Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen

Transkript

1 Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen Lösungsskizze zu Fall 9: pacta sunt servanda Richter am VG Markus Wirth A. Zulässigkeit der Klage S./. G I. Verwaltungsrechtsweg oder Zivilrechtsweg? 40 Abs. 1 VwGO öffentlich- rechtliche Streitigkeit? Begehren des S: Rückzahlung des aufgrund der Vereinbarung aus 2002 Gezahlten. Rückforderung ist actus contrarius der Vereinbarung. Daher Rechtsnatur der Vereinbarung, Gegenstand des Vertrages, Vertragszweck maßgeblich. Gegenstand der Vereinbarung ist die Zulassung einer Wohnbebauung (Baugenehmigung/ Befreiung) und die Zahlung eines Wertausgleiches für die hierdurch bewirkte Wertsteigerung des Grundstücks durch Bebauung mit Wohnhäusern ( analog umlegungsrechtlicher (öffentlich- rechtlicher) Vorschriften. öffentlich rechtlicher Vertrag, geregelt in 56 ff VwVfG ff. Daher Rückforderung ebenfalls öffentlich-rechtlich. Rechtsgrundlage der Rückforderung?: öffentlich- rechtlicher Erstattungsanspruch. 40 VwGO i.ü. + II. Statthafte Klageart nach Klagebegehren: Rückzahlung allgemeine Leistungsklage (gewohnheitsrechtlich anerkannt; angedeutet in 43 Abs. 2, 111 VwGO). Abgrenzung zur Verpflichtungsklage?). III. Besondere Sachurteilsvoraussetzungen 1. Vorverfahren? - nur bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage 68 VwGO, Ausnahme beamtenrechtliche Streitigkeiten 126 Abs. 3 BRRG. 2. Klagbefugnis analog 42 Abs. 2 VwGO + IV Rechtschutzbedürfnis der Leistungsklage Problematisch wegen Erklärung von S. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (1 von 8) :18:12

2 Gegenstand und Rechtsnatur dieser Erklärung? Rechtsmittelverzicht. Abgrenzung Rechtsmittelverzicht, Anspruchsverzicht. Rechtsmittelverzicht: Klage unzulässig; Anspruchsverzicht: Klage unbegründet Hier aber beides gegenüber G erklärt. Rechtsmittelverzicht wirksam? Einseitiger Verzicht nach Abschluss der Umlegungsvereinbarung erklärt + Rechtsmittelverzicht muss nicht gegenüber dem Gericht erklärt werden, dann aber nicht von Amts wegen zu beachten, sondern nur auf Einrede hin + Verzicht auch sonst wirksam? nur dann, wenn kein Verstoß gegen gesetzliches Verbot oder guten Sitten (Kopp VwGO 74 Rn. 22). Für sich genommen Rechtsmittelverzicht kein derartiger Verstoß. Aber wie dann, wenn die Umlegungsvereinbarung unwirksam wäre, schlägt dies dann nicht auf Rechtsmittelverzicht durch? a) Prämisse: Umlegungsvereinbarung wirksam: Kein Anhalt, das Rechtsmittelverzicht gegen gesetzliches Verbot verstößt b) Prämisse: Umlegungsvereinbarung unwirksam: Konsequenz für Rechtsmittelverzicht? Pro Unwirksamkeit: - 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG, danach sind Koppelungsgeschäfte, bei denen Leistung und Gegenleistung nicht in sachlichem Zusammenhang stehen, verboten. Ein solches sachwidriges Koppelungsgeschäftes ist gem. 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG zwingend nichtig. Dieses Verbot ist unabdingbar ( Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 6. Aufl., 56 Rn. 4.). Ein Verzicht auf die prozessuale Geltendmachung des in der Nichtigkeitsfolge angelegten öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruch ( vgl. BVerwG, Urt. vom C DÖV 2000, S. 1050) könnte daher eine unzulässige Umgehung der gesetzlich angeordneten Nichtigkeitsfolge darstellen, sodass der erklärte Rechtsmittelverzicht möglicherweise auch nicht zur Unzulässigkeit der Klage führt. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (2 von 8) :18:12

3 Fraglich ist allerdings, ob dies auch dann gilt, wenn wie hier der Rechtsmittelverzicht zeitlich nach Abschluss einer nichtigen Vereinbarung erklärt wurde. Deshalb könnte wohl auch die Ansicht vertreten werden, dass die Nichtigkeit der Umlegungsvereinbarung von der Wirksamkeit des hier zeitlich nachfolgend erklärten Rechtsmittelverzichtes zu trennen ist, zumal der vorliegende Rechtsmittelverzicht sich nicht auf die Frage eines Rechtsstreites über die Leistungspflichten, sondern die Rückabwicklung des Vertrages erstrecken dürfte. