Südasien: Ansprüche und Elemente von Wohlfahrtsstaatlichkeit?

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1 Universität Bielefeld Fakultät für Soziologie Institut für Weltgesellschaft Working Paper 05/2010 Südasien: Ansprüche und Elemente von Wohlfahrtsstaatlichkeit? Gabriele Köhler

2 Gabriele Köhler Südostasien: Ansprüche und Elemente von Wohlfahrtsstaatlichkeit? 1 Abstract: The paper argues that South Asia defined pragmatically as the eight member states of the SAARC - is a policy entity with a common welfare state approach. The discussion is triggered by Esping-Andersen s 1990 conceptualisation of European welfare states and their specifics as liberal, corporatist or universalist. His theory suggested that welfare states exist primarily in Europe, a thesis reinforced by Leisering and the Bielefeld school of social policy who argue that the welfare state approach in Europe derives from the combined influences of the enlightenment, the labour movement and Christian social theory. However, an analysis of states in South Asia suggests that they too have systematically, and endogenously, put forward commitments to citizens welfare, have a well-organised developmental welfare state approach, and have been using a variety of social transfers for many decades. Elements of a welfare state include the role of economic and social planning as expressed in government planning agencies and five-year plans, the high ratios of investment to GDP, or the fact that the share of social expenditures in fiscal budgets consistently exceeds 30%. These longer-term welfare state elements are complemented recently by a variety of rightsbased social policy measures such as employment guarantees and efforts to broaden social protection entitlements and make them justiciable. The implementation and effectiveness of this stance, however, lag behind the commitments, with the composite - human development index and key indicators such as maternal and child mortality at extremely poor levels across South Asia. The reasons for this paradox of a welfare state commitment versus low human development can be attributed to four factors pervasive social exclusion that hinders delivery at the community level; a lack of synergies among policy areas; excessive political centralisation and a lack of public information; and weak civil society. Nevertheless, it can be argued that four sub-types of welfare states can be distinguished in South Asia: a liberal approach, in the Esping-Andersen sense of an income-related system of small social transfers, observed in varying forms over the past decades in most of the countries considered; a corporatist-islamic approach, building on community norms and values, as exemplified by Afghanistan and Pakistan; a universalist approach, well-established in Sri Lanka, Bhutan and Maldives and recently emerging in India and Nepal; and a grass roots welfare state approach observed in Bangladesh. Identifying a welfare state approach in South Asia may have merits of an analytical as well as of an advocacy nature. It may be useful analytically in terms of identifying the genesis, constituent elements, transmutations and shortcomings of a welfare state commitment in this particular region. It can also be used as an advocacy tool in terms of valorising the countries existing commitments and identifying the need for upgrading and transforming their efficacy. And, in next steps, the approach might be useful to help trace nascent policy export from South Asia to other regions. 1 Dieses Arbeitspapier entstand im Rahmen der Signaturenreihe des Instituts für Weltgesellschaft. Mein besonderer Dank gilt Prof. Lutz Leisering PhD und Dipl. Soz. Ines Vitić für wertvolle Anmerkungen und für die Ermöglichung der Veröffentlichung. Dr. Aniruddha Bonnerjee, Dr. Sarah Cook und Dr. Axel Weber haben mit einschlägigen Kommentaren frühere Fassungen beeinflusst. Anoop Singh Gurung trug statistische Daten bei. 2

3 I. Südasien geografisch-politische Einheit? Die Länder Südasiens haben sich politisch eine gemeinsame Identität geschaffen, als Bangladesh, Bhutan, Indien, Malediven, Nepal, Pakistan und Sri Lanka 1985 die South Asian Association of Regional Cooperation (SAARC) gründeten und diese 2007 um Afghanistan erweiterten. 2 Südasien lässt sich aber auch aus geografischer, historischer, und institutioneller Sicht als Einheit verstehen. Geografisch wird oft vom Subkontinent gesprochen, der zusammenhängenden Landmasse Südasiens mit einer Bevölkerung von 1.3 Milliarden Menschen - größer als die meisten Kontinente. Historisch-institutionell ähneln sich die Länder in Bezug auf staatliche, oder öffentliche Wohlfahrtsverantwortlichkeit, die endogen in den verschiedenen Ländern der Region entstand. Dazu zählen Wohlfahrtsstaatsansätze im 19. Jahrhundert in Kerala und Tamil Nadu, oder das islamische Postulat des Zakat - öffentlich-organisierter sozialer Transfers aus den Einkommen der Oberschicht. Zu den historischen Gemeinsamkeiten gehören auch die Kolonialgeschichte, mit den sozialpolitischen Ansätze der britischen Kolonialverwaltung einerseits und der Unabhängigkeitsbewegung vom Indian Empire andrerseits, sowie die parallel oder sukzessive verlaufenden Phasen der Nationenbildung. Ähnlichkeiten finden sich auch im Fabianismus in Ceylon (schon in den 30er Jahren) und in Indien, wo der Fabianismus in den 50er Jahren mit sowjetischem Einfluss gepaart wurde. 3 2 Diese acht Länder werden oft auch von Dritten als Südasien klassifiziert, so von einigen UN-Regionalbüros oder in den statistischen Klassifizierungen der Weltbank und einiger internationaler Organisationen. Eine einflussreiche politische Zeitschrift, das Himal Magazine, schreibt Southasia (statt der korrekten Rechtschreibung South Asia) in einem Wort, um die Region als eine Einheit zu porträtieren. 3 Dem historischen Ansatz kann andererseits kritisch entgegengehalten werden, dass Nepal nominell seit dem 18. Jahrhundert kontinuierlich autonom war und dass Myanmar wiederum die Kolonialgeschichte des Subkontinents teilt, was ein Grund wäre, es zu Südasien dazuzurechnen. 3

4 Schaubild 1: Südasien, politisch Quelle: Devinfo, UNICEF ROSA Anmerkungen: The boundaries and the names shown and the designations used on these maps do not imply official endorsement or acceptance by the United Nations. Zugleich ist Südasien aber auch ein Konstrukt, das sich ebenso gut in kleineren räumlichen Einheiten begreifen ließe - mit je eigenen Gemeinsamkeiten geografischer, linguistischer, oder religiöser Art - oder aber auch einen größeren Raum umschließen könnte - inklusive Iran oder Myanmar. Südasien als Einheit zu fassen birgt außerdem die Gefahr, die subregionalen Hegemonialinteressen und angespannten Verhältnisse der Länder untereinander auszublenden. Aus Gründen der advocacy bietet es sich dennoch an, Südasien als policy Einheit zu betrachten, wie bereits dargelegt. II. Wohlfahrtsstaat theoretische Ansätze Der Wohlfahrtsstaat ist ein Konzept mit einer langen Geschichte. Eine zentrale Fragestellung ist, ob er eine europäische Erfindung sei, ein Ansatz, der erst in entwickelten Industriestaaten zum Ausdruck komme oder aber in verschiedenen Weltregionen sich herausbilde. Die Frage, die sich dieser Beitrag stellt, ist also, ob die Region Südasien einen gemeinsamen so- 4

5 zialpolitischen Ansatz verfolgt. Gibt es einen Wohlfahrtsstaat südasiatischer Prägung? Erwächst dieser auf Grund von endogenen Faktoren? Weisen alle südasiatische Nationalstaaten ähnliche sozialpolitische Strukturen auf? Historisch gibt es viele Versuche, den Charakter und damit zusammenhängend die entwicklungspolitische Rolle des Staates zu fassen ((Menzel 1995). Adam Smith zum Beispiel schrieb dem Staat die Aufgabe zu, solcherlei öffentliche Institutionen und Güter bereitzustellen, die nicht vom Markt getragen, aber benötigt werden; Karl Marx entwickelte Theorien vom Staat als ideellem Gesamtkapitalisten; Max Weber präsentierte Vorstellungen von unterschiedlichen Staatstypen, ausgehend von - europäischen - kulturellen Traditionen wie dem Protestantismus oder dem Katholizismus. Wegweisend war Esping-Andersens (2006) Staatsklassifizierung aus dem Jahre 1990, für Europa, mit dreierlei Idealtypen dem liberalen, dem korporatistischen, und dem universalistisch-sozialdemokratischen Wohlsfahrtsstaat. Diese Klassifizierung dient im Folgenden als Ausgangspunkt für eine Einordnung der Staaten in Südasien. 4 Kasten 1: Idealtypen des Wohlfahrtsstaates nach Esping-Andersen: Three welfare state regime types * Liberaler Wohlfahrtsstaat, mit einkommensanhängiger Sozialhilfe, in der Form kleiner Sozialtransfers oder Sozialversicherung, mit Leistungen hauptächlich für Niedriglohngruppen in der Arbeiterklasse. Die Sozialtranfers oft als stigmatisierend angesehen. * Korporatistisch etatistisch: Betonung auf einem Erhalt der Statusunterschiede. Familienorientiert, konservativ. Minimale familienbezogene soziale Dienstleistungen. * Universalistisch - Egalität auf höchstem Niveau, mit einem universellen Versicheringssystem. Alle Bürger profitieren, alle zahlen Beiträge. Hoher Anteil sozialer Dienstleistungen. Kindergeld, da der Staat sich in der Verantwortung sieht, Familien zu unterstützen. Zugleich Anspruch, Vollbeschäftigung zu sichern. Quelle: nach Esping-Andersen 2006, S Die Bielefelder Schule (Leisering et al. 2006) tendiert dazu, Sozialpolitik und den Wohlfahrtsstaat als eine eher westliche Konstruktion einordnen, die sich herleite aus den kombinierten Einflüssen der europäischen Aufklärung, des Christentums und der Arbeiterbewe- 4 Siehe ähnlich den komparativen Ansatz von de Haan/Sabharwal

6 gung. Wohlfahrtstaatsansätze, vor allem in der Form von Sozialhilfe oder sozialer Grundsicherung, seien in Entwicklungsländern letztendlich importiert (Leisering et al. 2006, S. 26), was für einen exogenen Erklärungsansatz sprechen würde. Die Systematik von sozialer Grundsicherung umfasst in diesem Ansatz beitragsfreie Renten, Sozialhilfe, familienbezogene Sozialhilfe, konditionierte Transferprogramme, und Hilfen zur Versorgung mit Grundbedarfsgütern (Leisering et al. 2006, S.173 ff); interessanterweise kommt neuerdings Bodenpolitik mit hinzu (Leisering et al. 2009). In der Entwicklungspolitik sind explizite Ansätze zu sozialer Grundsicherung in der Tat neu. Beginnend in den 90er Jahren werden sie seit circa 2005 offensiv als neue Form der Armutsund Integrationspolitik eingesetzt (Leisering et al. 2006, S 33, 301; Devereux et al. 2010). 5 Der Einfluss europäischer Traditionen ist bei diesen jüngsten Ansätzen deutlich. Jedoch existieren auf allen drei Entwicklungskontinenten Asien, Lateinamerika und Afrika wohlfahrtstaatsgemäße und sogar grundsicherungsähnliche policies, die zum Teil seit Jahrzehnten umgesetzt werden. Von daher könnte vielleicht eher von einer Wechselwirkung der sozioökonomischen Ansätze gesprochen werden, von einer gegenseitigen Beeinflussung, die mindestens seit dem Ende des II. Weltkrieges und den darauffolgenden Unabhängigkeitsbewegungen einsetzte. Dies lässt eine Kombination von endogenen und exogenen Einflüssen als plausibel erscheinen. Die Staatstheoriediskussion in Asien spricht von developmental states und interessanterweise auch von developmental welfare states (Kwon 2005). Beim früheren kolonialen developmental state sei es um Akkumulation für die Kolonialmacht gegangen, bei dem aber auch öffentliche Güter für die Kolonien entstanden. Während es beim post colonial, predatory developmental state zwar auch um Entwicklungspolitik mit sozialpolitischen Faktoren gehe, die Ergebnisse aber primär der persönlichen Aneignung oder gar Bereicherung - der führenden Schichten diene (Mehrotra/Delamonica 2007, S. 213). Die meisten analytischen Ansätze betonen deswegen zugleich die Bedeutung von Mitsprache und Citizenship und eine Beteiligung der Bürger an der Definition und Gestaltung von öffentlichen Gütern, wenn es um die Definition eines Wohlfahrtsstaates geht (Mehrotra/Delamonica 2007; Kabeer 2005; Saith 2008; auch UNCTAD 2009). 5 Weltbank, DFID, und bald auch UNICEF empfehlen seit dieser Zeit sehr aktiv social protection-massnahmen in ihren Entwicklungsprogrammen. Siehe auch z.b. Samson et al 2006, oder den Weltbank-Reader von Grosh et al

7 Wirtschafts- und sozialpolitische Ansätze werden im Diskurs in Südasien meist als Einheit behandelt. Sozialpolitik, Armutspolitik oder soziale Sicherung sind relativ weit gefasst, anders als im europäischen Interventionskatalog, wo Sozialpolitik meist als eigenständiger Politikbereich behandelt und häufig auf soziale Belange begrenzt wird. Tabelle 1 gibt dazu eine Auswahl von Begriffsfassungen von einflussreichen Analytikern in Südasien. Zur Kontrastierung dient die Perspektive von Leisering et al. (2006). 7

8 Tabelle 1: Sozialpolitik, soziale Sicherung, Armutspolitik verschiedene Ansätze und ihre Entsprechungen Author ADB 2001 Ghosh 2005 Mehrotra/ Delamonica 2007 Srivastava 2008 UNICEF ROSA 2009 Leisering et al 2006/2009 Policy field Social policy Social protection Macroeconomic and social policies for equitable growth Social sectors Social protection Social policy region Asia Pacific India Global South India South Asia Global South Social insurance Social assistance Social insurance Social assistance Tax financed social insurance for the informal sector (maternity, disability and death, social pensions) Land Land reforms Addressing land Ownership/ tenure Food Food procurement and distribution Labour market policies Micro and area based schemes/ social funds Child protection Labour market policies Micro and area based schemes/ social funds Child protection Employment and public works Anti poverty through asset creation/ microcredit Industrial policy/ SMEs/ informal Sector Social security and welfare (formal/ informal sector) Employment generation Rural development Family welfare Formal sector social security General social assistance poverty related; child benefits, death benefits Employment related transfers: Public works Renten und familienbezogene oder familienunabhängige Sozialhilfe Bodenpolitische Grundsicherung Hilfen zur Versorgung mit Grundbedarfsgütern Konditionierte Transferleistungen Education and health Housing Education, public health, water and sanitation Disasterpreparedness schemes Affirmative action Disasterpreparedness schemes Education and health Basic housing and health Affirmative action Quelle: Eigene Zusammenfassung und Darstellung housing Education and health related transfers Emergencyrelated transfers

9 III. Klassische staatliche Institutionen in Südasien Wie präsentiert sich in Südasien der Staat konkret? Zentral ist die Rolle des Staates zunächst in der Wirtschaftspolitik oder Entwicklungsstrategie. In allen acht Ländern gibt es eine Plankommission, die als entwicklungspolitische Strategie, meist ausgehend von einem Konzeptpapier ( approach paper ), Fünfjahrpläne entwickelt (Kasten 2). 6 Das Konzeptpapier wird der parlamentarischen, der allgemeinen und der wissenschaftlichen Öffentlichkeit zur Diskussion vorgelegt, in den entwicklungshilfeabhängigen Ländern auch mit den Gebern abgestimmt, und in den Medien detailliert analysiert. Das Machtverhältnis zwischen Plankommission und Finanzministerium ist nicht klar umrissen. Die Plankommissionen sehen den Budgetprozess des Finanzministeriums als Ausführung ihrer Planvorgaben, wenn sie erst einmal vom Parlament verabschiedet sind. Die Finanzministerien wiederum sehen den Plan lediglich als ein Konzept, das den endgültigen Entscheidungen des Finanzministers unterworfen ist und sehen eher die Budgetprozesse in Kabinett und Parlament als ausschlaggebend an. Aber, jenseits der institutionellen Fragen ist es der Staat, der in Fragen der wirtschaftlichen Entwicklung die dominante Rolle einnimmt. Kasten 2: Überblick über Fünfjahrpläne in Südasien Indien o 11. Fünfjahrplan ( ) Bangladesh o National Strategy for Accelerated Poverty Reduction II ( ) (PRSP); o Perspective Plan Pakistan o 10. Fünfjahrplan ( ) o Vision 2030 Bhutan o 10. Fünfjahrplan ( ) Nepal o Three Year Interim Plan (2007/8-2009/10) (PRSP); o Three Year Development Plan (2010/11-12/13) (noch in Vorbereitung) Sri Lanka: o Quelle: Eigene Darstellung New Development Strategic Framework for Economic Growth and Poverty Reduction (2005-8) Malediven o 7. Entwicklungsplan ( ) o Manifesto 2009 Afghanistan o Interim National Development Strategy (2006/7); o Afghanistan National Development Strategy (ANDS) ( ) zugleich als Plan für die Milleniumsentwicklungsziele konzipiert, die hier bis 2020 laufen. 6 Siehe z. B. Tharoor 2003, S. 175 f über die Entstehung der Plankommission in Indien

10 Makroökonomisch hat der staatszentrierte Ansatz zu einer akkumulationsbetonenden Wirtschaftspolitik mit hohen Investitionsquoten geführt. Sie betragen über 20 % und in mehreren Ländern bis zu 40% des Bruttosozialprodukts weit höher als z.b. in den südostasiatischen Tigerökonomien. Auch hieran zeigt sich eine staatszentrierte Politik oder anders ausgedrückt ein developmental state Ansatz. Das soll aber nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass trotz Plan und Industrialisierungspolitik der informelle Sektor bis zu 90% der Beschäftigung ausmacht. Tabelle 2: Bruttoinvestitionsraten (% des BSP) Land (oder letztes verfügbares Jahr) Afghanistan - - Bangladesh Bhutan Indien Maldiven Nepal Pakistan Sri Lanka Quelle: UN ESCAP 2010, Tabelle 3, S. 198 Was speziell die Sozialpolitik angeht, so definieren die Verfassungen der Länder Südasiens den Staat explizit oder implizit als zur Wohlfahrt des Bürgers verpflichtet - teils direkt wie in Indien oder Nepal, teils indirekt wie in Bangladesh und Pakistan. In Bangladesh ist der Staat am wenigstens in der Sozialpolitik aktiv engagiert. 10

11 Kasten 3: Staatliche Verpflichtungen in Südasien - Indien 1948: state to secure a social order for promotion of welfare of the people (Art. 38, in Directives) - Nepal 1951: social order and social conditions for citizens (Art. 4 & 5, in Directives) - Bangladesh 1971: higher standard of living and basic needs of all citizens through planned development (Art. 15) - Pakistan 1973: Promotion of social justice and eradication of social evils ; 1980: Zakat and Ushr Ordinance - Malediven 1980: Economic and social rights (food, clothing & housing, health care, environment, communications, sewage; right to education; protection of the young and the old) Quelle: Eigene Darstellung In Indien und Nepal wird dieser sozialpolitische Anspruch von einer breitgefächerten Antidiskriminierungspolitik begleitet. Diese verbietet Kastendiskriminierung und macht sie juristisch strafbar. Es gibt politische und bildungspolitische Gleichstellungsgesetzgebung für Frauen und für Mitglieder benachteiligter Kasten und ethnischer Minderheiten (sogenannte tribals ) und es gibt monetäre Sozialtransfers speziell für benachteiligte Gruppen. Ein wohlfahrtsstaatsorientierter Ansatz drückt sich auch in der Fiskalpolitik aus. Der Anteil der Sozialausgaben im Staatshaushalt liegt in allen südasiatischen Ländern bei mindestens 30% (siehe Schaubild 2). Dies übersteigt die progressiven Vorgaben der Kopenhagener UN- Konferenz von 1995, nach der mindestens 20% des Budgets Sozialausgaben zugeschrieben werden sollten. 11

12 Schaubild 2: Anteil der Sozialausgaben im öffentlichen Haushalt Quelle: UNICEF ROSA South Asia Fiscal Budget database 2010 Innerhalb der Sozialausgaben stellt Bildung den größten Ausgabeposten (zwischen 30% und 58%) dar. Die jeweiligen Anteile für soziale Sicherung ( insurance und assistance ), Gesundheitsausgaben, sowie Wohnungsbau und verwandte Ausgaben variieren; in Sri Lanka haben z.b. Leistungen der sozialen Sicherung den zweitgrößten Anteil innerhalb der Sozialausgaben (Schaubild 3). Sozialtransfers in verschiedener Form sind in allen acht Ländern Südasiens präsent, aber die Leistungsbeträge sind niedrig, und die Ausführungsbestimmungen kompliziert, so dass viele Berechtigte sich nicht im klaren sind über ihre Ansprüche auf Sozialleistungen. 12

13 Schaubild 3: Sozialausgaben für Bildung, Gesundheit, soziale Sicherheit und Sozialwohnungen und Gemeindeeinrichtungen Quelle: UNICEF ROSA South Asia Fiscal Budget database 2010 Allerdings sind die Staats- und Steuerquoten in Südasien niedrig. Die Steuerquote liegt im Südasiendurchschnitt bei 12% und nur in den Malediven und Sri Lanka darüber (UNICEF ROSA South Asia Fiscal Budget database). Aufgrund der niedrigen Staatsquote sind daher die Pro-Kopf Ausgaben in der Mehrzahl der Länder sehr niedrig (Schaubild 4). Nimmt man als Richtgröße Empfehlungen internationaler Organisationen, so entsprechen lediglich Bhutan, die Malediven und teilweise Sri Lanka den Vorgaben. Die WHO empfiehlt nämlich als Richtgröße US$ 40 pro Kopf für Grundgesundheitsdienstleistungen, und das UN Millenniumzieleprojekt schätzt, dass auf die Gesamtbevölkerung umgelegt, Bildungsausgaben mindestens US$ pro Kopf betragen müssten. 13

14 Schaubild 4: Pro-Kopf Sozialausgaben Quelle: UNICEF ROSA South Asia Fiscal Budget database 2010 IV. Neuere Tendenzen: der rights-based approach und Sozialstaatmodalitäten In den letzen Jahren lässt sich in ganz Südasien eine stärkere normative Referenz auf die Grundrechte ausmachen. 7 Dies kann unter anderem auf neuere politische Konstellationen zurückgeführt werden. Gewisse Machtverschiebungen zugunsten ausgegrenzter Personengruppen deuten sich an - getragen durch Nichtregierungsorganisationen. Außerdem entsteht über die indirekten und direkten Folgen der immensen Einkommenspolarisierung Druck, der es für die Eliten notwendig erscheinen lässt, sozialpolitische Zugeständnisse zu machen. Dignity Menschenwürde und Universalismus werden häufig als Grundmaxime zitiert (Saith 2008). Besonders ausgeprägt ist der rights based approach in Indien (siehe z. B. Srivastava 2008). Dort sind seit sind fünf grundlegende Gesetzesänderungen auszumachen, die zusammen ein verändertes Selbstverständnis der Rechte der Bürger gegenüber dem Staat einläuten könnten, und die Verpflichtungen des Staates einklagbar, justiziabel, machen. Die sechs Grundrechte sind: 7 Siehe für Indien z. B. Srivastava 2008; für Südasien Köhler/Cali/Stirbu Systemisch: Leisering et al Eine linke Koalitionsregierung die United Progressive Alliance beschloss 2004 ein Common Minimum Programme. 14

