Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht

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1 Dr. iur. Laura Campisi Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht Zwischen rechtlichen Vorgaben und innenpolitischen Realitäten

2 INHALTSÜBERSICHT INHALTSÜBERSICHT Literaturverzeichnis... XIX Abkürzungsverzeichnis... LIII Judikaturverzeichnis... LXI A. EINFÜHRUNG... 1 I. Die Herausforderung der Integration im Einwanderungsland Schweiz... 1 II. Problemaufriss, Fragestellungen und Inhalt der Arbeit... 3 III. Aufbau der Arbeit... 5 B. BEGRIFF UND FUNKTION DER INTEGRATION IM MIGRATIONSRECHT... 7 I. Die Einwanderungs- und Integrationspolitik der Schweiz im historischen Abriss... 7 II. Die Bedeutung der Integration III. Der Integrationsbegriff im geltenden Recht IV. Das Prinzip Fördern und Fordern C. DAS ERFORDERNIS DER INTEGRATION IM AUSLÄNDER- RECHTLICHEN BEWILLIGUNGSVERFAHREN I. Ausländerrechtliche Bewilligungsarten II. Auswirkungen des dualen Zulassungssystems III. Zulassung von (erwerbstätigen) Ausländern sowie Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung IV. Erteilung der Niederlassungsbewilligung V. Zulassung im Rahmen des Familiennachzugs VI. Zulassung im Rahmen eines Härtefalls VII. Zulassung von anerkannten Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen VIII. Beendigung des Aufenthalts D. DAS ERFORDERNIS DER INTEGRATION IM EINBÜRGERUNGSVERFAHREN I. Die Einbürgerungsarten II. Formelle und materielle Einbürgerungsvoraussetzungen und Auslegung der Kriterien E. GRENZEN VON BEWILLIGUNGS- UND EINBÜRGERUNGSENTSCHEIDEN UND VERGLEICH DER INTEGRATIONSANFORDERUNGEN I. Die Rechtmässigkeit des Bewilligungswiderrufs oder der Nichtverlängerung II. Die Rechtmässigkeit des Nichteinbürgerungsentscheids VII

3 INHALTSÜBERSICHT III. Der Rechtsschutz bei Bewilligungs- und Einbürgerungsentscheiden IV. Vergleich der Integrationsanforderungen F. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND AUSBLICK I. Schlussfolgerungen II. Ausblick III. Gesamtwürdigung Anhang Unterschiedliche Rechte im Inland gemäss FZA und AuG Musterbeispiel einer Integrationsvereinbarung Die Integrationsvereinbarung: Handlungsform Freiwilligkeit Rechtsfolgen. 348 GER: Raster zur Selbstbeurteilung VIII

4 INHALTSVERZEICHNIS Literaturverzeichnis... XIX Abkürzungsverzeichnis... LIII Judikaturverzeichnis... LXI A. EINFÜHRUNG... 1 I. Die Herausforderung der Integration im Einwanderungsland Schweiz. 1 II. Problemaufriss, Fragestellungen und Inhalt der Arbeit... 3 III. Aufbau der Arbeit... 5 B. BEGRIFF UND FUNKTION DER INTEGRATION IM MIGRATIONSRECHT... 7 I. Die Einwanderungs- und Integrationspolitik der Schweiz im historischen Abriss Die Zeit vor dem Ersten Weltkrieg Einwanderungswelle in ein liberales Regime Die Zeit nach dem Ersten Weltkrieg Ende des liberalen Ausländerrechts und Beginn des Überfremdungsdiskurses Die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg Rotationspolitik Die 1960er-Jahre Plafonierungspolitik und Überfremdungsangst Die Zeit ab 1970 Erste Schritte in Richtung Integrationspolitik Vom Drei-Kreise-Modell von 1990 zum heute geltenden dualen Zulassungssystem des schweizerischen Migrationsrechts Politische Entwicklungstendenzen der Migrationsabwehr im neuen Jahrhundert: Von der Minarett- über die Ausschaffungsinitiative bis hin zur Initiative Gegen Masseneinwanderung Exkurs: Integration im Religionskonflikt Die Integrationsdebatte im Fokus des Islams II. Die Bedeutung der Integration Die verschiedenen Ebenen der Integration und Abgrenzung zum Assimilationsbegriff a. Der gesamtgesellschaftliche Integrationsprozess b. Der individuelle Integrationsprozess c. Integration versus Assimilation Integration und Bewahrung der eigenen kulturellen Identität Integration als Realisierung von Partizipation und Chancengleichheit.. 31 a. Willkommenskultur und Zugehörigkeit statt Ausgrenzung und Diskriminierung b. Rechtliche Rahmenbedingungen zur Realisierung der Chancengleichheit aa. Der Ausländer als Grundrechtsträger IX

