Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz I. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis. Executive Summary 1. 1 Der Anlass und Gegenstand der Studie 7

Transkript

1 WIK-Consult Bericht Studie für Kabel Deutschland Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Autoren: Dr. Karl-Heinz Neumann Dr. Ulrich Stumpf Peter Stamm WIK-Consult GmbH Rhöndorfer Str Bad Honnef Bad Honnef, 25. März 2013

2

3 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz I Inhaltsverzeichnis Abbildungs- und Tabellenverzeichnis III Executive Summary 1 1 Der Anlass und Gegenstand der Studie 7 2 Die telekommunikationsrechtliche, rundfunkrechtliche und wettbewerbsrechtliche Behandlung der Einspeiseentgelte Die telekommunikationsrechtliche Regulierung der Einspeiseentgelte Regulierungshistorie Nachträgliche Entgeltkontrolle der Einspeiseentgelte Der Einspeisemarkt als Teil von Markt Die Feststellung der mangelnden Regulierungsbedürftigkeit von Markt Die rundfunkrechtliche Behandlung von Einspeiseentgelten Regelungen zur Kabeleinspeisung Die Entgeltregelungen zur Kabeleinspeisung Die kartellrechtliche Behandlung von Einspeiseentgelten Einspeiseentgelte und Urheberrechtsabgaben Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 27 3 Die Theorie zweiseitiger Märkte Die Plattform als Kern des zweiseitigen Marktes Implikationen für die Preissetzung Beispiele zweiseitiger Märkte Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 36 4 Die Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes Definitionsmerkmale Die Leistung der Einspeisung Die Kosten der Einspeisung Das Nachfrageinteresse der Programmanbieter Private Programmanbieter Anbieter von Free TV Anbieter von Pay TV 48

4 II Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Öffentlich-rechtliche Programmanbieter Die Nachfrage der Endkunden Das Transportmodell der Kabelnetzbetreiber Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 53 5 Der deutsche Markt im internationalen Vergleich Geschäftsmodell und Erlösstruktur der Kabelnetzbetreiber Vergleichsweise niedrige Endkundenpreise Hohe Bedeutung von Free TV und geringere Bedeutung von Pay TV Starke Marktposition öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 64 6 Volkswirtschaftliche Nachteile einer unentgeltlichen Einspeisung Einspeiseentgelte und Markteffizienz Gefährdung des Marktgleichgewichts Verzerrung des Plattformwettbewerbs Wettbewerbsverzerrungen im Rundfunkmarkt Belastung der Anschlusskunden Veränderungen der Marktstruktur im TV-Markt Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 75 Literaturverzeichnis 78

5 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz III Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildung 1-1: Vertragsstrukturen im deutschen Kabelnetz 8 Abbildung 4-1: Das Kabelnetz als zweiseitige Plattform 37 Abbildung 4-2: Netzstruktur bei Kabel Deutschland 42 Abbildung 4-3: Kostenträgerschaft nach Netzelementen und Diensten 43 Abbildung 4-4: Verbreitungskosten der öffentlichen-rechtlichen Sender und Reichweite (% der Kosten bzw. der Haushalte, 2012) 45 Abbildung 4-5: Marktanteile im TV-Zugang in Deutschland (1992 bis 2012) 51 Abbildung 4-6: Transportmodell des Kabelfernsehens 52 Abbildung 4-7: Netzbetreibermodell des Kabelfernsehens 53 Abbildung 5-1: Umsatzentwicklung im deutschen Kabelmarkt (Mrd. ) 57 Abbildung 5-2: Abbildung 5-3: Entwicklung der Gesamtinvestitionen in der deutschen Kabelbranche (Mio., % des Umsatzes) 59 Free TV-Angebot deutscher und europäischer Kabelnetzbetreiber im Vergleich (Zahl der Kanäle, durchschnittliches Anschlussentgelt/Monat 2009/2010) 60 Abbildung 5-4: Umsatzerlöse ausgewählter Pay TV-Anbieter in Abbildung 5-5: Abbildung 5-6: Durchschnittlicher Umsatz je Kabelhaushalt mit TV-Basispaket und TV- Premium-Diensten im internationalen Vergleich, Anzahl der öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramme im internationalen Vergleich, Tabelle 3-1: Herkunft der Plattformerlöse in ausgewählten zweiseitigen Plattformen 34 Tabelle 4-1: Kosten der TV-Programmverbreitung ARD/ZDF/ARTE pro Haushalt (HH) im Jahr Tabelle 6-1: Verbreitungssituation von ARD bei Kabel Deutschland (analog) 69

6

7 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 1 Executive Summary In dieser Studie wird gezeigt, dass in Übereinstimmung mit der bisherigen kartellrechtlichen und regulatorischen Entscheidungspraxis die Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes anzusehen sind. In zweiseitigen Märkten tragen typischerweise beide Seiten des Marktes zur Finanzierung der Plattform bei, um ein gesamtwirtschaftlich effizientes Ergebnis zu erzielen. Wird die Einspeisebeziehung zwischen Programmanbieter und Kabelnetzbetreiber nicht über Preissignale gesteuert, d.h. entfallen die Einspeiseentgelte, ergeben sich eine Reihe von Marktverzerrungen und weitere volkswirtschaftliche Nachtteile. Angesichts der mangelnden Preiserhöhungsspielräume bei den Kabelanschlussentgelten müssten die Kabelnetzbetreiber ihr Geschäftsmodell grundsätzlich überdenken. Seit mehr als 20 Jahren gibt es Einspeiseverträge mit den entsprechenden Entgeltregelungen zwischen den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten und den Kabelnetzbetreibern. Diese Vertrags- und Zahlungsstrombeziehungen gehen zurück auf die Zeit des Aufbaus der Kabelfernsehnetze in den 80er Jahren. Insofern haben die Einspeiseentgelte einen Entstehungshintergrund, der eng mit der Entwicklung der Kabelnetze in Deutschland in Verbindung steht. Seit dem zahlen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter nach einseitiger Kündigung der entsprechenden Verträge keine Einspeiseentgelte mehr für die Einspeisung und den Transport ihrer Programme in den Kabelnetzen. Die durch die Einspeisevergütungen entstehenden Zahlungsströme zwischen den Rundfunkveranstaltern und den Kabelnetzbetreibern werden häufig als deutsche Marktanomalie charakterisiert, die nur auf die historischen Besonderheiten der (späten) Entstehung und des (späten) Aufbaus der Kabelfernsehnetze in Deutschland zurückzuführen seien. Demgegenüber wird in dieser Studie abgeleitet, dass in Übereinstimmung mit der bisherigen kartellrechtlichen und regulatorischen Entscheidungspraxis die Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes anzusehen sind. Hierbei wird eine Seite durch die Einspeisebeziehung und die andere Seite durch die Endkundenbeziehung beschrieben. Weiterhin wird gezeigt, dass in zweiseitigen Märkten typischerweise beide Seiten des Marktes zur Finanzierung der Plattform beitragen, um ein gesamtwirtschaftlich effizientes Ergebnis zu erzielen. Insofern kommt diese Studie zu folgender Kernthese: Auch wenn die Zahlung von Einspeiseentgelten der Rundfunkanstalten an die Kabelnetzbetreiber ihren Entstehungshintergrund in der besonderen Entwicklung der Kabelnetze in Deutschland hat, so hat ihre Begründung ihre Basis in der Kabelnetzplattform als zweiseitigem Markt. Für zweiseitige Märkte ist die Finanzierung der Plattform über beide Marktseiten der Plattform üblich und charakteristisch. Dies gilt völlig unabhängig von der besonderen Entstehungsgeschichte des Kabelfernsehens und der Einspeiseentgelte in Deutschland und hat damit auch heute uneingeschränkte Gültigkeit.

8 2 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Telekommunikationsrechtliche, rundfunkrechtliche und wettbewerbsrechtliche Behandlung der Einspeiseentgelte Seit den entsprechenden Entscheidungen der Bundesnetzagentur im Jahre 2010 unterliegen die Rundfunkübertragungsdienste nicht mehr der telekommunikationsrechtlichen Regulierung. Die Märkte und die zuvor (potentiell) regulierten Einspeiseentgelte sind aus der Regulierung entlassen. Das Marktverhalten der Kabelnetzbetreiber unterliegt damit (nur) noch der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht. Gleichwohl haben sich aus der langjährigen Regulierungspraxis eine Reihe von Ergebnissen und Erkenntnissen ergeben, die auch für die Zukunft von Bedeutung sind. Ebenso haben einige kartellrechtliche Entscheidungen und das Rundfunkrecht einen Rahmen für die Einspeiseentgelte geschaffen. Die Erhebung von Entgelten für die Einspeiseleistung war für die TK-Regulierung ebenso wie für die Marktabgrenzung und die Marktbewertung des Bundeskartellamtes zu keinem Zeitpunkt umstritten, sondern wurde als konstitutiv für die Marktbetrachtung des Vorliegens eines Einspeisemarktes angesehen. Auch war die Erhebung von Einspeiseentgelten an sich kein Ausdruck eines missbräuchlichen Marktverhaltens von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, sondern war und ist nach den Feststellungen dieser Behörden das natürliche Ergebnis eines zweiseitigen Marktes. Für die Einspeiseentgelte ist seit 1999 kein einziger Fall einer missbräuchlichen Preissetzung festgestellt worden; sie waren telekommunikationsrechtlich und kartellrechtlich unbedenklich. Nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur sind der Einspeiseleistung klar Kosten zurechenbar, die andere sind als diejenigen, die Endnutzern für die Anschlussleistung in Rechnung gestellt werden. Im Rahmen der Kostenprüfung der Einspeiseentgelte stellte die Bundesnetzagentur fest, dass die Einspeiseentgelte nicht alle den Einspeiseleistungen zurechenbaren Kosten deckten. Es bestand kein Preishöhenmissbrauch, sondern eine Kostenunterdeckung der Einspeisung. Die Einspeisung von Rundfunkprogrammen in die Kabelnetze unterliegt hinsichtlich der Programme, die dem Must Carry-Bereich zuzurechnen sind, einem Kontrahierungszwang. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter. Auch hinsichtlich weiterer Kapazitätsbelegungen unterliegen die Kabelnetzbetreiber rundfunkrechtlichen Restriktionen und können diese nicht ausschließlich nach kommerziellen Gesichtspunkten betreiben wie die Satellitenbetreiber. Dies hat Einfluss auf ihre Verhandlungsposition gegenüber den Rundfunkveranstaltern. Das Rundfunkrecht gibt den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern zwar einen Anspruch auf eine bevorzugte, nicht aber auf eine kostenlose Einspeisung. Die rundfunkrechtlichen Regelungen gehen explizit oder implizit von einer Entgeltlichkeit der Einspeisung aus. Auch kartellrechtlich ist die Erhebung von Einspeiseentgelten völlig unbestritten. Das Bundeskartellamt hat sogar jüngst im Rahmen einer Fusionsentscheidung im Kabelmarkt Einspeiseentgelte, die als Zusage der Zusammenschlussbeteiligten erfolgten, kartellrechtlich verbindlich gemacht.

9 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 3 Die Theorie zweiseitiger Märkte Das Kabelnetz stellt eine Plattform dar, die durch die jüngere ökonomische Theorie zweiseitiger Märkte beschrieben worden ist. Zweiseitige Märkte haben andere ökonomische Charakteristika als einseitige Märkte und sind anders zu bewerten. In einem zweiseitigen Markt haben Entscheidungen auf einer Seite der Plattform Einfluss auf Entscheidungen der anderen Seite der Plattform. Plattformen stiften ökonomischen Nutzen dadurch, dass sie beide Marktseiten zusammenbringen und dadurch (erhebliche) Transaktionskosten einsparen. Durch das Abstimmen der Preissetzung auf beiden Seiten der Plattform optimiert der Plattformbetreiber den Nutzen der Plattform für alle Marktbeteiligten und für die Gesamtwirtschaft. Optimale Preise für eine Marktseite können durchaus unterhalb der dieser Seite zurechenbaren Kosten liegen. Plattformen finanzieren sich typischerweise durch beide Seiten des Marktes. Auch in diesem Fall überwiegt oft die Finanzierung durch eine Marktseite. Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes Kabelfernsehnetze erfüllen alle Merkmale der Plattform eines zweiseitigen Marktes. Das Kabelnetz bringt als Plattform die Kabelkunden auf der einen Marktseite mit den Rundfunkveranstaltern auf der anderen Marktseite als Katalysator zusammen eine Beziehung, die ohne die Kabelnetze (zum Schaden beider und der Volkswirtschaft insgesamt) nicht möglich wäre. Die Endkunden haben ein Interesse an einer Vielzahl von Programmauswahloptionen. Die Rundfunkveranstalter haben ein Interesse an einer hohen (Endkunden-) Reichweite der Plattform. Die Einspeisung und der Transport von TV-Signalen stellt eine kapazitätsmäßig identifizierbare technische Telekommunikationsdienstleistung dar, der eindeutig Kosten zurechenbar sind. Der Einspeisung und dem Transport der Rundfunksignale werden die Kosten des Zuführungsnetzes (Netzebene 2) zugerechnet. Über diese Netzebene werden nicht nur die im Rahmen des Transportmodells eingespeisten Programme öffentlich-rechtlicher und privater Programmveranstalter transportiert, sondern auch Premium TV-Programme der Kabelnetzbetreiber sowie TK-Verkehr für den Internetzugang und die Telefonie. Nach den Prinzipien der Kostenzurechnung entsprechend der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung lassen sich derartige Kosten der Verbundproduktion eineindeutig auf Basis der in Anspruch genommenen Netzkapazität den einzelnen Diensten zurechnen. Das Kabelnetz stellt den günstigsten Verbreitungsweg für die Programmverbreitung der Rundfunkveranstalter dar. Bezogen auf die Zahl der über die Kabelnetze versorgten Haushalte zahlten die öffentlich-rechtlichen Programmveranstalter zuletzt 3,15 pro Haushalt und Jahr für die Einspeisung ihrer Programme in die Kabelnetze. Für die Satellitenübertragung zahlten die Programmveranstalter dagegen 3,73 und für die terrestrische Verbreitung sogar 154 pro Haushalt und Jahr.

10 4 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Das vorherrschende Geschäftsmodell im deutschen Kabelfernsehen stellt das Transportmodell dar. Danach fragen die Programmanbieter Transportdienstleistungen nach, für die ihnen die Kabelnetzbetreiber Einspeiseentgelte in Rechnung stellen. Die öffentlich-rechtlichen Programmanbieter unterlegen durch ihr Marktverhalten das Transportmodell nachhaltig. Sie gestatten den Kabelnetzbetreibern keine Programmvermarktung etwa durch das Recht, das Programm entgeltlich freizuschalten. Sie überlassen den Kabelnetzbetreibern auch weder Werbeeinnahmen noch Werbeplätze zur Eigennutzung und damit zur (Mit-)Finanzierung der Kabelnetzplattform. Der deutsche Markt im internationalen Vergleich Der deutsche TV- und Rundfunkübertragungsmarkt weist im internationalen Vergleich eine Reihe von Unterschieden auf, aus denen sich die Entgeltlichkeit der Einspeisebeziehung zwischen Kabelnetzbetreibern und Rundfunkveranstaltern und damit ein Beitrag der Programmveranstalter zur Finanzierung der Plattform ergibt, die im internationalen Vergleich ansonsten eher weniger anzutreffen ist. Das Geschäftsmodell deutscher Kabelnetzbetreiber unterscheidet sich deutlich von den Geschäftsmodellen der Kabelnetzbetreiber in anderen europäischen Ländern oder gar dem in den USA, die ansonsten häufig hinsichtlich der Einspeiseentgelte zum Vergleich herangezogen werden. Im US-amerikanischen Kabelmarkt ist das Netzbetreibermodell in weitgehender Reinform umgesetzt. Die Haushalte zahlen weder einen Rundfunkbeitrag für öffentlich-rechtliche Programme noch unterhalten Pay TV-Anbieter direkte Kundenbeziehungen zu Kabelhaushalten. Vielmehr besteht eine hohe vertikale Integration von Kabelnetzbetreibern (Cable Operators) und Programmanbietern (Cable Networks). Weit verbreitet ist bei US Kabelnetzbetreibern eine eigene Vermarktung von Werbefenstern in den Fernsehprogrammen. Insgesamt finanziert sich die Kabelnetzbranche in den USA zu mehr als 30% aus Werbeerlösen. In ökonomischer Betrachtung stellt die Bereitstellung von Werbefenstern an die Kabelnetzbetreiber durch die Programmanbieter einen indirekten Zahlungsstrom dar, der den in Deutschland gebräuchlichen Einspeiseentgelten entspricht. Ein besonderes Charakteristikum des deutschen TV-Marktes ist die hohe Marktbedeutung von Free TV und die geringe Bedeutung von Pay TV. In vielen Ländern Europas und in den USA dominiert das Pay TV den Fernsehmarkt, während es in Deutschland (noch) eine eher untergeordnete Rolle spielt. Während in Deutschland weniger als 2 pro Kabelhaushalt für Premium TV-Dienste (inkl. Pay TV) erzielt werden, sind dies in Spanien ca. 10 und in UK sogar mehr als 25. In Deutschland werden wesentlich mehr öffentlich-rechtliche Programme als im europäischen Ausland produziert und über die Übertragungsplattformen verbreitet. In vielen europäischen Ländern werden weniger als 5 öffentlich-rechtliche Programme bereitgestellt, im Durchschnitt weniger als 10 und in Deutschland 20 öffentlich-rechtliche Free TV-Programme. Damit wird in Deutschland wesentlich mehr Kapazität für die Übertragung dieser Programme in den Kabelnetzen belegt, die dann den Kabelnetzbetreibern nicht mehr für andere Belegungszwecke zur Finanzierung der Kabelplattform zur Verfügung stehen.

11 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 5 Volkswirtschaftliche Nachteile einer unentgeltlichen Einspeisung Wird die Einspeisebeziehung zwischen Programmanbieter und Kabelnetzbetreiber nicht über Preissignale gesteuert, d.h. entfallen die Einspeiseentgelte, ergeben sich eine Reihe von Marktverzerrungen und weitere volkswirtschaftliche Nachtteile. Es gibt auf Seiten der Programmanbieter dann Anreize, mehr Kapazität in Anspruch zu nehmen als gesamtwirtschaftlich effizient wäre. Gerade wenn der Kabelnetzbetreiber Must Carry- Vorgaben unterliegt, kann er die Programmwahl nicht ausschließlich nach seinen Opportunitätskostenüberlegungen betreiben. Das Gegenstück zur Must Carry-Vorgabe sollte daher eine kapazitätsorientierte Bepreisung des Programmtransports sein. Die fehlende Möglichkeit Einspeiseentgelte zu erheben, verhindert, dass die Kabelnetzplattform die indirekten Netzwerkeffekte des zweiseitigen Marktes optimal internalisieren kann. Dies führt zu einer Benachteiligung der Kabelnetzplattform im Wettbewerb zu anderen Plattformen. Die Übertragungsplattformen (Kabel, Satellit, Terrestrik, TK-Netz) stehen mit unterschiedlichen Kosten- und Entgeltstrukturen im Wettbewerb um den Endkunden. Kabelnetzbetreiber waren immer hinsichtlich der Belegung ihrer Kapazität rundfunkrechtlich beschränkt und konnten ihre Kapazität nicht nach rein kommerziellen Gesichtspunkten belegen und vermarkten. Demgegenüber waren die Satellitenbetreiber seit jeher in ihrer Kapazitätsbelegung frei und konnten sie nach rein kommerziellen Gesichtspunkten füllen. Die TV-Sender zahlen für die Inanspruchnahme von Satellitenübertragung kapazitätsorientierte Preise. Diese stellen die primäre Einnahmequelle der Satellitenbetreiber dar. Insofern wird die Satellitenplattform (nahezu) ausschließlich von den TV-Sendern finanziert. Da die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht beabsichtigen, ihre Zahlungen an die Satellitenbetreiber einzustellen, wird ein Entfallen der Kabeleinspeiseentgelte den Wettbewerb der Plattformen zu Gunsten der Satellitenbetreiber verzerren. Die Inanspruchnahme der Satellitenplattform wird für den Endkunden relativ kostengünstiger als die Inanspruchnahme der Kabelnetzplattform. Da die dadurch induzierten Marktanteilsverschiebungen auf ein diskriminierendes Marktverhalten einer Seite des zweiseitigen Marktes ausgelöst ist, stellt dies eine Wettbewerbsverzerrung dar, die zu ökonomischen Ineffizienzen führt. Entfallen die Einspeiseentgelte als Finanzierungsquelle der Kabelnetzplattform, müsste die Finanzierung dieser Plattform ausschließlich durch die Marktseite der Endkunden erfolgen. Zur Kompensation der Erlösausfälle müssten die Kabelnetzbetreiber ihre Kabelnetzentgelte um ca. 10% erhöhen. Angesichts der wettbewerblichen Verhältnisse auf dem TV-Endkundenmarkt verfügen die Kabelnetzbetreiber jedoch nicht über (nicht ausgeschöpfte) Preiserhöhungsspielräume, um die Preise in diesem Ausmaß erhöhen zu können. Angesichts der mangelnden Preiserhöhungsspielräume bei den Kabelanschlussentgelten müssten die Kabelnetzbetreiber ihr Geschäftsmodell grundsätzlich überdenken. Damit steht insbesondere die Dominanz des Transportmodells in Deutschland zur Dis-

12 6 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz position, das seit Jahrzehnten eine tragende Säule des deutschen Rundfunkmarktes ist. Insbesondere müssten die Kabelnetzbetreiber versuchen, sich stärker vertikal in den TV-Markt zu integrieren, um an den Werbeerlösen zu partizipieren. Insoweit als das zweiseitige Marktmodell in Deutschland als Transportmodell funktioniert und eine als meinungsplural wertvolle breite Free TV-Landschaft den deutschen TV-Markt charakterisiert, gibt es bei einseitiger Kündigung des zweiseitigen Marktmodells durch die Rundfunkveranstalter eine klare Änderungsdynamik in ein für Deutschland eher neues TV- Marktmodell.

13 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 7 1 Der Anlass und Gegenstand der Studie Seit dem zahlen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter nach einseitiger Kündigung der entsprechenden Verträge keine Einspeiseentgelte mehr für die Einspeisung und den Transport ihrer Programme in den Kabelnetzen. Seit mehr als 20 Jahren gibt es Einspeiseverträge mit den entsprechenden Entgeltregelungen zwischen den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten und den Kabelnetzbetreibern. Diese Vertrags- und Zahlungsstrombeziehungen gehen zurück auf die Zeit des Aufbaus der Kabelfernsehnetze in den 80er Jahren. Insofern haben die Einspeiseentgelte einen Entstehungshintergrund, der eng mit der Entwicklung der Kabelnetze in Deutschland in Verbindung steht. Der terrestrische Sendebetrieb wurde von der Deutschen Bundespost durchgeführt. Diese erhob als Aufwandsentschädigung für den technischen Sendebetrieb Gebühren von den Rundfunkveranstaltern. Mit dem Regierungswechsel im Jahre 1982 begann der groß angelegte Aufbau von Kabelfernsehnetzen durch die Deutsche Bundespost. Zur Lösung von Interessenkonflikten mit im Bereich der Hausinstallation tätigen Handwerksbetrieben erfolgte dieser Netzaufbau in einem arbeitsteiligen Modell. 1 Die Handwerksbetriebe installierten und betrieben dabei die Hausanschlussnetze zwischen den Grundstücksgrenzen und den Anschlussdosen in den Wohnungen (sog. Netzebene 4). Die Deutsche Bundespost beschränkte sich auf die regionalen und lokalen Verteilnetze, die Netzebenen 1 bis 3. Die Endkundenentgelte wurden zunächst ausschließlich von den Betreibern der Netzebene 4 erhoben. Für Installation und Betrieb der Netzebene 3 refinanzierte sich die Deutsche Bundespost bei den Betreibern der Netzebene 3. Für Installation und Betrieb der Netzebene 2 erhob sie hingegen Einspeiseentgelte von den Rundfunkveranstaltern. Die ursprünglichen Verträge wurden zwischen der Deutschen Bundespost und den Rundfunkanstalten geschlossen. Nach Abspaltung der Kabelnetze von der Deutschen Telekom und dem Verkauf dieser Netze als Regionalnetze an verschiedene Interessenten 2 wurden erstmals im Jahr 2003 direkte Vertragsbeziehungen zwischen den neuen Regionalgesellschaften und den Rundfunkveranstaltern geschlossen. Die bislang geltenden Einspeiseregelungen wurden in 2008 auf unbestimmte Zeit vereinbart bei einer Mindestvertragslaufzeit bis zum Die Einspeisevertragsbeziehung stellt ein wichtiges Element der komplexen Markt- und Vertragsstruktur im deutschen Kabelmarkt dar (siehe Abbildung 1-1). 1 Vgl. hierzu Kempf (2007), S. 145f. 2 Zur Historie der Kabelindustrie in Deutschland vgl. Fink/Keber (2012), S. 16f. sowie Büllingen et al. (2002), S. 8ff sowie Kempf (2007).

14 8 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Abbildung 1-1: Vertragsstrukturen im deutschen Kabelnetz Programmveranstalter Einspeisevertrag NE 3-Betreiber Signallieferungsvertrag Einzelnutzungsvertrag Einzelnutzungsvertrag NE 4-Betreiber Haushalte Gestattungsvertrag Wohnungswirtschaft Sammelinkasso Quelle: Kempf (2007), S. 158 Die durch die Einspeisevergütungen entstehenden Zahlungsströme zwischen den Rundfunkveranstaltern und den Kabelnetzbetreibern wird häufig als deutsche Marktanomalie charakterisiert, die nur auf die historischen Besonderheiten der (späten) Entstehung und des (späten) Aufbaus der Kabelfernsehnetze in Deutschland zurückzuführen seien. Demgegenüber wird in dieser Studie abgeleitet, dass in Übereinstimmung mit der bisherigen kartellrechtlichen und regulatorischen Entscheidungspraxis die Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes anzusehen sind. Hierbei wird eine Seite durch den Einspeisemarkt und die andere Seite durch den Endkundenmarkt beschrieben. Weiterhin wird gezeigt, dass in zweiseitigen Märkten typischerweise beide Seiten des Marktes zur Finanzierung der Plattform beitragen, um ein gesamtwirtschaftlich effizientes Ergebnis zu erzielen. Insofern wird im Rahmen dieser Studie folgende Kernthese vertreten: Auch wenn die Zahlung von Einspeiseentgelten der Rundfunkanstalten an die Kabelnetzbetreiber ihren Entstehungshintergrund in der besonderen Entwicklung der Kabelnetze in Deutschland hat, so hat ihre Begründung seine Basis in der Kabelnetzplattform als zweiseitigem Markt. Für zweiseitige Märkte ist die Finanzierung der Plattform über beide Marktseiten der Plattform üblich und charakteristisch. Dies gilt völlig unabhängig von der besonderen Entstehungsgeschichte des Kabelfernsehens und der Einspeiseentgelte in Deutschland und hat damit auch heute uneingeschränkte Gültigkeit. Die vorliegende Studie ist folgendermaßen aufgebaut: In Kapitel 2 stellen wir die institutionell-rechtlichen Ausgangsvoraussetzungen dar, die Basis der telekommunikationsrechtlichen, rundfunkrechtlichen und wettbewerbsrechtlichen Behandlung der Einspei-

15 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 9 semarktbeziehungen sowie der Entgelterhebung sind. In Kapitel 3 zeigen wir die ökonomische Betrachtung der Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes auf und leiten daraus ökonomische Schlussfolgerungen für die Marktbeziehungen und die Entgelterhebung ab. Die einzelnen Elemente von Kabelnetzen als Plattform eines zweiseitigen Marktes (Einspeiseleistung, Kosten, Nachfrageseite) werden in Kapitel 4 näher beleuchtet. Kapitel 5 stellt die Charakteristika des deutschen TV- und Rundfunkübertragungsmarktes im internationalen Vergleich dar und arbeitet seine Besonderheiten heraus. Im abschließenden Kapitel 6 werden die verschiedenen Facetten der Entgeltlichkeit/Unentgeltlichkeit der Programmeinspeisebeziehung hinsichtlich ihrer volkswirtschaftlichen Wirkungen analysiert und abgeleitet, dass aus einer Unentgeltlichkeit eine Reihe von Marktverzerrungen und weiteren volkswirtschaftlichen Nachteilen folgen.

16 10 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 2 Die telekommunikationsrechtliche, rundfunkrechtliche und wettbewerbsrechtliche Behandlung der Einspeiseentgelte 2.1 Die telekommunikationsrechtliche Regulierung der Einspeiseentgelte Regulierungshistorie Seit Aufnahme ihrer Tätigkeit im Jahre 1998 hat die Regulierungsbehörde 3 die telekommunikationsrechtliche Aufsicht über die Rundfunkübertragungsdienste übernommen. Das TKG 1996 sah dazu Maßnahmen zur Lizenzierung, zur Frequenzregulierung sowie zur ex ante und ex post Entgeltregulierung vor. Einer ständigen ex ante Entgeltregulierung unterlagen die zunächst von der DTAG selbst (später von ihrer Tochtergesellschaft T-Systems) den privaten und öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern überlassenen UKW-Sendeanlagen, analogen Fernsehsendeanlagen und analogen Fernsehfrequenzumsetzer. Im Wege der ex post Entgeltregulierung überprüfte die Regulierungsbehörde 1998 die Entgelte der DTAG im Kabelendkundenmarkt sowie im Signallieferungsmarkt. In einem weiteren Verfahren der ex post Kontrolle überprüfte sie die mit den Inhalteanbietern vereinbarten Entgelte für die Einspeisung analoger TV- Programme ( Einspeiseentgelte ) und forderte mit Beschluss vom wesentliche Anpassungen der Entgeltstruktur. 4 Mit dem TKG 2004 entfiel die Lizenzierung; die weiteren Aufgabenfelder der Regulierungsbehörde blieben jedoch im Wesentlichen gleich. Gemäß dem neuen europäischen Rechtsrahmen für die elektronischen Kommunikationsmärkte empfahl die Europäische Kommission im Rahmen ihrer Märkteempfehlung von 2003 den nationalen Regulierungsbehörden Rundfunk-Übertragungsdienste zur Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer (Markt 18) als für Regulierung in Betracht kommenden Markt anzusehen. 5 Als Ergebnis ihrer ersten Marktanalyse für diesen Markt grenzte die Bundesnetzagentur eine Vielzahl von Teilmärkten ab und stellte die Regulierungsbedürftigkeit des Einspeisemarktes sowie beträchtliche Marktmacht von drei Kabelnetzbetreibern auf diesen Märkten fest. Im Rahmen von Regulierungsverfügungen erlegte sie dann am diesen drei Kabelnetzbetreibern bestimmte Regulierungsverpflichtungen auf. Die Regulierungsverfügungen legen die Bedingungen für die Einspeisung von Rundfunksignalen durch Rundfunkveranstalter fest. Weiterhin sehen sie Transparenzverpflichtungen sowie eine ex post Entgeltregulierung im Falle missbräuchlichen Preissetzungsverhaltens der Kabelnetzbetreiber vor. In der Folge ergab sich jedoch kein Fall eines Missbrauchs, der ein Tätigwerden der Bundesnetzagentur auslöste. 3 Bis zum als Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, seitdem als Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen. 4 Hierzu Abschnitt Hierzu Abschnitt

17 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 11 In der neuen Märkteempfehlung von 2007 ist der frühere Markt Nr. 18 nicht mehr enthalten. 6 Dem schloss sich die Bundesnetzagentur in ihrer zweiten Marktanalyse im Jahr 2010 an und betrachtete den früheren Markt 18 und damit die Einspeisemärkte nicht mehr als regulierungsbedürftig und hob die bestehenden Regulierungsverpflichtungen auf. Seitdem unterliegen die Einspeiseentgelte nicht mehr der telekommunikationsrechtlichen Regulierung, sondern nur noch der Missbrauchsaufsicht des Bundeskartellamtes im Rahmen des allgemeinen Wettbewerbsrechts Nachträgliche Entgeltkontrolle der Einspeiseentgelte Die einzige regulatorische Entscheidung zu den Einspeiseentgelten datiert auf das Jahr Die hier noch tätige Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post unterzog die von der DTAG als damalige Eigentümerin der Kabelnetze von den Inhalteanbietern verlangten Entgelte für die Einspeisung analoger TV-Programme einer nachträglichen Entgeltkontrolle. 7 Das Kabelnetz bis zur Netzebene 3 (NE3) lag seinerzeit noch vollständig in der Hand der DTAG. Im Laufe des Verfahrens erfolgte die Ausgliederung des Kabelnetzes in die Tochtergesellschaft Kabel Deutschland GmbH 8. Diese wurde dann später aufgeteilt in Regionalgesellschaften, privatisiert und von anderen Eignern übernommen. Diese Regulierungsentscheidung war wegweisend für die weiteren Marktverhältnisse und blieb denn auch die einzige regulatorische Entgeltentscheidung. Die Regulierungsentscheidung hatte vier Themenfelder von grundsätzlicher Bedeutung zum Gegenstand: (1) Regulierungsansatz, Marktabgrenzung, beträchtliche Marktmacht; (2) Erhebungsmöglichkeit von Einspeiseentgelten im Grundsatz; (3) Preishöhenmissbrauch; (4) Preisstrukturmissbrauch und Diskriminierung. 6 Hierzu Abschnitt Beschluss der RegTP vom , Az: BK 3b 99/ Nicht zu verwechseln mit Kabel Deutschland, dem Unternehmen, das heute eine der beiden großen privaten Kabelgesellschaften in Deutschland ist.

18 12 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz (1) Regulierungsansatz Nach Vorermittlungen leitete die Regulierungsbehörde ein amtliches Verfahren der nachträglichen Entgeltregulierung nach 25 Abs. 2 i.v. mit 30 Abs. 2 TKG 1996 ein. Gegenstand des Verfahrens waren die für die Einspeisung von Inhalteanbietern auf der Netzebene 2 erhobenen Entgelte, soweit der Bereich der analogen Fernsehsignale (sowie bestimmte Sonderleistungen) betroffen war. Dabei stellte die Regulierungsbehörde insbesondere fest: Mit den Einspeiseentgelten [...] sollen die Aufwendungen für den Satellitenempfang, die standardgerechte Aufbereitung und den ggf. erforderlichen Weitertransport bis zur Einspeisung in die übergeordnete BK-Verstärkerstelle abgedeckt werden. 9 Die Einspeiseleistung wurde von der Beschlusskammer als TK-Dienstleistung eingestuft, die nicht ex ante zu regulieren sei, da es sich weder um Telefondienst noch um Übertragungswege handele. Für die DTAG bzw. ihre Tochtergesellschaft Kabel Deutschland GmbH nahm die Beschlusskammer Marktbeherrschung im Einspeisemarkt an. Die Einspeisemöglichkeit in von Wettbewerbern betriebenen Kabelnetzen wurde nicht als funktionell austauschbar angesehen; insofern wurde der Markt sachlich und räumlich netzweit abgegrenzt. Als räumlich relevanter Markt wurde der Bereich angenommen, in dem die Inhalteanbieter ihr Programm an die Endkunden durchleiten wollten. Die Entscheidung der Beschlusskammer fokussierte auf die Einspeisung analoger Rundfunksignale. Zum damaligen Zeitpunkt waren zwar bereits die technischen Voraussetzungen zur Einspeisung digitalen Rundfunks geschaffen und wurden in Einzelfällen auch bereits genutzt. Da aber damals nur wenige Endkunden digitales Fernsehen empfangen konnten, sah es die Regulierungsbehörde als gerechtfertigt an, dies bei der Marktbetrachtung unberücksichtigt zu lassen. 10 (2) Erhebungsmöglichkeiten von Einspeiseentgelten im Grundsatz Die Beschlusskammer setzte sich auch mit der Frage auseinander, ob die Erhebung von Einspeiseentgelten durch die Kabelnetzbetreiber überhaupt zulässig sei. Im Ergebnis hatte die Beschlusskammer hieran keinen Zweifel. Einspeisung, Verarbeitung und Transport der Programmsignale erforderten technische Einrichtungen, deren Errichtung und Betrieb mit erheblichen Kosten verbunden seien. Die Einspeisung sei eine Leistung, für die in objektiver Betrachtung ein besonderes Interesse der Programmveranstalter bestünde. Sie hätten ein Interesse an größtmöglicher Reichweite für die Refinanzierung ihrer Programme über den Werbemarkt. Für die öffentlich-rechtlichen Programmveranstalter folge dieses Interesse primär aus ihrem Grundversorgungsauftrag. Die Beschlusskammer betrachtete die Marktkonstellation als zweiseitigen Markt, für den es nicht zwingend sei, die Einspeisung als Leistung zu betrachten, die allein gegenüber dem Anschlusskunden erbracht werde und ausschließlich von ihm zu finanzieren sei. 9 Vgl. Beschluss der RegTP vom , Az: BK 3b 99/001, S Vgl. Beschluss der RegTP vom , Az: BK 3b 99/001, S. 23.

19 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 13 Es läge im Ermessen des Kabelnetzbetreibers, die Art und Weise der Kostendeckung und damit die Preissetzung für beide Seiten des Marktes selbst festzulegen. Dies gelte insbesondere im vorliegenden Fall, in dem gerade keine Doppelverrechnung der gleichen Kosten, sondern tatsächlich eine Separierung der Kosten für die Einzelleistung auf Inhalteanbieter und Anschlusskunden erfolge. Diese Separierung sei nach den Erkenntnissen der Beschlusskammer überschneidungsfrei. Allein die potentielle Möglichkeit, infolge (vorhandener) Marktmacht überhöhte Entgelte durchzusetzen, spräche nicht gegen die grundsätzliche Zulässigkeit der Entgelteerhebung überhaupt. Die Erhebung von Entgelten sei zulässig, wenn ihr wie im vorliegenden Fall eine angemessene Transportleistung gegenüberstünde. Die Beschlusskammer sah ihre Einschätzung der grundsätzlichen Zulässigkeit der Entgelterhebung auch durch die Wertungen der Landesmedien- und Rundfunkgesetze bestätigt. 11 Die Landesrundfunkgesetze verlangten die unentgeltliche Bereitstellung bestimmter Kanäle, was im Umkehrschluss die Entgeltlichkeit der Einspeisung anderer Programme impliziert. (3) Preishöhenmissbrauch Bei der detailliert durchgeführten Kostenprüfung stellte die Beschlusskammer keinen Preishöhenmissbrauch fest. Das heißt, das Niveau der Einspeisungsentgelte überstieg nicht die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (KEL) für die Leistungen insgesamt. Daher wäre die absolute Höhe der Entgelte nicht zu beanstanden. In Anwendung des KEL-Kostenstandards kam die Beschlusskammer vielmehr zu der Erkenntnis, dass weder für die Einspeisung bundesweit herangeführter Programme noch für die regionale/lokale Einspeisung Kostendeckung für die Leistung erreicht würde. (4) Preisstrukturmissbrauch und Diskriminierung Hinsichtlich der Struktur der Einspeiseentgelte kam die Beschlusskammer hingegen zu dem Ergebnis, dass sie teilweise nicht den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung entsprächen und insoweit diskriminierend wären, als sie einzelnen Nachfragern ohne sachliche Rechtfertigung (unzulässig) Vorteile gegenüber anderen Nachfragern gleichartiger Einspeiseleistungen gewährten. Infolgedessen ordnete sie entsprechende Anpassungen der Entgeltstruktur an. Zunächst stellte die Beschlusskammer fest, dass es nicht gegen den Grundsatz der Kostenorientierung verstoße, dass die Entgelte für die bundesweite Einspeisung von Satellitenprogrammen und für die regionale/lokale Einspeisung nach der Zahl der angeschlossenen Wohneinheiten bemessen würden. Dies gelte, obwohl es keinen linearen Zusammenhang zwischen den Kosten der Einspeisung und der Anzahl der angeschlossenen Wohneinheiten gäbe. 11 Vgl. hierzu Abschnitt 2.2.

20 14 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Die Beschlusskammer beanstandete jedoch die unterschiedliche entgeltliche Behandlung der Einspeisung von Mediendiensten und Rundfunkprogrammen. Die Einspeiseleistung sei unabhängig vom Programminhalt zu bepreisen. Ansonsten läge Diskriminierung vor. Dementsprechend dürften auch nicht unterschiedliche Entgelte in Abhängigkeit davon erhoben werden, ob verschlüsselte Programme oder sonstige Programme eingespeist würden. Die Beschlusskammer beanstandete weiter, dass die Veranstalter regionaler/lokaler Programme gegenüber den Veranstaltern bundesweit eingespeister Programme dadurch diskriminiert würden, dass letzteren ungerechtfertigte Vorteile eingeräumt würden. Erstere müssten etwa Mindestentgelte entrichten, die bei bundesweiter Einspeisung entfielen. Außerdem bemäßen sich die Mindestentgelte an der Anzahl der Einspeisestellen und nicht nach der Anzahl der angeschlossenen Wohneinheiten. Auch nicht zu rechtfertigen sei, dass die Kosten für die unentgeltliche Einspeisung der Offenen Kanäle allein auf die regionalen/lokalen Programmveranstalter umgelegt würden. Diskriminierend seien auch die Rabattstrukturen. Als diskriminierend wertete die Beschlusskammer auch, dass von den Veranstaltern ortsüblich terrestrisch empfangbarer Programme im Gegensatz von denen bundesweit herangeführter analoger Satellitenprogramme keine Entgelte erhoben würden. Sie sah für diese Sonderbehandlung keine sachliche Rechtfertigung, insbesondere keine, die auf Kostenunterschiede zurückzuführen sei. Für die Einspeisung terrestrischer Programme fielen ebenso Kosten an wie für die Einspeisung sonstiger Programme. Die aus der beanstandeten Entgeltdifferenzierung folgende Begünstigung öffentlichrechtlicher Programme sah die Beschlusskammer auch nicht als medienrechtlich geboten an. Aus den Pluralismusanforderungen des Medienrechts folge nicht, dass terrestrisch ortsüblich empfangbare Programme unentgeltlich einzuspeisen wären. Das Rundfunkrecht garantiere durch die Rundfunkgebühren die Mittel zur Bezahlung der Einspeiseentgelte, so dass kein Netzbetreiber zur unentgeltlichen Verteilung gezwungen sei. Die bevorzugte Rechtsstellung öffentlich-rechtlicher Programmveranstalter beträfe deren Verhältnis zum Staat, nicht aber zu dritten Beteiligten, im vorliegenden Fall den Kabelnetzbetreibern. Die Beschlusskammer betrachtete es auch als diskriminierend, dass für zeitpartagierte Programme (Rahmen- und Fensterprogramme) die gleichen Entgelte erhoben würden wie für Vollprogramme, obwohl die zeitliche Nutzung der Kanäle durch die zeitpartagierten Programme geringer sei. Für diese Einschätzung der Beschlusskammer waren wiederum Kostengesichtspunkte maßgebend. Die Telekom-Tochter Kabel Deutschland GmbH hatte die beanstandeten Preisstrukturelemente durch Änderung der Verträge mit den Rundfunkveranstaltern im Rahmen der vertraglichen Anpassungsreglungen umzusetzen. Das in Umsetzung der Vorgaben der Beschlusskammer entstehende Preismodell war in den Folgejahren prägend für die

21 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 15 Struktur der Einspeiseentgelte. Die daraufhin entwickelte Preisliste für die analoge Einspeisung hat sich seit diesem Zeitpunkt im Wesentlichen nicht mehr verändert. 12 Im Rahmen einer von Sky Deutschland eingereichten Beschwerde zur Einleitung eines Missbrauchsverfahrens gegen einen Kabelnetzbetreiber nach 42 TKG hatte sich die Bundesnetzagentur im Jahre 2010 noch einmal kurz vor Aufhebung der Regulierungsverfügungen mit der Zulässigkeit bestimmter Einspeiseentgelte befasst. 13 In der Beschwerde ging es um die Bedingungen der Einspeisung von HD-Kanälen in das Netz eines Kabelnetzbetreibers. Sky begehrte seinerzeit die vergütungsfreie Erhöhung der Modulationsrate. Die Bundesnetzagentur wies das Ansinnen von Sky zurück und eröffnete kein Missbrauchsverfahren. Sie sah keine Basis dafür, dass Sky eine Ausweitung seiner Einspeiserechte und der zur Verfügung gestellten Übertragungskapazität verlangen könne, ohne dafür auch höhere Einspeiseentgelte zu entrichten. Die Bundesnetzagentur wies damit den Anspruch auf vergütungsfreie Belieferung zurück. Die Bundesnetzagentur stellte dabei auch darauf ab, dass durch die technischen Anforderungen von Sky höhere Kapazitäten im Netz gebunden würden und deshalb höhere Kosten entstünden, die ein höheres Entgelt begründeten. Auch in dieser Entscheidung wies die Bundesnetzagentur einmal mehr (auch im Detail) den Anspruch auf vergütungsfreie Einspeisung zurück und hielt am Grundsatz der Kostenorientierung als zentraler Bemessungsgrundlage der Einspeiseentgelte fest Der Einspeisemarkt als Teil von Markt 18 Nach dem europäischen Rechtsrahmen sind Dienste der Bereitstellung und Kontrolle von Inhalten, die über Telekommunikationsnetze übertragen werden, nicht Teil der elektronischen Kommunikationsdienste und -märkte. Die Bereitstellung von Rundfunkinhalten liegt daher außerhalb des regulatorischen Rechtsrahmens. Dagegen begründet die Übertragung von Rundfunksignalen einen elektronischen Kommunikationsdienst, der vom Rechtsrahmen umfasst ist. Da die Bereitstellung von Rundfunkinhalten nicht Bestandteil des Regulierungsrahmens ist, bezog die EU Kommission auch keine Endkundenmärkte in die Regulierung ein. Als für Regulierung in Betracht kommend betrachtete die Kommission im Jahre 2003 in ihrer Märkteempfehlung dagegen den Markt für Rundfunk-Übertragungsdienste zur Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer (Markt 18). 14 Dieser Markt umfasste alle Rundfunk-Übertragungsdienste, die nicht unmittelbar vom Endkunden nachgefragt und vergütet wurden. Erfasst wurden dabei die Bereitstellung von Free TV-Sendungen, Abonnementfernsehen und Pay TV sowie die Übertragung interaktiver Dienste Siehe Fink/Keber (2012), S Entscheidung der Bundesnetzagentur vom , Az. BK 3 b. 14 Vgl. hierzu EU Kommission (2003a) und (2003b), S. 36ff. 15 Vgl. EU Kommission (2003b), S. 37.

22 16 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Entsprechend der Begründung der Kommission zur Märkteempfehlung bezog die Kommission terrestrische Sendeanlagen, Kabel- und Satellitenverbindungen in den relevanten Markt ein. Für die Zukunft sah sie auch die TK-Netze als relevante Übertragungsmedien an. Neben der Übertragungsleistung im engeren Sinne benötige der jeweilige Bezieher der Vorleistung auch den Zugriff auf technische Dienstleistungen, die ihm die Bereitstellung von Rundfunkdiensten ermöglichen. Dazu zählten Zugangsberechtigungssysteme, Anwendungsprogramm-Schnittstellen und elektronische Programmführer. Diese Dienstleistungen wurden eigenen Märkten zugeordnet und unterlagen ggf. der Zugangsregulierung. Die Kommission ging in der Begründung der Märkteempfehlung prinzipiell davon aus, dass der Vorleistungsmarkt sich auf Dienste aller Übertragungsplattformen beziehe. Sie hielt es jedoch für möglich, dass die Wechselkosten der Nutzer zwischen Plattformen so hoch sein könnten, dass diese nicht als Substitute anzusehen wären. In dem Falle wäre der relevante Markt plattformspezifisch abzugrenzen. Die Kommission ging davon aus, dass diese Frage nicht generell, sondern nur vor dem Hintergrund der jeweiligen nationalen Bedingungen sinnvoll festgelegt werden könne. In den Jahren 2004 bis 2006 führte die Bundesnetzagentur die erste Runde der Marktdefinition und Marktanalyse nach der Märkteempfehlung der EU Kommission von 2003 für den Markt 18 durch. Das Marktanalyseverfahren wurde mit der Festlegung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur vom 20. September abgeschlossen. Entsprechend der Märkteempfehlung waren für den Markt 18 nur Vorleistungsmärkte relevant, die eine Verbreitung von Rundfunksignalen über Kabel, Satellit und Terrestrik zum Gegenstand hatten und dem Endkundenbereich vorgelagert waren. Die Marktuntersuchung der Bundesnetzagentur grenzte in sachlicher und räumlicher Hinsicht insgesamt 30 Vorleistungsmärkte ab. 13 dieser Märkte waren dem Kabelbereich und 17 dem terrestrischen Bereich zuzuordnen. Den Vorgaben der Rahmenrichtlinie folgend, wurde im Satellitenbereich kein Markt abgegrenzt. Von diesen definierten 30 Märkten kamen nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur allerdings nur 14 Märkte (potenziell) für eine Regulierung in Betracht (13 Kabelmärkte sowie ein Markt im terrestrischen Bereich). Beträchtliche Marktmacht und damit ein Fehlen wirksamen Wettbewerbs konstatierte die Bundesnetzagentur allerdings nur auf sechs Kabelmärkten und dem relevanten terrestrischen Markt. Im Kabelbereich unterschied die Bundesnetzagentur als Vorleistungsmärkte zum einen die Kabeleinspeisemärkte und andererseits die Signallieferungsmärkte: Gegenstand von Kabeleinspeisemärkten ist das Angebot der analogen und/oder digitalen Einspeisung von Rundfunksignalen in ein Breitbandkabelnetz, welches der jeweilige Kabelnetzbetreiber der Netzebene 3 gegenüber einem Inhalteanbieter abgibt. 17 Als Leistung für den Inhalteanbieter übertrage der Kabelnetzbetreiber das Programm des Inhaltean- 16 Siehe Bundesnetzagentur (2006). 17 Bundesnetzagentur (2006), S. 1.

23 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 17 bieters ( die Rundfunksignale ) in seinem Netz bis zum Übergabepunkt der Netzebene 4 oder, wenn er selbst über den Endkundenanschluss verfügt, bis zur Kabelanschlussdose des Endverbrauchers. Im Regelfall erhalte er für diese Leistung vom jeweiligen Inhalteanbieter ein sog. Einspeiseentgelt. Die Signallieferungsmärkte bezögen sich auf den Signaltransport von einer Kabelkopfstation bis zum Übergabepunkt auf dem jeweils versorgten Grundstück. Die Bundesnetzagentur grenzte die Einspeisemärkte netzbezogen ab. Insofern bestimme sich auch der räumlich relevante Einspeisemarkt nach der Reichweite der verschiedenen Einzelnetze, für die von jeweils homogenen Wettbewerbsbedingungen ausgegangen werde. Dafür sei maßgeblich, dass aus Sicht der nachfragenden Inhalteanbieter die Kabelendkunden nur über das jeweilige Netz der Netzebene 3 erreicht werden und insofern die Netze verschiedener Netzbetreiber keine Substitute zueinander seien. Dies gelte in dieser Sichtweise auch für Satellit, Terrestrik und andere Breitbandnetze. Insofern werde die Signaleinspeisung in Kabelnetze auch nicht einem gemeinsamen Markt mit anderen Übertragungswegen zugeordnet. Die Bundesnetzagentur schloss sich damit der Einschätzungspraxis der Kommission, des Bundeskartellamtes und anderer Regulierungsbehörden an. Entsprechend der Entscheidungsphilosophie des Bundeskartellamtes müssten Programmanbieter eine möglichst 100%-ige technische Reichweite erreichen und fragten daher die Einspeisung in die Kabelnetze komplementär zur Übertragung über Satellit und Terrestrik nach. Dieser Logik folgend grenzte die Bundesnetzagentur die Einspeisemärkte der Unternehmen Kabel Deutschland, Unitymedia, Kabel BW, PrimaCom, EWT, Kabelfernsehen München und NetCologne als eigene relevante Märkte ab. Soweit weitere Netzbetreiber der Netzebene 3 Einspeiseentgelte erzielen sollten, wären für diese ebenfalls eigene relevante Einspeisemärkte abzugrenzen. Für alle genannten sieben Einspeisemärkte stellte die Bundesnetzagentur Merkmale natürlicher Monopole und damit beträchtliche Marktmacht fest. Somit kämen alle sieben Märkte potentiell für Regulierung in Betracht. Im Rahmen ihrer Marktanalyse kam die Bundesnetzagentur jedoch zu dem Ergebnis, dass nur die drei Nachfolgegesellschaften der DTAG im Kabelbereich (Regionalgesellschaften), nämlich Kabel Deutschland, Unitymedia und Kabel BW, sich unabhängig von Wettbewerbern, Kunden und Endverbrauchern verhalten könnten. Nur auf deren Märkten herrsche deshalb kein wirksamer Wettbewerb. Für die anderen Unternehmen ergab sich dagegen, dass sie aufgrund ihrer eher geringen Größe einer ausgleichenden Gegenmacht der Inhalteanbieter ausgesetzt seien. Im Rahmen der Prüfung des Drei-Kriterien-Tests hob die Bundesnetzagentur hinsichtlich der Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts hervor, dass ein schnelleres und häufigeres Einschreiten, als unter dem allgemeinen Wettbewerbsrecht möglich,

24 18 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz erforderlich sei. 18 Insbesondere müsse die Bundesnetzagentur bei den Einspeise- und Signallieferungsmärkten mit einer Entgeltregulierung anhand des Kostenmaßstabs der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung drohen können. Dies begründete sie mit unterschiedlichen Preissetzungsspielräumen der Netzbetreiber auf den verschiedenen Märkten. Je weniger Preissetzungsspielraum die Kabelnetzbetreiber etwa auf dem Endkundenmarkt infolge des dort bestehenden Wettbewerbs hätten, desto eher sei zu befürchten, dass ein preisliches Rebalancing zu Lasten des Einspeisemarktes mit der Gefahr exzessiver Preisforderungen dort einsetze. Demgegenüber bestehe bei den Signallieferungsmärkten eher die Gefahr von Preis-Kosten-Scheren. Hinsichtlich der Feststellung beträchtlicher Marktmacht auf den Einspeisemärkten hat die Bundesnetzagentur insbesondere untersucht, ob der Angebotsmacht der Kabelnetzbetreiber eine gegengewichtige Marktmacht der Inhalteanbieter gegenüberstand, die im Ergebnis keine beträchtliche Marktmacht zulassen würde. In diesem Zusammenhang sah die Bundesnetzagentur die medienrechtlichen Must Carry-Regelungen, nach denen eine Einspeisepflicht für bestimmte Programme bestand, als nicht ausschlaggebend an, da medienrechtlich nicht die (kommerziellen) Konditionen der Einspeisung vorgegeben oder reguliert seien. Außerdem gälten Must Carry-Regelungen nur für bestimmte Programme. Dies gelte auch für die großen Inhalteanbieter. Auch der Hinweis auf alternative Empfangswege sei keine gegengewichtige Drohung, da diese Entscheidung primär von den Endkunden getroffen und nur an der Grenze von den Inhalteanbietern beeinflusst werden könne. Auch hinsichtlich anderer möglicher Handlungsparameter kommt die Bundesnetzagentur zu dem Ergebnis, dass die Inhalteanbieter nicht die Angebotsmacht der (großen) Kabelgesellschaften ausgleichen könnten. Das Vorliegen wirksamen Wettbewerbs auf den Einspeisemärkten der kleineren Kabelnetzbetreiber begründete die Bundesnetzagentur vor allem mit der anders gearteten Gegenmacht der Inhalteanbieter. Als Evidenz führt sie die deutlich geringeren (relativen) Umsätze dieser Unternehmen aus Einspeiseentgelten an. Diese Netze seien deutlich weniger attraktiv für die Inhalteanbieter. Nach der nationalen Anhörung und der Notifizierung der beabsichtigten Entscheidungsentwürfe bei der EU Kommission veröffentlichte die Bundesnetzagentur am sachlich-inhaltlich gleichlautende Regulierungsverfügungen an Unitymedia 19, Kabel BW und Kabel Deutschland 20 zu den ihnen auferlegten Regulierungsverpflichtungen in den Einspeise- und Signallieferungsmärkten. Hinsichtlich der Einspeisemärkte legten die Regulierungsverfügungen den Kabelnetzbetreibern Transparenzverpflichtungen, Diskriminierungsverbote sowie eine ex post- Entgeltregulierung im Falle missbräuchlichen Preissetzungsverhaltens auf. Damit sprach sich die Bundesnetzagentur auch gegen die von mancher interessierter Seite 18 Vgl. Bundesnetzagentur (2006), S BK 3b und -015/R. 20 BK 3b /R.

25 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 19 verlangte Auferlegung weitergehender Verpflichtungen, insbesondere einer (ex ante) Entgeltgenehmigungspflicht gem. 39 Abs. 1 TKG, einer Anzeigepflicht gem. 39 Abs. 3 TKG oder einer Einspeisepflicht gem. 42 Abs. 4 TKG aus. Ebenso erfolgte keine Vorgabe zur Gleichbehandlung analog 19 TKG. Mit diesen Regulierungsverfügungen hat die Bundesnetzagentur das bestehende Regulierungsregime im Bereich der Rundfunkübertragung im Wesentlichen fortgeschrieben. Für die Einspeiseleistung stellte sich die Frage einer Zugangsregulierung nicht, da die Bundesnetzagentur sie als Endnutzerleistung klassifizierte. Dafür war maßgeblich, dass die Inhalteanbieter ihre Endkunden über die Kabelnetze mit Inhalten versorgen wollten, die nicht TK-Leistungen sind. Die Bundesnetzagentur stellt dazu fest: Die Inhalteanbieter benötigen allerdings auch keine Zugangsleistungen, um etwa als Programmplattformbetreiber zuvor von einem Kabelnetzbetreiber überlassene Übertragungsleistungen an dritte Spartenkanalanbieter weiterverkaufen zu können. In der Festlegung der Präsidentenkammer [...] ist ausführlich begründet worden, weshalb Betreiber von Programmplattformen gegenüber Spartenkanälen nicht als Verkäufer von Telekommunikationsdienstleistungen, sondern vielmehr als Einkäufer von Übertragungsrechten agieren. [...] Die Nachfrager nach Einspeiseleistungen sind danach als Endnutzer, die Einspeiseleistungen als Endnutzerleistungen i.s.d. 39 TKG einzustufen. Eine Auferlegung von Zugangsgewährungsverpflichtungen nach 21 TKG kommt daher nicht in Betracht. 21 Die Beschlusskammer hatte sich insbesondere gegen eine ex ante Entgeltgenehmigungspflicht der Einspeiseentgelte entschieden, da sie aus der Marktrealität der letzten Jahre nicht erkennen konnte, dass vorhandene Preissetzungsspielräume auch zu Lasten der Nachfrager ausgenutzt wurden. Das einzige Entgeltregulierungsverfahren zu Einspeiseentgelten liege bereits sieben Jahre zurück. 22 Zudem seien in den letzten Jahren Entgeltvereinbarungen geschlossen worden, die ein gleichgerichtetes Verhandlungsinteresse zumindest mit den großen Sendergruppen widerspiegeln. Die Beschlusskammer konnte nicht erkennen, dass die Kabelnetzbetreiber dabei ihr Preissetzungspotential bisher ausgeschöpft hätten. Die Interessen kleinerer Inhalteanbieter sowie die von ARD und ZDF seien durch das Verbot sachlich ungerechtfertigter Ungleichbehandlung gewahrt. Die Beschlusskammer behielt sich eine Überprüfung dieser Festlegung vor, falls sie aufgrund der Marktpraxis zu anderen Erkenntnissen kommen sollte. Aus dem Verzicht auf die ex ante Entgeltregulierungspflicht folge unmittelbar die nachträgliche Entgeltregulierung nach 39 Abs. 3 im Falle des Missbrauchs. Die Beschlusskammer verzichtete in diesem Zusammenhang auch auf die mögliche Auferlegung einer Anzeigepflicht für Entgelte. 21 BK 3b und -015/R, S Siehe hierzu Abschnitt

26 20 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Die Feststellung der mangelnden Regulierungsbedürftigkeit von Markt 18 Entsprechend der generellen Logik des europäischen Rechtsrahmens wird die Marktregulierung mit zunehmendem Wettbewerb in den relevanten Märkten abgebaut. Demzufolge reduzierte die Kommission in ihrer zweiten Märkteempfehlung von 2007 die Zahl der von ihr als (noch) regulierungsbedürftig angesehenen Märkte von 18 auf Auch der frühere Markt 18 unterlag dem Deregulierungsansatz. Er ist nunmehr nicht mehr in der Empfehlung als regulierungsbedürftiger Markt enthalten. Diesem Ergebnis lag die folgende Einschätzung der Marktentwicklung der letzten Jahre zugrunde. 24 Europaweit konstatierte die Kommission einen deutlich wachsenden Trend dahin, eine Bezahlplattform entweder über Satellit ober über Kabelfernsehen zu abonnieren. Für die EU 27 seien dies etwa 60% der Haushalte. Dies sei in einigen Mitgliedstaaten (darunter etwa Deutschland und Österreich) durchaus anders. Da die Einschränkungen zur Nutzung der Satellitenplattform abgenommen hätten, konstatierte die Kommission eine klare Tendenz zu einem größeren Wettbewerb der Plattformen. In den weitaus meisten Mitgliedstaaten habe die Mehrheit der Haushalte Zugang zu drei Plattformen, um Rundfunk zu empfangen. Mit der Zunahme der digitalen Übertragung und der Rundfunkübertragung über TK-Netze nähme die Zahl der konkurrierenden Plattformen weiter zu. Auch nähmen die Kapazitätsbeschränkungen auf jeder dieser Plattformen (weiter) ab. Während im analogen Bereich nur zwei bis drei Plattformen konkurrierten, seien es im digitalen Bereich drei bis vier. Netzbetreiber erwürben vermehrt Sendeinhalte und träten um diese Inhalte in Wettbewerb zueinander. Trotz möglicherweise weiter bestehender Marktzutrittsbarrieren konstatierte die Kommission in der Marktdynamik eine Tendenz zu wirksamen Wettbewerb. Damit sei das zweite Kriterium des Drei-Kriterien-Tests für die Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes nicht mehr erfüllt. Weiterhin überprüfte die Kommission, ob potentiellen Marktmachtproblemen auch mit anderen Mitteln als Regulierungsverpflichtungen wirksam begegnet werden könne. Die Kommission verwies in diesem Zusammenhang auf die in vielen Mitgliedstaaten üblichen Must Carry-Verpflichtungen für die Einspeisung und den Transport von bestimmten Rundfunkprogrammen. Auch hätten die nationalen Wettbewerbsbehörden in einigen Ländern Wettbewerbsprobleme erfolgreich gelöst. Insofern entfiel als Ergebnis der Analyse der Kommission konsequenterweise die Regulierungsbedürftigkeit dieses Marktes. Im Rahmen der zweiten Runde der Marktanalyse beschloss die Präsidentenkammer am 7. Oktober 2010 eine umfangreiche Deregulierung der Rundfunkübertragungsdienste. 25 Die Bundesnetzagentur stellte die fehlende Regulierungsbedürftigkeit sowohl des Kabeleinspeisemarktes als auch des Signallieferungsmarktes unabhängig von der Clustergröße fest. Dagegen wurde der Markt für die analoge terrestrische Hörfunkübertragung wie bisher als regulierungsbedürftig angesehen und die Media Broadcast 23 Vgl. EU Kommission (2007a) und (2007b). 24 Vgl. zum Folgenden EU Kommission (2007b), S. 47ff. 25 Vgl. Bundesnetzagentur (2010).

27 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 21 GmbH, ein Beteiligungsunternehmen der Telekom Deutschland, als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht identifiziert. Die Bundesnetzagentur folgte damit der bereits mit der neuen Märkteempfehlung der EU Kommission von 2007 erfolgten Herausnahme des früheren Marktes 18 aus der Liste der regulierungsbedürftigen Märkte auf europäischer Ebene. Hinsichtlich der Marktabgrenzung kam die Bundesnetzagentur zu den gleichen Ergebnissen wie in ihrer ersten Marktanalyse von Sie grenzte die Einspeisemärkte weiter netzbezogen ab und betrachtete die einzelnen Übertragungsplattformen aus Sicht der Inhalteanbieter nicht als Substitute, sondern als Komplementäre. Als potentiell regulierungsbedürftig wurden nach wie vor nur die großen Kabelnetzbetreiber Kabel BW, Kabel Deutschland und Unitymedia eingeschätzt. Auch wurde auf den relevanten Märkten nach wie vor von anhaltenden Marktzutrittsschranken und einer fehlenden Tendenz zu Wettbewerb ausgegangen. Nur hinsichtlich des dritten Kriteriums des Drei-Kriterien-Tests kam die Bundesnetzagentur zu einer anderen Einschätzung als bislang. In der Einschätzung der Bundesnetzagentur könne dem Marktversagen auf den Einspeisemärkten nunmehr mit der Anwendung und den Mitteln des allgemeinen Wettbewerbsrecht begegnet werden. Es bedürfe dazu nicht mehr sektorspezifischer Regulierungseingriffe. In Anlehnung an die Bewertung durch die EU Kommission sah die Bundesnetzagentur die Interessen der Inhalteanbieter durch die medienrechtlichen Must- und Can Carry-Verpflichtungen als wirksam geschützt an. Weiterhin verwies die Bundesnetzagentur darauf, dass der bisherige Verpflichtungskatalog (keine Zugangsverpflichtung, keine ex ante Entgeltgenehmigungspflicht, sondern nachträgliche Entgeltkontrolle im Missbrauchsfall) weitgehend dem Maßnahmekatalog des allgemeinen Wettbewerbsrechts entspreche. Außerdem habe in den letzten Jahren nicht von Regulierungsmaßnahmen Gebrauch gemacht werden müssen. Es bestünde dazu angesichts des Marktverhaltens keine Veranlassung. Die Bundesnetzagentur hatte mit ihrer Entscheidung und Analyse damit insbesondere die Einlassungen privater Rundfunkveranstalter zurückgewiesen, die sich weiterhin vehement für eine weitere Regulierung der Einspeisemärkte engagiert hatten. 26 Der VPRT sah insbesondere nicht ausreichend dargelegt, wo die Besonderheiten der nationalen Marktsituation lägen. 27 Den Festlegungen der Marktanalyse folgend, hob die Beschlusskammer dann konsequenterweise die den Kabelnetzbetreibern auferlegten Regulierungsverpflichtungen durch Widerruf der bestehenden Regulierungsverfügungen am auf. 28 Die Beschlusskammer hatte hier angesichts der genannten Festlegungen keinen entgegenstehenden Ermessenspielraum. 26 Dies gilt insbesondere für den Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT); siehe hierzu VPRT (2010). 27 Vgl. ebenda. 28 Beschlüsse BK 3b-10/083 bis -085.

28 22 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 2.2 Die rundfunkrechtliche Behandlung von Einspeiseentgelten Neben der telekommunikationsrechtlichen Kontrolle unterliegt das Marktverhalten der Anbieter von Rundfunkübertragungsdiensten auch einer medienrechtlichen Kontrolle und Aufsicht. Die medienrechtliche Kontrolle manifestiert sich in den Landesmediengesetzen und im zwischen den Ländern geschlossenen Rundfunkstaatsvertrag (RStV). 29 Hinsichtlich der Einspeisung sieht das Rundfunk- und Medienrecht Regelungen zur Kabeleinspeisung und zu den Einspeiseentgelten vor Regelungen zur Kabeleinspeisung Mit dem 4. Rundfunkstaatsvertrag haben die Länder erstmals im Jahr 2000 bundesweit einheitliche Regelungen für die Kabeleinspeisung geschaffen. Die aktuell geltenden Regelungen sind mit dem 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in 2008 eingeführt worden. Der Rundfunkstaatsvertrag unterscheidet bei der Kabelplattform zwischen der Übertragung analoger und digitaler Programme. Während die analoge Kanalbelegung bundeslandspezifisch durch die Landesmedienanstalten erfolgt, ist die Belegung der digital genutzten Kanäle über den RStV bundeseinheitlich geregelt. Für die Belegung der Kapazitäten im analogen Frequenzbereich haben die Länder unterschiedliche Verfahren zur Belegung der Kapazität der Kabelnetze eingeführt. 30 Zwei Verfahren dominieren: Nach dem Vorrangmodell sind einzelne Gruppen von Programmtypen zwingend einzuspeisen. Nach dem Auswahlmodell wird gesetzlich ausschließlich die Einspeisung bestimmter besonders relevanter Programme vorgegeben; über die Belegung der übrigen Kanäle entscheidet die jeweilige Landesmedienanstalt. Hinsichtlich der Belegung der digitalen Kabelnetzkapazität für die Einspeisung von Rundfunkprogrammen unterscheidet 52b Abs. 1 RStV in üblicher Diktion Must Carry, Can Carry und Non-Must Carry -Bereiche, für die jeweils ein Drittel der für die digitale Verbreitung zur Verfügung stehenden Gesamtkapazität vorzusehen ist. Für Programme mit sog. must carry Status müssen Übertragungskapazitäten zur Verfügung gestellt werden. Im can carry -Bereich trifft der Kabelnetzbetreiber grundsätzlich selbst die Entscheidung über die Programme, welche eingespeist werden sollen. Dabei dürfen jedoch bestimmte Programme, die in einer besonderen Beziehung zu ihm stehen, nicht berücksichtigt werden. Im non-must carry -Bereich entscheidet der Kabelnetzbetreiber im Rahmen allgemeiner rechtlicher Vorgaben selbst über die einzuspeisenden Programme. 31 Ähnliche Regelungen gelten nach 52b Abs. 2 RStV auch für die digitale Übertragung von Hörfunk. 29 Staatsvertrag für Rundfunk und Fernsehen vom 31. August 1991 in der Fassung des fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (15. RÄStV) vom /17.12./ ; Inkrafttreten 1. Januar Vgl. hierzu Schulz (2009) zu 52 RStV, Rn 49ff. 31 Fink/Keber (2012), S. 86f.

29 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 23 Der Must Carry -Bereich umfasst alle für die bundesweite Verbreitung gesetzlich bestimmten beitragsfinanzierten Programme, private Fernsehprogramme mit Regionalfenstern sowie die im jeweiligen Land zugelassenen regionalen und lokalen Fernsehprogramme sowie Offene Kanäle. Im Can Carry -Bereich hat der Kabelnetzbetreiber Pluralitätserfordernissen Rechnung zu tragen und insofern eine Vielzahl von Programmveranstaltern und Programmangeboten zu berücksichtigen sowie Sparten- und Fremdsprachenprogramme, Telemedien und Teleshoppingkanäle. Fink und Keber (2012 ) heben denn auch hervor, dass die gesetzliche Norm nicht ein unbedingtes Must Carry vom Plattformbetreiber vorsieht, sondern (nur) eine Pflicht zum Angebot verlangt. 32 Der Kabelnetzbetreiber hat die entsprechenden Kapazitäten bereitzustellen. Der RStV sähe nicht das Modell einer hoheitlichen Einspeisung der Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter vor und damit auch keine Pflicht zur Einspeisung und Durchleitung. Diese könne an die Regelung entsprechender Verbreitungskonditionen geknüpft sein. Dazu zählen etwa die zur Weiterverbreitung notwendigen urheberrechtlichen Regelungen. Die endgültige Kabelbelegungsentscheidung verbleibt bei diesem gesetzlichen Regime beim Plattformbetreiber Die Entgeltregelungen zur Kabeleinspeisung Die rundfunkrechtlichen Entgeltregelungen finden sich in 52d des Rundfunkstaatsvertrags. Es heißt dort: Anbieter von Programmen und vergleichbaren Telemedien dürfen durch die Ausgestaltung der Entgelte und Tarife nicht unbillig behindert oder gegenüber gleichartigen Anbietern ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandelt werden. Die Verbreitung von Angeboten nach 52b Abs. 1 Nr. 1 und 2 oder 52b Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 hat zu angemessenen Bedingungen zu erfolgen. Entgelte und Tarife für Angebote nach 52b Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 Satz 2 sind offenzulegen. Entgelte und Tarife sind im Rahmen des Telekommunikationsgesetzes so zu gestalten, dass auch regionale und lokale Angebote zu angemessenen und chancengleichen Bedingungen verbreitet werden können. Die landesrechtlichen Sondervorschriften für Offene Kanäle und vergleichbare Angebote bleiben unberührt. Der Grundsatz der Entgeltlichkeit der Einspeiseleistung ist damit auch rundfunkrechtlich unbestritten. Die Begründung zum 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der die heutige Regelung des 52 schuf, geht denn auch davon aus, dass der Inhalt des Verbreitungsvertrags, insbesondere das zu zahlende Entgelt, eine wesentliche Grundlage für die tatsächliche Einspeisung des jeweiligen Programms ist. 33 Die Tatsache, dass landesrechtliche Sondergenehmigungen die Unentgeltlichkeit der Einspeisung von Offe- 32 Vgl. ebenda, S So Trute/Broemel (2012), S. 11.

30 24 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz nen Kanälen vorsehen, unterstreicht nur den Grundsatz der Entgeltlichkeit der Einspeisung der andern Programme. 34 Auch die Landesmediengesetze stehen einer Entgeltlichkeit der Übertragung öffentlichrechtlicher Programme in den Kabelnetzen nicht entgegen. 35 Entweder adressieren die Landesmediengesetze die Entgelterhebung durch die Kabelnetzbetreiber explizit und halten es für eine Selbstverständlichkeit, dass der Transport von Programmsignalen nicht kostenlos erfolgt, sondern auf entgeltlich geregelte Transportvereinbarungen beruht. Andere Landesmediengesetze verpflichten die Kabelnetzbetreiber ausdrücklich, bestimmte Kanäle (z.b. sog. Offene Kanäle) unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Daraus folgte im Umkehrschluss, dass der Transport nicht von der Entgeltlichkeit explizit ausgenommener Programme gerade nicht unentgeltlich zu erfolgen hat. In jedem Fall sieht kein Landesmediengesetz das Verbot der Erhebung von Einspeiseentgelten vor. Materiell entsprechen die Anforderungskriterien des RStV an die Einspeiseentgelte denen des TKG. Die Vorschrift sieht ein Diskriminierungsverbot und eine Transparenzpflicht vor. Zum Maßstab für die Angemessenheit der Entgelte verweist die Begründung des Gesetzes darauf, dass die Entgelte nicht höher als die Kosten der effektiven Leistungserbringung (dies entspricht dem KEL-Maßstab des TKG) sein dürfen oder marktüblich sein müssen. 36 Die Entgeltnorm begründet keine eigenständige Entgeltregulierungskompetenz für die Landesmedienanstalten. Das Gesetz verweist hier auf die Regulierungsbehörde für Telekommunikation. Die Gesetzesbegründung weist jedoch darauf hin, dass die Landesmedienanstalten die Einhaltung der Gesetzesbestimmungen beobachten und hierzu ggf. Erkenntnisse über Abweichungen an die Regulierungsbehörde melden sollen und zwar im Rahmen des Verfahrens nach dem TKG. So heißt es in der Gesetzesbegründung: Die Landesmedienanstalten selbst legen aber keine Entgelte und Tarife fest. Hierfür ist die Regulierungsbehörde für Telekommunikation zuständig. Die Landesmedienanstalten haben gegenüber der Regulierungsbehörde für Telekommunikation darzulegen, in welcher Weise Anbieter von Rundfunkprogrammen und vergleichbaren Telemedien durch die konkrete Festsetzung nicht gleich behandelt werden, obwohl ein sachlicher Unterscheidungsgrund fehlt. 37 Auch die Gesetzesmaßstäbe der Gleichbehandlung und der Nicht-Diskriminierung machen ohne die Erhebung von Entgelten keinen Sinn. Auf eine explizite rundfunkrechtliche Entgeltregulierung unter Vielfaltsgesichtspunkten wird ausdrücklich verzichtet [...] So auch Engel (1997) und die Bundesnetzagentur in ihrer Entgeltentscheidung von 1999 (s. hierzu Abschnitt 2.1.2). 35 Vgl. hierzu Engel (1997). 36 Vgl. hierzu Trute/Broemel (2012), S. 12.f. 37 Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs. M-V 5/1279, S Trute/Broemel (2012), S. 12.

31 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 25 Gersdorf spricht in diesem Zusammenhang davon, dass die Entgeltbildungskompetenz ausschließlich in den Händen der Kabelnetzbetreiber liegt. 39 Insofern gilt zusammengefasst: Das Rundfunkrecht gibt den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zwar einen Anspruch auf bevorzugte, aber nicht auf kostenlose Einspeisung Die kartellrechtliche Behandlung von Einspeiseentgelten Soweit Markbeherrschung in dem betreffenden Markt vorliegt, unterliegen die Einspeiseentgelte auch der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht nach 19 GWB. Sowohl in allen einschlägigen Fusionsvorhaben, die die Kabelindustrie betreffen als auch im Rahmen des Einvernehmens bzgl. der von der Bundesnetzagentur durchgeführten Marktanalysen hat sich das Bundeskartellamt sowohl den Marktabgrenzungen der Bundesnetzagentur als auch der Feststellung von beträchtlicher Marktmacht angeschlossen. Auch im vorletzten (ebenso wie in früheren) Zusammenschlussvorhaben zwischen Kabelnetzbetreibern (Unitymedia/Kabel BW) 41 ging das Bundeskartellamt von Marktbeherrschung der Kabelnetzbetreiber (der Netzebene 3) auf den Einspeisemärkten aus. Das Bundeskartellamt ging davon aus, dass der Zusammenschluss von Unitymedia und Kabel BW zu einem einheitlichen Einspeisemarkt führe Dabei komme es zu einer Reichweitenausdehnung, damit zu einer Verbesserung der wettbewerblichen Position von Unitymedia und damit zu einer Verstärkung der bereits bestehenden Marktbeherrschung von Unitymedia. Bei der Marktabgrenzung unterscheidet das Bundeskartellamt nicht zwischen der Einspeisung von werbe- bzw. gebührenfinanziertem (Free TV) und entgeltfinanziertem (Pay TV) Rundfunk. Beide Arten von Anbietern zahlen Einspeisevergütungen und fragten jeweils dieselbe Leistung nach. Für die Einspeiseleistung bezahle der Programmanbieter üblicherweise Einspeiseentgelte an den Betreiber der Infrastruktur. Dieses Bezahlelement erscheint konstitutiv für das Marktbild und die Marktabgrenzung des Bundeskartellamtes. Ähnlich wie die Bundesnetzagentur betrachtete das Bundeskartellamt die verschiedenen Übertragungswege der Einspeisung (Satellit, Terrestrik, IPTV, Breitbandkabel) im Rahmen des Bedarfsmarktkonzepts nach ihren Eigenschaften, ihrem wirtschaftlichen Verwendungszweck und ihrer Preislage als nicht gegeneinander austauschbar, sondern als komplementär zueinander. Weiterhin gelte, dass die analoge Einspeisung nicht durch eine digitale Einspeisung ersetzt werden könne, auch wenn der Anteil digitaler Haushalte weiter zunähme. Hinsichtlich der gegengewichtigen Marktmacht der Programmanbieter kam das Bundeskartellamt zu dem Ergebnis, dass die durch den Zusammenschluss vergrößerte technische Reichweite das Drohpotential einer unterbleibenden Einspeisung zugunsten des Kabelbetreibers erhöhe. 39 Vgl. Gersdorf (2009), S Engel/Lüdemann (2008), S Beschluss des Bundeskartellamtes vom , Az. B7-66/11.

32 26 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Trotz Verstärkung der marktbeherrschenden Stellung von Unitymedia auf dem Gestattungsmarkt und dem Einspeisemarkt genehmigte das Bundeskartellamt den Zusammenschluss mit Kabel BW gegen bestimmte Auflagen in Form von Nebenbestimmungen. Eine der Auflagen des Zusammenschlusses bezog sich auf die Einspeisung von unverschlüsselten Free TV-Signalen. Die Aufgabe der Grundverschlüsselung für digitale Free TV-Programme ging einher mit der Festlegung von Einspeiseentgelten. 42 Das bisherige Abrechnungsmodell der Einspeiseentgelte setzte eine Verschlüsselung des Programmsignals voraus, da die Einspeiseentgelte auf Basis der freigeschalteten Smartcards berechnet wurden. Dies ändert sich durch die Aufgabe der Grundverschlüsselung. Unitymedia wird nunmehr das von Kabel BW verwendete Abrechnungssystem einführen. Bis zum gilt ein durch das Bundeskartellamt bestätigtes Zusageangebot von Liberty Global hinsichtlich des Höchstbetrags für den Gesamtbetrag der Einspeiseentgelte. Sie sind damit (bis zu diesem Zeitpunkt) mit kartellrechtlicher Relevanz festgelegt. 2.4 Einspeiseentgelte und Urheberrechtsabgaben Die zwischen den Kabelnetzbetreibern und den Rundfunkprogrammveranstaltern bestehenden Zahlungsströme erschöpfen sich nicht in der Zahlung von Einspeiseentgelten durch die Rundfunkprogrammveranstalter an die Kabelnetzbetreiber. Nach 20b des Urheberrechtsgesetzes (UrhG) begründet das Recht zur sog. Kabelweitersendung von Programmen über Kabelnetze ein eigenständiges Verwertungsrecht. Zur Abgeltung der Urheberrechte für die Kabelweitersendung zahlen die Kabelnetzbetreiber prozentuale Vergütungen bezogen auf ihre Umsätze mit Kabelfernsehdiensten. Diese Vergütungen werden in der Regel über die Verwertungsgesellschaften GE- MA (u. a. Öffentlich-rechtliche Sender) und VG Media entrichtet. Eine Ausnahme besteht für die Urheberrechte an RTL-Programmen. Diese nimmt die RTL-Gruppe selbst wahr.. Es bestehen Rahmenvereinbarungen zwischen den Verwertungsgesellschaften und den Verbänden der Kabelnetzbetreiber ANGA und FRK über die Vergütungssätze. Für ANGA-Mitglieder gilt beispielsweise ein effektiver Vergütungssatz von 3,1 bis 3,3% gegenüber der GEMA sowie von 0,65% gegenüber der VG Media. 43 Das Bundeskartellamt rechnet diese Rechte- und Zahlungsbeziehung einem anderen Markt als dem Einspeisemarkt zu, nämlich dem Markt für Kabelweitersendungsrechte. Diese Abgabe fällt nur für die Übertragung in Kabelnetzen an, nicht aber bei Satelliten und schafft so eine besondere Asymmetrie im Markt der Übertragungsplattformen. Dies liegt darin begründet, dass die Verbreitung über Satellit als sog. Erstsendung betrachtet wird, die anders als die Weitersendung nicht mit einer Urheberrechtsabgabe belegt ist. 42 Beschluss des Bundeskartellamtes vom , Az. B7-66/11, Anlage Vgl. ANGA (2012), S. 18.

33 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Zusammenfassung und Schlussfolgerungen Seit den entsprechenden Entscheidungen der Bundesnetzagentur im Jahre 2010 unterliegen die Rundfunkübertragungsdienste nicht mehr der telekommunikationsrechtlichen Regulierung. Die Märkte und die zuvor (potentiell) regulierten Einspeiseentgelte sind aus der Regulierung entlassen. Das Marktverhalten der Kabelnetzbetreiber unterliegt damit (nur) noch der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht. Gleichwohl haben sich aus der langjährigen Regulierungspraxis eine Reihe von Ergebnissen und Erkenntnissen ergeben, die auch für die Zukunft von Bedeutung sind. Ebenso haben einige kartellrechtliche Entscheidungen und das Rundfunkrecht einen Rahmen für die Einspeiseentgelte geschaffen. (1) Bei der Einspeisung von Rundfunkprogrammen bildet jedes Kabelnetz einen eigenen sachlich relevanten Markt. Auch die verschiedenen Übertragungswege werden aus der Sicht der Programmveranstalter als komplementär zueinander und nicht als austauschbar angesehen. (2) Das Verhältnis von öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern sowie den wichtigsten werbefinanzierten Programmveranstaltern und den Kabelnetzbetreibern ist durch einen wechselseitigen Kontrahierungszwang gekennzeichnet. (3) Im Unterschied zur Bundesnetzagentur ging die Europäische Kommission davon aus, dass eine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb auf den Einspeisemärkten zu erwarten ist. Die Übertragungsplattformen Kabel, Satellit und IPTV gerieten immer stärker in Wettbewerb zueinander. (4) Die Erhebung von Entgelten für die Einspeiseleistung war für die TK-Regulierung ebenso wie für die Marktabgrenzung und die Marktbewertung des Bundeskartellamtes zu keinem Zeitpunkt umstritten, sondern eher konstitutiv für die Marktbetrachtung des Vorliegens eines Einspeisemarktes. Auch war die Erhebung von Einspeiseentgelten an sich kein Ausdruck eines missbräuchlichen Marktverhaltens von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, sondern war und ist das natürliche Ergebnis eines zweiseitigen Marktes. (5) Für die Einspeiseentgelte ist seit 1999 kein einziger Fall einer missbräuchlichen Preissetzung festgestellt worden; sie waren telekommunikationsrechtlich und kartellrechtlich unbedenklich. (6) Der Einspeiseleistung sind klar Kosten zurechenbar, die andere sind als die Kosten, die Endnutzern für die Anschlussleistung in Rechnung gestellt werden. (7) Im Rahmen der Kostenprüfung der Einspeiseentgelte stellte die Bundesnetzagentur fest, dass die Einspeiseentgelte nicht alle den Einspeiseleistungen zurechenbaren Kosten deckten. Es bestand kein Preishöhenmissbrauch, sondern eine Kostenunterdeckung der Einspeisung.

