Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten

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1 Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten Von Jörn Witt : '. ';:> 'IIH Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einführung 19 A. Problemaufriss 19 B. Ziel und Gang der Untersuchung 21 Kapitel 1 Rundfunk und das Internet 24 A. Grundlagen 24 I. Phänomen Internet Technische Struktur des Internets 24 a) Das Internet als virtuelles Netzwerk 24 b) Internet-Protokolle 25 c) Internet-Dienste 26 aa) Das World Wide Web 26 bb) Streaming Media-Dienste 27 cc) Einsatz der Push-Technologie" Internet-Zugangstechnologien 30 a) Telefonleitung 30 b) Breitbandkabelnetz 31 c) Powerline 32 d) Funkgesteuerte Anbindung 33 e) Ausblick Akteure im Internet 35 II. Anwendungsmöglichkeiten für Rundfunkveranstalter im Internet Informationen zum Programm/Programmbegleitende Informationen Kommunikationsangebote Rundfunk On Demand'7 Live Streams" Internetspezifische Sendeformen Push-Dienste Vermarktungsaktivitäten 39 B. Überblick über die derzeitigen Angebote der Rundfunkveranstalter im Internet...; 40 «

3 8 Inhaltsverzeichnis I. ARD Gemeinsame ARD-Angebote 41 a) ard.de" als Dachportal 41 b) Nachrichtenportale: tagesschau.de", sport."ard.de" und boerse. ard.de" 41 c) DasErste.de" 42 d) Weitere Angebote Angebote der einzelnen Landesrundfunkanstalten 43 n. ZDF 44 III. Angebote der gemeinsam von ARD und ZDF veranstalteten Sender 45 IV. Private Rundfunkveranstalter 45 Kapitel 2 Online-Aktivitäten und Verfassungsrecht 47 A. Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff 47 I. Verhältnis des einfach- zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff 47 II. Elemente des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs Bestimmung für die Allgemeinheit 49 a) Funktion: Scheidung der Massen- von der Individualkommunikation 49 b) Definitionsmerkmale 50 aa) Allgemeinzugänglichkeit 50 bb) Adressierung an die Allgemeinheit 52 (1) Unerheblichkeit der räumlichen Zerstreuung des Publikums 52 (2) Unbeachtlichkeit des Grades der Selektionskompetenz Darbietung 54 a) Meinungsbildungsrelevanz als ausschlaggebendes Kriterium 54 b) Operationalisierung des Begriffes der Meinungsbildungsrelevanz. 57 aa) BVerfG: Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft 57 bb) DLM: Konkretisierung durch Verwendung offener Typenmerkmale" 58 (1) Vorstellung des Modells 58 (2) Tragfähigkeit des Modells ':"! 58 (a) Übertragbarkeit auf den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff 58 (b) Offene Typenmerkmale" als Beitrag zur Dynamisierung des Rundfunkbegriffs 59 (3) Einzelne Typenmerkmale" auf dem Prüfstand 60 (a) Wirkungsintensität der verbreiteten Inhalte" 60

4 Inhaltsverzeichnis 9 (b) Redaktionelle Gestaltung der Inhalte" 60 (c) Realitätsnähe der dem Rezipienten präsentierten Inhalte" 64 (d) Reichweite und gleichzeitige Rezeptionsmöglichkeit/ tatsächliche Nutzung" 64 (aa) Reichweite und tatsächliche Nutzung eines Angebots 64 (bb) Gleichzeitige Rezeptionsmöglichkeit 66 (cc) Zusammenfassung 67 (e) Geringe Interaktivität und einfache Bedienbarkeit des Empfangsgeräts" 67 (aa) Begriffsklärung 67 (bb) Einfluss des Grades der Interaktivität auf die Meinungsbildungsrelevanz 68 cc) Zusammenfassung Fernmeldetechnische Verbreitung Zusammenfassung 72 B. Subsumtion der Online-Aktivitäten unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff 73 I. Bestimmung für die Allgemeinheit Allgemeinzugänglichkeit Adressierung an die Allgemeinheit Zusammenfassung 77 n. Darbietungen aller Art Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft von Online-Aktivitäten 78 a) Breitenwirkung 78 b) Aktualität 81 c) Suggestivkraft 82 aa) Bild-Ton-Kombinationen (z.b. Streaming-Angebote) 82 bb) Andere Online-Angebote Zusammenfassung 85 III. Femmeldetechnische Verbreitung 86 IV. Ergebnis 86 Kapitel 3 Online-Aktivitäten und Funktionsauftrag 87 A. Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks I. Grundlagen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Vierte Rundfunkentscheidung: Entwicklung des Grundversorgungsauftrags 88

5 10 Inhaltsverzeichnis 2. Fünfte Rundfunkentscheidung 90 a) Ausdifferenzierung der Dogmatik der Grundversorgung 90 b) Zulässigkeit von Angeboten jenseits der Grundversorgung" Sechste Rundfunkentscheidung 92 a) Aussagen zur Grundversorgung und zum klassischen Rundfunkauftrag 92 b) Formulierung einer Bestands-und Entwicklungsgarantie Rundfunkfmanzierungs- und Gebührenentscheidungen Zusammenfassung der Position des Bundesverfassungsgerichts 97 II. Entwicklung eines Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Gewährleistung der Grundversorgung als umfassender Auftrag Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Vielfaltsgarant und Vielfaltsverstärker 101 a) Grundversorgung und Ergänzungsversorgung 101 b) Dynamik der Grundversorgung Abschied vom Integrationsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Wahrnehmung des klassischen Rundfunkauftrags Absicherung durch eine verfassungsrechtlich fundierte Bestands- und Entwicklungsgarantie Zusammenfassung 110 B. Zuordnung der Online-Aktivitäten zum Funktionsauftrag 111 I. Gmndversorgungsauftrag für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf dem Online-Sektor? Online-Dienste übernehmen Funktionen des herkömmlichen Rundfunks, 113 a) Entwicklungsfortschritte seit der Fünften Rundfunkentscheidung b) Anhaltspunkte für eine Funktionsübernahme durch Online-Dienste 114 aa) Zunahme der Reichweite und Nutzung von Online-Diensten bb) Zunehmende Funktionsäquivalenz 115 cc) Substitutionseffekte i 116 c) Zusammenfassung Strukturelle Vielfaltsdefizite auf dem Online-Sektor 117 a) Sondersituation des Rundfunks" auch auf dem Online-Sektor? b) Gegenständliche Verengungstendenzen durch Abhängigkeit von Nutzungszahlen 119 c) Konzentrationstendenzen 120 d) Zusammenfassung Zusammenfassung,, II. Annexaktivitäten 123 III. Ergebnis 123

6 Inhaltsverzeichnis 11 Kapitel 4 Online-Aktivitäten und allgemeine Aufgabenzuweisungen 125 A. Rechtliche Grundlagen 125 I. Bedeutung des Gesetzesvorbehalts 125 ü. Allgemeine Aufgabenzuweisungen als mögliche Ermächtigungsgrundlagen 126 B. Zulässigkeit aufgrund der allgemeinen Aufgabenzuweisungen 128 I. Inhalt der Aufgabenzuweisungen Landesrundfunkanstalten ZDF/DLR 129 II. Reichweite des Rundfunkbegriffs der Aufgabenzuweisungen Einfachrechtlicher Rundfunkbegriff des Rundfunkstaatsvertrags 130 a) Grundlegende Definition des 2 Abs. 1 S. 1 RStV 130 b) Rundfunk im Sinne des 2 Abs. 1 RStV in Abgrenzung zu Mediendiensten i.s.d. 2 MDStV 130 aa) Überblick über die Kollisionsnonnen 131 bb) Funktion des 2 Abs. 1 S. 3 RStV 131 cc) Anwendungsbereiche des Rundfunk- und des Mediendienste- Staatsvertrags 133 (1) Darbietung" als zentrales Abgrenzungsmerkmal 133 (a) Normative Herleitung 133 (b) Inhaltliche Ausfüllung des einfachrechtlichen Darbietungsbegriffs 134 (2) Abgrenzung bei Abrufdiensten 136 dd) Verfahrensrechtliche Absicherung durch 20 Abs. 2 RStV ee) Ergebnis 139 c) Online-Aktivitäten zwischen Rundfunkstaatsvertrag und Mediendienste-Staatsvertrag 140 aa) Web-TV/Web-Radio und sonstige Streaming-Angebote 141 bb) Nachrichtenportale und sonstige Online-Portale 143 cc) Push-Dienste 145 dd) Chat-Angebote/Meinungsforen/Gästebücher 147 ee) Zusammenfassung Geltung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs 148 a) Überblick über die vertretenen Auffassungen 148 b) Schliersee-Papier" c) Die Rolle des 20 Abs. 2 RStV 151 d) Zusammenfassung 154 III. Aufgabenzuweisungen an das ZDF und das DLR 155 ; IV. Ergebnis 156

