Öffentliches Baurecht

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2 Öffentliches Baurecht mit Bezügen zum Umwelt- und Raumplanungsrecht Von Prof. Dr. Wilfried Erbguth Universitätsprofessor, Rostock und Privatdozent Dr. Mathias Schubert Universität Rostock 6., neu bearbeitete Auflage

3 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Weitere Informationen zu diesem Titel finden Sie im Internet unter ESV.info/ Das Werk erschien bis einschließlich 5. Auflage im Verlag C.H. Beck. 6. Auflage 2015 ISBN Alle Rechte vorbehalten Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin Dieses Papier erfüllt die Frankfurter Forderungen der Deutschen Nationalbibliothek und der Gesellschaft für das Buch bezüglich der Alterungsbeständigkeit und entspricht sowohl den strengen Bestimmungen der US Norm Ansi/Niso Z als auch der ISO Norm Gesetzt aus der 9/11 Candida Satz: Jung Crossmedia Publishing, Lahnau Druck und Bindung: Strauss, Mörlenbach

4 Vorwort zur 6. Auflage Die Darstellung des öffentlichen Baurechts erscheint in der neu bearbeiteten sechsten Auflage erstmals im Erich Schmidt Verlag. Zudem ist Mathias Schubert, der bereits an den beiden vorherigen Auflagen wesentlich beteiligt war, als Mitautor hinzugetreten. Unverändert geblieben ist das Bemühen um eine kompakte systematische Darstellung, die sowohl rechtswissenschaftlichen Ansprüchen als auch denjenigen der Praxis gerecht werden soll. Für die Neuauflage zu berücksichtigen waren zunächst zahlreiche mehr oder minder gewichtige Änderungen des Baugesetzbuchs im Gefolge der sog. Klimaschutz-Novelle des Jahres 2011 sowie der sog. Innenentwicklungs-Novelle von 2013; Letztere hat überdies Änderungen der Baunutzungsverordnung mit sich gebracht. Aktualisierungsbedarf rührte ferner aus der ebenfalls im Jahr 2013 erfolgten Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, die aufgrund von Beanstandungen durch den Europäischen Gerichtshof erforderlich geworden war. Weiterhin trägt die Neuauflage vielfältigen Entwicklungen der vergangenen fünf Jahre in Rechtsprechung und Schrifttum Rechnung. Inhaltliche Schwerpunkte waren hier etwa bei der planerischen Steuerung des Einzelhandels und von Windenergieanlagen auszumachen, ferner höchst aktuell bei Fragen des individuellen wie überindividuellen (Umwelt-)Rechtsschutzes. Die Autoren danken Frau Dr. Ursula Schweitzer herzlich für die Aufnahme der Schrift in das Programm des Erich Schmidt Verlages sowie für die fürsorgliche Betreuung der Neuauflage. Großer Dank für umsichtige Recherchen und Aktualisierungen gebührt Frau Rechtsanwältin Bianka Bartelt sowie Herrn wissenschaftlichem Mitarbeiter Stefan Koch. Die Darstellung ist auf dem Stand April 2014, Literatur und Rechtsprechung sind vereinzelt bis August 2014 berücksichtigt. Kritik und Anregungen sind jederzeit herzlich willkommen und werden an erbeten. Rostock, im August 2014 Wilfried Erbguth/Mathias Schubert V

5 Inhaltsübersicht Vorwort zur 6. Auflage Inhaltsverzeichnis... Abkürzungsverzeichnis..... Literaturverzeichnis... V IX XVII XXV Erster Abschnitt. Grundlagen des öffentlichen Baurechts Öffentliches Baurecht als Rechtsgebiet... 1 I. Städtebaurecht II. Bauordnungsrecht... 4 III. Verbindung zwischen Städtebaurecht und Bauordnungsrecht IV. Baunebenrecht Verfassungsrechtliche Grundlagen... 7 I. Gesetzgebungskompetenzen... 7 II. Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden III. Eigentumsgarantie Öffentliches Baurecht im Rechtssystem I. Städtebaurecht II. Bauordnungsrecht Zweiter Abschnitt. Städtebaurecht Die wesentlichen Ausformungen des Städtebaurechts im Überblick I. Ziele des Baugesetzbuchs II. Bauleitplanung und Planersatzvorschriften III. Sicherungsmittel des Städtebaurechts IV. Planverwirklichende Mittel des Städtebaurechts V. Rechtsschutzgewährleistungen im Städtebaurecht Das Recht der Bauleitplanung I. Aufgabenstellung der Bauleitplanung II. Zweistufigkeit der Bauleitplanung III. Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Bauleitplanung IV. Städtebaurecht und Privatisierung Die Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung I. Veränderungssperre II. Zurückstellung von Baugesuchen III. Teilung von Grundstücken IV. Gemeindliche Vorkaufsrechte Die Instrumente zur Planverwirklichung I. Bodenordnung II. Planungsschadensrecht und Enteignung III. Erschließung Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben I. Vorhabenbegriff II. Zulässigkeit von Vorhaben allgemein III. Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten oder vorhabenbezogenen Bebauungsplans VII

6 Inhaltsübersicht IV. Zulässigkeit von Vorhaben im nicht qualifiziert beplanten Innenbereich V. Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich VI. Zulassung von Vorhaben auf Grund eines in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplans VII. Sonderregelung zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie VIII. Abweichens- und Vorrangregeln zu den bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften Das Besondere Städtebaurecht I. Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen II. Stadtumbau, Soziale Stadt, Business Improvement Districts III. Recht der Stadterhaltung IV. Städtebauliche Gebote Überleitungsrecht und Sonderregelungen für die Hauptstadt und einzelne Bundesländer I. Überleitungsrecht II. Die besonderen rechtlichen Grundlagen für die Hauptstadtplanung III. Sonderregelungen für einzelne Stadtstaaten Dritter Abschnitt. Bauordnungsrecht Grundlagen des Bauordnungsrechts I. Rechtsquellen II. Regelungsgegenstände Materielles Bauordnungsrecht I. Grundbegriffe II. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel III. Anforderungen an die Bauausführung Formelles Bauordnungsrecht I. Die Bauaufsichtsbehörden II. Die Baugenehmigung III. Weitere baurechtliche Genehmigungen IV. Die bauaufsichtsrechtlichen Eingriffsbefugnisse Vierter Abschnitt. Die Kontrolle der Einhaltung des öffentlichen Baurechts Aufsichtsbehördliche Kontrolle Gerichtliche Kontrolle I. Hauptsacheverfahren II. Einstweiliger Rechtsschutz III. Verfahren vor den Baulandkammern Stichwortverzeichnis VIII

7 Vorwort zur 6. Auflage Inhaltsübersicht... Abkürzungsverzeichnis..... Literaturverzeichnis... V VII XVII XXV Erster Abschnitt. Grundlagen des öffentlichen Baurechts Öffentliches Baurecht als Rechtsgebiet... 1 I. Städtebaurecht... 1 II. Bauordnungsrecht III. Verbindung zwischen Städtebaurecht und Bauordnungsrecht... 5 IV. Baunebenrecht Verfassungsrechtliche Grundlagen... 7 I. Gesetzgebungskompetenzen Städtebaurecht Bauordnungsrecht II. Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II 1 GG a) Garantieebenen b) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und Eigenverantwortlichkeit c) Gesetzesvorbehalt d) Schranken aa) Kernbereich bb) Verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip cc) Übermaßverbot Planungshoheit als Gegenstand der Selbstverwaltungsgarantie Der Einfluss des europäischen Unionsrechts auf die kommunale Selbstverwaltung III. Eigentumsgarantie Baufreiheit als Gegenstand der Institutsgarantie des Art. 14 I 1 GG Baufreiheit als Gegenstand des Individualschutzes durch die Bestandsgarantie des Art. 14 I 1 GG Abgrenzung der Inhalts- und Schrankenbestimmung von der Enteignung Individualschutz für bestehendes Eigentum Konsequenzen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes für das Städtebaurecht Öffentliches Baurecht im Rechtssystem I. Städtebaurecht Städtebaurecht im System des Raumplanungsrechts a) Städtebaurecht und Gesamtplanungsrecht b) Städtebaurecht und Fachplanungsrecht aa) Nutzungsregelungen des Fachplanungsrechts bb) Projektbezogenes Zulassungsrecht IX

8 X 2. Städtebaurecht und Umweltschutzrecht a) Der umweltschutzbezogene Gestaltungsauftrag des Städtebaurechts b) Die Umweltprüfung im Städtebaurecht aa) Europarechtliche Vorgaben bb) Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben in das Recht der Bauleitplanung c) Städtebaurecht und Bodenschutz d) Städtebaurecht und das Recht der Umweltschutzplanungen aa) Landschaftsplanung bb) Sonstige Umweltschutzplanungen e) Städtebaurecht und naturschutzrechtliche Eingriffsregelung aa) Konzept der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der Bauleitplanung bb) Abwägungsgebot und naturschutzrechtliche Eingriffsregelung cc) Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft durch Bauleitplanung dd) Verursacherprinzip und Ausgleich durch die Gemeinde ee) Ausgleichsbebauungsplan und Öko-Konto ff) Sonstige Regelungen zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung im BauGB gg) Vollzug im Baugenehmigungsverfahren f) Städtebaurecht und europäisches Habitatschutzrecht aa) Unionsrechtliche Vorgaben bb) Umsetzung der Habitatschutzbestimmungen in das Recht der Bauleitplanung II. Bauordnungsrecht Bauordnungsrecht und Recht der Gefahrenabwehr Bauordnungsrecht und Fachrecht Zweiter Abschnitt. Städtebaurecht Die wesentlichen Ausformungen des Städtebaurechts im Überblick I. Ziele des Baugesetzbuchs II. Bauleitplanung und Planersatzvorschriften III. Sicherungsmittel des Städtebaurechts IV. Planverwirklichende Mittel des Städtebaurechts V. Rechtsschutzgewährleistungen im Städtebaurecht Das Recht der Bauleitplanung I. Aufgabenstellung der Bauleitplanung II. Zweistufigkeit der Bauleitplanung III. Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Bauleitplanung Formelle Anforderungen an die Bauleitplanung a) Aufstellungsbeschluss zur Erarbeitung des Plans b) Abstimmung mit benachbarten Gemeinden c) Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange d) Öffentlichkeitsbeteiligung e) Gemeinsame Vorschriften zur Beteiligung f) Grenzüberschreitende Beteiligung g) Beschlussfassung h) Genehmigungsverfahren... 93

9 i) Ausfertigung und öffentliche Bekanntmachung j) Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen aa) Ergänzendes Verfahren bb) Aufhebung k) Vereinfachtes Verfahren l) Besonderheiten bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung m) Besonderheiten gemeinsamer Bauleitplanung Materielle Anforderungen an die Bauleitplanung a) Erforderlichkeit der Planung aa) Verbotswirkung des 1 III 1 BauGB bb) Gebotswirkung des 1 III 1 BauGB b) Pflicht zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung aa) Zielbegriff bb) Rechtmäßigkeitsanforderungen cc) Anpassungspflicht und erfasste Planungskonstellationen dd) Zielabweichungsverfahren c) Vorgaben für die Planinhalte aa) Flächennutzungsplan bb) Bebauungsplan d) Inhaltliche Verknüpfung der Bauleitpläne durch das Entwicklungsgebot 145 e) Vorgaben für die Abwägung aa) Äußere Grenzen der Abwägung bb) Innere Grenzen der Abwägung: Generelle Planungsziele und Planungsleitlinien cc) Innere Grenzen der Abwägung: Abwägungsgebot allgemein dd) Innere Grenzen der Abwägung: Abwägungsvorgang als Verfahren? ee) Innere Grenzen der Abwägung: Abwägungsfehlerlehre ff) Innere Grenzen der Abwägung: Interkommunales Abstimmungsgebot gg) Innere Grenzen der Abwägung: Umweltprüfung, Eingriffsregelung, Verträglichkeitsprüfung u.a.m. in der Abwägung hh) Zeitliche Grenzen der Abwägung: Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen ii) Zu den rechtlichen Folgen von Abwägungsfehlern allgemein IV. Städtebaurecht und Privatisierung Städtebauliche Verträge als Ergänzung der Bauleitplanung a) Rechtslage bis zur Regelung im Städtebaurecht b) Regelungsgehalt des 11 BauGB aa) Vertragstypen bb) Gemeinsamkeiten städtebaulicher Verträge c) Weitere städtebauliche Verträge Der vorhabenbezogene Bebauungsplan als Alternative zum herkömmlichen Bebauungsplan a) Entstehungsgeschichte b) Elemente des vorhabenbezogenen Bebauungsplans aa) Der Vorhaben- und Erschließungsplan des Investors bb) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan der Gemeinde cc) Durchführungsvertrag c) Verfahrensablauf d) Unterschiede zum herkömmlichen Bebauungsplan XI

10 XII 3. Einschaltung eines Dritten in das Bauleitplanverfahren a) Regelungsgehalt des 4b BauGB aa) Dritter bb) Übertragungsfähige Aufgaben b) Rechtsstaatliche Grenzen Die Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung I. Veränderungssperre II. Zurückstellung von Baugesuchen III. Teilung von Grundstücken IV. Gemeindliche Vorkaufsrechte Die Instrumente zur Planverwirklichung I. Bodenordnung Umlegung Vereinfachte Umlegung II. Planungsschadensrecht und Enteignung Planungsschadensrecht Enteignung durch Verwaltungsakt III. Erschließung Herstellung der Erschließungsanlagen Erschließungsbeitrag Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben I. Vorhabenbegriff II. Zulässigkeit von Vorhaben allgemein III. Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten oder vorhabenbezogenen Bebauungsplans Grundtatbestände des 30 I und II BauGB; Vorgaben der BauNVO Ausnahmen und Befreiungen nach 31 BauGB a) Ausnahme b) Befreiung IV. Zulässigkeit von Vorhaben im nicht qualifiziert beplanten Innenbereich Räumlicher Geltungsbereich Zulässigkeitskriterien nach 34 I BauGB Zulässigkeitskriterien nach 34 II BauGB Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche als Genehmigungshindernis Ausnahmebestimmungen nach 34 IIIa BauGB Möglichkeiten des Satzungserlasses nach 34 IV und V BauGB a) Inhalt der Satzungen und materielle Anforderungen b) Satzungsverfahren Einvernehmen der Gemeinde V. Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich Privilegierungstatbestände Sonstige Vorhaben Öffentliche Belange a) Flächennutzungsplan b) Landschaftsplan und sonstige Umweltschutzplanungen c) Schädliche Umwelteinwirkungen d) Unwirtschaftliche Aufwendungen

11 e) Naturschutz, Landschaftspflege, Bodenschutz, Denkmalschutz, Schutz der Landschaft und des Orts- und Landschaftsbildes f) Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur und Wasserwirtschaft g) Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung h) Störung der Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen i) Planungserfordernis als ungeschriebener öffentlicher Belang Begünstigte Vorhaben Ausführung der Vorhaben und Einvernehmen der Gemeinde Außenbereichssatzung Steuerung von Außenbereichsvorhaben durch den Flächennutzungsplan und die Ziele der Raumordnung a) Darstellungen im Flächennutzungsplan aa) Unmittelbar widersprechende Darstellungen im Flächennutzungsplan bb) Unterstützende Darstellungen im Flächennutzungsplan cc) Mittelbar ausschließende Wirkung unterstützender Darstellungen im Flächennutzungsplan b) Ziele im Regionalplan aa) Raumbedeutsame Vorhaben bb) Ausschließende Ziele der Raumordnung cc) Unterstützende Ziele der Raumordnung dd) Mittelbar ausschließende Wirkung unterstützender Ziele der Raumordnung ee) In der Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung VI. Zulassung von Vorhaben auf Grund eines in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplans VII. Sonderregelung zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie VIII. Abweichens- und Vorrangregeln zu den bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften Bauliche Maßnahmen des Bundes und der Länder Vorrang privilegierter Fachplanungen Das Besondere Städtebaurecht I. Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen Ziele der Maßnahmen Vorbereitung der Maßnahmen Durchführung der Maßnahmen Träger der Maßnahmen Finanzierung der Maßnahmen II. Stadtumbau, Soziale Stadt, Business Improvement Districts Stadtumbau Soziale Stadt Business Improvement Districts (BIDs) III. Recht der Stadterhaltung IV. Städtebauliche Gebote Überleitungsrecht und Sonderregelungen für die Hauptstadt und einzelne Bundesländer I. Überleitungsrecht Allgemeine Überleitungsvorschriften Überleitungsvorschriften für das EAG Bau XIII

12 II. Die besonderen rechtlichen Grundlagen für die Hauptstadtplanung III. Sonderregelungen für einzelne Stadtstaaten Dritter Abschnitt. Bauordnungsrecht Grundlagen des Bauordnungsrechts I. Rechtsquellen II. Regelungsgegenstände Materielles Bauordnungsrecht I. Grundbegriffe Bauliche Anlage Grundstück Baulast Weitere Legaldefinitionen II. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel III. Anforderungen an die Bauausführung Bausicherheit a) Überblick b) Abstandsvorschriften Baugestaltung a) Verunstaltungsschutz b) Stellplatzpflicht Verwirklichung sozialer Standards Umweltschutz Formelles Bauordnungsrecht I. Die Bauaufsichtsbehörden II. Die Baugenehmigung Erforderlichkeit einer Baugenehmigung a) Grundsatz der Genehmigungsbedürftigkeit b) Genehmigungsfreiheit und vereinfachte Verfahren c) Musterbauordnung Das Verfahren a) Bauantrag b) Mitwirkung öffentlicher Stellen c) Beteiligung Dritter d) Entscheidung e) Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung Abweichungen Nebenbestimmungen Nachträgliche Anordnungen Die Wirkungen der Baugenehmigung a) Sicherungswirkung b) Geltungsdauer c) Bindungswirkung d) Privatrechtsunabhängige Wirkung e) Reichweite der Wirkung III. Weitere baurechtliche Genehmigungen Der Bauvorbescheid Die Teilbaugenehmigung Typengenehmigung und Fliegende Bauten XIV

13 IV. Die bauaufsichtsrechtlichen Eingriffsbefugnisse Ermächtigungsgrundlagen Folgen rechtswidrigen Bauens/rechtswidriger Nutzung a) Formelle Illegalität b) Formelle und materielle Illegalität c) Nutzungsuntersagung d) Ermessen der Behörde e) Richtiger Adressat f) Rechtsnachfolge g) Durchsetzung Allgemeine bauordnungsrechtliche Befugnisnorm Vierter Abschnitt. Die Kontrolle der Einhaltung des öffentlichen Baurechts Aufsichtsbehördliche Kontrolle Gerichtliche Kontrolle I. Hauptsacheverfahren Kontrolleröffnung a) Klage-/Antragsarten aa) Klage des Bauherrn bb) Klage des Nachbarn cc) Klage von Gemeinden dd) Normenkontrollverfahren b) Sachentscheidungsvoraussetzungen aa) Klage der Bauherrn bb) Klage des Nachbarn cc) Klage von Gemeinden dd) Normenkontrollverfahren c) Besonderheiten der Nachbarklage aa) Allgemeines bb) Zum nachbarschützenden Charakter von Baurechtsvorschriften Kontrollumfang a) Allgemeine Maßgaben für die Begründetheit von Klage- und Antragsverfahren aa) Zur Begründetheit der Klage des Bauherrn bb) Zur Begründetheit der Nachbarklage cc) Zur Begründetheit der Klage von Gemeinden dd) Zur Begründetheit im Normenkontrollverfahren b) Kontrolldichte und Planerhaltung aa) Kontrolldichte und planerische Abwägung bb) Planerhaltungsvorschriften II. Einstweiliger Rechtsschutz Einstweiliger Rechtsschutz des Bauherrn Einstweiliger Rechtsschutz des Nachbarn Einstweiliger Rechtsschutz von Gemeinden Einstweiliger Rechtsschutz im Normenkontrollverfahren III. Verfahren vor den Baulandkammern Stichwortverzeichnis XV