34 28 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz (8) Die Einspeisung von Rundfunkprogrammen in die Kabelnetze unterliegt hinsichtlich der Programme, die dem Must Carry-Bereich zuzurechnen sind, einem Kontrahierungszwang. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter. Auch hinsichtlich weiterer Kapazitätsbelegungen unterliegen die Kabelnetzbetreiber rundfunkrechtlichen Restriktionen und können diese nicht ausschließlich nach kommerziellen Gesichtspunkten betreiben wie die Satellitenbetreiber. Dies hat Einfluss auf ihre Verhandlungsposition gegenüber den Rundfunkveranstaltern. (9) Das Rundfunkrecht gibt den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern zwar einen Anspruch auf eine bevorzugte, nicht aber auf eine kostenlose Einspeisung. Die rundfunkrechtlichen Regelungen gehen explizit oder implizit von einer Entgeltlichkeit der Einspeisung aus. (10) Auch kartellrechtlich ist die Erhebung von Einspeiseentgelten völlig unbestritten. Das Bundeskartellamt hat sogar jüngst im Rahmen einer Fusionsentscheidung im Kabelmarkt Einspeiseentgelte, die als Zusage der Zusammenschlussbeteiligten erfolgten, kartellrechtlich verbindlich gemacht. (11) Die Zahlungsströme zwischen Kabelnetzbetreibern und Rundfunkveranstaltern sind nicht nur durch Einspeiseentgelte beschrieben. Ein Teil der Einspeiseentgelte fließt an die Rundfunkveranstalter als Urheberrechtsabgabe für die Kabelweitersendung der Rundfunksignale wieder zurück. Dieser Zahlungsstrom gilt asymmetrisch nur für die Nutzung der Kabelnetzplattform.

35 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 29 3 Die Theorie zweiseitiger Märkte 3.1 Die Plattform als Kern des zweiseitigen Marktes Seit mehr als zehn Jahren hat sich die Theorie zweiseitiger Märkte entwickelt, 44 die Marktphänomene analysiert, die von der gängigen ökonomischen Theorie einseitiger Märkte nicht (hinreichend) greifbar und bewertbar waren. In der bis dahin vorherrschenden Theorie einseitiger Märkte wird das Marktgeschehen durch die marktliche und wettbewerbliche Interaktion der Nachfrage- und der Angebotsseite des Marktes beschrieben. Anbieter bedienen die Marktnachfrage der Endnutzer und werden mit Marktpreisen entgolten, die die Kosten der Angebotsbereitstellung und die Erwirtschaftung eines marktüblichen Gewinns erlauben. Die OECD hat sich intensiv mit den wettbewerblichen und wettbewerbspolitischen Implikationen der zweiseitigen Märkte befasst. Sie charakterisiert einen zweiseitigen Markt oder eine zweiseitige Plattform durch drei Elemente: 45 (1) Zwei unterschiedliche Gruppen von Nachfragern benötigen einander in der einen oder anderen Art und Weise und benutzen eine Plattform, um Transaktionen zwischen ihnen zu realisieren. Die Plattform stellt Dienste simultan für beide Gruppen zur Verfügung. (2) Zwischen den beiden Nachfragergruppen bestehen indirekte Externalitäten. Der Wert, den ein Nachfrager aus der Plattform ziehen kann, steigt mit der Zahl der Nachfrager auf der anderen Seite der Plattform. (3) Die Preisstruktur, d.h. die Verteilung der Preise zur Finanzierung der Kosten der Plattform auf beide Nachfragergruppen, ist nicht-neutral, sondern hat Einfluss darauf, in welchem Umfang Transaktionen über die Plattform stattfinden. Die Plattform muss die Preisstruktur derart optimieren, dass beide Seiten ein (maximales) Interesse an Nutzung der Plattform haben. In zweiseitigen (oder mehrseitigen 46 ) Märkten ist die Interaktion zwischen Angebot und Nachfrage komplexer. Anbieter und Nachfrager finden hier den Weg zueinander über eine Plattform, die ihrerseits selbst in eine Angebots-/Nachfragekonfiguration eingebunden ist. Die Entscheidungen auf einer Seite der Plattform haben Einfluss auf das Handeln der Agenten auf der anderen Seite der Plattform. Plattformen schaffen ökonomischen Nutzen dadurch, dass sie verschiedene Arten von ökonomischen Agenten zusammenbringen und die marktliche Interaktion zwischen ihnen erleichtern und in man- 44 Die zentralen ersten Beiträge der Theorie gehen zurück auf Rochet/Tirole (2003) sowie Armstrong (2006). Für einen aktuellen Literatur-Survey siehe Evans und Schmalensee (2012). 45 Siehe OECD (2009), S In vielen Märkten gibt es mehr als zwei Seiten einer Plattform. Die hier dargestellten Erkenntnisse für zweiseitige Märkte gelten auch für mehrseitige Märkte. Nur ihre Abbildung und auch Analyse wird komplexer.

36 30 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz chen Fällen überhaupt erst ermöglichen. Derartige Plattformen finden sich in einer Vielzahl von Industrien, wie etwa dem Banken- und Zahlungssektor, Mobilfunk, Werbung und generell im Bereich der Internetdienste. Plattformen lösen das Transaktionskostenproblem, das es anderenfalls ökonomischen Agenten erschwert oder unmöglich macht, zueinander zu finden. In den meisten Fällen erhöht sich der Wert einer Plattform für eine Marktseite, wenn sich mehr Agenten der anderen Marktseite auf der Plattform engagieren. Damit ist bereits ein anderer wesentlicher Kern von Plattformen in zweiseitigen Märkten beschrieben: Die Nachfrage auf beiden Seiten der Plattform ist interdependent, es gibt wechselseitige indirekte Netzwerkeffekte. Der Nutzen einer Seite der Plattform steigt, wenn mehr Agenten der anderen Marktseite sich an der Plattform beteiligen. Solche indirekten Netzwerkeffekte sind vergleichbar mit Größenvorteilen auf der Nachfrageseite. Die Wahrscheinlichkeit einer wertschaffenden Transaktion für eine Marktseite steigt, wenn mehr ökonomische Agenten auf der anderen Marktseite erreicht werden können. In vielen Fällen gilt diese Beziehung auch vice versa. So steigt der Wert einer Kreditkarte für die Nutzer einer Kreditkarte, wenn möglichst viele Händler diese Kreditkarte akzeptieren. Ebenso steigt das Interesse eines Händlers, eine bestimmte Kreditkarte zu akzeptieren, je mehr potentielle Kunden im Besitz dieser Kreditkarte sind. Die Plattform spielt eine Schlüsselrolle bei der Entstehung dieser indirekten Netzwerkeffekte. 47 Sie muss auf beiden Seiten genügend Agenten zur Mitwirkung gewinnen, um den Wert der Plattform für alle Seiten zu maximieren. Die Plattform schafft ökonomischen Wert, indem sie verschiedenartige (und ggf. viele) Gruppen von Agenten koordiniert und sicher stellt, dass es auf jeder Marktseite genügend ökonomische Agenten gibt, um für alle Seiten die Teilnahme an der Plattform attraktiv erscheinen zu lassen. 48 So definieren denn Evans und Schmalensee (2007) eine mehrseitige Plattform, die sie als einen ökonomischen Katalysator bezeichnen, so, dass sie has (a) two or more groups of customers; (b) who need each other in some way; (c) but who cannot capture the value from their mutual attraction on their own; and (d) rely on the catalyst to facilitate value-creating interactions between them. Der Wertbeitrag der Plattform liegt darin, ein Koordinationsproblem zu lösen und Transaktionskosten zu sparen. Die Generierung und Allokation dieses durch die Plattform geschaffenen Wertes zwischen den verschiedenen Marktseiten erfolgt dabei simultan. Der Wertanteil, den jede Seite erhält, entscheidet darüber, ob sie an der Plattform teilnimmt und was für die Plattform selbst übrig bleibt. Die Preisstruktur für die Nutzung der Plattform auf beiden Seiten bestimmt diese Allokation. 47 Bei direkten Netzwerkeffekten steigt z.b. der Wert eines Mobilfunknetzes für den Nutzer direkt und unmittelbar mit der Zahl der Nutzer dieses Netzes. Bei indirekten Netzwerkeffekten gilt dieser Effekt indirekt: Je mehr Nutzer ein Netz hat, desto interessanter ist dieses für Anbieter von Informationsdiensten über dieses Netz. 48 So Evans und Schmalensee (2012), S. 2f.

37 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 31 Die ökonomische Theorie der zweiseitigen Märkte hat gezeigt, dass viele Modellergebnisse, die im Zusammenhang mit der Analyse einseitiger Märkte entwickelt worden sind, für zweiseitige Märkte (so) nicht anwendbar sind. Dies zeigt sich vor allem bei der Preissetzung, auf die wir im nächsten Abschnitt näher eingehen. Implikationen gibt es aber auch im Bereich der Antitrustökonomie und der Missbrauchskontrolle, auf die wir hier nicht näher eingehen. Die Betrachtung zweiseitiger Märkte hat auch Einfluss auf die Definition der relevanten Produktmärkte. Sollen die beiden Seiten der Plattform gemeinsam oder getrennt voneinander analysiert werden? In ihrem Policy Paper zum Konzept der zweiseitigen Märkte und ihrer Anwendung in der wettbewerbspolitischen Praxis schließt die OECD, dass ein zunehmender Konsens innerhalb der OECD-Staaten darin besteht, dass es weniger auf eine präzise Definition der relevanten Produktmärkte ankommt, als vielmehr auf eine adäquate Berücksichtigung der Komplexität und der Beziehung zwischen den beiden Marktseiten. 49 Mechanische Marktabgrenzungen, die eine Seite aus der Betrachtung weglassen, führen im Allgemeinen zu Fehleinschätzungen. 3.2 Implikationen für die Preissetzung Die Bedeutung der Besonderheiten der Preissetzung bei zweiseitigen Märkten kommt auch darin zum Ausdruck, dass die Begründer der Theorie dies sogar zum Definitionsmerkmal einer zweiseitigen Plattform machen: A market is two-sided if the platform can affect the volume of transactions by charging more to one side of the market and reducing the price paid by the other side by an equal amount; in other words, the price structure matters, and platforms must design it so as to bring both sides on board. 50 Die Preissetzung der Plattform muss die Internalisierung der genannten indirekten Netzwerkeffekte im Auge haben; dies ist zu leisten über das Preisniveau, vor allem aber über die Preisstruktur. Der Plattformbetreiber hat starke Anreize, die Höhe und Struktur der Preise auf beiden Seiten der Plattform aufeinander abzustimmen. Dies liegt nicht nur in seinem einzelwirtschaftlichen Interesse, sondern darin liegt auch in gesamtwirtschaftlicher Effizienzbetrachtung seine Aufgabe. In zweiseitigen Märkten entstehen Preise aus dem Zusammenspiel von Kostenstruktur, Preiselastizität der Nachfrage und von Netzwerkeffekten. Optimale Preise müssen in zweiseitigen Märkten nicht den zugrunde liegenden Kosten der Leistungen der jeweiligen Marktseite entsprechen. Die (optimale) Preissetzung für eine Seite des Marktes hängt nicht nur von der Preiselastizität der Nachfrage dieser Seite und den Kosten ab, die ihr zurechenbar sind. Sie hängt außerdem davon ab, wie ihre Mitwirkung an der Plattform die Mitwirkung der Nutzer auf der anderen Seite der Plattform beeinflusst sowie von den Gewinneffekten dieser Mit- 49 Vgl. OECD (2009), S. 11f. 50 Siehe Rochet und Tirole (2006), S. 664f.

38 32 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz wirkung. Während die Preis-Kosten-Marge bei einseitigen Märkten von der Preiselastizität der Nachfrage und den Kosten der Nutzer abhängt, hängt sie bei zweiseitigen Märkten auch von der Reaktion und Preiselastizität der Nachfrage der anderen Marktseite ab. Dies gilt spiegelbildlich für die andere Seite des Marktes. Die Anwendung dieser Optimalitätsregeln kann je nach Elastizität zu Anomalien wie Preisen unterhalb der inkrementellen Kosten oder gar zu negativen Preisen führen. Die Plattform wird auf der Marktseite eher (im Vergleich zu den unterlegenden Kosten) niedrige Preise erheben, von der in Relation zu Kosten und Preiselastizität der Nachfrager der jeweils anderen Marktseite hohe (positive) Netzwerkeffekte ausgehen. Ein entsprechend hoher Preis wird auf der Marktseite erhoben, auf der geringe relative Netzwerkeffekte erwartet werden. Hier sind bei hohen Preisen eher geringere Mengeneffekte zu erwarten. Je nach Konstellation der genannten Einflussgrößen können sich hohe, niedrige oder sogar negative Preise ergeben. Ein Grenzfall in diesem Kontinuum stellt die Situation dar, dass die Plattform von einer Marktseite keine Preise erhebt. Die OECD (2009, S. 12) beschreibt die möglichen Preiskonstellationen zutreffend folgendermaßen: In the presence of indirect network externalities across groups of consumers, the marginal revenue associated with each group of consumers has a direct and an indirect component. First, by joining the platform a consumer directly generates revenues for the platform by paying fees to it. Second, by joining the platform a consumer increases the value of the platform to consumers on the other side. This enables the platform to charge more to consumers on the other side. Thus, the profit maximizing condition for a two-sided platform is marginal revenue equals marginal cost, where the marginal revenue is corrected for the existence of indirect network externalities across groups of consumers. The group of consumers that generates the highest level of indirect network effects will be charged relatively less. In fact, consumers on one of the sides might pay a price below marginal cost, or even below zero, whereas consumers on the other side will be charged prices considerably above marginal cost, which will generate most of the platform s revenues. Im Ergebnis kann die Preisstruktur für eine Marktseite Preise unterhalb ihrer inkrementellen Kosten verlangen, bis hin dazu, dass eine Seite überhaupt nicht zur Finanzierung der Plattform herangezogen wird. Zwar weichen auch bei zweiseitigen Märkten die Preise, die sich aus dem Gewinnmaximierungskalkül ergeben, von denen ab, die sich bei Wohlfahrtsmaximierung ergeben, wenn unvollkommene Oligopolmärkte vorliegen, wie dies bei netzbasierten Märkten häufig der Fall ist. Doch zeigen die Theorieansätze auch, dass es keinen systematischen Bias in der Preisstruktur zugunsten oder zu Lasten einer Seite der Plattform gibt, wie die OECD schließt. Das heißt, selbst wenn die gewinnmaximierende Preisstruktur

39 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 33 nicht wohlfahrtsoptimal ist, ist es schwierig zu bestimmen in welche Richtung Verbesserungen möglich sind. Interventions to reduce prices on one side of the market may have unexpectedly negative effects. 51 Davon unbenommen bleibt, dass Preisniveausenkungen bei unveränderter Preisstruktur wohlfahrtssteigernd sein können. Insofern liefert nur das Preisniveau (als Summe über beide Marktseiten) und nicht die Einzelpreise (die Preisstruktur) Hinweise über die Wettbewerbsintensität im Markt. Aus diesen Überlegungen folgt aus den Theorieansätzen zu zweiseitigen Märkten, dass Preise nicht (einseitig) kostenorientiert sein sollten, sondern eher den Prinzipien des Ramsey Pricing folgen sollten, nach denen die Preise für verschiedene Dienste so bestimmt werden, dass die Preis-Kosten-Margen umgekehrt proportional zu den Preiselastizitäten der Nachfrage sein sollten. Dabei sind alle relevanten Elastizitäten und Interdependenzen einzubeziehen. Die Seite der Plattform, deren Nachfrage preisunelastischer unter Einbeziehung indirekter Effekte reagiert, muss relativ stärker zur Abdeckung der Kosten der Plattform beitragen. Bei Anwendung klassischer wettbewerbspolitischer Missbrauchsstandards könnten sich bei bestimmten Marktkonstellationen Preise für eine Marktseite einstellen, die als Predatory Pricing und für die andere Marktseite als missbräuchlich überhöht gewertet würden, obwohl über beide Marktseiten insgesamt die Plattform nur eine marktübliche Rendite erzielt. Auch in Fusionsfällen kann die Preissetzung auf zweiseitigen Märkten überraschende Effekte generieren. Ein horizontaler Zusammenschluss von zweiseitigen Plattformen beeinflusst die relative Anzahl von Nachfragern auf beiden Seiten des Marktes und damit das Gleichgewicht der indirekten Netzwerkexternalitäten zwischen beiden Seiten. Insofern sollte es bei einer Fusion nicht nur Veränderungen im Preisniveau, sondern auch in der Preisstruktur geben, d.h., manche Preise könnten sinken, andere steigen. Die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt kann sich trotz Preisstrukturveränderung und ggf. sogar im Falle einer Preisniveausteigerung verbessern, falls der Wert der Plattform (hinreichend) größer geworden ist. Obwohl die ökonomische Theorie gezeigt hat, dass in zweiseitigen Märkten alle Konstellationen der Aufteilung der Finanzierung der Plattform denkbar sind, gibt es doch in der empirischen Realität nach Evans (2003) ein typisches Muster: (1) Plattformen finanzieren sich typischerweise von beiden Seiten des Marktes. (2) Auch Plattformen, die sich von beiden Marktseiten finanzieren, werden überwiegend von einer Marktseite finanziert. Tabelle 3-1 zeige dieses Muster für eine Reihe von Märkten. 51 OECD (2009), S. 12.

40 Quelle: Evans (2003) Industry Two-Sided Platform Side One Side Two Side that gets charged little Soruces of Revenue Real Estate Residential Property Brokerage Buyer Seller Side one Real Estate Apartment Brokerage Renter Owner/Landlord Typically Side One Media Newspapers and Magazines Reader Advertiser Side One Media Network Television Viewer Advertiser Side One Media Software Portals and Web Pages Operating System Web Surfer Advertiser Side One Application User Application Developer Software Video Game Console Game Player Game Developer Payment Card System Side Two Credit Card Cardholder Merchant Side One Neither Both sides are significant sources of platform revenue. Real estate brokers derive income principally from sales commissions Apartment consultants and locater services generally receive all of their revenue from the apartment lessors once they have successfully found tenants for the landlord Approximately 80 percent of newspaper revenue comes from advertisers For example, FOX earns half of its revenues from advertisers. The average portal gets slightly over half of its revenues from advertisements. All other web pages generally receive about a tenth of their revenue from advertisements. For example, Microsoft earns at least 67 percent of its revenues from licensing packaged software to end-users. Both game sales to end users and licensing to third party developers are significant sources of revenue for console manufactures For example, in 2001, American Express earned 82 percent of its revenues from merchants. Tabelle 3-1: Herkunft der Plattformerlöse in ausgewählten zweiseitigen Plattformen 34 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz

41 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 35 Wettbewerb zwischen Plattformen zeichnet sich häufig durch die Suche nach der optimalen Preisstruktur aus. In manchen Fällen konvergieren alle Plattformen zur gleichen Preisstrategie. In anderen Fällen (z.b. Zahlungssysteme) zeigen sich Gleichgewichte mit unterschiedlichen Preisstrukturen. Letzteres kann auch auf unterschiedliche Kundenstrukturen und/oder die Selektion bestimmter Kundengruppen zurückzuführen sein. So verlangt etwa American Express deutlich höhere Umsatzbeteiligungen von der Händlerseite als andere Kreditkartenorganisationen. 3.3 Beispiele zweiseitiger Märkte Zweiseitige Märkte sind älter als ihre ökonomisch-theoretische Durchdringung. Relevante Beispiele durchziehen die gesamte Wirtschaftsgeschichte. Werbeunterstützte Zeitungen etwa gibt es seit Jahrhunderten. Hier bringt die Zeitung als Plattform die werbetreibende Wirtschaft mit den Endkunden zusammen. Mit der Entwicklung der Telekommunikation und des Internets sind zweiseitige Märkte jedoch zahlreicher und prominenter geworden. Besonders markante Beispiel für zweiseitige Märkte, die hier kurz beleuchtet werden sollen, sind Kreditkarten und Medienmärkte. Kreditkarten (und andere Zahlungssysteme) bilden eine Plattform, die hinsichtlich der Zahlung Käufer und Verkäufer zusammenbringt. Kreditkartensysteme können sich nur dann am Markt durchsetzen, wenn sie von beiden Seiten genutzt werden. Je mehr Kunden eine Kreditkarte nutzen, desto wertvoller (oder unverzichtbarer) wird eine bestimmte Kreditkarte für Verkäufer von Waren und Dienstleistungen. Andererseits wird eine Kreditkarte für Nutzer umso interessanter, je mehr Händler bereit sind, diese Kreditkarte zu akzeptieren. Typischerweise finanzieren beide Seiten des Marktes die Plattform des Kreditkartensystems. Händler zahlen an die Kreditkartenorganisation i.d.r. Transaktionspauschalen in Form einer Umsatzbeteiligung. Endkunden zahlen i.d.r. einen fixen Jahresbeitrag für die Leistungen des Kreditkartensystems. Im Wettbewerb der Kreditkartenorganisationen haben sich unterschiedliche Relationen der relativen Finanzierung durch die jeweilige Marktseite durchgesetzt. Nahezu alle Medienmärkte sind zweiseitige Märkte. 52 Die Wirkungen der indirekten Netzwerkeffekte werden besonders evident bei werbefinanzierten Medien wie Magazinen, Zeitschriften, Free TV. Der Content (die Programme) dient dazu, Leser/Zuschauer anzuziehen. Die Plattform produziert oder kauft dazu Content oder Programme. Die Leser/Zuschauer sollen von den Werbetreibenden adressiert werden. Die Werbetreibenden profitieren von einer hohen Anzahl an Rezipienten oder der Reichweite der Plattform. Werbung selbst kann beim Endkunden einen positiven oder negativen Netzwerkeffekt auslösen. In beiden Fällen liegen indirekte Netzwerkeffekte vor. Werbeunter- 52 So auch Dewenter (2009).

42 36 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz stützte Medien beziehen einen relevanten Teil ihrer Erlöse von den Werbetreibenden. Damit wird der Content produziert, der dann Leser/Zuschauer motiviert, eine bestimmte Medienplattform zu nutzen. Diese Nutzer zahlen in manchen Fällen Abonnentengebühren zur (Mit-)Finanzierung der Plattform (z.b. einer Zeitung). Selbst wenn sie keine Abonnentengebühren entrichten, zahlen sie einen impliziten Preis; dieser besteht in den Opportunitätskosten der Zeit, Werbung anzuschauen. Ein weiteres Beispiel sind Messeveranstalter. Der Messeveranstalter bietet eine Plattform an, bei der Aussteller auf der einen Seite mit den Messebesuchern auf der anderen Seite zusammenkommen. Der Messeveranstalter finanziert i.d.r. seine Plattform von beiden Seiten. Die Aussteller zahlen für ihren Standplatz auf dem Messegelände. Die Messebesucher ihrerseits tragen mit ihren Eintrittspreisen zur Finanzierung der Plattform bei, die der Messeveranstalter bereitstellt. Weitere Beispiele für zweiseitige Märkte sind physische Marktplätze, Einkaufszentren, Börsen und Internetplattformen. 3.4 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen Das Kabelnetz stellt eine Plattform dar, die durch die jüngere ökonomische Theorie zweiseitiger Märkte beschrieben worden ist. Zweiseitige Märkte haben andere ökonomische Charakteristika als einseitige Märkte und sind anders zu bewerten: (1) In einem zweiseitigen Markt haben Entscheidungen auf einer Seite der Plattform Einfluss auf Entscheidungen der anderen Seite der Plattform. Diese Beziehung ist durch indirekte Netzwerkexternalitäten beschrieben. (2) Plattformen stiften ökonomischen Nutzen dadurch, dass sie beide Marktseiten zusammenbringen und dadurch (erhebliche) Transaktionskosten einsparen. (3) Enge Marktabgrenzungen auf zweiseitigen Märkten tendieren dahin, die Besonderheiten der zweiseitigen Marktbeziehung nicht adäquat erfassen zu können. (4) Durch das Abstimmen der Preissetzung auf beiden Seiten der Plattform optimiert der Plattformbetreiber den Nutzen der Plattform für alle Marktbeteiligten und für die Gesamtwirtschaft. (5) Optimale Preise für eine Marktseite können durchaus unterhalb der dieser Seite zurechenbaren Kosten liegen. Dies hängt im Einzelnen von den indirekten Netzwerkeffekten ab. (6) Plattformen finanzieren sich typischerweise durch beide Seiten des Marktes. Auch in diesem Fall überwiegt oft die Finanzierung durch eine Marktseite. (7) Besonders markante Beispiele zweiseitiger Märkte sind Kreditkarten und alle Medienmärkte. In diesen Märkten zeigen sich die genannten Eigenschaften.

43 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 37 4 Die Kabelnetze als Plattform eines zweiseitigen Marktes 4.1 Definitionsmerkmale Kabelfernsehnetze erfüllen alle Merkmale der Plattform eines zweiseitigen Marktes. (1) Das Kabelnetz ist die Plattform, die die Anbieter von Rundfunkprogrammen mit den Fernsehzuschauern zusammenbringt. Rundfunkveranstalter erreichen ihre Kunden (Zuschauer und Zuhörer) über die Kabelnetze. Die Kabelnetzbetreiber unterhalten in diesem zweiseitigen Plattformmodell die direkte Endkundenbeziehung zu den Zuschauern. Dies gilt unabhängig davon, dass die Programme von öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern beitragsfinanziert bereitgestellt werden, von privaten Anbietern unentgeltlich und von Pay TV-Anbietern entgeltlich angeboten werden. Das Kabelnetz erbringt simultan Dienstleistungen für beide Marktseiten (s. Abbildung 4-1). Den Programmveranstaltern ermöglicht das Kabelnetz die Einspeisung ihrer Programme und die Weiterleitung zum Endkunden. Den Endnutzern wird über ihren Kabelanschluss die Möglichkeit eröffnet, Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Leistung des Rundfunkanbieters ist ohne eine entsprechende Übertragungsplattform nicht vermarktbar. Die Plattform hat insofern auch die Eigenschaft eines technischen Enablers der Leistungserbringung. Zur Ausfüllung dieser Aufgabe unterhält der Kabelnetzbetreiber selbst eine Anbieter-/Nachfragerbeziehung jeweils zu beiden Marktseiten des zweiseitigen Marktes. Abbildung 4-1: Das Kabelnetz als zweiseitige Plattform Inhalteanbieter Öffentlich-rechtliche Sender Advertisers Advertisers Advertisers Kommerzielles Free TV Pay-TV Kabelnetzbetreiber Endkunden Quelle: WIK-Consult

44 38 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz (2) Zwischen den Rundfunkveranstaltern und den Endnutzern bestehen indirekte Externalitäten. Der Wert, den ein Kabelnetz (oder genereller eine Übertragungsplattform) für einen Rundfunkveranstalter hat, hängt davon ab, wie viele Kunden an das Netz angeschlossen sind. Je mehr Kunden angeschlossen sind, desto größer die Reichweite für das Programm und die Werbung. So erwägen etwa derzeit die privaten Rundfunkveranstalter, ihre Programme nicht mehr über die DVB-T-Plattform zu übertragen, weil die Zahl der damit erreichbaren Endkunden (im Verhältnis zu den zu leistenden Finanzierungsbeiträgen) zu gering ist. Andererseits sind Kabelnetze für Endkunden dann besonders wertvoll als Übertragungsplattform, wenn sie eine Vielzahl von Programmauswahloptionen bieten und die am meisten geschätzten Programme Teil dieser Auswahloptionen sind. So sind die Übertragungsplattformen der Kabelnetze und der Satelliten für Endnutzer wesentlich interessanter, da sie mehr Programme und mehr Auswahloptionen bieten als die terrestrische Übertragungsplattform. (3) Die Kosten der Kabelnetzplattform werden in Deutschland von beiden Seiten des Marktes getragen. Die Programmveranstalter tragen mit den Einspeiseentgelten und die Endkunden mit ihren Kabelanschlussgebühren zur Finanzierung der Kabelnetze bei. Dabei überwiegt die Finanzierung der Plattform durch die Endkunden. Nur ca. 6% der Erlöse der Kabelnetzbetreiber entstammen den Einspeiseentgelten, wohingegen ca. 63% auf Kabelnetzanschlussgebühren entfallen. Die Setzung der Entgelte und der Preisstruktur unterliegt einer komplexen Optimierung. Bepreist der Kabelnetzbetreiber den Kabelanschluss zu hoch, verliert er Endkunden an Satellitenbetreiber, die terrestrische Rundfunkübertragung oder an TK-Netzbetreiber. Bepreist er andererseits die Einspeisung zu hoch, verliert er Rundfunkprogramme, die für (manche) Endnutzer wichtig sind. Die Betrachtung der zweiseitigen Marktbeziehung bei Kabelnetzen zieht sich auch konsequent durch alle einschlägigen Regulierungsentscheidungen der Bundesnetzagentur und alle kartellrechtlichen Entscheidungen des Bundeskartellamtes. So heißt es etwa in der letzten Fusionsentscheidung des Bundeskartellamtes zur Kabelindustrie: Bei Kabelnetzen handelt es sich um mehrseitige Märkte. Sie vermitteln zwischen zwei Nutzergruppen (Programmanbieter und Endkunde). 53 Auch die Marktanalysen der EU Kommission durchzieht die Betrachtung von Kabelnetzen als zweiseitige Plattform. 54 Trotz der Betrachtung des Kabelnetzes als Plattform eines zweiseitigen Marktes haben Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur daraus nicht die analytischen Konsequenzen für die Marktabgrenzung gezogen. Beide Behörden gehen nach wie vor von engen Marktabgrenzungen aus und zerlegen den Markt in einen Einspeisemarkt, einen Signallieferungsmarkt, einen Kabelweitersendungs- Rechtemarkt, einen Endkundenmarkt für Mehrnutzerverträge, einen Einzelnutzermarkt 53 Beschluss des Bundeskartellamtes vom , Rz Vgl. EU Kommission (2007b), S. 47f. und EU Kommission (2003b), S. 36f.

45 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 39 sowie einen Pay TV-Spartenprogramm-Rechtemarkt. Mit diesen jeweils engen Marktabgrenzungen lassen sich relevante Charakteristika des zweiseitigen Marktes nur begrenzt erfassen. 4.2 Die Leistung der Einspeisung Die Einspeisung von TV-Signalen in die Kabelnetze ist eine technische Dienstleistung, die der Kabelnetzbetreiber gegenüber dem Programmanbieter erbringt. Der Programmanbieter führt dazu entweder das Programmsignal (auf eigene Kosten) an das zentrale Play-Out Center des Kabelnetzbetreibers heran oder stellt, wie beispielsweise die ARD in Frankfurt das Programmsignal zentral zur Verfügung. Die Heranführung zum Play- Out Center erfolgt im zweiten Fall auf Rechnung der Kabelnetzbetreiber. Alternativ können Kabelnetzbetreiber das Signal dezentral vom Satelliten empfangen und in die Kabelnetze einspeisen. Der Kabelnetzbetreiber transportiert dann das Programmsignal über das Zuführungsnetz (Netzebene 2) und das Verteilnetz (Netzebene 3) entweder direkt an die Kabelendkunden oder an Betreiber der Netzebene 4, die das Signal an den Endkunden ausliefern. Die Einspeiseleistung stellt dabei eine TK-Dienstleistung im Sinne des TKG dar 55, die die Bundesnetzagentur als Endnutzerleistung klassifiziert hat. Im Rahmen der Einzelmarktbetrachtung wie sie in ständiger Beschlusspraxis das Bundeskartellamt und die Bundesnetzagentur pflegen, wird ein eigener Einspeisemarkt sachlich abgegrenzt. Im Einspeisemarkt treten die Kabelnetzbetreiber als Anbieter und die Programmanbieter als Nachfrager von Übertragungskapazität auf. Diese Anbieter-/Nachfragerbeziehung besteht sowohl hinsichtlich der Einspeisung von Free TV-Programmen als auch von Pay TV-Programmen. Dies gilt für den Pay TV-Anbieter, der seine Endkunden, mit denen er selbst die Endkundenleistung abrechnet, mit seinem Pay TV-Programmbouquet versorgen möchte. Sowohl Free TV- als auch Pay TV-Anbieter fragen hinsichtlich der Einspeisung ihres Programmsignals dieselbe Transportleistung vom Kabelnetzbetreiber nach und zahlen mit den Einspeiseentgelten eine Vergütung für die Überlassung von Übertragungskapazität. Daneben gibt es noch zwei weitere Marktbeziehungen zwischen Kabelnetzbetreibern und Programmanbietern, die davon zu unterscheiden sind. Die Kabelnetzbetreiber erwerben von (manchen) Programmanbietern auch Inhalte, die sie auf der von ihnen selbst betriebenen Programmplattform verbreiten und selbst an ihre Endkunden vermarkten. In dieser Marktbeziehung tritt der Kabelnetzbetreiber als Nachfrager und der Programmanbieter als Anbieter auf. Bei der Nachfrage nach diesen Programminhalten zahlt der Kabelnetzbetreiber als Betreiber der Programmplattform Entgelte an den Anbieter des Kanals/des Programminhalts für dessen Überlassung. In Deutschland erwerben die großen Kabelnetzbetreiber typischerweise fertige Spartenkanäle für die Erstel- 55 Siehe hierzu die Abschnitte sowie 4.2.

46 40 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz lung ihres jeweiligen Pay TV-Programmbouquets. Die Entgelte bestehen regelmäßig aus einer Umsatzbeteiligung an den Abonnentenentgelten, die die Endnutzer für das Pay TV entrichten. Manchmal werden auch noch zusätzlich Grundentgelte erhoben. Das Bundeskartellamt schätzte in seiner Kabelfusionsentscheidung von 2011 das Gesamtvolumen des Pay TV-Rechtemarktes auf mindestens 240 Mio. in Davon entfallen auf Unitymedia Mio., Kabel BW Mio., Kabel Deutschland Mio. und auf die größte Pay TV-Plattform Sky Mio.. Das Bundeskartellamt grenzt diese Marktbeziehung als eigenen Markt ab und bezeichnet ihn als Pay TV-Rechtemarkt. 56 Weiterhin fungieren die Kabelnetzbetreiber als Nachfrager nach Kabelweitersendungsrechten gegenüber den Programmanbietern. Maßgeblich hierfür ist 20b des Urheberrechtsgesetzes (UrhG). Danach haben Kabelnetzbetreiber im Zusammenhang mit dem Signaltransport Entgelte für die Kabelweitersendung zu entrichten. Die Zahlung erfolgt zur Einräumung und Abgeltung des Rechts, ein urheberechtlich geschütztes Werk öffentlich zu verbreiten. Das Kartellamt grenzt diesen Markt, der in einer mittelbaren Beziehung zum Einspeisemarkt steht, als eigenen sachlich relevanten Markt für Kabelweitersendungsrechte ab. 57 Die jeweilige Marktbeziehung und die Richtung der Zahlungsströme ergibt sich daraus, wer die Beziehung zum Endkunden unterhält. Im Falle des Transportmodells unterhält der Programmanbieter die Beziehung zum Endkunden hinsichtlich der Rundfunkprogramme. Dies ist evident im Falle des Pay TV. Bei öffentlich-rechtlichen Programmen erheben die Anbieter über ihren Beitragsservice 58 das (Programm-) Entgelt vom Endkunden in Form des Rundfunkbeitrags. Bei privatem Free TV erhebt der Programmanbieter zwar kein unmittelbares (Programm-) Entgelt vom Endkunden. Gleichwohl besteht eine wirtschaftliche Endkundenbeziehung, die über Reichweite für Werbung definiert ist. Neben der Übertragung der Signale sind der Einspeisung weitere technische Dienstleistungen zuzuordnen. Solche Dienstleistungen der digitalen Plattform sind vor allem Voraussetzung zur Umsetzung der Programmverschlüsselung. Diese Dienstleistungen sind sowohl für verschlüsselte Pay TV-Programme als auch für diejenigen Free TV- Programme erforderlich, die verschlüsselt übertragen werden. Bestandteil dieser Dienstleistungen sind die Bereitstellung des Verschlüsselungssystems (Conditional Access System (CAS)), die Smart-Card-Verwaltung und der Zugang zu einer kompatiblen Set-Top-Box (STB)-Basis. 59 Die CAS-Leistung umfasst dabei den Erwerb der Rechte an der Verschlüsselungstechnologie, die Bereithaltung der erforderlichen Hard- und Software, die Verschlüsselung der Signale sowie die Übertragung der Daten zur Abrechnung. Die STB dient dazu, die Autorisierungsdaten auszuwerten und die verschlüs- 56 Vgl. hierzu die Entscheidung des Bundeskartellamtes vom , Rz. 186 und Rz. 260ff. 57 Ebenda, Rz Die frühere Gebühreneinzugszentrale GEZ. 59 Vgl. hierzu Bundeskartellamt (2011), Rz. 201ff.

47 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 41 selten Rundfunksignale zu entschlüsseln. Weiterhin unterstützt die STB Anwendungen wie den Elektronischen Programmführer (EPG), den digitalen Videorekorder oder andere interaktive Dienste. Bei einer Grundverschlüsselung aller Programme können zudem generell unberechtigte Zuschauer von der Nutzung abgehalten und außerdem vielfältig verwertbare Daten über das Sehverhalten der Zuschauer gewonnen werden. Dem Inhalteanbieter wird Schutz gegen sonstige Eingriffe Dritter in seine Lizenzrechte (Kopierschutz) sowie eine territoriale Begrenzung der Signalverbreitung (wichtig aufgrund lizenzrechtlicher Erfordernisse) geboten 60 Obwohl die genannten technischen Plattformleistungen im Grundsatz auch losgelöst von der Einspeiseleistung erbracht und bezogen werden könnten, hat das Bundeskartellamt sie regelmäßig als Bestandteil des Einspeisemarktes gewertet. Der gekoppelte Bezug von Einspeisung und digitaler Plattform bei verschlüsselten Programmen entspricht durchgängig der Marktrealität, nicht nur in Deutschland. 4.3 Die Kosten der Einspeisung Da die Kosten der Netzebenen eines Kabelnetzes weitgehend voneinander getrennt sind, lassen sich die Kosten eines Kabelnetzes relativ genau der Einspeisung und dem Transport der Programme, dem Kabelanschluss sowie weiteren Diensten, die über das Kabelnetz erbracht werden, zurechnen. Zur Identifikation der Kosten und der Kostenstruktur der Einspeisung ist zunächst ein Blick auf die Netzstruktur eines Kabelnetzes geboten. Abbildung 4-2 stellt dazu exemplarisch die Netzstruktur der Kabel Deutschland dar. Die Netzstruktur anderer Kabelnetzbetreiber ist ähnlich. Beim Breitbandkabelnetz werden üblicherweise vier Netzebenen unterschieden. Auf der Netzebene 1 werden die Programmsignale von den Studios, in denen Rundfunk- und Hörfunkprogramme produziert werden, zu den Masterheadends der Kabelnetze transportiert oder zentral zur Verfügung gestellt. Nach Heranführung der Programme über die Netzebene 1 werden sie in die Netzebene 2 und damit in den Verantwortungsbereich des Kabelnetzbetreibers geführt; in der Netzebene 2 erfolgt in einem technischen Sinne die Einspeisung. Im Rahmen der Netzebene 2 wird das Programmsignal über das nationale und regionale Backbone-Netz den örtlichen Verteilnetzen zugeführt ( Zuführungsnetz ). An den lokalen Headends wird das Programmsignal in die örtlichen Verteilnetze eingespeist (Netzebene 3). Die örtlichen Verteilnetze sind heute hybride Glasfaser- Koaxkabelnetze, die ihrerseits eine komplexe Netzstruktur aufweisen. Die Netzebene 3 endet an einem Übergabepunkt, an dem das Programmsignal in die Hausverteilanlagen übergeben wird. Die Netzebene 4 versorgt unmittelbar den Endkunden und kann entweder (nur) aus der Hausverkabelung eines Ein- oder Zweifamilienhauses bestehen oder aus einem umfänglicheren Koaxkabelnetz, das ganze Wohnblocks oder gar Wohngebiete umfasst. Die Netzebene 4 wird entweder von den großen Kabelnetzbetreibern selbst betrieben oder von professionellen Netzebene 4-Betreibern, Unter- 60 Bundesnetzagentur (2010), S. 13.

48 42 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz nehmen der Wohnungswirtschaft oder Eigentümern von Mehrfamilienhäusern. Diese Trennung von Netzebene 3 und Netzebene 4 ist eine historisch bedingte Besonderheit des deutschen Kabelfernsehsystems. In anderen Ländern entsprechen sich typischerweise die Eigentumsverhältnisse von Netzebene 3 und Netzebene 4. Abbildung 4-2: Netzstruktur bei Kabel Deutschland Quelle: Kabel Deutschland Abbildung 4-3 zeigt die Struktur der Kostenträger basierend auf der beschriebenen Netzstruktur auf, wie sie sich seit langem in der deutschen Kabelbranche etabliert hat. Diese Kostenträgerstruktur lag auch den Prüfungen der Bundesnetzagentur zur Missbräuchlichkeit der Einspeiseentgelte zugrunde. Im Rahmen des Transportmodells werden der Einspeisung ausschließlich Kosten des Zuführungsnetzes (Netzebene 2) zugerechnet. Die Kosten der Netzebene 3 (und ggf. der Netzebene 4) werden ausschließlich den Endkunden für den Kabelanschluss und andere Dienste (z.b. Internetzugang und Telefonie) zugerechnet. Die Netzebene 2 transportiert nicht nur die im Rahmen des Transportmodells eingespeisten Programme. Über diese Netzebene werden auch Premium TV-Programme transportiert, die der Kabelnetzbetreiber selbst gegenüber dem Endkunden vermarktet sowie TK-Verkehr für den Internetzugang und die Telefonie. Insofern stellen die Kosten der Netzebene 2 Joint Cost für eine Reihe von Diensten dar, die zu ihrer Deckung als Kostenträger beitragen müssen. Nach den Prinzipien der Kostenzurechnung entsprechend den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung lassen sich derartige Kosten der Verbundproduktion eineindeutig den einzelnen Diensten zurechnen. Dies erfolgt auf Basis der von den jeweiligen Diensten in Anspruch genomme-

49 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 43 nen Netzkapazität. Manche Netzelemente können dabei auch ausschließlich von einzelnen Diensten in Anspruch genommen werden. Abbildung 4-3: Kostenträgerschaft nach Netzelementen und Diensten NE 1 NE 2 NE 3 NE 4 Heranführung Zuführungsnetz/ Einspeisung Verteilnetz Hausverteilnetz Öffentl.-rechtl. Programme Werbefinanzierte Free TV-Programme Entgeltfinanzierte Pay TV-Programme zentraler Signalübergabepunkt NE 3 Verteilnetz NE 4 Hausnetz Telefon + Breitband- Internet-Dienste Tragen der Kosten durch Programme und weitere Dienste (TK + Video) Tragen der Kosten durch Kunden (Endkunden und NE-4-Netzbetreiber) Tragen der Kosten durch Endkunden Quelle: WIK-Consult Bezogen auf die gesamten Netzkosten (Netzebene 2 plus Netzebene 3) entfällt auf die Netzebene 3 mit ca. 90% der weitaus größte Teil dieser Netzkosten. Auf die Einspeisedienste des Transportmodells entfallen ca. ein Drittel der Kosten der Netzebene 2, der größere Teil entfällt auf die TK-Dienste. Neben den Netzkosten im engeren Sinne sind den Einspeisedienstleistungen auch Produkt- und Angebotskosten sowie (anteilige) Gemeinkosten zurechenbar, wobei die Netzkosten i.e.s. die Gesamtkosten dominieren. Nach den Kostenberechnungen von Kabel Deutschland sind die derart der Einspeisung zugerechneten Kosten nicht (vollständig) durch die Einspeiseentgelte gedeckt. Dieses Ergebnis der Kostenrechnung bestätigt die seinerzeitigen Feststellungen der Bundesnetzagentur zur Kostendeckung und gilt trotz der in den letzten Jahren realisierten Kostensenkungen in Folge einer effizienteren Netzstruktur. Auf dieser Basis sind die Kosten für die Einspeisung eines analogen, eines digitalen oder eines HD-Programms bestimmbar. Durch Umlage auf jede angeschlossene Wohneinheit (WE) ergeben sich die Einzelproduktkosten eines 24 Stunden zur Verfügung stehenden Kanals pro Jahr. Dies ist die typische Entgeltbemessungsgrundlage der Einspeiseentgelte. Diese Entgelte liegen im Bereich von 0,04 bis 0,06 pro digitalem Kanal und WE.

50 44 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Damit stellt sich das Kabelnetz als der günstigste Verbreitungsweg für die Programmverbreitung der Rundfunkanstalten dar. Zahlen dazu liegen nur für die öffentlichrechtlichen Programmveranstalter vor. 61 Tabelle 4-1 zeigt die Verbreitungskosten für die Übertragungswege Kabel, Satellit und Terrestrik (DVB-T). Für die Verbreitung von Fernsehprogrammen meldeten ARD, ZDF und ARTE für 2012 einen Bedarf von rund 52 Mio. an Einspeiseentgelten an die Kabelnetzbetreiber an. Bezogen auf die Zahl der über die Kabelnetze versorgten Haushalte sind dies 3,15 pro Haushalt und Jahr. Berücksichtigt man die nur für Verbreitung von Programmen in den Kabelnetzen anfallenden Urheberrechtsabgaben, die an die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter zurückfließen, sind dies sogar nur 2,24 pro Jahr. Demgegenüber zahlen die Rundfunkanstalten für jeden Satellitenhaushalt 3,73 und für jeden Haushalt mit DVB-T als primären Fernsehempfangsweg sogar 153,85. Für die Folgejahre (Finanzvorschau 2013 bis 2016) meldeten die öffentlich-rechtlichen Programmveranstalter dann gegenüber der KEF keinen Finanzbedarf für Einspeiseentgelte an die Kabelnetzbetreiber mehr an und begründeten dies mit einem anstehenden Paradigmenwechsel im Verhältnis zu den Kabelnetzbetreibern. Tabelle 4-1: Kosten der TV-Programmverbreitung ARD/ZDF/ARTE pro Haushalt (HH) im Jahr Kabel Satellit Terrestrik 4 Verbreitungskosten 1 52 EUR 63 EUR 200 EUR (in Mio.) Versorgte HH 2 16,5 16,9 1,3 (in Mio.) Rückfluss aus Urheberrecht (in 3 ~ 15 EUR 0 EUR 0 EUR Mio.) Kosten pro HH 3,15 EUR 3,73 EUR 153,85 EUR Kosten pro HH (nach Urheberrechtsabgabe) 2,24 EUR 3,73 EUR 153,85 EUR Senderzahl alle TV- und Radioprogramme alle TV- und Radioprogramme eingeschränkt/ ca. 50% Quelle: KEF (2011) Stand: , Quelle: AGF-Fernsehpanel Quelle: Kabel Deutschland Kosten des eigenen Netzbetriebs der ARD wurden zur Bereinigung um Kosten für Hörfunkverbreitung um 1/3 gekürzt. 61 Vgl. KEF 18. Bericht (2011), 66 ff. Bei den Kostendaten zur Programmverbreitung im KEF-Bericht handelt es sich nicht um historische Ist-Größen, sondern um von den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten für einen Vierjahreszeitraum angemeldete Planungsgrößen.

51 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 45 Über ein Viertel der Kabel-Einspeiseentgelte floss in Form von Urheberrechtsabgaben an ARD, ZDF und ARTE zurück. Weder die Betreiber von DVB-T noch die Satellitenbetreiber zahlten entsprechende Urheberrechtsabgaben. Noch klarer wird dieses Bild durch einen Blick auf die absoluten Zahlen. ARD, ZDF und ARTE wenden nach Abbildung 4-4 nur 17% ihrer Verbreitungskosten von ca. 315 Mio. für die Nutzung der Kabelnetzplattform auf, erreichen damit aber 45,5% aller Haushalte. Fast zwei Drittel der Verbreitungskosten werden dagegen dafür eingesetzt, um 3,7% der Haushalte über DVB-T zu erreichen. Abbildung 4-4: Verbreitungskosten der öffentlichen-rechtlichen Sender und Reichweite (% der Kosten bzw. der Haushalte, 2012) 62 Kosten 17% 20% 63% 315,6 Mio Reichweite 45,5% 47% 3,7% 4,3% 36,24 Mio HH Kabel Satellit Terrestrik IPTV Quellen: KEF (2011), AGF-Fernsehpanel Gemessen an der Reichweite bietet die Kabelnetzplattform den mit Abstand kostengünstigsten Übertragungsweg. Fernsehsender zahlen für einen analogen Kanal zwischen 0,22 und 0,27 pro Haushalt und Jahr, für einen digitalen Kanal sogar nur 0,04 bis 0, Auf ähnliche Kosten kommt die Satellitenübertragung, wenn alle Satellitenhaushalte bundesweit erreicht werden sollen. Wird nur eine regionale Verbreitung angestrebt, erhöhen sich die Kosten signifikant aufgrund der kapazitätsabhängigen Preisstruktur der Satellitenübertragung. Hier können die Kosten auf das 6-8 fache der 62 Bei der Berechnung der Verbreitungskosten auf Basis der von der KEF veröffentlichten Kostenanmeldungen der Sender wurden die Kosten des eigenen Netzbetriebs der ARD um 1/3 gekürzt, zur Bereinigung der Kosten für Hörfunkverbreitung. Die Kosten der öffentlich-rechtlichen Sender zur Verbreitung ihrer Programme im Internet (z.b. Mediatheken, Live-Streaming, Webchannels) in Höhe von knapp 29 Mio. Euro blieben in dieser Darstellung unberücksichtigt, da deren Empfang allen Haushalten mit Breitbandanschluss und entsprechender Mediennutzung zugeordnet werden müsste. Die Betreiber von IPTV-Plattformen, wie Entertain der Deutschen Telekom erhalten keine Einspeiseentgelte. 63 Solon (2010), S. 35.

52 46 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Kabeleinspeiseentgelte ansteigen. 64 Demgegenüber sind die Einspeiseentgelte im Kabel aufgrund ihrer Bemessungsgrundlage (erreichbare WE) skalierbar auf die angestrebte Reichweite. Bei der Satellitenplattform und bei DVB-T müssen die TV-Sender dagegen kapazitätsorientiert für jeden Stream einzeln zahlen unabhängig von der angestrebten Reichweite. Insofern stellt die Kabelnetzplattform für viele lokale und regionale TV-Sender wirtschaftlich die einzig relevante Übertragungsplattform dar. Im Rahmen ihrer Entgelteentscheidung von 1999 hat die Bundesnetzagentur die Kosten der Einspeisung einer umfassenden Kostenprüfung unterzogen. Sie ist dabei zu der Erkenntnis gelangt, dass die Kosten der Einspeisung klar und eindeutig von den Kosten zu trennen sind, die den Kabelanschlüssen der Endkundenebene zuzurechnen sind. Des Weiteren hatte die Bundesnetzagentur seinerzeit festgestellt, dass die Summe der gezahlten Einspeiseentgelte geringer ist als die der Einspeiseleistung zurechenbaren Kosten. Insofern ergab sich damals bezogen auf das Prinzip der Kostenorientierung eine Subventionierung der Einspeiseentgelte durch andere Dienstleistungen der Kabelnetzbetreiber. Dies galt unabhängig davon, dass die Bundesnetzagentur einzelne Elemente der Einspeiseentgelte als nicht hinreichend kostenorientiert beanstandet hatte. Ihre Beanstandungen bezogen sich ausdrücklich auf die Preisstruktur innerhalb der Einspeiseentgelte und explizit nicht auf das Niveau der Entgelte. Aus der Tatsache, dass zum einen die Entgelte weitgehend unverändert geblieben sind und zum anderen auch in der Folge kein Preishöhenmissbrauch von Seiten der Bundesnetzagentur festgestellt worden ist, ist davon auszugehen, dass auch (mindestens) bis zur Beendigung der Regulierung des Einspeisemarktes die Einspeiseentgelte nicht die Höhe der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung überstiegen, sondern weiterhin durch andere Entgelte der Kabelnetzbetreiber subventioniert sind. Diese Einschätzung wird auch dadurch unterlegt, dass die Bundesnetzagentur in ihren Regulierungsverfügungen von davon ausgeht, dass die Kabelnetzbetreiber ihr Preissetzungspotential gegenüber den Programmanbietern nicht ausgeschöpft haben. Dies hatte sie gegenüber den größeren Sendergruppen festgestellt. Die kleineren Inhalteanbieter sah sie hinreichend durch das Prinzip der Nicht-Diskriminierung geschützt. 4.4 Das Nachfrageinteresse der Programmanbieter Nachfrager der Einspeiseleistung sind die Rundfunkveranstalter. Diese haben zunächst, wie noch im Einzelnen zu zeigen sein wird, ein gleichgerichtetes wirtschaftliches Interesse an der Einspeisung. Gleichwohl ergeben sich Unterschiede zwischen privaten Rundfunkveranstaltern und den öffentlich-rechtlichen aufgrund des besonderen Verbreitungsauftrags letzterer. Bei den privaten Rundfunkveranstaltern ist außerdem zu prüfen, ob es Unterschiede zwischen den Free TV und den Pay TV-Anbietern gibt, die es hinsichtlich der zweiseitigen Marktbetrachtung zu beachten gilt. 64 Vgl. ebenda. 65 Siehe hierzu Abschnitt

53 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Private Programmanbieter Anbieter von Free TV In ihren Marktanalysen gehen sowohl die Bundesnetzagentur 66 als auch das Bundeskartellamt 67 regelmäßig davon aus, dass (private) Free TV-Sender eine möglichst 100%-ige technische Reichweite erzielen müssen. Das heißt, Programmanbieter zielen darauf ab, in möglichst allen Fernsehhaushalten empfangen werden zu können. Obwohl in Deutschland die weitaus meisten Haushalte zwar (potentiell) Rundfunk und Fernsehen über mehrere Übertragungsplattformen empfangen können, nutzen sie in aller Regel jeweils nur eine Plattform und kombinieren für ihren Rundfunk- und Fernsehkonsum nicht die Nutzung mehrerer Plattformen. 68 Daher haben sich die genannten Behörden der Sicht der Programmveranstalter angeschlossen, dass die Übertragungswege für sie nicht substituierbar, sondern komplementär sind. Jede Übertragungsplattform ist nach dieser Sichtweise für sich genommen unverzichtbar. Für private Free TV-Anbieter ergibt sich die Nachfrage nach und die Inanspruchnahme der Kabelnetzplattform aus ihrem Finanzierungsmodell. Sie finanzieren sich überwiegend aus Werbeerlösen. Diese sind i.d.r. gekoppelt an den Zuschaueranteil einer Sendung, die auch von der technischen Reichweite des Programms abhängt. Eine Verringerung der Reichweite, z.b. durch Verzicht auf eine Plattform oder Teile derselben, kann unmittelbar die Finanzierungsgrundlage von Free TV-Sendern verringern. Nach den Ermittlungen des Bundeskartellamtes sind Free TV-Anbieter (ebenso wie Pay TV-Anbieter) darauf angewiesen, ihre Programme auf eine Reichweite von mindestens 95% einzuspeisen. 69 Dass aber Free TV-Anbieter ggf. auch bereit sind, auf eine Übertragungsplattform zu verzichten, wenn deren Kosten der Inanspruchnahme zu hoch sind, zeigen aktuelle Überlegungen der privaten Rundfunkveranstalter. 70 Nachdem bereits RTL den Ausstieg aus DVB-T bis zum Jahr 2015 angekündigt hat, stellt nun auch Pro Sieben Sat 1 das weitere Engagement auf dieser Plattform in Frage. Maßgeblich hierfür sind die relativ hohen Kosten der Inanspruchnahme dieser Plattform. Insofern besteht zwar bei den privaten Free TV-Veranstaltern keine direkte Kundenbeziehung zu den Fernsehzuschauern. Diese besteht aber zu den werbetreibenden Unternehmen. Für Zwecke dieser Werbekunden erwirbt der Rundfunkveranstalter durch die Programmeinspeisung Reichweite. 66 Siehe hierzu Abschnitt Siehe hierzu Abschnitt Anders stellt sich dies für die Nutzung der DVB-T Plattform dar. Diese wird von vielen Haushalten als weiterer Verbreitungsweg neben anderen Plattformen genutzt. 69 Beschluss des Bundeskartellamtes vom , Rz Siehe FAZ vom

54 48 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Anbieter von Pay TV Auch die Anbieter von Pay TV haben ähnlich wie Free TV-Anbieter ein Interesse an einer möglichst hohen technischen Reichweite. Sie bestimmt den für ihre Kundenabonnements adressierbaren Markt. Um eine hohe Abonnentenzahl zu gewinnen, muss ein Pay TV-Sender sowohl die Satelliten- als auch die Kabelanschlusskunden erreichen. Er finanziert sich (überwiegend) über Abonnentenentgelte. Während der Free TV-Anbieter eine indirekte Beziehung zum Zuschauer hat, unterhält der Pay TV-Anbieter eine direkte Beziehung mit unmittelbaren Zahlungsströmen zur Abgeltung der Programmleistung. Dass gerade Pay TV-Anbieter hinsichtlich der Übertragungsplattformen eine Kosten- Nutzen-Überlegung anstellen, zeigt sich daran, dass in Deutschland Pay TV-Anbieter im Gegensatz zu Free TV-Anbietern auf die Inanspruchnahme der hohe Kosten verursachenden Plattform DVB-T gänzlich verzichten. 71 Der Pay TV-Anbieter bietet den Endkunden i.d.r. ein ganzes Programmbouquet an. Davon zu unterscheiden sind Pay TV-Anbieter, die keine eigenen Endkundenbeziehungen unterhalten und deren Programme als Spartenprogramme von den Kabelnetzbetreibern selbst als Pay TV angeboten werden. Die großen Kabelnetzbetreiber betreiben heute eigene Programmplattformen, für die sie bei den Anbietern von Spartenprogrammen als Nachfrager der Inhalte auftreten und diese gegenüber ihren Kabelanschlusskunden vermarkten. Anbieter einzelner Kanäle treten i.d.r. nicht als Nachfrager einer Einspeiseleistung auf. In Deutschland gibt es mit Sky nur einen relevanten Nachfrager nach Einspeiseleistungen für Pay TV Öffentlich-rechtliche Programmanbieter Das Interesse eines öffentlich-rechtlichen Free TV-Senders an einer möglichst 100%igen technischen Reichweite und der Empfangbarkeit der öffentlich-rechtlichen Programme in möglichst allen Fernsehhaushalten ergibt sich aus zwei Überlegungen. Zum einen ergibt sich ihr Interesse an einer möglichst 100%igen Reichweite bereits aus ihrem Grundversorgungsauftrag, der den Status der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter begründet. Für die Programme, die einen Must Carry-Status haben, besteht etwa nach Ansicht der Bundesnetzagentur 72 für die öffentlich-rechtlichen Inhalteanbieter kein Ermessensspielraum hinsichtlich der Einspeisung dieser Programme in die Kabelnetze. Es sei hier vielmehr von einer Kabeleinspeisepflicht der Rundfunkveranstalter auszugehen. Die Bundesnetzagentur spricht in diesem Zusammenhang von einer doppelten Unverzichtbarkeit. Der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für Pluralismus und öffentliche Meinungsbildung steht die Unverzichtbarkeit der Inan- 71 Ein weiterer Grund für das marginale Interesse von Pay TV-Anbietern an DVB-T dürfte die Frequenzknappheit der Terrestrik sein. Pay TV-Anbieter setzen auf HD und hohe Bitraten für ihre Premium- Inhalte und benötigen daher hohe Bandbreiten, die in der Terrestrik nicht verfügbar sind. Unter dem Stichwort Digitale Dividende II sollen möglicherweise mittelfristig weitere Frequenzen von Rundfunk zu Mobilfunk umgewidmet werden. 72 Vgl. Bundesnetzagentur (2010), S. 61.

55 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 49 spruchnahme des Kabels als Übertragungsplattform gegenüber. Zum anderen sind öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten ebenso wie private Free TV-Anbieter Werbetreibende, die zur Maximierung ihrer Werbeerlöse eine möglichst hohe Reichweite erzielen müssen. Dies gilt unabhängig davon, dass ihre Finanzierung über Werbeerlöse einen deutlich geringeren Anteil als bei Free TV-Anbietern ausmacht. Auch für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter gilt die Plattformbetrachtung der Kabelnetze uneingeschränkt: Sie unterhalten eine indirekte Kundenbeziehung zu den Anschlusskunden der Kabelnetze hinsichtlich ihres Programmangebots. Dies wird noch dadurch unterlegt, dass diese Kundenbeziehung durch einen Zahlungsstrom in Form des Rundfunkbeitrags dargestellt wird. 4.5 Die Nachfrage der Endkunden Die Kabelnetzplattform bringt in der zweiseitigen Marktbeziehung die Anbieter von Rundfunkprogrammen mit den Fernsehzuschauern zusammen. Dazu entfalten diese eine Nachfrage nach Kabelnetzanschlüssen gegenüber den Kabelnetzbetreibern. Das Bundeskartellamt unterscheidet hier in ständiger Spruchpraxis zwischen dem Einzelnutzermarkt ( Markt, auf dem Einzelne individualvertraglich die Bereitstellung eines Rundfunkanschlusses und die Belieferung mit Fernseh- und Hörfunksignalen nachfragen. 73 ) und dem Gestattungsmarkt ( Endkundenmarkt für Mehrnutzerverträge ). Auf dem Gestattungsmarkt tritt als Nachfrager auf, wer für ein Wohnobjekt mit einer Mehrzahl von Haushalten die Versorgung mit analogem oder digitalem TV-Signal nachfragt. [...] Als Nachfrager treten auf dem Markt für Mehrnutzerverträge insbesondere Unternehmen der Wohnungswirtschaft auf [...]. 74 Die Unterscheidung beider Endkundenmärkte wird vom Kartellamt vor allem mit unterschiedlichen Wettbewerbsverhältnissen begründet. Eine ökonomische Besonderheit des Gestattungsmarktes besteht darin, dass Vertragspartner (Vermieter) und wirtschaftlich Betroffene und Nachfrager nach Rundfunkprogrammen (Mieter) regelmäßig auseinanderfallen. Auf dem Einzelnutzermarkt besteht hingegen eine unmittelbare Vertragsbeziehung zwischen Kabelnetzbetreibern und Haus- bzw. Wohnungseigentümern. Im Unterschied zur Marktbetrachtung der EU Kommission 75 rechnet das Bundeskartellamt die Satellitenplattform sowie die terrestrische Übertragung und die Kabelnetze nicht dem selben sachlichen Markt zu. 76 Hingegen rechnet das Bundeskartellamt die Kabelnetzplattform und die Übertragung von Fernsehprogrammen über TK-Netze (IPTV) dem gleichen Endnutzermarkt zu. Die Betrachtung der zweiseitigen Märkte führt hingegen im 73 Beschluss des Bundeskartellamtes vom , Rz Vgl. ebenda, Rz Vgl. EU Kommission (2007b), S. 47f. 76 Das Bundeskartellamt betrachtet den Satellitenempfang als Eigenproduktion durch den Endnutzer und nicht als ein Angebot durch den Satellitenbetreiber. Ähnlich betrachtet es den terrestrischen Empfang.

56 50 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz Unterschied zu dieser engen Marktabgrenzung dazu, von einem Plattformwettbewerb zwischen Kabelnetzen, TK-Netzen (IPTV), Satellitenübertragung und Terrestrik auszugehen. Bei Plattformwettbewerb gilt für die Marktabgrenzung Folgendes: Eine (hypothetische) Erhöhung des Endkundenpreises für einen Kabelanschluss würde nicht nur zu einer direkten Reaktion eines Teils der Kabelkunden führen, die als Folge der Preiserhöhung zu Satellit wechseln. Da die Kabelplattform für Programmanbieter dadurch gleichzeitig an Attraktivität verliert, würden möglicherweise an der Grenze auch einzelne (Pay-TV) Programmanbieter Kabel durch Satellit substituieren, was die Substitutionsbeziehung verstärken würde. Die direkte Wirkung wäre vermutlich schon ausreichend, um eine (hypothetische) Erhöhung des Endkundenpreises des Kabelanschlusses unprofitabel zu machen. Diese Wirkungen wird aber noch verstärkt durch die indirekte Wirkung aus dem Attraktivitätsverlust der Kabelplattform für Programmanbieter. In dieser weiten Abgrenzung umfasst der Endkundenmarkt für Rundfunkübertragung alle genannten Plattformen. Ob die verschiedenen Plattformen unterschiedlichen Endkundenmärkten zuzuordnen sind, hängt nach Ansicht der EU Kommission 77 von Faktoren wie Preis, Abdeckung, Verfügbarkeit und Wechselkosten der Endkunden beim Übergang auf eine andere Plattform ab. 78 Im Rahmen der Analysen zu ihrer zweiten Märkteempfehlung (von 2007) ging die Kommission jedenfalls von einem gestärkten Plattformwettbewerb infolge des Übergangs von analoger zu digitaler Übertragungstechnologie aus. Zum einen verringert sich die Knappheit der Kapazität auf allen Kanälen, da digitale Kanäle weniger Bandbreite benötigen als analoge Kanäle. Andererseits ist mit dem TK-Netz (DSL, IPTV) eine vierte konkurrierende Plattform entstanden. Diese Implikationen zeigen sich auch deutlich in den Entwicklungen im deutschen Markt. Abbildung 4-5 zeigt, dass der Marktanteil der Kabelnetze beim TV-Zugang während der letzten Jahre stetig zurückgegangen ist und Ende ,5% betrug. Die Bedeutung der terrestrischen TV-Übertragung hat sogar drastisch abgenommen und beträgt nunmehr nur noch 3,7%. Demgegenüber konnte der Satellitenempfang stetig zulegen und hat mit 46,5% Ende 2012 erstmals das Kabel überholt. Der Marktanteil des noch jungen TV-Empfangsweg IPTV liegt bereits bei 4,3% und damit oberhalb des terrestrischen Empfangs. Auch wenn der Marktanteil von IPTV noch gering ist, stellt diese Plattform eine relevante Konkurrenz für die etablierten Plattformen dar. Der Anbieterwechsel auf diese Plattform ist mit geringen Transaktions- und Wechselkosten verbunden und das (relevante) Netz hat eine hohe Abdeckung, die, wenn man ADSL2+ einbezieht, die der Kabelnetze noch übersteigt. 77 Vgl. ebenda. 78 Vgl. ebenda, S. 47f.