7 12 Inhaltsverzeichnis C. Kein Erfordernis einer spezifischen gesetzlichen Ermächtigung 1S7 I. Problemaufriss 157 IL Analogie zu 19 Abs. 5 RStV a.f.? Voraussetzungen der Analogie..,;...; Verfassungswidrigkeit des 19 Abs. 5 RStV a.f. 158 III. Ergebnis 164 Kapitel 5 Spezifische Online-Ermächtigungen 165 A. Überblick über die Regelungen 165 B. Funktion der spezifischen Online-Ermächtigungen 166 I. Auffassungen in der Literatur 166 II. Aussagen der amtlichen Begründung zum Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag 167 HI. Online-Ermächtigungen als Klarstellungs- und Begrenzungsnormen Ermittlung der Normaussage Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung? 172 IV. Ergebnis 174 C. Die Reichweite der Begrenzungsfunktion 174 I. Mediendienste im Sinne von 2 Abs. 2 Nr. 4 Mediendienste-Staatsvertrag" Subsumtion, 176 a) Abrufdienst 176 b) Redaktionelle Gestaltung für die Allgemeinheit 176 c) Individueller Leistungsaustausch nicht im Vordergrund 178 d) Keine Telespiele 179 e) Zusammenfassung Reichweite der Begrenzungswirkung 179 a) Eindeutiger Anwendungsbereich: Nicht dem Rundfunk zuzuordnende Abrufdienste 180 b) Problemfälle 180 aa) Dem Rundfunk zuzuordnende Angebote 181 bb) Mediendienste, die nicht unter 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV fallen Zusammenfassung 186 II. Mit (vorwiegend) programmbezogenem Inhalt" Programmbezug 187 a) Bedeutung des Begriffs 187 aa) Verfassungsrechtlicher Hintergrund..: 187 bb) Auslegung 189

8 Inhaltsverzeichnis 13 b) Programmbezug einzelner Abruf-Angebote 191 aa) Selbständige Internet-Formate 191 bb) Parallelformate 191 cc) E-Commerce-Aktivitäten 192 dd) Informationsportale 193 ee) Informationsdatenbanken Vorwiegend" 197 a) Bezugspunkt des Merkmals 197 b) Quantitative oder qualitative Betrachtung 200 c) Zusammenfassung 201 HI. Im Rahmen der Aufgabenerfüllung" 202 IV.,J»rogrammbegleitend" 203 V. Zusammenfassung, 203 VI. Sonderproblem: Persönliche Reichweite des 4 Abs. 3 ARD-Staatsvertrag 204 Verfassungsmäßigkeit 207 I. Rechtsnatur der Online-Ermächtigungen Rundfunkfreiheit als ausgestaltungsbedürftiges Grundrecht 209 a) Konzeption des Bundesverfassungsgerichts 209 b) Tragfähigkeit der Ausgestaltungsdogmatik unter den heutigen Bedingungen 210 aa) Versubjektivierung der Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht 211 bb) Wegfall der Sondersituation des Rundfunks"? 212 cc) Vereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben? Zum Verhältnis von Ausgestaltungs- und Eingriffsregelungen 214 a) Ausgestaltung als Konturierung" der Rundfunkfreiheit 214 b) Begründung des Ausschließlichkeitsverhältnisses zwischen Ausgestaltung und Eingriff 215 c) Ausnahme: Umgestaltung Online-Ermächtigungen als umgestaltende Ausgestaltungsregelungen. 219 a) Begründung der Ausgestaltungsfunktion 219 b) Zugleich Eingriff durch Umgestaltung 221 aa) Vorliegen einer Umgestaltung 221 bb) Voraussetzungen eines Eingriffs in die Rundfunkfreiheit durch Umgestaltung 222 (1) Grundrechtliche Verdichtung durch die Programmautonomie 222 (2) Bestandsschutz 223 n. Zulässigkeitsanforderungen Anzulegender Maßstab 225

9 14 Inhaltsverzeichnis a) Unterschiedliche Anforderungen für Ausgestaltungs- und Eingriffsregelungen 225 aa) Eingriffsregelungen 225 bb) Ausgestaltungsregelungen, (1) Keine Anwendbarkeit der Schranke der allgemeinen Gesetze aus Art. 5 Abs. 2 GG 226 (2) Eingeschränkte Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit 227 (3) Sonstige Grenzen zulässiger Ausgestaltung 230 b) Besonderheiten bei Eingriffen durch Ausgestaltungsregelungen (Umgestaltungen) Online-Ermächtigungen als unzulässige Ausgestaltung 233 a) Eignung zur Erreichung des Ausgestaltungsziels 233 aa) Ermittlung des gesetzgeberischen Willens 234 bb) Eignung 234 b) Grenzen zulässiger Ausgestaltung 236 aa) Gebot der Staatsfreiheit, 236 bb) Bestimmtheitsgebot 240 cc) Bestands- und Entwicklungsgarantie 241 (1) Nutzung neuer Übertragungstechniken 241 (2) Offenheit für neue Formen und Inhalte 243 (3) Ergebnis 245 c) Ergebnis Verstoß gegen das Übermaßverbot 245 III. Zusammenfassung 246 Kapitel 6 Prüfstand des Europarechts 247 A. Zuständigkeit der EG auf dem Rundfunksektor 247 B. EU-Beihilferegime 249 I. Ansatzpunkt: Gebührenfinanzierung der Online-Aktivitäten 249 IL Struktur der Beihilfekontrolle durch die EG-Kommission Unterscheidung zwischen bestehenden und neuen Beihilfen Anknüpfung an den Begriff der Beihilfe 250 III. Art.86EGV...:...! Rundfunkanstalten keine öffentlichen Unternehmen" im Sinne des Art. 86 Abs. 1 EGV Gewährung,,besondere[r] oder ausschließliche[r] Rechte" nach Art. 86 Abs. 1 EGV 253

