Immobilienmarkt Frankfurter Allgemeine Zeitung, , Nr. 180, S. 41

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1 Immobilienmarkt Frankfurter Allgemeine Zeitung, , Nr. 180, S. 41 Public Private Partnership könnte zu einem Beschäftigungsprogramm werden Die Wirtschaft ist bereit, der öffentlichen Hand beim Abbau des Sanierungsstaus mit Kapital und Fachwissen zu helfen / Aber noch sind viele rechtliche Fragen offen / Von Martin Meißner FRANKFURT, 4. August. Etwa 665 Milliarden Euro müssen Städte, Gemeinden und Landkreise in dem Jahrzehnt von 2000 bis 2010 für notwendige Investitionen ausgeben. Das ist das Ergebnis der Berechnung des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) aus dem Jahr Dabei sind die Investitionen des Bundes und der Länder nicht mitgerechnet worden. Ende 2004, also nach der Hälfte dieses Zeitraumes, stellt das Difu bei den Sachinvestitionen einen Rückstand von 85 Milliarden Euro fest. Zu den ohnehin erheblichen Anstrengungen müssen also noch weitere Aufwendungen hinzukommen, um die Lücke zu schließen. Dabei ist der kommunale Investitionsbedarf im Hoch- und Tiefbau mit etwa 52 Prozent besonders groß. Doch stehen die öffentlichen Haushalte unter erheblichem Konsolidierungsdruck. Die Kassen sind leer. Der Investitionsstau betrifft nahezu alle Bereiche des öffentlichen Lebens. Insbesondere der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur, die Sanierung von Schulen, Krankenhäusern und Verwaltungsgebäuden sowie die Modernisierung der Wasser- und Abwasserversorgung tut not. Daß die öffentlichen Haushalte diese Aufgabe allein und in der verbleibenden kurzen Zeit bewältigen können, erscheint ausgeschlossen. Die Hoffnung ruht daher auf privaten Investoren. Im Rahmen von Public Private Partnerships also öffentlich privaten Partnerschaften (PPP) sollen private Investoren mit der öffentlichen Hand kooperieren, um hoheitliche Aufgaben zu bewältigen. Das ist ein gigantischer Markt für die Privatwirtschaft, so meinen die einen. Doch obwohl der Zug bisher nicht so richtig Fahrt aufgenommen hat, scheint er nun langsam voranzukommen. Allerdings sind noch einige Herausforderungen zu bewältigen. Unter PPP versteht man heute die vertraglich geregelte längerfristige Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft. Die erforderlichen Ressourcen - vor allem Kapital, Betriebsmittel, Personal und Fachwissen - werden gemeinsam organisiert und die Risiken des Projekts angemessen verteilt. Dabei geht es nicht nur um die Einbeziehung von Finanzmitteln und Fachwissen der Privatwirtschaft. Vor allem beschränkt sich die öffentliche Hand unter der Prämisse des schlanken Staats immer weiter auf die rein hoheitliche Verwaltungstätigkeit. Es werden solche Aufgaben der Privatwirtschaft überlassen, die diese zumindest ebenso effektiv erbringen kann. Auf kommunaler Ebene haben in Monheim und im Rhein-Erft-Kreis private Investoren für 25 Jahre die Sanierung, die Bauunterhaltung und den Betrieb von Schulen und Sporthallen übernommen. Vergleichbare Projekte bestehen in Witten, Köln, Leverkusen und Offenbach. Ähnliche Projekte sind in Freiburg, Neubrandenburg, Bremen, Landkreis Harburg, Ritterhude und Schwarzenbeck geplant. In Unna und Gladbeck bauen und betreiben private Investoren Verwaltungsgebäude. Auf Landesebene wird in Hünfeld eine

