Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Unfallversicherung (Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz

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1 Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Unfallversicherung (Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz UVMG) Allgemeines Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Reform der gesetzlichen Unfallversicherung präsentierte Mitte 2006 ein Eckpunktepapier. Die Familienunternehmer -- ASU nahmen dazu Stellung und bedauerten vor allem, dass das Monopol der Berufsgenossenschaften hierbei zementiert würde. Im Frühjahr 2007 legte das Bundesministerium für Arbeit und Soziales zwei Arbeitsentwürfe vor, einen zur Organisationsreform, einen weiteren zur Reform des Leistungsrechts. Nach zahlreichen Einwänden gegen den Entwurf einer Leistungsrechtsreform wurde auf diesen Teil verzichtet, so dass nun lediglich ein Gesetzentwurf zur Organisationsreform vom Bundeskabinett verabschiedet wurde. Dies bedauern die Familienunternehmer ausdrücklich, da bei einem Festhalten am derzeitigen System des Monopols Einsparungseffekte nur über zielgenauere Leistungen erfolgen können (Stellung-nahme vom ). In dem ursprünglichen Arbeitsentwurf fanden sich auch einige Vor-schläge der Familienunternehmer wieder. Beispielsweise die Regelungen, Unfallrenten nur noch bis zum Bezug der Altersrenten der gesetzlichen Rentenversicherung zu leisten, grundsätzlich eine Trennung von Erwerbsschadens- und Gesundheitsschadensausgleich vorzunehmen und von der abstrakten zur konkreten Bemessung des Erwerbsschadens überzugehen. Im Gegenzug sahen die Vorentwürfe aber wiederum Systembrüche vor, die diese ordnungs-politisch wichtigen Ansätze konterkarierten. Die Bewertung der Vorschläge im Einzelnen: 1. Festhalten am bestehenden Monopol Die Umsetzung des Gesetzentwurfes hat zum Ziel, die Organisationsstrukturen in der gesetzlichen Unfallversicherung an die veränderten Wirtschaftsstrukturen anzupassen. Die Familienunternehmer sind der Ansicht, dass dieses Ziel nicht durch Festhalten am bestehenden öffentlich-rechtlichen System, das sich durch die Monopolstellung der Berufsgenossenschaften, eine Branchengliederung und Umlagefinanzierung auszeichnet, gelöst werden kann. Das Erfordernis eines Überaltlastenausgleiches, der die Lasten der einzelnen Branchen neu regelt, ist überhaupt erst aufgrund des Zusammenspiels von Branchengliederung und Umlagefinanzierung notwendig geworden. Es liegt daher ein grundsätzlicher Systemmangel vor, 1

2 der schwerwiegende Nachteile und höhere Beitragslasten für die versicherten Unternehmer hervorruft. Die Familienunternehmer -- ASU halten daher eine grundlegende Reform der gesetzlichen Unfallversicherung für überfällig. bereits im November 2006 haben wir in unserem Positionspapier dargelegt, wie ein Systemwechsel in der gesetzlichen Unfallversicherung aussehen könnte. Entscheidend ist aus Sicht der Familienunternehmer, dass in diesem einzigen Zweig der Sozialversicherung, der allein vom Arbeitgeber bezahlt wird, Wahlfreiheit des Unternehmers bei Beibehaltung der Pflicht zur Versicherung und Haftungsablösung des Unternehmers ermöglicht wird. Dabei muss das bestehende System nicht sofort als Ganzes aufgegeben werden. Es kann vielmehr schrittweise vorgegangen werden. In einem ersten Schritt sollte Wettbewerb bei der Versicherung von Arbeitsunfällen und die Ausgliederung der Wegeunfälle ermöglicht werden. Am Anfang stünde eine konsequente Entflechtung der Leistungen der Berufsgenossenschaften ( Unbundling ), die heute im Monopol aus einer Hand angeboten werden. Eine Vielzahl von Ländern in Europa, die USA und sechs Bundesstaaten Australiens praktizieren bereits erfolgreich Wettbewerb bei der Versicherung von Arbeitsunfällen (und teilweise auch bei den Berufskrankheiten), in der Rehabilitation, in der Prävention. Wettbewerb in der Unfallversicherung würde das aus unserer Sicht überholte Branchenprinzip in Frage stellen, welches dazu führt, dass im derzeitigen System das Prinzip Versicherung gleicher Tätigkeiten zu gleichen Prämien verletzt wird. Durch eine Privatisierung der Absicherung von Arbeitsunfällen würden sich die Prämien der Unternehmer zukünftig strikt nach den Tätigkeiten im Betrieb ausrichten. Klassifikationen hierfür gibt es bereits zahlreiche (z. B. die europäische statistische Klassifikation NACE). Für eine Tätigkeit mit einem höheren Unfallrisiko wird so eine höhere Prämie fällig als für eine mit geringerem Risiko. Für die Berufsgenossenschaften entstünde bei Einführung von Wettbewerb erheblicher Druck, Tätigkeiten mit vergleichbarem Risiko in gleiche Gefahrenklassen einzuordnen und risikogerechtere Beiträge zu erheben. Insgesamt würden durch ein Prämiensystem, das stärker an der betrieblichen Gefährdung orientiert ist, die Präventionsanreize gestärkt. Bereits im Arbeitsentwurf war nicht nachvollziehbar, wie das Einsparungsziel (Reduktion der Verwaltungskosten um 20 Prozent) mit einer Reform innerhalb des derzeitigen Systems möglich werden sollte. Die Streichung dieses Einsparungszieles im vorliegenden Gesetzentwurf - begründet damit, dass ein privatrechtlicher Verein keine Regelungen für seine Mitglieder vornehmen kann - ist gleichwohl bedauerlich (im Entwurf noch in 187a). Die Familienunternehmer gehen nach wie vor davon aus, dass ein derartiges Ziel nur über einen Systemwechsel, nicht aber im derzeitigen System, erreicht werden kann. Dieser Wechsel wird aber nicht angegangen. 2

3 2. Lastenausgleich 2. 1 Verteilung der Überaltlasten Eines der politischen Ziele der Organisationsreform ist es, die Bauwirtschaft und den Bergbau zu entlasten. Hintergrund: Aufgrund des Strukturwandels in diesen Branchen stehen einer großen Zahl an Unfallrentnern immer weniger Arbeitnehmern gegenüber. Daraus ergeben sich sog. Überaltlasten, die von den noch auf dem Markt tätigen Unternehmen in der Branche gedeckt werden müssen. Sie machen 30 Prozent der Ausgaben der Unfallversicherung von ca. 10 Milliarden Euro aus. Für diese sollen künftig alle Branchen aufkommen. Der Gesetzentwurf sieht hierfür einen Verteilungsschlüssel der Überaltlasten zu 70 Prozent nach Entgeltsummen und zu 30 Prozent nach Neurenten vor, wobei die Zugänge an Neurenten die individuelle Risikosituation eines Unternehmens widerspiegeln. Die Rentenneuzugänge entstehen durch Arbeitsunfälle, Wegeunfälle oder Berufskrankheiten. Unter Beibehaltung der primären branchenbezogenen Verantwortlichkeit wird eine gerechte Lastenverteilung erreicht, die den wirtschaftlichen Strukturwandel berücksichtigt, heißt es in der Begründung im Gesetzentwurf. Aus Sicht der Familienunternehmer wird diese Lastenverteilung aber gerade zu neuen Ungerechtigkeiten führen. Der Lastenausgleich zwischen den Berufsgenossenschaften vergrößert die Abweichung vom Versicherungsprinzip dadurch, dass neben den verbleibenden Unternehmern derselben Branche auch Unternehmen aus anderen Wirtschaftszweigen herangezogen werden, die Altlasten zu finanzieren. Dadurch wird der Zusammenhang zwischen dem Beitrag und der Leistung im gesamten System ausgehöhlt und schrumpfende Branchen zu Lasten wachsender Wirtschaftszweige subventioniert. Die Umverteilung bestraft die Unternehmer, die erfolgreiche Präventionsarbeit geleistet haben. Die Familienunternehmer weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass diese sogenannte Überaltlast nur aufgrund des Monopols und der Branchengliederung existiert. Es ist daher dringend notwendig, einen Systemwechsel zu wagen. 