57 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 51 Abbildung 4-5: Marktanteile im TV-Zugang in Deutschland (1992 bis 2012) Quelle: AGF-Fernsehpanel 4.6 Das Transportmodell der Kabelnetzbetreiber Das vorherrschende Geschäftsmodell im deutschen Kabelfernsehen stellt das Transportmodell dar. Danach fragen die Programmanbieter Transportdienstleistungen nach, die von ihnen als Einspeiseentgelte vergütet werden. 79 Die Vermarktung der Inhalte bleibt in diesem Modell den Inhalteanbietern überlassen. Auch die Finanzierung der Inhalte erfolgt im reinen Transportmodell nicht über die Kabelnetzbetreiber, sondern durch die Rundfunkveranstalter. Dafür partizipieren die Kabelnetzbetreiber auch nicht an den Werbeerlösen; diese fließen im Transportmodell ausschließlich den Rundfunkveranstaltern zu. Abbildung 4-6 visualisiert die verschiedenen Wirtschaftsbeziehungen 79 De facto werden Einspeiseentgelte nur an die großen Netzebene 3-Regionalnetzbetreiber für die Nutzung des überregionalen Einspeisenetzes gezahlt. Netzebene 4-Betreiber, die durch den Aufbau eigener Kabelkopfstationen in den letzten Jahren partiell selbst eine Netzebene 3 Netzstruktur aufgebaut haben, konnten bislang gegenüber den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern keine Einspeiseentgelte durchsetzen. Einige regionale Kabelnetzbetreiber versuchen derzeit in Musterklagen gegen ARD und ZDF Einspeiseentgelte durchzusetzen. Private Sender zahlen dagegen seit einigen Jahren auch an integrierte Netzebene 3-/Netzebene 4-Betreiber mit eigenen Kopfstationen Einspeiseentgelte.

58 52 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz im (deutschen) Transportmodell. Der Kabelnetzbetreiber erhebt vom Endkunden im Transportmodell nur ein Entgelt für den Kabelanschluss im Verteilnetz. 80 Abbildung 4-6: Transportmodell des Kabelfernsehens Quelle: Stamm/Büllingen (2002) Dem Transportmodell steht idealtypisch das Netzbetreibermodell gegenüber (siehe Abbildung 4-7). Bei diesem Geschäftsmodell unterhält ausschließlich der Kabelnetzbetreiber die Endkundenbeziehung. Er erhebt vom Endkunden nicht nur ein Kabelanschlussentgelt, sondern erhebt auch Entgelte für Rundfunkprogramme. Im Netzbetreibermodell zahlt der Kabelnetzbetreiber dann an die Programmanbieter Entgelte für die Bereitstellung der Rundfunkprogramme. Diese Entgeltbeziehung kann auch in einem Revenue Sharing der vom Endnutzer erhobenen Entgelte bestehen. Bei diesem Infrastrukturmodell ist der Kabelnetzbetreiber auch an der Vermarktung von Programmen beteiligt und partizipiert auch an den damit erzielbaren Werbeerlösen. 80 Darüber hinaus kann er weitere Dienste, wie etwa TK-Dienste anbieten und diese direkt mit dem Endkunden abrechnen.

59 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 53 Abbildung 4-7: Netzbetreibermodell des Kabelfernsehens Quelle: Stamm/Büllingen (2002) In der realen Welt sind die Marktbeziehungen nicht ausschließlich durch eines der beiden idealtypischen Geschäftsmodelle gekennzeichnet. Es herrschen typischerweise Elemente beider Geschäftsmodell nebeneinander, wobei üblicherweise eines der beiden Modelle im jeweiligen nationalen Markt dominiert. In Deutschland dominiert das Transportmodell. Gleichwohl gibt es in der deutschen Kabelbranche aber auch bereits Elemente des Netzbetreibermodells. Die großen Kabelnetzbetreiber vertreiben inzwischen auch auf ihrer eigenen Pay TV-Plattform Programmpakete auf Abonnementbasis. Die öffentlich-rechtlichen Programmanbieter unterlegen durch ihr Marktverhalten das Transportmodell nachhaltig. Sie gestatten den Kabelnetzbetreibern keine Programmvermarktung etwa durch das Recht, das Programm entgeltlich freizuschalten. 81 Sie überlassen den Kabelnetzbetreibern auch weder Werbeeinnahmen noch Werbeplätze zur Eigennutzung. 4.7 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen (1) Kabelfernsehnetze erfüllen alle Merkmale der Plattform eines zweiseitigen Marktes. Das Kabelnetz bringt als Plattform die Kabelkunden auf der einen Marktseite mit den Rundfunkveranstaltern auf der anderen Marktseite als Katalysator zusammen. Die Endkunden haben ein Interesse an einer Vielzahl von Programmauswahloptionen. Die Rundfunkveranstalter haben ein Interesse an einer hohen (Endkunden-) Reichweite der Plattform. 81 Siehe hierzu Trute/Broemel (2012), S. 2.

60 54 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz (2) Die Einspeisung und der Transport von TV-Signalen stellt eine kapazitätsmäßig identifizierbare technische Telekommunikationsdienstleistung dar, der eindeutig Kosten zurechenbar sind. (3) Der Einspeisung und dem Transport der Rundfunksignale werden die Kosten des Zuführungsnetzes (Netzebene 2) zugerechnet. Über diese Netzebene werden nicht nur die im Rahmen des Transportmodells eingespeisten Programme öffentlichrechtlicher und privater Programmveranstalter transportiert, sondern auch Premium TV-Programme der Kabelnetzbetreiber sowie TK-Verkehr für den Internetzugang und die Telefonie. Nach den Prinzipien der Kostenzurechnung entsprechend den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung lassen sich derartige Kosten der Verbundproduktion eineindeutig auf Basis der in Anspruch genommenen Netzkapazität den einzelnen Diensten zurechnen. (4) Das Kabelnetz stellt den günstigsten Verbreitungsweg für die Programmverbreitung der Rundfunkveranstalter dar. Bezogen auf die Zahl der über die Kabelnetze versorgten Haushalte zahlten die öffentlich-rechtlichen Programmveranstalter zuletzt 3,15 pro Haushalt und Jahr für die Einspeisung ihrer Programme in die Kabelnetze. Für die Satellitenübertragung zahlten die Programmveranstalter dagegen 3,73 und für die terrestrische Verbreitung sogar 154 pro Haushalt und Jahr. (5) Sowohl nach den Kostenprüfungen der Bundesnetzagentur als auch nach den Kostenrechnungen der Kabelnetzbetreiber decken die Einspeiseentgelte nicht die der Einspeisung zurechenbaren Kosten vollständig ab. (6) Die Rundfunkveranstalter als Nachfrager der Einspeiseleistung haben ein gleichgerichtetes wirtschaftliches Interesse an der Einspeisung. Sowohl Free TV-Anbieter als auch Pay TV-Anbieter streben eine möglichst hohe Reichweite an (mindestens 95% der Zuschauer) und sind daher auf die Nutzung der Kabelplattform angewiesen. Bei den öffentlich-rechtlichen Programmanbietern wird die Unverzichtbarkeit der Nutzung der Kabelnetzplattform noch zusätzlich durch ihren Grundversorgungsauftrag unterlegt. (7) Für die Endkunden (Fernsehzuschauer) stellt das Kabelnetz eine Plattform unter mehreren für den Empfang von Fernseh- und Hörfunksignalen dar. Auch wenn es Wechselkosten und Wechselrestriktionen im Einzelnen gibt, sind die Plattformen für sie grundsätzlich austauschbar. (8) Das vorherrschende Geschäftsmodell im deutschen Kabelfernsehen stellt das Transportmodell dar. Danach fragen die Programmanbieter Transportdienstleistungen nach, für die ihnen die Kabelnetzbetreiber Einspeiseentgelte in Rechnung stellen. Die öffentlich-rechtlichen Programmanbieter unterlegen durch ihr Marktverhalten das Transportmodell nachhaltig. Sie gestatten den Kabelnetzbetreibern keine Programmvermarktung etwa durch das Recht, das Programm entgeltlich freizu-

61 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 55 schalten. Sie überlassen den Kabelnetzbetreibern auch weder Werbeeinnahmen noch Werbeplätze zur Eigennutzung und damit zur (Mit-)Finanzierung der Kabelnetzplattform. Gleichwohl gibt es in der deutschen Kabelbranche auch bereits Elemente des Netzbetreibermodells, bei dem (ausschließlich) der Kabelnetzbetreiber die Endkundenbeziehung unterhält. So vertreiben die großen Kabelnetzbetreiber inzwischen auch auf ihrer eigenen Pay TV-Plattform Programmpakete auf Abonnementbasis.

62 56 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 5 Der deutsche Markt im internationalen Vergleich 5.1 Geschäftsmodell und Erlösstruktur der Kabelnetzbetreiber Haupteinnahmequelle der Kabelnetzbetreiber sind die Kabelanschlüsse mit einem TV- Basispaket. 82 Von den 3,6 Mrd. Gesamtumsatz der Kabelbranche in 2009 entfielen auf diesen Hauptumsatzträger 63% der Erlöse. In Einzelnutzerverträgen versorgen die Kabelnetzbetreiber ihre Kunden direkt mit TV-Signalen. Im Falle von Mehrnutzerverträgen schließen die Kabelnetzbetreiber Verträge mit Netzebene 4 Betreibern oder der Wohnungswirtschaft über TV- und z.t. auch über die Internetversorgung. Die Leistungsbeziehung zu den Rundfunkveranstaltern wird (primär) durch das Transportmodell beschrieben. 83 Die Kabelnetzbetreiber transportieren bis zu 200 Programme der Rundfunkanstalten zum Endkunden. Diese Vielzahl von Programmen sind für den Endkunden Bestandteil seines Basispakets, das er mit der Anschlussgebühr entgeltet. Die Rundfunkveranstalter von Free TV sowie Sky zahlen für Einspeisung und Transport der Programme Einspeiseentgelte, die mit ca. 200 Mio. p.a. ca. 6% der Erlöse der Kabelnetzbetreiber ausmachen. Bei den kleineren Kabelnetzbetreibern liegt dieser Anteil (deutlich) niedriger, da sie von den Free TV-Anbietern meist keine Einspeiseentgelte erhalten. 84 Seit Beginn der 90iger Jahre gehören auch Pay TV-Angebote zum Produktangebot der Kabelnetzbetreiber. Dies waren zunächst (nur) die Programmpakete von Sky bzw. von dessen Vorgängerunternehmen Premiere; seit mehr als einem Jahrzehnt zählen dazu auch eigene Pay TV-Programme der Kabelnetzbetreiber, die als Spartenprogramme oder Fremdsprachenangebote vermarktet werden erzielten die Kabelnetzbetreiber mit Pay TV 5% ihrer Umsätze. Angesichts der im internationalen Vergleich eher schwach ausgeprägten Bereitschaft der Kabelkunden in Deutschland zum Abonnement von Pay TV-Diensten 85, haben die Kabelnetzbetreiber sich umso intensiver bemüht, die Umsätze pro Kunde durch ergänzende Video- und TK-Dienste zu steigern. Besonders erfolgreich sind sie dabei bei Internet- und Telefondiensten. Diese Dienste sind heute Hauptwachstumstreiber und machten in 2009 bereits einen Umsatzanteil von 21% aus. Die Kabelunternehmen bieten heute eine leistungsstarke Dienstpalette an, die sie inzwischen zu bedeutsamen Wettbewerbern im TK-Markt hat werden lassen. Weitere Umsätze erzielen die Kabelnetzbetreiber mit innovativen Produkten wie (near) Video on Demand, zeitversetztes Fernsehen, Web TV, Connected Home-Dienste und anderen mehr. 82 Vgl. hierzu Solon (2010), S. 15ff. 83 Siehe hierzu Abschnitt Wir gehen auf die Gründe für diese Asymmetrie in Abschnitt 6.2 näher ein. 85 Vgl. hierzu Abschnitt 5.3.

63 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 57 Abbildung 5-1 zeigt die Umsatzentwicklung der deutschen Kabelbranche und eine Projektion der Umsätze bis 2015 durch Solon (2010). Danach zeigt sich bis 2010 ein durchschnittliches Wachstum von 10% p.a., das deutlich über dem der TK-Branche liegt, deren Umsätze aktuell eher stagnieren bzw. sogar leicht rückläufig sind. Für die nächsten Jahre projektiert Solon eine Halbierung des Wachstums der Kabelbranche. Innerhalb des Geschäftsmodells ist eine Stagnation der Umsätze mit dem TV- Anschluss zu erwarten. Der große Wachstumstreiber der Kabelnetzbetreiber bleiben Breitband und Telefondienste. Gemessen an den Umsatzanteilen werden Pay TV- Dienste sowie Video on Demand trotz Wachstum auch weiterhin eine eher untergeordnete Bedeutung haben. Abbildung 5-1: Umsatzentwicklung im deutschen Kabelmarkt (Mrd. ) Quelle: Solon (2010), S. 32 Damit unterscheidet sich das Geschäftsmodell deutscher Kabelnetzbetreiber deutlich von den Geschäftsmodellen der Kabelnetzbetreiber in anderen europäischen Ländern oder gar dem in den USA, die ansonsten häufig hinsichtlich der Einspeiseentgelte zum Vergleich herangezogen werden. Im US-amerikanischen Kabelmarkt ist das Netzbetreibermodell 86 in weitgehender Reinform umgesetzt. Die Haushalte zahlen weder einen Rundfunkbeitrag für öffentlichrechtliche Programme, noch unterhalten Pay TV-Anbieter direkte Kundenbeziehungen zu Kabelhaushalten. Vielmehr besteht eine hohe vertikale Integration von Kabelnetzbetreibern (Cable Operators) und Programmanbietern (Cable Networks). So verfügt beispielsweise der größte Kabelnetzbetreiber Comcast über eine Mehrheit am Medien- 86 Vgl. Abbildung 4-7.

64 58 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz unternehmen NBCUniversal. Die US-Kabelnetzbetreiber produzieren eigene Programminhalte und bündeln sie mit dazugekauften Programmen, um diese in unterschiedlichen Paketen an ihre Endkunden zu vermarkten. Die Preise der Basispakete liegen in den USA signifikant höher als in Deutschland. Die US-Regulierungbehörde FCC ermittelte für das Jahr 2009 für das durchschnittliche Basispaket einen Preis von 52,37 US$. 87 Das Marktforschungsunternehmen SNL Kagan schätzt den durchschnittlichen Umsatz je Kabelhaushalt mit Fernsehdiensten (Basis- plus Pay TV-Pakete) sogar auf 78,19 US$ pro Monat in Weit verbreitet ist bei US-Kabelnetzbetreibern zudem eine eigene Vermarktung von Werbefenstern in den Fernsehprogrammen. Dies erfolgt sowohl in den Programmen aus eigener Produktion als auch bei Drittprogrammen. So stellen beispielsweise landesweite Sender wie der Sportsender ESPN zwei bis drei Sendeminuten stündlich den Kabelnetzbetreibern zur Verfügung, die sie für regionale und verstärkt zielgruppenspezifische Werbung vermarkten können. 89 Während die US-Kabelnetzbetreiber im Jahr 2011 nach Angaben des Verbandes der US-Kabelindustrie National Cable & Telecommunications Association NCTA knapp 57 Mrd. US$ an Umsätzen mit den Kabelhaushalten erzielten, konnten zusätzlich über 40 Mrd. US$ an weiteren Umsätzen generiert werden, wovon die Werbeumsätze den größten Anteil haben. 90 In ökonomischer Betrachtung stellt die Bereitstellung von Werbefenstern an die Kabelnetzbetreiber durch die Programmanbieter einen indirekten Zahlungsstrom dar, der den in Deutschland gebräuchlichen Einspeiseentgelten entspricht. Durch die bereitgestellten Werbefenster erzielen die Kabelnetzbetreiber erhebliche Erlöse mit Werbung. Die Programmanbieter haben Opportunitätskosten in Höhe der ihnen dadurch entgangenen Werbeerlöse. Insgesamt finanziert sich die Kabelnetzbranche in den USA zu mehr als 30% aus Werbeerlösen. 91 Sowohl die vertikale Integration der US-amerikanischen Kabelunternehmen in die Medienbranche, als auch das deutlich unterschiedliche Geschäftsmodell mit signifikant höheren Endkundenumsätzen sowie zusätzlichen Werbeerlösen machen einen Vergleich zum in Deutschland anzutreffenden Transportmodell der Kabelbranche nur dann sinnvoll, wenn alle Facetten der unterschiedlichen Geschäftsmodelle adäquat in den Vergleich einfließen. Für die Ermöglichung, Kapazitätserweiterung und Verbesserung aller Elemente ihres Geschäftsmodells haben die deutschen Kabelnetzbetreiber in den letzten Jahren erheblich investiert. Abbildung 5-2 zeigt, dass sie in den letzten Jahren durchweg mehr als 20% ihres jährlichen Umsatzes investiert haben. Dies ist ein Vielfaches der Investiti- 87 Vgl. FCC (2011), S. 2. Zur Ermittlung dieses durchschnittlichen Basispreises wurden Anschlusspreise sowie die Preise für die am häufigsten abonnierten Programme kombiniert. (Regional unterschiedliche) Steuern und Gebühren blieben dabei außen vor. 88 Vgl. SNL Kagan (2012), S Vgl. hierzu: 90 Vgl. hierzu: 91 Vgl. hierzu:

65 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 59 onsquote, die etwa die Deutsche Telekom im deutschen Markt zeigt. Alle TK- Unternehmen zusammen investierten in den letzten Jahren kaum mehr als 10% ihres Umsatzes in die Netze. Abbildung 5-2: Entwicklung der Gesamtinvestitionen in der deutschen Kabelbranche (Mio., % des Umsatzes) Quelle: Solon (2010), S. 9 Die inzwischen starke Aufstellung der Kabelnetzbetreiber im TK-Markt führt aber auch dazu, dass ihre Marktposition im Rundfunkübertragungsmarkt infolge von IPTV- Diensten immer stärker dem Wettbewerb durch TK-Anbieter ausgesetzt ist. Die großen TK-Anbieter haben ihr IPTV-Angebot ausgebaut. Das Triple Play-Angebot Entertain der Telekom Deutschland hat inzwischen deutlich mehr als eine Million Kunden. Dieser Marktanteil ging zu Lasten des Marktanteils der Kabelnetzbetreiber und der Satellitennutzung. So sind denn auch die TV-Kunden der Kabelnetzbetreiber von 19,2 Mio. Kunden in 2007 auf 16,5 Mio. in 2012 zurückgegangen. Insofern hat der Wettbewerbsdruck im Stamm- und weiterhin Kerngeschäft der Kabelnetzbetreiber (deutlich) zugenommen. Weitere wettbewerbliche Bedrohungen entstehen durch Over-the-Top -Angebote aus dem Internet. Immer mehr Nutzer beziehen ihre TV-Inhalte direkt über das Internet über Videoplattformen wie YouTube oder Streaming-Dienste wie Zattoo und reduzieren ihre Nachfrage nach TV-Diensten der klassischen Rundfunkplattformen. Aus dieser Marktlage folgt, dass die Kabelnetzbetreiber begrenzt oder eher gar nicht in der Lage sind, Erlösausfälle auf der Einspeiseseite durch Preiserhöhungen auf der Endnutzerseite zu kompensieren.

66 60 Zur Ökonomie der Einspeiseentgelte im Kabelnetz 5.2 Vergleichsweise niedrige Endkundenpreise Deutsche Kabelnetzkunden zahlen im internationalen Vergleich relativ niedrige Anschlussentgelte. Diese liegen im Durchschnitt aller Kabelnetzbetreiber bei ca. 10 pro Monat. Demgegenüber liegen die Anschlussentgelte im europäischen Ausland im Bereich von 10 bis 20 pro Kunde und Monat (vgl. Abbildung 5-3 und Abbildung 5-5). Im Anschlussentgelt ist für den Kabelkunden ein (unentgeltliches) Free TV-Angebot enthalten. Bezieht man dieses Basispaket an Programmen mit in den Vergleich ein, wird das im europäischen Vergleich herausragende Preis-Leistungsverhältnis für deutsche Kabelkunden noch evidenter. Im Basispaket deutscher Kabelnetzbetreiber sind typischerweise 120 bis über 200 Free TV- Programme enthalten, während es im europäischen Ausland, wie Abbildung 5-3 zeigt, eher weniger als 100 Programme sind. Abbildung 5-3: Free TV-Angebot deutscher und europäischer Kabelnetzbetreiber im Vergleich (Zahl der Kanäle, durchschnittliches Anschlussentgelt/Monat 2009/2010) Quelle: Solon (2010), S. 37