15 o Das Recht auf Schulspeisung in allen öffentlichen Grundschulen (2001), o Das Recht auf Beschäftigung im ländlichen Raum (National Rural Employment Guarantee Act 2005), o Das Recht auf Information (2005), o Das Recht auf soziale Grundsicherung im informellen Sektor (2008), o Das Recht auf Bildung (2010), und o Das Recht auf Ernährung (noch nicht verabschiedet, aber einer staatlichen Kommission überantwortet). Dabei kann dem Recht auf Information eine Schlüsselstellung zugeschrieben werden, denn es verpflichtet den Staat, die anderen Rechte aktiv publik zu machen und die Umsetzung öffentlich zu dokumentieren. 9 Varianten dieser Entwicklung finden sich auch in den anderen Ländern Südasiens: mehrere Länder haben ähnliche rights-based Ansätze in der Gesetzgebung und den neueren sozialpolitischen Pläne eingeführt oder erwägen sie (ein weiterer Hinweis auf Ähnlichkeiten in einer wohlfahrtstaatlichen Ausrichtung): 10 o Das Recht auf Information gibt es in Nepal (Right to information Act (2007)) und in Bangladesh (Right to information Act (5 April, 2009)); o In Afghanistan schreibt die National Development Strategy ein Recht auf landwirtschaftliches Grundeigentum vor; o In Bangladesh gibt es das Konzept von garantierter Beschäftigung in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in der ländlichen Infrastruktur (seit 2009); o In Nepals ärmster Region Karnali sichert seit 2009 ein Arbeitsbeschaffungsprogramm jedem Haushalt einen Arbeitsplatz oder Grundeinkommen zu. Zudem gibt es in Nepal seit Mai 2010 Kindergeld für alle Familien in der Karnalizone und für die ärmsten Haushalte der am meisten benachteiligten Kaste, den Dalits. Das Kindergeld soll sukzessive auf die Gesamtbevölkerung ausgeweitet werden; o In Pakistan wird das Zakatsystem der bekenntnisbasierten Transfers durch ein allgemeines Sozialtransfersystem ersetzt (das Benazir Income Support Programm); Außerdem ist ein Arbeitsbeschaffungsprogramm geplant. 9 Der NREGA Primer (2007) betont die Rolle des Informationsrechts als Vorbedingung für ein Gelingen der Beschäftigungsgarantie. S. 40 f. 10 Im zivilrechtlichen Bereich haben Bhutan und die Malediven in den letzten zwei Jahren zum ersten Mal in ihrer Geschichte freie Wahlen zum Parlament abgehalten, und neue Verfassungen verabschiedet; auch Nepal arbeitet an einer neuen Verfassung. 15

16 Zusammenfassend kann, zumindest vom theoretischen oder politischen Ansatz her, Südasien ein langsamer Übergang von einer liberalen zu einer universalistischen Variante des Wohlfahrtsstaats bescheinigt werden - wenn auch mit niedrigen Leistungen, die durch die niedrige Staatsquote bedingt sind. 11 Wird das Esping-Andersen sche Klassifzierungssystem mit in die Betrachtung aufgenommen, so könnten in vereinfachender und abgewandelter Form vier Typen von welfare states oder welfare regimes in Südasien ausmacht werden. Sri Lanka ist seit jeher, vom Anspruch her, universalistisch, mit sozialen Transfers, und grundsätzlich kostenloser Bildungs- und Gesundheitsgrundversorgung. Ähnliches gilt für Bhutan und bis vor kurzem für die Malediven. Indien und Nepal haben einen Wohlfahrtsstaatsansatz, aber die geringen Leistungen und die bisherige Ausgrenzung des informellen Sektors ordnen diese Länder eher zu der liberalen Gruppe. Es lässt sich aber in den letzten Jahren ein Trend zu einem universalistischen Ansatz ausmachen. So werden in Indien im Zusammenhang mit dem Common Minimum Programme der Kongresspartei und in Nepal in der Übergangsregierung seit Ende des Bürgerkriegs immer umfassendere Sozialtransfers vom Parlament verabschiedet. In Pakistan ist zudem seit der Einführung des Benazir Income Support Programms (seit 2009) eine strukturelle Veränderung weg von den islamisch-karitativen Zakattransfers zu Sozialtransfers auf der Grundlage von Citizenship zu beobachten. Dem steht der traditionelle Ansatz in Afghanistan - der bis vor kurzem auch in Pakistan galt gegenüber. In dieser Tradition ist der Staat nur für die am meisten Benachteiligten und für Märtyrerfamilien aus den Bürgerkriegen zuständig. In Bangladesh werden soziale Dienstleistungen seit der Unabhängigkeit, die meist als soziale Revolution begriffen wird, großenteils durch Nichtregierungsorganisationen gewährleistet (Mahmud 2008). So kann vielleicht von einem grassroots welfare state gesprochen werden, bei dem der Staat zwar für Wirtschafts- und Sozialpolitik konzeptionell zuständig ist, aber Sozialtransfers primär außerstaatlich geleistet werden. 11 Interessant ist hier auch die Zusammensicht von Beschäftigungspolitik und sozialer Grundsicherung. 16