2.2 Gestaltung des Verteilungsschlüssels der Überaltlasten Durch eine Übergewichtung der Entgelte (70 Prozent) im Rahmen des Verteilungsschlüssels werden die Präventionsanreize für die Berufsgenossenschaften und ihre Unternehmen beeinträchtigt. Die Berufsgenossenschaften mit hohen Lohnsummen verzeichnen seit Jahren stark rückläufige Arbeitsunfallzahlen, was nicht zuletzt auf große Anstrengungen auch der Unternehmer im Bereich der Prävention zurückzuführen ist. Aber nur soweit die Ausgaben einer Berufsgenossenschaft durch Prävention beeinflusst werden können, lohnt es sich, in diesem Bereich zu investieren. Dies spricht gegen eine Verteilung nach Entgeltsummen und für eine stärkere Berücksichtigung der Neurenten (=Gefährdung) bei der Verteilung der Überaltlast. Die stärkere Gewichtung der Entgeltsummen im Vergleich zu den Neurenten als Bemessungsgrundlage für die Umverteilung der Überaltlast führt dazu, dass Branchen mit geringen Unfallzahlen höhere Zahlungen an die Branchen mit hoher Unfallhäufigkeit leisten müssen, als es beispielsweise bei einer gleichen Gewichtung der Fall wäre. Im Ergebnis wird daher der Anreiz zur Prävention umso geringer, je umfangreicher die Ausgleichszahlung für eine 3

4 Branche ausfällt, denn Unternehmen mit hohen Unfallzahlen bekommen über den Lastenausgleich eine Kostenerstattung von Unternehmern mit geringeren Unfallzahlen. Mit den Wegeunfällen (als Teil der Neurenten) stehen mindestens ein Viertel aller Versicherungsfälle der Berufsgenossenschaften nicht im Zusammenhang mit betriebsspezifischen Risiken und können daher von den Unternehmen durch Prävention nicht beeinflusst werden. Eine Ausgliederung der Wegeunfälle ist somit längst überfällig. 2.3 Auswirkung auf die Beitragssätze Es wurde eine maximale Spreizung der Beiträge um zwei Prozentpunkte festgelegt. Nun sollen die Berufsgenossenschaften künftig ihre eigenen Rentenlasten entsprechend der aktuellen Wirtschafts- und Risikostruktur tragen. Die Berufsgenossenschaften mit einem derzeit niedrigeren Satz sollen mehr einzahlen, damit solche mit einem hohen Satz in den Beiträgen sinken können. Die individuellen Bedingungen und Kosten fließen künftig nur noch mit 70 statt bisher 100 Prozent in die Berechnung von Beitragssatz und -höhe ein. Damit werden sich die Beitragssätze annähern. Dies steht einer betriebsbezogenen Risikobewertung entgegen. Der Umverteilungsanteil in der gesetzlichen Unfallversicherung, die aufgrund des umlagefinanzierten Monopols überhaupt erst notwendig wird, erhöht sich. Die durchschnittlichen Prämienspreizungen bewegen sich aktuell zwischen der Verwaltungs-BG mit 0,69 Prozent und der Bau-BG mit 3,77 Prozent bzw. Bergbau-BG mit 7,71 Prozent der Lohnsumme. Im internationalen Vergleich wettbewerblicher Systeme sind die Prämienspreizungen erheblich höher. 2.4 Einbeziehung der öffentlichen Unternehmen Dadurch, dass die Unfallkassen des Bundes nicht in den Lastenausgleich einbezogen werden, kommt es zu Wettbewerbsverzerrungen. Unternehmen der öffentlichen Hand, die in einigen Branchen mit Familienunternehmen konkurrieren, erhalten so Wettbewerbsvorteile. Es ist nicht nachvollziehbar, warum die Mitglieder der öffentlichen Unfallkassen, wie Post und Telekom etc. nicht bei den gewerblichen Berufsgenossenschaften versichert sind. 3. Insolvenzgeld Mit der Organisationsreform wird auch das Inkasso des Insolvenzgeldes neu geregelt. Bisher erheben die Berufsgenossenschaften die Umlage für die Bundesagentur für Arbeit, die dann daraus das Insolvenzgeld an die Beschäftigten auszahlt. Künftig soll die Umlage zusammen mit den anderen Sozialversicherungsbeiträgen von der Krankenversicherung eingezogen und an die Arbeitsagentur abgeführt werden. In diesem Zusammenhang sollte auch über eine Reform des Insolvenzgeldes nachgedacht werden. Obwohl aus unserer Sicht das Ideal eine freiwillige Versicherung seitens des Arbeitgebers oder auch Arbeitnehmers wäre, legt die gegenwärtige Rechtslage (EU-Richtlinie) eine Regelung über eine obligatorische Versicherung auf dem Wege der Kapitaldeckung nahe. Als Vorbild einer Reform könnte die Kfz-Versicherung dienen: entsprechend dem unternehmerischen Insolvenzrisiko könnte eine Bewertung der Ausfallrisiken nach wirtschaftlichen 4

5 Maßstäben erfolgen. Es wäre eine Aufgabe für private Versicherer, dieses Risiko marktgerecht abzudecken. Das Insolvenzgeld ist eine versicherungsfremde Leistung der gesetzlichen Unfallversicherung, die daher sachgerecht von der Arbeitslosenversicherung finanziert werden sollte. Damit ginge eine paritätische Finanzierung des Insolvenzgeldes einher, so dass auch die Arbeitnehmer als Begünstigte des Systems zu dessen Finanzierung beitragen. Der sich daraus ergebende Finanzierungsbedarf in der Arbeitslosenversicherung sollte durch den Abbau versicherungsfremder Leistungen der Arbeitslosenversicherung aufgefangen werden. 4. Reduzierung der Anzahl der Berufsgenossenschaften Mit der Reduzierung der Anzahl der Berufsgenossenschaften von heute 25 auf dann noch 9 sollen größere Risikogemeinschaften und damit leistungsfähigere Träger geschaffen werden und Einsparungen bei den Verwaltungs- und Verfahrenskosten erreicht werden. Diese Einsparung ist aber davon abhängig, ob die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung auf eine derartige Einsparung hinwirken wird. 5. Ausweitung des Meldeaufwandes der Unternehmer Bereits mit dem Mittelstandsentlastungsgesetz hatte die Bundesregierung die Betriebsprüfung von den Unfallkassen auf die Rentenversicherung übertragen. Ziel war es, Doppelarbeit zu verhindern. Doch die Deutsche Rentenversicherung gibt an, diese Aufgabe nur ausführen zu können, wenn sie detaillierte Informationen erhalte. Momentan meldet der Unternehmer einmal die gesamte Lohn- und Gehaltsumme und die Gefahrenklasse, aus der sich der Beitrag errechnet, an die Unfallkasse. Der Gesetzentwurf sieht jetzt für jeden einzelnen Beschäftigten die Angabe des beitragspflichtigen Arbeitsentgelts und die Zuordnung der Gefahrtarifstelle vor. Dies bedeutet für die Unternehmer mehr Bürokratie und höhere Kosten. Die Änderung des 28a SGB IV führt dazu, dass Unternehmer Informationen doppelt an die Sozialversicherung melden müssen. Der Reformvorschlag der Familienunternehmer Wettbewerb und Wahlfreiheit Der Versuch des Gesetzgebers, die Beitragssätze zur Unfallversicherung über alle Branchen mehr oder weniger zu glätten, geht am eigentlichen Problem vorbei. Deshalb lehnen die Familienunternehmer diesen Ansatz ab. Zudem werden vergangene Präventionsbemühungen von Unternehmen nicht gewürdigt, da sie sich nur unterdurchschnittlich bei der Verteilung der Altlasten bemerkbar machen. Die aktuellen Probleme bei der Verteilung der Überaltlasten der vom Strukturwandel betroffenen Branchen müssen vor dem Hintergrund der Umlagefinanzierung der gesetzlichen Unfallversicherung erörtert werden. Die Familienunternehmer -- ASU sind der Ansicht, dass sofort mit der Umstellung der Umlagefinanzierung auf Kapitaldeckung und der Öffnung des heutigen Monopols der Berufsgenossenschaften für den Wettbewerb begonnen werden muss, da das Umlagesystem zu Belastungen für Unternehmen führt, die über Jahre hinweg erfolgreiche Prävention betrieben haben. 5