2 Justizvollzugsanstalt durch einen privaten Investor errichtet, der diese in Teilbereichen auch betreiben soll. Ähnliche Überlegungen bestehen in Ratingen, Offenburg und Burg. Auch auf Bundesebene werden PPP-Projekte vorangetrieben. Für Umbau, Sanierung und Betrieb der Fürst Wrede Kaserne soll ein privater Investor gesucht werden. Im Fernstraßenbau sollen Streckenabschnitte auf den Autobahnen A 1, A 4, A 5 und A 8 als "A-Modell" vergeben werden. Allen PPP-Projekten ist eigen, daß sie nicht nur die Beschaffung oder Errichtung einer öffentlichen Einrichtung zum Gegenstand haben. Vielmehr übernimmt der private Investor auch den Betrieb und vielfach die Finanzierung des Projekts. Die öffentliche Hand zahlt für die Nutzung ein Entgelt. Dabei kann die PPP- Variante 10 bis 15 Prozent günstiger sein als die konventionelle Eigenrealisierung durch die öffentliche Hand. Trotzdem ist keine PPP-Euphorie entstanden. Einigkeit besteht, daß PPP keine Zauberformel für öffentliche Investitionen ohne Geld ist. Soweit ein PPP-Projekt als kreditähnliches Rechtsgeschäft gewertet werden muß, wird gefordert, daß die öffentlichen Haushalte die Voraussetzungen für eine Kreditaufnahme erfüllen. Liegen sie aufgrund vorhandener Finanzierungsdefizite nicht vor, kann auch PPP nicht helfen, das Projekt zu verwirklichen. Zudem besteht Einigkeit, daß nicht jedes Projekt der öffentlichen Hand für PPP geeignet ist. Vielmehr muß die PPP-Variante im Vergleich zur Eigenrealisierung zumindest gleich wirtschaftlich sein. Angesichts der derzeit relativ günstigen Kommunalkreditkonditionen müssen die Kosteneinsparungen und Effizienzgewinne deshalb schon erheblich sein, damit sich ein Projekt für PPP eignet. Aus diesem Grund eignen sich zur Zeit vor allem diejenigen Projekte für PPP, bei denen die Effizienzgewinne durch die Betriebsmittel und das Know-how der Privatwirtschaft erzielt werden. Beklagt wird aber, daß selbst von diesen geeigneten PPP-Projekten zu wenige Projekte initiiert werden. Die Gründe sind vielfältig. Angemerkt wird, daß PPP rechtlich benachteiligt wird. Wenn ein PPP-Projekt vorsieht, daß dem privaten Investor das Eigentum an dem Vorhabengrundstück übertragen wird, fällt Grunderwerbsteuer an. Die Steuer erscheint jedenfalls dann nicht sachgerecht, wenn das Grundstück am Ende der Projektlaufzeit zurückgegeben werden muß, denn in diesem Fall hat der Investor kein frei verfügbares Eigentum erhalten, und das Grundstück hat seine öffentliche Zweckbindung nie verloren. Kritisiert wird auch, daß das Vergaberecht ein zu enges Korsett schnürt und zu Rechtsunsicherheit führt. Im Hinblick auf die Projektgrößen sind PPP-Projekte in der Regel auszuschreiben. Die auszuschreibenden Leistungen müssen klar definiert sein. Demgegenüber sind die Möglichkeiten, in dem Vergabeverfahren über neue Lösungen zu verhandeln, begrenzt. Das aber steht im Widerspruch zum Grundgedanken von PPP, denn vor allem die kreativen Lösungen aus der Privatwirtschaft sind gesucht. Statt zunächst auszuschreiben und dann zu verhandeln, wird es deshalb für sinnvoll erachtet, von Anfang an im Vergabeverfahren verschiedene Lösungen für ein Projekt zuzulassen. Einer solchen Flexibilität stehen die vergaberechtlichen Regelungen aber entgegen. Bemängelt wird vor allem, daß PPP-Projekte mit erheblichen Transaktionskosten verbunden sind, denen nicht zwangsläufig ein adäquater Vorteil