5 bb. Hauptsächlich: Das Gebot der Rechtsgleichheit und das Verbot der Diskriminierung c. Teilhabe durch politische Partizipation? aa. Definition und gesetzliche Grundlagen bb. Bedeutung der politischen Partizipation für die Integration d. Ein Recht auf Inklusion? e. Fazit III. Der Integrationsbegriff im geltenden Recht Integrationsbestimmungen im Völkerrecht Minderheitenschutz Integrationsbestimmungen im Landesrecht a. Schweizerische Bundesverfassung b. Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts c. Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer aa. Der Integrationsartikel bb. Andere Bestimmungen mit Bezug zur Integration d. Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern aa. Der Integrationsartikel bb. Andere Bestimmungen mit Bezug zur Integration e. Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit f. Im Besonderen: Gesetz und Verordnung des Kantons Basel-Stadt über die Integration der Migrationsbevölkerung Fazit: Der unbestimmte Rechtsbegriff der Integration als Chance und Risiko Teilrevision des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer a. Entwicklung b. Inhalt der Revisionsvorlage aa. Erweiterung der Integrationsförderung im Gesetz bb. Verstärkte Verankerung von Integrationserfordernissen cc. Beitrag der Arbeitgeber zur Integration c. Kein eigenständiges Integrationsgesetz auf Bundesebene IV. Das Prinzip Fördern und Fordern Persönlicher Geltungsbereich der Förderungs- und Forderungsbestimmungen Behördliche Verpflichtungen zur Förderung der Integration a. Integrationsförderung als Aufgabe des Staates aa. Integrationsförderung des Bundes bb. Integrationsförderung der Kantone und Gemeinden cc. Verbesserung der Integrationsförderung in den bestehenden Strukturen durch Revision des AuG b. Der Informationsauftrag der Behörden aa. Rechtliche Grundlagen und Inhalt des Informationsauftrags X

6 bb. Das Instrument der individuellen Begrüssungsgespräche (1) Umsetzung (2) Zielsetzung? Willkommenheissen versus Prognostizieren von Integrationsdefiziten cc. Im Besonderen: Projekt Welcome Das Konzept der Erstinformation im Kanton Basel-Stadt Forderungen an die Migranten als Pendant zu den behördlichen Verpflichtungen a. Die einzelnen Integrationsforderungen aa. Respektierung der Rechtsordnung und der grundlegenden Prinzipien (1) Strafrechtlicher Leumund (2) Betreibungsrechtlicher Leumund (3) Bekennen zu den demokratischen Institutionen und den Werten der Verfassung (4) Der ordre public bb. Sprachkenntnisse (1) Die Bedeutung der Sprache im Integrationsprozess (2) Spracherwerb als Schlüssel zur Integration? (3) Einschränkungen in Bezug auf das Erfordernis des Spracherwerbs (4) Die Beurteilung von Sprachkenntnissen anhand von FIDE Das neue Rahmenkonzept des Bundes zur Sprachförderung cc. Teilnahme am Wirtschaftsleben und/oder Erwerb von Bildung 92 dd. Auseinandersetzung mit den hiesigen Lebensbedingungen b. Rechtsgleiche Anwendung von Integrationsanforderungen c. Notwendigkeit einer Gesamtbeurteilung der Integrationsanforderungen Fazit Das Instrument der Integrationsvereinbarung: Förderungs- oder Forderungsinstrument? a. Problembehandlung eines kontroversen Instruments b. Beteiligte Parteien und Geltungsbereich c. Inhalt und Zielsetzung aa. Massnahmen zur Behebung eines Integrationsdefizits oder zur Verminderung des Risikos eines schwierigen Integrationsverlaufs (1) Vorliegen eines Defizits oder eines Risikos (2) Massnahmen bb. Speziell: Inhalt von Integrationsvereinbarungen mit religiösen Betreuungs- oder Lehrpersonen d. Erfüllung und Nichterfüllung der Vereinbarung Rechtsfolgen aa. Erfüllung der Vereinbarung XI

7 bb. Nichterfüllung der Vereinbarung e. Die Integrationsvereinbarung als verwaltungsrechtliches Handlungsinstrument aa. Die Integrationsvereinbarung als verwaltungsrechtlicher Vertrag? bb. Die Integrationsvereinbarung als Verfügung? cc. Fazit f. Rechtliche Problemfelder und kritische Anmerkungen aa. Kritik an den rechtlichen Grundlagen bb. Vereinbarkeit angeordneter Massnahmen mit dem Recht auf persönliche Freiheit? cc. Vereinbarkeit der Anwendung von Integrationsvereinbarungen mit dem Rechtsgleichheitsgebot? 128 dd. Verhältnismässigkeit der Rechtsfolgen bei Nichterfüllung? g. Die Integrationsvereinbarung gemäss Revisionsentwurf des AuG 134 h. Im Besonderen: Bestandsaufnahme Integrationsvereinbarungen im Kanton Basel-Stadt aa. Rechtliche Grundlagen bb. Die Integrationsvereinbarung als hoheitliche Massnahme cc. Praktische Anwendung i. Fazit: Die Integrationsvereinbarung als Forderungsinstrument C. DAS ERFORDERNIS DER INTEGRATION IM AUSLÄNDERRECHTLICHEN BEWILLIGUNGSVERFAHREN. 145 I. Ausländerrechtliche Bewilligungsarten Die Kurzaufenthaltsbewilligung Die Aufenthaltsbewilligung Die Niederlassungsbewilligung II. Auswirkungen des dualen Zulassungssystems Anspruch auf Aufenthalt und fehlende Integrationsanforderungen für EU-/EFTA-Angehörige Aufenthalt nach Ermessen und Integration als Kriterium ausländerrechtlicher Entscheide bei Drittstaatsangehörigen III. Zulassung von (erwerbstätigen) Ausländern sowie Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung Der Rechtsanspruch gemäss FZA Der Ermessensentscheid gemäss AuG a. Persönliche Voraussetzungen für die Zulassung und Erteilung der Bewilligung aa. Beschränkung auf Führungskräfte, Spezialisten und qualifizierte Arbeitskräfte bb. Die einzelnen Voraussetzungen für die Prognose einer nachhaltigen Integration (1) Berufliche Qualifikation und berufliche Anpassungsfähigkeit XII

8 (2) Soziale Anpassungsfähigkeit (3) Sprachkenntnisse (4) Alter (5) Fazit cc. Gleichbehandlung von vorläufig anwesenden Drittstaatsangehörigen? dd. Differenzierung innerhalb der Gruppe der Drittstaatsangehörigen? b. Zweckgebundenheit und Bedingungsabhängigkeit der Bewilligung IV. Erteilung der Niederlassungsbewilligung Sofortige Erteilung Erteilung nach fünfjährigem Aufenthalt Erteilung nach zehnjährigem Aufenthalt a. Integrationserfordernis b. Integrationsprüfung Vorzeitige Erteilung bei erfolgreicher Integration a. Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration aa. Sprachkenntnisse auf Niveau A2 des GER bb. Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung und der Werte der BV cc. Wille zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung b. Persönlicher Geltungsbereich des Integrationserfordernisses V. Zulassung im Rahmen des Familiennachzugs Der völker- und verfassungsrechtliche Anspruch Rechtliche Grundlagen und Modalitäten des Familiennachzugs a. Der Familiennachzug nach FZA b. Der Familiennachzug nach AuG aa. Der Anspruch auf Nachzug Angehöriger von Schweizern oder von Niedergelassenen bb. Der Ermessensentscheid über den Nachzug Angehöriger von Aufenthaltern bzw. Kurzaufenthaltern cc. Inländerdiskriminierung durch duales Zulassungssystem Die Geltung der Integration beim Familiennachzug nach AuG a. Die Integration als Voraussetzung aa. Bleiberecht nach Auflösung der Familiengemeinschaft (1) Bleiberecht aufgrund erfolgreicher Integration (2) Bleiberecht aufgrund erlebter ehelicher Gewalt (3) Bleiberecht aufgrund gefährdeter Wiedereingliederung im Herkunftsland (4) Bleiberecht aufgrund anderer Härtefälle bb. Abschluss einer Integrationsvereinbarung cc. Ausschluss von Widerrufsgründen XIII

9 dd. Das neue Spracherfordernis beim Familiennachzug gemäss Revisionsentwurf des AuG (1) Modalitäten des Spracherfordernisses (2) Ausnahme vom Erfordernis des Sprachnachweises (3) Praktische Schwierigkeiten und Grundrechtskonformität b. Förderung der Integration im Rahmen des Familiennachzugs aa. Festlegung von Altersgrenzen und Fristen bb. Anspruch auf sofortige Erteilung der Niederlassungsbewilligung für nachgezogene Kinder VI. Zulassung im Rahmen eines Härtefalls Die Härtefallregelung gemäss AuG a. Die einzelnen Integrationskriterien zur Berücksichtigung eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls aa. Respektierung der Rechtsordnung bb. Finanzielle Verhältnisse und Wille zur Teilnahme am Wirtschaftsleben cc. Dauer der Anwesenheit in der Schweiz und Familienverhältnisse b. Berücksichtigung eines Härtefalls aufgrund wichtiger öffentlicher Interessen Die Härtefallregelung gemäss AsylG VII. Zulassung von anerkannten Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen Begriffserklärungen und Notwendigkeit der Integration Integrationsverpflichtungen Förderung der Integration a. Förderung der beruflichen Integration durch Anspruch auf Erwerbstätigkeit b. Förderung der sozialen Integration durch Anspruch auf Familiennachzug c. Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung bzw. Beendigung der vorläufigen Aufnahme und Erteilung der Aufenthaltsbewilligung VIII. Beendigung des Aufenthalts Unterscheidung Nichtverlängerung und Widerruf Widerruf und Nichtverlängerung von Bewilligungen nach FZA a. Aufgrund von Straffälligkeit, sofern ein hinreichendes Rückfallrisiko besteht b. Aufgrund von Sozialhilfeabhängigkeit Widerruf und Nichtverlängerung von Bewilligungen nach AuG a. Aufgrund von Straffälligkeit b. Aufgrund einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung aa. Gefährdung der öffentlichen Sicherheit XIV

10 bb. Gefährdung der öffentlichen Ordnung c. Aufgrund von Sozialhilfeabhängigkeit d. Aufgrund Nichteinhaltens einer Bedingung Exkurs: Eidgenössische Volksinitiative für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative) a. Inhalt der Initiative b. Verletzung von Verfassungsrecht und internationalen Abkommen c. Probleme der Umsetzung und Auswirkungen auf die gängige Migrations- und Integrationspolitik D. DAS ERFORDERNIS DER INTEGRATION IM EINBÜRGERUNGSVERFAHREN I. Die Einbürgerungsarten Die erleichterte Einbürgerung Die Wiedereinbürgerung Die ordentliche Einbürgerung II. Formelle und materielle Einbürgerungsvoraussetzungen und Auslegung der Kriterien Die formellen Voraussetzungen bei der ordentlichen Einbürgerung a. Aktuelle Rechtslage b. Revision des BüG Die materiellen Voraussetzungen bei der ordentlichen Einbürgerung. 246 a. Aktuelle Rechtslage aa. Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse (1) Wirtschaftliche Eingliederung (2) Soziale Eingliederung bb. Vertrautsein mit den schweizerischen Lebensverhältnissen cc. Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung (1) Strafrechtlicher Leumund (2) Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (3) Respektierung der grundlegenden Prinzipien der Bundesverfassung dd. Nichtgefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz ee. Verständigung in einer Landessprache Das Spracherfordernis im Einbürgerungsverfahren (1) Überprüfungsinstrumente (2) Gefordertes Sprachniveau (3) Das Rahmenkonzept für den Nachweis der sprachlichen Kommunikationsfähigkeit im Hinblick auf die Einbürgerung b. Revision des BüG Die Voraussetzungen bei der erleichterten Einbürgerung und bei der Wiedereinbürgerung XV

11 a. Formelle Voraussetzungen b. Materielle Voraussetzungen Im Besonderen: Die Einbürgerungsvoraussetzungen im Kanton Basel-Stadt und Vergleich mit den Anforderungen auf Bundesebene Fazit E. GRENZEN VON BEWILLIGUNGS- UND EINBÜRGERUNGSENTSCHEIDEN UND VERGLEICH DER INTEGRATIONSANFORDERUNGEN I. Die Rechtmässigkeit des Bewilligungswiderrufs oder der Nichtverlängerung Völker- und verfassungsrechtliche Garantien a. Verfahrensgarantien b. Rückschiebungsverbot c. Recht auf Verbleib im eigenen Land d. Recht auf Schutz des Familienlebens e. Recht auf Schutz des Privatlebens Die Interessenabwägung im Einzelfall Das Ermessen der Behörden und Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips a. Die pflichtgemässe Ermessensausübung b. Das allgemeine Verhältnismässigkeitsgebot c. Die Interessenabwägung aufgrund des Landesrechts aa. Die öffentlichen Interessen (1) Straffälligkeit und Rückfallgefahr (2) Verschuldeter Sozialhilfebezug (3) Mutwillige Schuldenmacherei bb. Die persönlichen Verhältnisse (1) Aufenthaltsdauer und Alter (2) Berufliche Qualifikation und finanzielle Verhältnisse (3) Persönliche Beziehungen zur Schweiz (4) Zumutbarkeit der Rückkehr cc. Der Integrationsgrad d. Die Interessenabwägung aufgrund des Völkerrechts e. Die Interessenabwägung: Eine Frage des Ermessens oder der Verhältnismässigkeit? aa. Relevanz der Unterscheidung bb. Historische Überlegungen cc. Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen als Rechtsfrage dd. Fazit II. Die Rechtmässigkeit des Nichteinbürgerungsentscheids Verfahrensgarantien insbesondere Anspruch auf Begründung eines negativen Einbürgerungsentscheids Recht auf rechtsgleiche und diskriminierungsfreie Behandlung a. Diskriminierung wegen der Herkunft XVI

12 b. Diskriminierung wegen der Religionszugehörigkeit c. Diskriminierung wegen Bedürftigkeit Schutz der Privatsphäre versus Abstimmungsfreiheit III. Der Rechtsschutz bei Bewilligungs- und Einbürgerungsentscheiden Der Rechtsschutz im ausländerrechtlichen Bewilligungsverfahren a. Rechtsweg b. Zulässige Rügen Der Rechtsschutz im Einbürgerungsverfahren a. Im ordentlichen Verfahren aa. Rechtsweg bb. Zulässige Rügen (1) Rechtskontrolle (2) Zulassung der Willkürrüge cc. Verbesserung des Rechtsschutzes dd. Einbürgerungsentscheide durch das Volk und Kritik an den Volksentscheiden b. Im erleichterten Einbürgerungsverfahren und bei der Wiedereinbürgerung IV. Vergleich der Integrationsanforderungen Gegenüberstellung anhand der Grundanforderungen der Integration a. Zulassung von erwerbstätigen Ausländern und Erteilung der Aufenthaltsbewilligung b. Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung der Familiengemeinschaft c. Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung aufgrund eines Härtefalls d. Gewöhnliche und vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung e. Ordentliche Einbürgerung f. Zusammenstellung: Vergleich der Integrationskriterien Systematisch aufgebaute Integrationskriterien? Fazit F. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND AUSBLICK I. Schlussfolgerungen Integration betrifft alle eingefordert wird sie aber nur von bestimmten Migranten Eine Gesamtbeurteilung ist notwendig Integrationsbestimmungen sind unbestimmt und folgen keinem Gesamtkonzept Integrationsanforderungen haben Grenzen II. Ausblick Revision des Ausländer- und Bürgerrechtsgesetzes Konkretisierung und Verschärfung der Integrationserfordernisse Fokussierung auf die Integration von EU-/EFTA-Angehörigen XVII

13 3. Harmonisierung des Einbürgerungsverfahrens und erleichterte Einbürgerung für die zweite und dritte Generation III. Gesamtwürdigung Anhang Unterschiedliche Rechte im Inland gemäss FZA und AuG Musterbeispiel einer Integrationsvereinbarung Die Integrationsvereinbarung: Handlungsform Freiwilligkeit Rechtsfolgen. 348 GER: Raster zur Selbstbeurteilung XVIII