6 Abschaffung der Pflichtversicherung kraft Satzung für Unternehmer Die Familienunternehmer schlagen vor, die Abschaffung der Pflichtversicherung kraft Satzung für Unternehmer und ihre im Unternehmen mitarbeitenden Ehegatten oder Lebenspartner mit in die Organisationsreform aufzunehmen (aus den Vorentwürfen zur Leistungsreform). Wir begrüßen den Vorschlag, die Pflichtversicherung für Unternehmer sowie ihre im Unternehmen mitarbeitenden Ehegatten oder Lebenspartner außerhalb der Landwirtschaft in eine freiwillige Versicherung umzuwandeln. Heute macht rund ein Drittel der Berufsgenossenschaften kraft Satzung von einer Pflichtmitgliedschaft Gebrauch. Der Überaltlastenausgleich als Ausgangspunkt für einen Systemwechsel Der Überaltlastenausgleich bietet einen Ansatzpunkt für die Einführung von Wettbewerb: Er ist so konstruiert, dass zwischen laufenden Lasten und Altlasten unterschieden wird. Daher bietet er aufgrund des Splittings der Prämie - in einen Risikobeitrag und einen solidarischen Umlageanteil aus den Altlasten - privaten Anbietern die Möglichkeit, sich bei der Versicherung von Arbeitsunfällen fair am Wettbewerb zu beteiligen. Der private Versicherer übernimmt lediglich die risikobezogene Versicherung der Arbeitsunfälle ab einem Stichtag, die Altlasten werden getrennt hiervon im System abgetragen. Eine private Unfallversicherung wird sich bei der Beitragsberechnung am Risiko der Tätigkeit der Beschäftigten in den jeweiligen Betrieben orientieren. Gegenwärtig ist der Beitrag des Unternehmers zur gesetzlichen Unfallversicherung insbesondere davon abhängig, zu welcher Berufsgenossenschaft die Zuordnung erfolgt und welche Gefahrenklassen von der zuständigen Berufsgenossenschaft zugrunde gelegt werden. Bei einer Neugestaltung der Beitragsfestsetzung und -erhebung im Rahmen einer Privatisierung der Absicherung von Arbeitsunfällen werden sich Beitragssatzspreizungen auf die Risiken unterschiedlicher Tätigkeiten beziehen. Für eine Tätigkeit mit einem höheren Unfallrisiko wird eine höhere Risikoprämie fällig als für eine mit geringerem Risiko. Für die Berufsgenossenschaften entstünde bei Einführung von Wettbewerb erheblicher Druck, Tätigkeiten mit vergleichbarem Risiko in gleiche Gefahrenklassen einzuordnen und risikogerechtere Beiträge zu erheben. Historisch begründete Zuordnungen eines Unternehmens zu einer Berufsgenossenschaft würden damit wegfallen. Fazit Der Gesetzentwurf ist aus mehreren Gründen enttäuschend: Ein Systemwechsel hin zu Wahlfreiheit bei gleichzeitiger Versicherungspflicht unterbleibt. Die Umverteilung im System der gesetzlichen Unfallversicherung wird erhöht. Das Ziel der Reduzierung der Verwaltungskosten wurde gestrichen. Die Meldepflichten der Unternehmer werden zunehmen. Die Reform des Leistungsrechts wurde verschoben. In der Folge wird dies für alle Unternehmer steigende Prämien nach sich ziehen. Aus Sicht der Familienunternehmer führt daher kein Weg daran vorbei, umgehend auf eine Kapitaldeckung des Systems umzusteigen und das System für den Wettbewerb zu öffnen. Ein Systemwechsel zu Wettbewerb und Kapitaldeckung würde mittel- bis langfristig Prämiensenkungen ermöglichen. 6