Die Funktionen des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens (Widerspruchsverfahren) in Baurechtssachen aus rechtlicher und rechtstatsächlicher Sicht

Transkript

1 Dagmar Oppermann Die Funktionen des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens (Widerspruchsverfahren) in Baurechtssachen aus rechtlicher und rechtstatsächlicher Sicht Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der Übersichten 19 Verzeichnis der Tabellen 23 Verzeichnis der Grafiken 27 Einführung in die Untersuchung 29 A. Themenstellung 29 B. Ziele und Aufbau Abschnitt: Grundlagen 33 A. Rechtliche Grundlagen 33 I. Rechtsnatur des Vorverfahrens Das Widerspruchsverfahren als Verwaltungsverfahren und als Sachurteilsvoraussetzung Die Gesetzgebungskompetenz 38 II. Die normativen Funktionen des Widerspruchsverfahrens Trias der Zwecke nach v. Mutius Diskussionsstand der Trias in Rechtswissenschaft und Rechtsprechung Zusammenfassung der normativen Funktionen 46 III. Rechtswissenschaftliche Bedeutung der Funktionsbestimmung Das Nachschieben von Gründen im Verwaltungsprozeß Die Entbehrlichkeit des Vorverfahrens Die reformatio in peius 51 B. Untersuchungsansatz 54 I. Kritik an den normativen Funktionen aus rechtstatsächlicher Sicht Anspruch und Wirklichkeit des Verwaltungsverfahrens 55 II. Abgrenzung von Rechtsdogmatik, Rechtssoziologie und Rechtstatsachenforschung 59 III. Stand der empirischen Forschung im öffentlichen Recht Empirische Arbeiten zum öffentlichen Recht 64 11

3 2. Fehlende Rechtstatsachenforschung zum Widerspruchsverfahren Behördenstatistiken von Widerspruchsausschüssen zur Entlastungsfunktion Statistiken der Bund/Länder - Arbeitsgruppe Verwaltungsgerichtsbarkeit Rechtstatsachenuntersuchungen zum Baurecht Abschaffung des Vorverfahrens in Bausachen in Bayern Das Widerspruchsverfahren in der gesetzlichen Rentenversicherung Zusammenfassung und Diskussion der Rechtstatsachen zum Widerspruchsverfahren 74 C. Gegenstand, Methode und Konzeption der Untersuchung 77 I. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands Das öffentliche Baurecht als materiell-rechtlicher Untersuchungsgegenstand Struktur und Ablauf des Widerspruchsverfahrens in Baurechtssachen 78 a) Zuständigkeit und Verfahren bei der Ausgangsbehörde 78 b) Zuständigkeit und Verfahren bei der Widerspruchsbehörde 79 II. Methode und Konzeption Zugang zu den Verwaltungsakten Auswahl des Aktenmaterials 82 a) Positive Selektion 84 b) Negative Selektion 84 c) Erhobene/nicht erhobene Widerspruchsverfahren Der Erhebungsbogen 88 a) Vorarbeiten 88 b) Inhalt 89 (1.) Teil A: Ausgangsbescheid 90 (2.) Teil R: Reaktion auf den Ausgangsbescheid 91 (3.) Teil V: Vorlagebericht 92 (4.) Teil W: Verfahren bei der Widerspruchsbehörde Abschnitt: Darstellung und Interpretation der Ergebnisse der empirischen Untersuchung - vergleichende Betrachtung zweier Jahrgänge 95 A. Überblick über die untersuchten Widerspruchsverfahren 95 I. Die Ausgangslage 95 12

4 1. Verfahrensgegenstände 95 a) Begehren und rechtlicher Verfahrensgegenstand (Verwaltungsakte) 95 b) Tatsächlicher Verfahrensgegenstand 101 c) Zusammenfassung und Bewertung der jahrgangsspezifischen Unterschiede Nutzungsart der baulichen Anlagen Adressat der Ausgangsbescheide Höhe der Kosten für die Ausgangsbescheide Zusammenfassung und Bewertung der untersuchten Widerspruchsverfahren 108 II. Ausgang der Widerspruchsverfahren vor der Verwaltungsbehörde Verfahrensrechtliche Beendigung Zugunsten/Zu Lasten von Verwaltung/Bürger 113 B. Die Widerspruchsschreiben 114 I. Allgemeine Daten zur Einlegung 115 II. Inhalt der Widerspruchsschreiben (Begründung) Tatsachen- und Rechtsvortrag Alltagstheorien und Neigungen zu querulatorischen Äußerungen Ergebnis und Interpretation 122 III. Bedeutung des Widerspruchsvortrages für den Fortgang des Verfahrens Tatsachenvortrag und Sachverhaltsaktivitäten Rechtsvortrag und Ausgang der Verfahren Aufarbeitung des Widerspruchsvortrags in Vorlagebericht und Widerspruchsbescheid Ergebnis und Interpretation 128 C. Die Durchführung der Widerspruchsverfahren im Hinblick auf ihren verfahrensrechtlichen Ausgang 130 I. Die den Widerspruch als unzulässig zurückweisenden Widerspruchsbescheide Zulässigkeitsprobleme im Zwei-Personen-Verhältnis Zulässigkeitsprobleme im Drei-Personen-Verhältnis 134 a) Die Widerspruchsbefugnis gem. 42 Abs. 2 VwGO analog 134 b) Die Verwirkung des Widerspruchsrechts nach dem Grundsatz von Treu und Glauben Ergebnis und Gesamtbewertung der Zulässigkeitsprüfung im Widerspruchsverfahren