10 Inhaltsverzeichnis 15 a) Gebührenfinanzierung 254 b) Vorrechte bei Knappheit 255 c) Zusammenfassung Das Verhältnis von Art. 86 EGV zu den Beihilferegelungen 255 IV. Vorfrage: Die Rundfunkgebühren als potentielle neue Beihilfe Wesentliche Systemänderung Periodische wesentliche Änderungen Mögliche Konsequenzen 259 V. Rundfunkgebühren keine Beihilfen i.s.d. Art. 87 Abs. 1 EGV? Begünstigung 261 a) Verringerung der finanziellen Belastung der Rundfunkanstalten b) Vergütungscharakter der Rundfunkgebühren 261 c) Ausgleichszahlungen für die Übernahme gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen 262 aa) Tatbestandsmodell versus Rechtfertigungsmodell 262 bb) Entscheidung für das Rechtfertigungsmodell 265 cc) Begünstigungscharakter auf Grundlage des Tatbestandsmodells 268 (1) Tatsächliche Betrauung mit einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung 269 (2) Klare Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen 270 (a) Bedeutung des Kriteriums 270 (b) Übertragbarkeit auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 271 (c) Zusammenfassung 275 (3) Aufstellung objektiver und transparenter Parameter 276 (4) Erforderlichkeit der Gegenleistung 278 (a) 1. Modell: Vorliegen einer Überkompensation 278 (b) 2. Modell: Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens 280 (c) 3. Modell: Market Economy Investor Principle, MEIP 282 (d) ZerlegungsmodeU" 283 (aa) Darstellung des Modells 283 (bb) Einwände gegen das Modell 284 a) Praktische Unmöglichkeit einer Zerlegung ß) Gefährdung des Programmauftrags 286 Y) Nivellierungstendenzen 286 8) Fehlende Verlässlichkeit privater Veranstalter 288 (e) Lösungsvorschlag: Modifiziertes Zerlegungsmodell". 289 (aa) Grundzüge des Modells 289

11 16 Inhaltsverzeichnis a) Vorrang anderer Finanzierungsmethoden 289 ß) Korrektiv: Keine Gefährdung der Erfüllung des Funktionsauftrags 290 y) Praxis der.zerlegung" 293 6) Zusammenfassung 294 (bb) Anwendung auf Online-Aktivitäten 295 a) Vorfragen 295 ß) Bildung von Angebotsgruppen 297 aa) Nachrichtenportale 297 ßß) Sportportale 299 YY) Online-Angebote für Kinder ) Andere Online-Angebote mit überwiegend unterhaltendem Charakter 303 Y) Zwischenergebnis 303 (5) Zwischenergebnis 304 d) Ergebnis Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt 304 a) Entwicklung der Rechtsprechung 304 b) Anwendung auf die Rundfunkgebührenfinanzierung deutscher Ausprägung 306 aa) Keine staatliche Beihilfe" 306 bb) Keine aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe" 307 (1) GEZ und KEF 307 (2) Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten 308 cc) Einordnung als parafiskalische Abgabe irrelevant 309 dd) Organisationsform der Zuwendungsempfänger ohne Bedeutung Ergebnis,...,' C. Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit (Art 49 EGV) 311 I. Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit Sperrwirkung der Beihilfevorschriften? Tatbestandsvoraussetzungen 312 a) Rundfunk als Dienstleistung im Sinne des Art. 49 EGV 312 b) Eingriff 313 II. Rechtfertigung im Hinblick auf Online-Aktivitäten Prüfungsmaßstab 315 a) Art. 55i.V.m. Art. 46 EGV 315 b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses 315 c) Art. 86 Abs. 2 EGV Anwendung der einzelnen Rechtfertigungstatbestände 318

12 Inhaltsverzeichnis 17 a) Art. 86 Abs. 2 EGV 318 aa) Keine rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung der übertragenen Aufgabe 318 bb) Keine übermäßige Beeinträchtigung der Entwicklung des Handelsverkehrs 319 cc) Zwischenergebnis 320 b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses 320 c) Art. 55i.V.m. Art. 46EGV Zwischenergebnis 322 D. Ergebnis 322 Zusammenfassung in Leitsätzen 323 A. Online-Aktivitäten und der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff 323 I. Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff 323 n. Online-Aktivitäten als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinn 324 B. Online-Aktivitäten und der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 325 I. Inhalt des Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 325 n. Online-Aktivitäten als Teil des Funktionsauftrags 325 C. Zulässigkeit nach den allgemeinen Aufgabenzuweisungsnormen 326 D. Spezifische Online-Ermächtigungen 327 I. Funktion und Reichweite 327 n. Verfassungsmäßigkeit 328 E. Online-Aktivitäten auf dem Prüfstand des europäischen Rechts 329 Literaturverzeichnis 332 Sachverzeichnis 346 /