17 Tabelle 4: Welfare states in Südasien Versuch einer Klassifizierung Länder: Liberal: Einkommensabhängige Sozialtransfers mit kleinen Leistungen Islamischkorporatistisch: primäre soziale Verantwortlichkeit bei Familie/Gemeinde Universalistisch: Anrecht auf Sozialtransfers als Bürger, universell Grassroots welfare : kategorische Berechtigung zu Sozialtransfers, ausgeführt von NGOs Afghanistan Seit 2006 Bangladesch seit Unabhängigkeit Bhutan Bhutan Indien Seit 2005 Malediven seit 2009 bis 2008 Nepal seit 2006 Pakistan seit 2009 Bis 2008 Sri Lanka Seit 1930 Quelle: Eigene Darstellung V. Umsetzung und Wirksamkeit Wie schaut es aber mit der sozialpolitischen Umsetzung aus? Erreichen die aufgelegten Programme die Bevölkerung und verbessern ihren Lebensstandard? Die Bruttosozialproduktwachstumsraten sind seit Ende der 90er hoch, und ließen immer bessere sozial- und entwicklungspolitische Ergebnisse erwarten. Jedoch, die Einkommensverteilung ist zunehmend polarisiert. Über 75% der Bevölkerung in Südasien haben ein Tageseinkommen von weniger als US$ 2 pro Tag, und die Gini-Koeffizienten liegen bei über 4. Die Sozialindikatoren weisen gemischte Ergebnisse aus. In Bhutan, den Malediven, Sri Lanka, Bangladesh und Teilen Südindiens verbessern sich die Sozialindikatoren, während sie in Afghanistan, Nepal und Pakistan strukturell und historisch extrem niedrig liegen (v.a. bei Ernährung, Mütter- und Kindersterblichkeit). Die höchsten Mütter- und Kindersterblichkeitsarten haben im internationalen Vergleich Afghanistan und Pakistan (siehe Schaubilder 4 und 5). Die Millenniumsentwicklungsziele sind insgesamt, für ganz Südasien, in diesen Bereichen gefährdet. Ausgedrückt im human development index zeigt sich zwar seit 1990 gerechnet ein aufsteigender Trend, aber insgesamt liegt Südasien weit unter seinem sozialpolitischen Potential (Schaubilder 6 und 7). 17

18 Schaubild 4: Kindersterblichkeit Infant Mortality Ratio; Deaths per 1000 live birth Total (2008) Quelle: UN_Inter-agency Group for Child Mortality Estimation (UNICEF, World Health Organization, United Nations Population Division and the World Bank) Anmerkung: The boundaries and the names shown and the designations used on these maps do not imply official endorsement or acceptance by the United Nations. 18

19 Schaubild 5: Müttersterblichkeit in Südasien Maternal Mortality Ratio; Deaths per 100,000 live births Total (2005) Quelle: UNICEF and World Health Organisation Anmerkung: The boundaries and the names shown and the designations used on these maps do not imply official endorsement or acceptance by the United Nations. 19

20 Schaubild 6: Rangordnung im Human development index Schaubild 7: Trends im human development index Quelle: UNICEF ROSA, mit Daten aus UNDP Human Development Report Dieses Auseinanderklaffen von Anspruch - welfare state-verpflichtungen und schwachen sozialpolitischen Ergebnissen, vor allem wenn Daten nach Identitäten disaggregiert angeschaut werden wird oft als Südasiens Paradoxon bezeichnet. Gründe für die gemischte Performance sind komplex. Zum ersten rühren sie von der systemischen, strukturellen sozialen Ausgrenzung her, die ihrerseits ökonomische Folgen hat. Die Ausgrenzung nimmt vielfache 20