3 gegenübersteht. Das gilt für die öffentliche Hand, die umfangreiche Wirtschaftlichkeitsvergleiche durchführen und Vergabeunterlagen vorbereiten muß, ohne daß der Erfolg des Projekts garantiert ist. Das gilt aber auch für die privaten Investoren, die bereits im Vergabeverfahren Architekten, Steuerberater und Rechtsanwälte zu Rate ziehen müssen, ohne daß der Zuschlag sicher ist. Kritikpunkte sind insbesondere nicht gerechtfertigte rechtliche Benachteiligung von PPP, Rechtsunsicherheit und hohe Transaktionskosten. Den Versuch, zumindest einige der Nachteile zu Lasten von PPP zu beseitigen, unternimmt das PPP-Beschleunigungsgesetz. Es wurde am 1. Juli 2005 durch den Bundestag und am 8. Juli 2005 durch den Bundesrat verabschiedet. Neben weiteren Regelungen trifft das Gesetz Klarstellungen bei der Finanzierung des Ausbaus von Fernstraßen. Auch ist vorgesehen, daß Grund- und Grunderwerbsteuer nicht erhoben werden, wenn das Eigentum an einem Grundstück im Rahmen eines PPP-Projekts übertragen wird und die öffentliche Zweckbindung des Grundstücks bestehenbleibt. Des weiteren soll eingeführt werden, daß der Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen Eigenrealisierung der öffentlichen Hand und PPP-Variante auch die Risikoverteilung berücksichtigt. Zugunsten von PPP wird deshalb kalkuliert, wenn der private Investor Risiken übernimmt. Vor allem wird in Umsetzung europarechtlicher Vorgaben der "Wettbewerbliche Dialog" eingeführt, der die Vergabe in drei Phasen vorsieht: Phase eins umfaßt den vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb, in dem die Teilnehmer aus dem Kreis der Bewerber ausgewählt werden. Phase zwei umfaßt die Dialogphase, in der mit den Teilnehmern die Optimierung der angebotenen Lösungen erarbeitet wird. Phase drei umfaßt die Bietphase, in der die optimierte Lösung ausgeschrieben und der Zuschlag unter den Teilnehmern erteilt wird. Grundsätzlich ist der wettbewerbliche Dialog für PPP-Projekte gut geeignet. Speziell in der Dialogphase können die privaten Investoren kreative Lösungen entwickeln. Zweifelhaft ist allerdings, ob der wettbewerbliche Dialog zum Regelausschreibungsverfahren für PPP-Projekte wird. Er wird üblicherweise nur bei besonders komplexen Aufträgen verwendet. Eine klare Definition, was unter besonderer Komplexität zu verstehen ist, gibt es nicht. Damit schafft die Neuerung zunächst eine Rechtsunsicherheit. Auch ist nicht geklärt, auf welche Weise die Teilnehmer in der Dialogphase davor geschützt werden, daß andere Teilnehmer von ihren Lösungsvorschlägen und vertraulichen Informationen Kenntnis erlangen. Als besonders problematisch wird vor allem erachtet, daß für das Verfahren kein fester Zeitrahmen vorgegeben wird. Dadurch wird die angestrebte Rechts- und Planungssicherheit nicht erreicht. Bezweifelt werden kann auch, daß der wettbewerbliche Dialog zur Senkung der Kosten führt, denn die Organisation der drei Phasen verlangt sowohl von der öffentlichen Hand als auch von den privaten Investoren einen erheblichen Aufwand. Zwar kann der Erfolg des PPP- Beschleunigungsgesetzes erst nach der Umsetzung der Regelungen beurteilt werden. Doch schon heute ist die Vermutung gerechtfertigt, daß das Gesetz einige Nachteile beseitigt, jedoch an der Rechtsunsicherheit und den hohen Transaktionskosten nichts ändert. Insoweit werden weniger als mehr Regelungen benötigt. Große Erwartung wird deshalb den PPP-Kompetenz-Zentren entgegengebracht. Auch sie sind eingerichtet, um PPP zu fördern. Das Kompetenz-Zentrum des Bundes besteht als Stabsstelle beim

4 Parlamentarischen Staatssekretär des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen. Sein Ziel ist es, Initiativen für eine stärkere Nutzung von PPP zu entwickeln. Das PPP-Kompetenz-Zentrum des Bundes hat im Juli 2004 seine Arbeit aufgenommen. Die Aufgabe des Zentrums ist es, bei PPP-Projekten zu beraten, die Kompetenzen auf EU-, Bundes- und Länderebene zu koordinieren und Wissenstransfer zu ermöglichen. Neben dem Kompetenz-Zentrum des Bundes haben auch einige Bundesländer PPP- Kompetenz-Zentren eingerichtet, darunter in Baden-Württemberg, Hessen, Sachsen- Anhalt und Schleswig-Holstein. Vorreiter war das Bundesland Nordrhein-Westfalen. Die Zentren auf Landesebene sollen die räumliche Nähe zu den Kommunen nutzen. Um PPP-Initiativen zu koordinieren, ist vor allem die Kenntnis der rechtlichen Voraussetzungen erforderlich, und diese weisen in den Bundesländern Besonderheiten auf. Auch auf Länderebene haben die Kompetenz-Zentren vor allem beratende Funktion. Neben der beratenden und koordinierenden Tätigkeit haben sich die Mitarbeiter der Kompetenz-Zentren vor allem als Ziel gesetzt, die Initiative für mehr Rechts- und Handlungssicherheit sowie für die Verringerung der Kosten zu ergreifen. Es werden vor allem im Haushalts-, Steuer- und Vergaberecht Impulse gefordert. Dabei geht es nicht nur um eine Vereinfachung der gesetzlichen Vorgaben. Entscheidend ist, daß einheitliche Standards und Leitlinien für Deutschland entwickelt werden. Das steigert die Berechenbarkeit und Planbarkeit der Aufwendungen und vermittelt in diesem Sinn auch mehr Rechtssicherheit. Außerdem verringern Standards und Leitlinien, die für eine Vielzahl von Verfahren gelten, die Aufwendungen für die einzelnen Projekte. Angedacht sind Standards und Leitlinien zu den Organisationsmodellen, Wirtschaftlichkeitsvergleichen, Ausschreibungstexten, Leistungsbeschreibungen und Finanzierungsmodellen. Denkbar wäre auch die Unterstützung bei der Entwicklung von Markstandards für Verträge, zum Beispiel hinsichtlich Gewährleistungsrechten, Anpassung der Vergütung und Einredeverzicht. Andererseits dürfen im Hinblick auf die Besonderheiten eines jeden PPP-Projekts nicht die Entscheidungsspielräume der Projektpartner beschränkt werden. Soviel Standardisierung wie nötig, so viele Freiräume wie möglich. Ziel muß sein, handhabbare Vorgaben zu entwickeln, die ausreichend Raum für die Ausgestaltung der speziellen Projekte bieten. Die Lösung könnte die Schaffung einer anwenderfreundlichen Benutzeroberfläche für PPP sein. Die Verschlankung der Prozesse und mehr Rechts- und Planungssicherheit bei gleichzeitiger Flexibilität für die jeweiligen Projekte, das sind die Herausforderungen. Wenn sie sich nicht in der Vermehrung der vorhandenen Regeln erschöpft, ist Standardisierung geeignet, diese Herausforderungen aufzunehmen. Professor Dr. Martin Meißner ist Partner bei Latham & Watkins in Frankfurt und berät Bundesministerien, öffentlich-rechtliche Körperschaften, Kommunen und Konzerne bei der Privatisierung von Versorgungseinrichtungen und bei PPP-Projekten.