5 14 II. Die den Widerspruch als unbegründet zurückweisenden Widerspruchsbescheide Eingrenzung des Untersuchungsthemas Analyse der Darstellung des Tatbestands nach Verfahrensabschnitten und tatsächliche Sachverhaltsermittlungen Analyse der Darstellung der Konfliktgeschichte nach Verfahrensabschnitten und verfahrensrechtliche Aktivitäten Zwischenbetrachtung: Bewertung der Ergebnisse zu 2. und Ablauf der rechtlichen Analyse der Entscheidungsbegründungen nach Verfahrensabschnitten Die Analyse der formellen Entscheidungsbegründungen nach Verfahrensabschnitten 156 a) Dogmatische Anforderungen an das formelle Begründungserfordernis von 39 Abs. 1, Satz 2, 3 VwVfG, 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO 156 b) Dogmatische Anforderungen an das Nachholen der Begründung gem. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG 160 c) Rechtstatsächliche Resultate zu a) und b) 164 aa) Entwicklung der formell rechtswidrigen Begründungen in Verfahrensabschnitten 164 bb) Ermessensentscheidungen/gebundene Entscheidungen 169 cc) Zwischenergebnis 180 dd) Der Kostenerstattungsanspruch nach 80 Abs. 1, Satz 2 VwVfG 181 ee) Die Beachtlichkeit der Fehler nach 46 VwVfG 182 d) Personenidentität bzw. -Verschiedenheit der Verfasser von Ausgangsbescheid und Vorlagebericht und Heilung der formellen Rechtswidrigkeit der Begründung Die Analyse der materiellen Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte nach Verfahrensabschnitten 193 a) Die materielle Rechtmäßigkeit/Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte 194 b) Das Nachschieben von Gründen 196 c) Rechtstatsächliche Resultate zu a) und b) 200 aa) Entwicklung der materiellen Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte in Verfahrensabschnitten 200 bb) Gebundene Entscheidungen/Ermessensentscheidungen 203 cc) Ergebnis 214

6 d) Personenidentität bzw. -Verschiedenheit der Verfasser von Ausgangsbescheid und Vorlagebericht und Korrektur der materiellen Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte Der tatsächliche Begründungsaufwand in den Verwaltungsentscheidungen und der Einsatz von Vordrucken und Programmierter Textverarbeitung (PTV) Die Zweckmäßigkeitskontrolle 225 a) Normative Anforderungen 225 b) Empirischer Befund 227 c) Bewertung 23] 10. Die reformatio in peius 232 a) Empirischer Befund 233 b) Zur Diskrepanz zwischen empirisch ermittelten Routinefällen und dogmatisch interessanten Ausnahmefällen 236 c) Zur Affinität von»sachverständigenbeweis«und»reformatio in peius«237 d) Rechtsdogmatische Erwägungen zur reformatio in peius 239 aa) Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 240 bb) Der Gesetzesvorbehalt 243 cc) Die Entscheidungskompetenz der nächsthöheren Widerspruchsbehörde 247 e) Fallösung db 107 nach der reformatio in peius 251 f) Ergebnis Zusammenfassende Betrachtung der rechtlichen/ tatsächlichen Entwicklung der Verwaltungsentscheidungen, die den Widerspruch aus Sachgründen zurückweisen (Ergebnisse zu 6., 7., 8., 9. und 10.) 253 a) Bewertung der empirischen Befunde 253 b) Vergleichbarkeit mit der Untersuchung zur gesetzlichen Rentenversicherung 258 III. Entscheidungen bei zulässigem und begründetem Widerspruch Abhilfen nach Vorlage: Empirischer Befund 260 a) Abhilfen ohne oder sonstige fachaufsichtliche Steuerung 263 b) Informelle Abhilfen aufgrund»sanfter fachaufsichtlicher Anregung«265 c) Informelle Abhilfen aufgrund fachaufsichtlicher Anweisung Das seltene Phänomen des stattgebenden Widerspruchsbescheids Rechtliche Bewertung

7 16 a) Die Unverbindlichkeit von Anregungen bzw. Empfehlungen, die anstelle eines stattgebenden Widerspruchsbescheids ergehen 276 aa) Das Zurückverweisungsrecht der 130, 113 Abs. 5 VwGO 276 bb) Das Zurückverweisungsrecht des 113 Abs. 3 VwGO 277 cc) Der Wortlaut des 73 Abs. 1, Satz 1, 2 Nr. 1 VwGO 279 b) Fachaufsichtlich angewiesene Abhilfen anstelle eines stattgebenden Widerspruchsbescheids 280 aa) Der Wortlaut des 73 Abs. 1, Satz 1, 2 Nr. 1 VwGO 280 bb) Das Prozeß- und Kostenrisiko 280 cc) Die normativen Funktionen 281 (1.) Die Entlastungsfunktion 281 (2.) Die Rechtsschutzfunktion 282 aaa) Verfahrenstransparenz 282 bbb)art. 19 Abs. 4 GG 282 ccc) 73 Abs. 3, Satz 1 VwGO 286 (3.) Die Selbstkontrollfunktion Ergebnis 290 IV. Informales Verwaltungshandeln im Verhältnis Verwaltung Bürger Komplexität und Beteiligte Der Zeitpunkt der Aufnahme von Verhandlungen Verfahrensrechtliche Beendigung der Widerspruchsverfahren Fallskizzen: Formelles Verfahrensrecht als Sanktionsund Drohpotential Rücknahme des Widerspruchs 300 a) Allgemeine Daten 301 b) Rücknahmevorschläge der Verwaltung, Beteiligte 302 c) Formelle/Materielle Rechtmäßigkeit/Rechtswidrigkeit Rücknahmen und tauschförmiges Recht Fallskizzen zum tauschförmigen Recht Zusammenfassung, Diskussion und Bewertung 314 V. Die Gesamtdauer der Widerspruchsverfahren nach deren verfahrensrechtlichem Ausgang Die Dauer von Verwaltungsverfahren Empirischer Befund zur Dauer der Widerspruchsverfahren 318

8 3. Erklärungsansätze 321 D. Die Entlastung der Verwaltungsgerichte 323 I. Die Entlastungswirkung des Widerspruchsverfahrens 323 II. Tatsächliche Streitgegenstände und Anstieg der Klagen 326 III. Der Ausgang der Klagen 329 IV. Die anwaltliche Vertretung 331 V. Zusammenfassende Bewertung und Vergleich mit Zahlenmaterial zur Entlastungswirkung Abschnitt: Folgerungen 337 A. Zusammenfassende Bewertung der normativen Funktionen aus empirischer Sicht 337 I. Die Entlastungsfunktion 337 II. Die Rechtsschutzfunktion 340 III. Die Selbstkontrollfunktion 343 IV. Gesamtbewertung 346 B. Reformüberlegungen zur Verfahrensbeschleunigung 346 I. Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens? 347 II. Nachbessern von Behördenentscheidungen im gerichtlichen Verfahren? 350 C. Konkrete Reformvorschläge für das Widerspruchsverfahren 355 I. Nachbessern von Behördenentscheidungen im Widerspruchsverfahren als Ausnahme- und nicht als Regelfall 355 II. Nachbessern von Behördenentscheidungen im Widerspruchsverfahren auf Kosten der Verwaltung 356 III. Rechtsbehelfsbelehrung als Mittel zur Information über die Möglichkeit des Nachbesserns und der Verböserung im Widerspruchs verfahren 356 IV. Volle Ausschöpfung der Sachverhaltsermittlung durch die Widerspruchsbehörde 357 V. Der Vorlagebericht als Mittel zur frühen Fehlerbeseitigung und zur Erhöhung der Verfahrenstransparenz 358 VI. Der Ausschluß von am Erstentscheidungsprozeß Beteiligten im Widerspruchsverfahren 359 VII. Die Legalisierung der Verwaltungskontrolle im Widerspruchsverfahren als reine Rechtskontrolle 360 VIII. Das Widerspruchsverfahren als Mittel zur Verfahrenskonzentration aller widerspruchsbezogener Fragen 364 IX. Verfahrensbeschleunigung durch Entscheidung aller widerspruchsbezogener Fragen im Widerspruchsverfahren

9 X. Verfahrensbeschleunigung durch Fristensetzung und Fristenüberwachung zur Begründung des Widerspruchs 366 XI. Kooperation im Widerspruchsverfahren als Mittel zur Steigerung der Entlastungswirkung 367 XII. Einrichtung einer Widerspruchsstatistik als Datenbasis und als Mittel der begleitenden Verwaltungskontrolle 369 XIII. Ergebnis 370 Literaturverzeichnis 3 71 Anhang: Fragebogen