegend aus den in Abbildung 11 dargestellten Lohnkomponenten zusammensetzt % 92% 88% % % Funktionsanteil 25% Erfahrungsanteil Leistungsanteil Sonderprämien Zulagen 20% Fringe Benefits Anteil Amtserfolg 8% 8% Anteil Abteilungserfolg 4% Anteil Teamerfolg Abbildung 11: Lohnkomponenten 20 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?

21 Die Hauptbestandteile des Lohns der befragten Verwaltungen bilden das Grundgehalt und das variable Gehalt, die folgende Lohnkomponenten beinhalten: Funktionsanteil, Erfahrungsanteil und Leistungsanteil. Weitere Lohnbestandteile sind Sonderprämien und Zulagen sowie in geringem Ausmass Fringe Benefits. Immerhin 60% der befragten Verwaltungen setzen Sonderprämien als zusätzliches Anreizelement ein, da damit eine herausragende Leistung oder ein überdurchschnittlicher Einsatz eines Mitarbeitenden einmalig honoriert werden kann. Der Einsatz von Gruppenanreizen in Form von Erfolgsanteilen für ein wirkungsorientiertes Arbeiten unterstützt das Ziel, die Mitarbeitenden weg vom Einzelkämpfertum hin zur Teamarbeit und Nutzung von Synergien zwischen Organisationseinheiten zu motivieren. Dennoch sind bei den befragten Verwaltungen die Erfolgsanteile wie Amts-, Abteilungs- oder Teamerfolg in den seltensten Fällen Bestandteil des variablen Gehalts. Der Hauptgrund ist gemäss Aussage der befragten Personalverantwortlichen die schwer zu bestimmende und messende Grösse Erfolg. Ebenfalls wird die faire Verteilung eines definierten Erfolgs als heikel erachtet. Dass die doch anspruchsvolle Umsetzung eines Erfolgsanteils in der Praxis realisierbar ist, zeigt das im folgenden Abschnitt illustrierte Beispiel. Selbstverständlich können auch Beispiele aus der Verwaltung aufgezählt werden, wo der Einsatz von Erfolgskomponenten aus unterschiedlichsten Gründen gescheitert ist Beispiel der Integration eines teamorientierten Erfolgsanteils Am Beispiel einer städtischen Verwaltung wird aufgezeigt, wie die Mitarbeitenden für ihren Leistungsbeitrag an einem positiven Gesamtergebnis mittels der teamorientierten Erfolgskomponente (TEK) beteiligt werden. Die Einführung der TEK erfolgte in Anlehnung an die Regeln der wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Jährlich werden die Leistungsbeiträge der Abteilungen an die Gesamtziele der Stadt sowie das Budget zwischen dem Stadtrat und den Abteilungsleitungen vereinbart. Die individuellen Leistungsbeiträge der einzelnen Mitarbeitenden an die Abteilungsziele werden zwischen der Abteilungsleitung und den Mitarbeitenden anlässlich des Mitarbeitergesprächs vereinbart. Arbeiten die Abteilungen kostengünstiger als im Budget vorgesehen, so fliessen 50% des Überschusses zurück an die Einwohnergemeinde, und 50% verbleiben in der Verwaltung. Der in der Verwaltung verbleibende Betrag steht zu 80% für Investitionen und Effizienzsteigerungsmassnahmen sowie zu 20% für die Personalförderung zur Verfügung. Nach Vorliegen des Jahresergebnisses wird ein so genannter TEK-Topf über die gesamte Verwaltung mit dem Anteil 20% für Personalförderung gespiesen. Der Stadtrat entscheidet anschliessend, wie die im TEK-Topf angesammelten Mittel verteilt und wie viel als Reserve zurückbehalten werden. Die für die Mitarbeitenden bestimmten Mittel werden pro Abteilung aufgrund folgender Faktoren ausgeschüttet: Erfüllungsgrad der quantitativ und qualitativ formulierten Ziele auf Stufe Abteilung Beitragshöhe der durch die Abteilung generierten Mittel zum Gesamtergebnis Anzahl Stellenprozente der Abteilung gemäss Budget Der Abteilungsleiter verteilt anschliessend in Absprache mit dem Personalverantwortlichen den aus dem TEK- Topf erhaltenen Erfolgsanteil an die einzelnen Mitarbeitenden. Dabei werden 1/3 des TEK-Topfs gleichmässig Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung? 21

22 an alle Mitarbeitenden zur Förderung des Teamspirits und 2/3 in Abhängigkeit der individuellen Leistung zugesprochen. Mit diesem Mechanismus ist sichergestellt, dass alle Abteilungen in den Genuss eines teamorientierten Erfolgsanteils gelangen können, d.h. auch jene Abteilungen, die keine oder nur sehr beschränkte Möglichkeiten zum kostengünstigeren Arbeiten haben. Durch die unterschiedliche Höhe des Erfolgsanteils wird hingegen dem abteilungsspezifischen Zielbeitrag Rechnung getragen. 2.2 Einsatz von Mitarbeitergesprächen Einsatzbereich des Mitarbeitergesprächs Abbildung 12 legt dar, zu wie vielen Prozenten das Mitarbeitergespräch im jeweiligen Bereich allgemeine Verwaltung, Schulen, Polizei, Verkehrsunternehmen sowie weiteren Bereichen der befragten Verwaltungen eingesetzt wird % % % % 20 16% 10 0 allgemeine Verwaltung Polizei Schulen Verkehrsunternehmen weitere: z.b. Spitäler, Gerichte Abbildung 12: Einsatzbereiche Mitarbeitergespräch In der Verwaltung im engeren Sinn ist das Mitarbeitergespräch flächendeckend eingeführt. 92% der Personalverantwortlichen gaben zudem an, dass die Durchführung des Zielvereinbarungs- und Leistungsbeurteilungsgesprächs im jährlichen Rhythmus stattfindet. Es fällt auf, dass im Schul- und Polizeiwesen, bei den Verkehrsunternehmen sowie in weiteren Bereichen wie z.b. Spitälern das Führungs- und Kommunikationsinstrument nur teilweise eingesetzt wird. Gemäss Aussagen der Personalverantwortlichen in den Interviews stehen diese Verwaltungsbereiche Mitarbeitergesprächen und insbesondere lohnwirksamen Leistungsbeurteilungen generell skeptischer gegenüber. Anhand der qualitativen Befragung zeigte sich zudem, dass in der praktischen Umsetzung und Handhabung der Mitarbeitergespräche grosse qualitative Unterschiede je Verwaltung und Verwaltungsbereich bestehen. Als Einflussfaktoren wurden von den Personalverantwortlichen beispielsweise die individuelle Führungskompetenz der Vorgesetzten, der Verwaltungsbereich oder die zur Verfügung stehenden Controllinginstrumente genannt. In der Regel sind alle Mitarbeitenden sämtlicher Hierarchiestufen Zielgruppe des Mitarbeitergesprächs. Eine kantonale Verwaltung gibt an, dass die individuelle Zielvereinbarung und -beurteilung hauptsächlich beim Kader durchgeführt wird. Es ist jedoch beabsichtigt, diese ebenfalls auf sämtliche Mitarbeitenden auszudehnen. 22 Wo steht die Leistungsbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung?