Ein neues kommunales Haushaltsrecht wichtige Fragen für die Ratsarbeit

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1 1 Ein neues kommunales Haushaltsrecht wichtige Fragen für die Ratsarbeit Gunnar Schwarting Städtetag Rheinland-Pfalz Im Herbst 2003 verabschiedete die Innenministerkonferenz die Eckpunkte für ein neues kommunales Haushaltsrecht, das Zug um Zug in allen Bundesländern eingeführt werden soll. Das erste Land, das sein Haushaltsrecht umstellt, ist Nordrhein-Westfalen, dort beginnt die neue Zeit bereits am Einige andere Länder haben ebenfalls Umstellungstermine genannt, so das Land Hessen ab 2008 oder Rheinland-Pfalz ab Die Innenminister haben sich allerdings nicht auf ein für alle einheitliches Recht verständigen können. Zum einen können die Länder es ihren Kommunen freistellen, ob sie auf ein an die kaufmännische Buchführung angelehntes System oder auf eine allerdings gegenüber heute erheblich erweiterte Kameralistik umstellen. Zum anderen gibt es innerhalb beider Systeme nicht unbeträchtliche Spielräume für landesrechtliche Besonderheiten. Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz werden konsequent auf das der kaufmännischen Buchführung sehr ähnliche Konzept, die sog. Kommunale Doppik, umsteigen, Hessen belässt den Kommunen hingegen voraussichtlich ein Wahlrecht. Experten gehen allerdings davon aus, dass sich auf Dauer die Doppik durchsetzen wird. Dies entspräche im Übrigen auch dem inzwischen in anderen europäischen Ländern erreichten Standard. Deshalb wird im Folgenden auch nur die Kommunale Doppik vorgestellt. I. Steuerungsrelevante Aspekte im neuen Haushaltsrecht Handelt es sich nur um einen neuen Rechnungsstil? Das neue Haushaltsrecht ist mehr als nur ein neuer Rechnungsstil. Es versucht, wichtige Erkenntnisse aus dem sog. Neuen Steuerungsmodell, das die Kommunale Gemeinschaftsstelle in Köln (KGSt) zu Beginn der 90er Jahre entwickelte, zu übernehmen. Dazu gehören - eine konsequente Produktorientierung, - die Steuerung mit Zielen, - eine umfassende Darstellung des Ressourcenverbrauchs, - die Ablösung der Detailgenauigkeit durch eine zwar zusammengefasste, aber transparentere Darstellung von Finanzvorgängen in der Kommune, - die Berücksichtigung von Zukunftslasten, zu denen sich die Kommune verpflichtet hat,

2 2 Der Haushalt als das nach wie vor wichtigste Instrument der Steuerung finanzwirksamer Vorgänge in einer Kommune ist dafür der geeignete Ansatzpunkt. Die Umstellung des Haushaltsrechts berührt daher nicht nur wenige Finanzfachleute in Rat und Verwaltung, sondern die gesamte Kommunalpolitik und die gesamte Verwaltung. Deshalb ist es auch notwendig, sich frühzeitig mit den Veränderungen auseinander zu setzen. Was bedeutet Produktorientierung konkret? Der heutige Haushaltsplan ist nach Unterabschnitten gegliedert, die einzelne Verwaltungseinheiten (Hauptamt), reine Zahlungsvorgänge (Sozialhilfe, differenziert nach Leistungsarten) und Aufgabenfelder (Grünanlagen) beschreiben. Im Haushalt ist lediglich erfasst, welche Einnahmen und Ausgaben dem jeweiligen Unterabschnitt zugeordnet werden können. Aussagen dazu, was mit dem Geld eigentlich gemacht wird, fehlen in aller Regel. Mit dem neuen Haushaltsrecht werden die kommunalen Produkte zum Gliederungskriterium gemacht. Sie sind das Ergebnis der kommunalen Tätigkeit und sind auf Dauer angelegt. Da es aber auch zeitlich begrenzte Vorhaben (z.b. ein Stadtjubiläum oder ein arbeitsmarktpolitisches Projekt) gibt, kommen ergänzend Projekte hinzu: Ein Produkt ist eine Leistung oder eine Gruppe von Leistungen in bestimmter Menge und Qualität, von der Kommune oder in ihrem Auftrag erstellt, die von Nutzern innerhalb wie außerhalb des jeweiligen Fachbereiches regelmäßig in Anspruch genommen werden. Projekte hingegen sind entsprechende Leistungen, die einmalig oder unregelmäßig den genannten Adressaten zur Verfügung gestellt werden. Einige Produkte werden heutigen Bezeichnungen (Tagesbetreuung für Kinder) im Haushalt ähneln, andere, die bisher im Haushalt nicht benannt sind (insb. aus der Tätigkeit der zentralen Ämter), werden hinzutreten. Wer bestimmt die kommunalen Produkte? Eine ähnlich straffe Vorgabe wie beim heutigen Haushalt, dessen Struktur sehr detailliert geregelt ist, wird es im neuen Haushaltsrecht nicht geben. Der Gesetzgeber wird nur größere Produktbereiche oder gruppen festlegen. Unterhalb dieser Ebene ist es der Kommune freigestellt, ihre jeweiligen Produkte zu benennen und zu spezifizieren. Insoweit kann jede Kommune ihren eigenen Produktplan erstellen; allerdings empfiehlt es sich, schon aus Gründen der Vergleichbarkeit, ein hohes Maß an Übereinstimmung zwischen den Kommunen zumindest gleicher Funktion und Größe herzustellen. Deshalb wird z.b. in Rheinland-Pfalz im Rahmen eines Gemeinschaftsprojekts der Kommunalen Spitzenverbände und des Innenmi-

3 3 nisteriums eine Empfehlung für einen Produktplan erarbeitet der allerdings unterhalb der Ebene der Produktgruppen nicht verbindlich sein wird. Für den Rat bedeutet dies eine Umstellung insoweit als Sachverhalte nunmehr an anderer Stelle im Haushalt erfasst sind. So wird z.b. die Volkshochschule, die bisher im UA 350 enthalten war, künftig in der Produktgruppe 271 zu finden sein. Für die ersten Beratungen des neuen Haushalts wäre daher ein Umsteigeschlüssel sehr hilfreich. Wo erfahre ich etwas über Produkte? Damit nicht nur wenige Fachleute sondern jeder erfährt, was die Kommune sich unter einem spezifischen Produkt vorstellt, ist im Haushalt zu jedem Produkt eine Produktbeschreibung zu formulieren. Zugleich sollen den Produkten Ziele zugeordnet werden, damit für jeden erkennbar wird, was die Kommune mit dem spezifischen Produkt bezweckt und welchen Qualitätszustand sie erreichen möchte. Dies ist in der Tat völlig neu, denn damit werden im Haushalt nicht nur Finanzdaten sondern auch die mit den Finanzmitteln angestrebten Leistungen dargestellt. Das ermöglicht nicht nur eine fundiertere Beratung eines Haushalts, da dann nicht mehr einzelne Haushaltsstellen sondern die Leistungen der Kommune in den Mittelpunkt gerückt werden können; die Darstellung erlaubt auch eine bessere Abwägung zwischen verschiedenen Aufgabenbereichen innerhalb der Kommune, da es nicht mehr allein auf einen Vergleich von Ausgaben ankommt. Allerdings bedarf es weiterhin der politischen Entscheidung, wo z.b. bei unausgeglichenem Haushalt gespart werden soll. Wer macht die Produktbeschreibungen, wer setzt die Ziele? Üblicherweise werden die Produktbeschreibungen von der Verwaltung erstellt, da sie über die Informationen zu gesetzlichen Grundlagen, aber auch zu den spezifischen Arbeitsabläufen verfügt. Ziele zu setzen hingegen ist ein in hohem Maße politischer Vorgang. Zwar gibt es einige Ziele, die extern, z.b. durch ein Gesetz, vorgegeben sind; dazu gehört z.b. der Versorgungsgrad mit Kindergartenplätzen. Andere Ziele jedoch, wie die durchschnittlichen Wartezeiten im Meldeamt oder die Qualität von Reinigungsleistungen kann die Kommune selbst formulieren. Die KGSt hat dies Steuern mit Zielen genannt; Ziele umschreiben die angestrebte Menge und Qualität kommunaler Produkte. Es ist Aufgabe der Verwaltung, sie mit dem geringsten Ressourceneinsatz zu erreichen. Allerdings dürfen Ziele nicht so formuliert werden, dass sie mit vernünftigem Aufwand niemals erreicht werden können. Eine durchschnittliche Wartezeit im Meldeamt von 1 Minute würde den Einsatz von so viel Personal erfordern, dass der Aufwand nicht mehr zu vertreten wäre.

4 4 Indem aber Ziele und die dafür erforderlichen Ressourcen im Zusammenhang mit dem Haushalt erörtert werden, kann weitaus besser als bisher über den Einsatz der (immer) knappen Finanzmittel entschieden werden. Allerdings haben weder die Verwaltungen noch die Räte bisher eine Steuerung mit Zielen gelernt! Wie erfahre ich etwas über die Zielerreichung? Das Setzen von Zielen macht nur Sinn, wenn regelmäßig geprüft wird, ob die Kommune ihre Ziele auch erreicht. Deshalb sieht das neue Haushaltsrecht eine regelmäßige Berichterstattung, auch während des Haushaltsjahres vor. In diese Berichte gehören Angaben zur Finanzentwicklung und zur Entwicklung der kommunalen Leistungen. Dabei sind dann auch Zielabweichungen darzustellen und so darf man sicher ergänzen zu erläutern. In dem Zusammenhang verlangt das neue Haushaltsrecht auch die Aufnahme geeigneter Kennzahlen zu den jeweiligen Produkten in den Haushalt. Nähere Vorschriften gibt es hierzu nicht; Kennzahlen müssen von den Kommunen selbst erarbeitet werden. Dabei können sie z.t. auf bereits vorhandene Kennzahlen (wie sie z.b. in sog. Vergleichsringen der KGSt, der Bertelsmann-Stiftung oder der DHV Speyer entwickelt wurden) zurückgreifen. Der Vergleich mit anderen Kommunen, das sog. benchmarking, wird dabei von besonderem Interesse sein. Vor diesem Hintergrund ist es aber wichtig, dass die Produkte in den betrachteten Kommunen auch wirklich vergleichbar sind. Welchen Stellenwert hat dabei die Kosten- und Leistungsrechnung? Viele Kommunen haben bereits heute innerhalb der Verwaltung ein System der Kostenrechnung, das über die sog. kostenrechnenden Einrichtungen (das sind die typischen Gebührenhaushalte) hinausgeht. Allerdings ist es bisher erst selten auf die gesamte Verwaltung ausgeweitet worden. Das neue Haushaltsrecht wird im Prinzip eine flächendeckende Kosten- und Leistungsrechnung verlangen, die Ausgestaltung jedoch der einzelnen Kommune überlassen. Die Bedeutung einer solchen Rechnung liegt darin, dass damit sehr transparent wird, was einzelne kommunale Produkte tatsächlich kosten; denn in die Rechnung gehen alle betriebswirtschaftlichen Kosten, insb. also auch die Abschreibungen ein. Das soll zu einem behutsameren Umgang mit den knappen Ressourcen führen. Allerdings muss das nicht heißen, dass das Produkt mit den höchsten Kosten automatisch als erstes reduziert wird. Denn gleichzeitig muss die Leistungsseite betrachtet werden; ein kostspieliges Produkt kann gleichwohl von so hoher Bedeutung für die Kommune sein, dass es auch weiterhin beibehalten wird. Welche Fallstricke gibt es bei der Kosten- und Leistungsrechnung?

5 5 Zunächst muss dafür Sorge getragen werden, dass die Kosten- und Leistungsrechnung selbst nicht zu aufwendig wird. Das bedeutet, dass einfache und ggf. vergröbernde Systeme akzeptiert werden sollten, wenn ansonsten ein zu hoher Aufwand entstünde. Das ist auch deswegen zu tolerieren, weil - anders als bei der Kostenrechnung in Gebührenhaushalten eine gerichtliche Nachprüfung nicht erfolgt. Schwieriger ist das Problem der Zurechnung von Gemeinkosten, d.h. jenen Kosten, die einem Produkt nicht unmittelbar zugeordnet werden können. Dazu zählen vor allem die Kosten der sog. Steuerung, das sind z.b. die Verwaltungsführung und die zugehörigen Verwaltungseinheiten. Auf deren Kosten haben diejenigen, die für ein Produkt verantwortlich zeichnen, keinen Einfluss. Würde z.b. der Stadtvorstand personell erweitert, würden die Kosten aller Produkte steigen, ohne dass sich bei den Produkten selbst oder den dafür maßgeblichen Arbeitsprozessen etwas geändert hätte. Das ist natürlich dann von Bedeutung, wenn die Ergebnisse der Kostenund Leistungsrechnung zum Vergleich mit anderen Kommunen oder privaten Dritten herangezogen werden sollen. Es ist daher wichtig die zugrunde liegenden Berechnungsprinzipien zu kennen, um nicht zu falschen finanzwirtschaftlichen Schlussfolgerungen zu kommen. Diese Prinzipien müssen für die Verwaltung auch verlässlich sein; Änderungen dürften daher nur in größeren Zeitabständen erfolgen. II. Ergebnisrechnung und Bilanz Was unterscheidet die Doppik von der Kameralistik? Die Kameralistik, nach deren Prinzipien der Haushalt bisher geführt wurde, beruht auf Zahlungsvorgängen; sie wird sozusagen von den Ein- und Ausgängen bei der Kasse geprägt. Das der kommunalen Doppik zugrunde liegende System der kaufmännischen Buchführung dagegen ordnet alle Finanzvorgänge der jeweils davon berührten Rechnungsperiode zu. Am deutlichsten wird dies bei Investitionen: Sie sind in der Kameralistik in gesamter Höhe als Auszahlung zu buchen; sie gehören deshalb in den Vermögenshaushalt. In der Doppik hingegen werden die Aufwendungen für eine Investition über die gesamte Nutzungsdauer im Wege der Abschreibungen verteilt. Sie gehören deshalb zum laufenden Aufwand. Was kommt an Stelle von Verwaltungs- und Vermögenshaushalt? Die bisherige Untergliederung in einen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt wird entfallen. Stattdessen werden alle laufenden Vorgänge im sog. Ergebnishaushalt abgebildet. Viele Positionen entsprechen von geringfügigen Abweichungen in der zeitlichen Zuordnung abgesehen dem bishe-

6 6 rigen Verwaltungshaushalt. Neu sind allerdings die Abschreibungen, die bisher nur im Ausnahmefall Berücksichtigung fanden. Demgegenüber gibt es die bisherige Zuführung an den Vermögenshaushalt nicht mehr. Als zweite Säule tritt die Vermögensrechnung hinzu, die auch als kommunale Bilanz bezeichnet werden kann. Anders als im kaufmännischen Rechnungswesen gibt es noch eine dritte Säule, die Finanzrechnung, die (sehr vereinfachend gesprochen als Zusammenfassung des alten Verwaltungsund Vermögenshaushalts) alle Zahlungsvorgänge evtl. (dies hängt von der konkreten Ausgestaltung des Rechts ab) aber auch nur die Investitionen abbildet. Wie sieht denn das neue System aus? Das Schaubild zeigt vereinfacht die Zusammenhänge zwischen den drei Komponenten des Haushalts. Die Finanzrechnung gibt Auskunft über den Stand der liquiden Mittel oder umgekehrt der kurzfristigen Finanzierungsnotwendigkeiten (das wäre im Grunde der bisherige Kassenkredit, der damit erstmals im Haushalt ausgewiesen würde). Die Ergebnisrechnung zeigt, ob im Rahmen der laufenden Tätigkeit Überschüsse sie erhöhen das Eigenkapital oder Defizite sie vermindern dementsprechend das Eigenkapital gemacht werden. Die Vermögensrechnung (Bilanz) wird zudem durch Zu- und Abgänge von Vermögensgegenständen beeinflusst.

7 7 Ist die kommunale Bilanz ein Vermögenshaushalt in neuer Form? Die kommunale Vermögensrechnung (Bilanz) kann mit dem bisherigen Vermögenshaushalt nicht verglichen werden. Sie enthält jeweils zum den Bestand des kommunalen Vermögens auf der Aktivseite und die Finanzierung des Vermögens durch Eigen- und Fremdkapital auf der Passivseite. Diese Darstellung gab es bisher für die Kommunen, im Übrigen auch für Bund und Länder in dieser Form nicht. Neu ist zum einen die Darstellung des vollständigen Vermögens der Kommune; dies galt im bisherigen Haushaltsrecht in erster Linie nur für das sog. Finanzvermögen (insb. Beteiligungen). Zum anderen sind auf der Passivseite alle Verbindlichkeiten abgebildet. Das sind zum einen die noch bestehenden Schulden aus der Aufnahme von Krediten, zum anderen das ist neu Rückstellungen für Verpflichtungen der Zukunft. Am bedeutsamsten dürften dabei die Pensionsrückstellungen sein. Demgegenüber wurden im derzeit geltenden Vermögenshaushalt nur übrigens auch nicht alle Vermögenszugänge (Investitionen) und bestimmte Vermögensabgänge (Verkäufe) abgebildet. Wenn der Vermögenshaushalt entfällt wo finde ich dann die Investitionen? Das war in der Tat ein schwieriges Problem bei der Konzipierung des neuen Haushaltsrechts; denn Investitionsvorhaben sind das Kernstück vieler Haushaltberatungen in den Kommunen. Um einen komprimierten Überblick über die Investitionen zu erhalten, wurde als dritte Säule die Finanzrechnung in das neue Haushaltsrecht eingeführt. Sie enthält vor allem die Zahlungen (insoweit wieder an die Kameralistik angelehnt) für Investitionen. Zugleich sind in der Finanzrechnung die Kreditaufnahme und die jeweilige Tilgung zu erkennen. Mit der Finanzrechnung wird insoweit eine gewisse Verbindung zum bisherigen Vermögenshaushalt hergestellt. Für die Haushaltsberatungen werden sich daher zwei unterschiedliche Teilbereiche den Ergebnisteil für die laufenden Aufwendungen und Erträge, sowie den Finanzteil für die Investitionstätigkeit und ihre Finanzierung heranzuziehen sein. Woher kommen die Vermögenswerte für die Bilanz? Leider hat es in der Vergangenheit keine konsequente Anlagenbuchführung mit einer Bewertung kommunaler Vermögensgegenstände gegeben. Dieses Versäumnis muss jetzt nachgeholt werden; damit wird im Grunde der Bürgerschaft Rechenschaft darüber abgelegt, welche Vermögenswerte mit ihrem Geld im Zeitablauf geschaffen wurden. Das ist kein unbeträcht-

8 8 licher Aufwand, zumal für kommunales Vermögen aus weit zurückliegenden Jahren Aufzeichnungen über Kaufwerte o.ä. oft nicht mehr vorliegen. Vereinzelt gibt es Überlegungen, den Aufwand dadurch zu minimieren, dass einfach Durchschnittswerte für alle Kommunen genommen werden. Das würde aber z.b. da die Vermögensgrößen Ausgangsbasis für die Abschreibungen sind die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und damit auch jeden Vergleich verfälschen. Daher wird in Rheinland-Pfalz der Weg beschritten, eine einigermaßen aussagefähige Vermögenserfassung und bewertung zu gewährleisten; um den Kommunen jedoch dies zu erleichtern, werden in dem schon erwähnten Gemeinschaftsprojekt Empfehlungen und Handreichungen erarbeitet. Dadurch soll auch vermieden werden, dass jede Kommune nach völlig anderen Prinzipien bewertet. Was ist eine Konzernbilanz? Viele Städte haben in der Vergangenheit Tätigkeiten in Eigenbetriebe oder privatrechtliche Unternehmen ausgelagert. Je nach Stadt können der Bilanzwert dieser Organisationen oder ihr Umsatz die vergleichbaren Größen im Kernhaushalt sogar übersteigen. Zwar werden die Wirtschaftspläne von Einrichtungen und Beteiligungen dem jeweiligen Haushaltsplan beigefügt; diese Darstellung ist aber recht unübersichtlich. Mit dem Beteiligungsbericht soll die Transparenz zwar erhöht, aber eine Gesamtübersicht vermag erst eine konsolidierte Bilanz ( Konzernbilanz oder Gesamtabschluss ) zu liefern. Allerdings gibt es noch eine Reihe offener Fragen, welche Einrichtungen und Beteiligungen einbezogen und wie die Einzeldaten zusammengeführt werden sollen. Deshalb hat z.b. Nordrhein-Westfalen die Frist für die Vorlage einer Konzernbilanz auch auf einen späteren Zeitpunkt verschoben. Es ist nicht auszuschließen, dass Rheinland-Pfalz ähnlich verfahren wird. Was bedeutet denn ein hohes Vermögen in der Bilanz? Zunächst wird damit dokumentiert, dass die Kommune in der Vergangenheit umfassend Infrastruktur geschaffen und/oder Flächenvorsorge betrieben hat. Soweit es sich um Gebäude und Anlagen handelt, bedeutet ein hoher Vermögenswert natürlich auch höhere Abschreibungen und damit einen höheren Aufwand in der Ergebnisrechnung. Das unterstreicht, dass die Vermögenswerte in der Eröffnungsbilanz nicht beliebig sind, sondern einer eingehenden Diskussion auch im Rat bedürfen. Nicht ableiten darf man aus den Vermögenswerten Hinweise zur finanziellen Situation der Kommune. Ein hohes Vermögen ist nicht gleichbedeutend mit kommunalem Reichtum. Das Vermögen ist auch keine Quasi- Sicherheit für aufgenommene Kredite; das gilt vor allem für solche Vermögensgegenstände, die für einen öffentlichen Zweck wie eine Schule o- der eine Straße genutzt werden. Deshalb kann Vermögen auch nicht ohne

9 9 weiteres zur Abdeckung von Defiziten in der Ergebnisrechnung (dies entspräche der heutigen Rückzuführung vom Vermögens- an den Verwaltungshaushalt) genutzt werden. III. Der Haushaltsausgleich Wie verändert sich der Haushaltsausgleich? Im geltenden Haushaltsrecht ist der Haushalt dann ausgeglichen, wenn die Einnahmen des Verwaltungshaushalts ausreichen, um alle Ausgaben des Verwaltungshaushalts zu decken und außerdem einen Betrag dem Vermögenshaushalt zuzuführen, der mindestens der planmäßigen Tilgung entspricht (Pflichtzuführung). Dies ist auch Gegenstand der Prüfung des Haushalts durch die Aufsichtsbehörde im Genehmigungsverfahren. Künftig wird der Ergebnishaushalt zur zentralen Größe für die Bestimmung des Haushaltsausgleichs. Die genauen Bestimmungen liegen allerdings noch nicht vor. Doch als Grundsatz wird wohl gelten, dass die ordentlichen (laufenden) Erträge so hoch sein müssen, dass alle ordentlichen (laufenden) Aufwendungen gedeckt sind. Zu den ordentlichen Aufwendungen gehören dabei nunmehr die Abschreibungen. Wird der Haushaltsausgleich künftig leichter oder schwerer? Das lässt sich nicht eindeutig beantworten; sehr vereinfachend gesprochen kommt es zunächst auf das Verhältnis der künftigen Abschreibungen zur heutigen Tilgung an. Sind die notwendigen Abschreibungen höher als die Tilgung, ist der Haushaltsausgleich schwerer und umgekehrt. Welcher Sachverhalt zutrifft, hängt u.a. von folgenden Faktoren ab: Bei der typischen Kommunalfinanzierung steigen die Tilgungsbeträge von Jahr zu Jahr; die Höhe der Tilgung richtet sich insoweit nach dem Alter der noch ausstehenden Kredite. Die Höhe der Abschreibung wird in hohem Maße von der Struktur des kommunalen Vermögens beeinflusst. Besteht dieses vor allem aus unbebauten Grundstücken, fallen nur geringe Abschreibungen an und umgekehrt. Offen ist noch, welche Ausnahmemöglichkeiten bestehen, um den Haushalt ausgleichen zu können. Derzeit ist dies unter Inanspruchnahme von Rücklagen oder durch den Verkauf von Vermögen möglich. Es ist zwar nicht unwahrscheinlich, dass das auch in Zukunft gelten wird; definitive Aussagen sind jedoch noch nicht möglich. Der Sonderfall Umstellung Über die Auswirkungen in jeder Kommune kann also erst nach Vorliegen einer Modellrechnung etwas ausgesagt werden. Allerdings ist auf die besonderen Probleme im Jahr der Umstellung auf das neue Haushaltsrecht

10 10 hinzuweisen. Zu diesem Zeitpunkt müssen die Kommunen erstmals Rückstellungen bilden, für die keine Mittel vorhanden sind. Die Rückstellungen zählen zu den Verbindlichkeiten; je höher die Rückstellungen dotiert werden müssen, umso geringer wird bei sonst gleichen Bedingungen das Eigenkapital. Auch dieser Zusammenhang zeigt die Bedeutung des Eigenkapitals in der Eröffnungsbilanz. Die Höhe der Pensionsrückstellungen kann die Kommune selbst nur mit hohem Aufwand ermitteln. Für die große Mehrzahl der Kommunen wird diese Aufgabe voraussichtlich von den Pensionskassen übernommen. Alle übrigen Rückstellungen (z.b. für anhängige Rechtsstreitigkeiten oder für offene Steuerverpflichtungen) wird die Kommune nach bestem Gewissen zu bemessen haben. IV. Vorbereitung Können wir denn heute schon mit der Umstellung beginnen? Das neue Haushaltsrecht ist noch nicht in Kraft, ja viele Regelungen müssen erst noch erarbeitet werden. Es wäre jedoch verfehlt, deshalb zuzuwarten und den Umstellungsprozess erst nach Verkündung der wichtigsten Regelungen zu beginnen. In Nordrhein-Westfalen ist das neue Recht erst im November verabschiedet worden; trotzdem haben einige Kommunen ihren Haushalt zum umgestellt. Ganz so knapp ist es in Rheinland-Pfalz zwar nicht; gleichwohl sollten die Kommunen schon jetzt mit den Vorarbeiten beginnen, um eine fristgerechte Einführung ab 2007 gewährleisten zu können. Das erfordert einen nicht unerheblichen Einsatz der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Verwaltung, den sie neben ihren täglichen Arbeiten erbringen. Zu den wichtigen Vorarbeiten gehören auf jeden Fall die Bildung von Produktstrukturen und die Formulierung von Empfehlungen an den Rat für produktbezogene Ziele. Dies ist übrigens eine wichtige Aufgabe der jeweiligen Fachverwaltungen. Gleiches gilt für die Entwicklung aussagefähiger Kennzahlen. Schließlich müssen auch die verwaltungsinternen Organisationsabläufe, z.b. im Hinblick auf die Buchhaltung betrachtet werden. Der häufigste Hinweis auf eine frühzeitige Vorbereitung betrifft derzeit die Erfassung und unter Nutzung eines Bewertungsleitfadens des Gemeinschaftsprojekts Bewertung des kommunalen Vermögens. Das ist sicher nicht falsch, sollte aber die eben genannten grundlegenden Überlegungen nicht in den Hintergrund drängen. Die Vermögensbewertung ist zweifellos eine der wichtigsten Vorprägungen für die Haushaltswirtschaft der Zukunft doch sollte vermieden werden, von Anfang zielorientiert zu bewerten. Zweckdienlich dürfte eine zunächst objektive Bewertung sein; erst danach sind Bewertungsspielräume auszuloten. Bevor die Vermögenswerte allerdings in eine Eröffnungsbilanz eingestellt werden, sollten sie auch mit dem

11 11 Rat hinsichtlich der Konsequenzen für die Finanzwirtschaft der Kommune erörtert werden. Kann die Verwaltung die Umstellung denn allein schaffen? Mit dem Gemeinschaftsprojekt sollen solche Hilfestellungen gegeben werden, die es den Kommunen ermöglichen, den Übergang in ein neues Rechnungswesen aus eigener Kraft zu schaffen. Externe Beratung sollte abgesehen von Fragen, die die Kommune nicht selbst beantworten kann (Pensionsrückstellungen) nicht erforderlich sein. Es bleibt den Kommunen natürlich unbenommen, zu spezifischen Themen, aber auch für ergänzende Aspekte (z.b. Präzisierung von Gebäude- oder Straßenzustand) sich externen Sachverstandes zu bedienen. Das sollte dann allerdings nicht als Umstellungsaufwand der Doppik zugerechnet werden. Gerade deshalb ist es wichtig, die Verwaltung für das Arbeiten mit dem neuen Haushaltsrecht zu qualifizieren. Insoweit wird es in den nächsten beiden Jahren notwendig sein, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entsprechend zu schulen. Dabei darf sich die Schulung nicht auf wenige Finanzfachleute beschränken; im Grundsatz müssen im Rathaus alle, die auch bisher in irgendeiner Weise mit dem Haushalt in Berührung kamen, zumindest die Grundprinzipien des neuen Rechts kennen. Gleiches gilt selbstverständlich auch für die Ratsmitglieder! Gibt es Probleme beim Übergang von alter zu neuer Darstellung? Bei der Umstellung des Haushaltsrechts 1974/75 wurden die Werte der beiden vorangegangenen Jahre zurückgerechnet, so dass der erste neue Haushalt alle Ausweisungen in neuer Form enthielt. Das war damals weniger problematisch, da insb. das Buchungsprinzip die Kameralistik - unverändert blieb. Das ist diesmal anders; es würde einen hohen Aufwand bedeuten, rückwirkend kameralistische Haushalte in doppischer Form darzustellen. Deshalb sollte auf diese Forderung verzichtet, auch wenn die Haushaltsberatungen dadurch in gewisser Weise beschränkt werden. Geduld sollte auch bei anderen Anforderungen aufgebracht werden. So werden Produktbeschreibungen oder Ziele zu Beginn vielleicht noch nicht perfekt sein; Kennzahlen müssen auf ihre Tauglichkeit getestet werden. Denn schließlich müssen alle lernen, mit einem ganz neu modellierten Instrument umzugehen! Vielen Dank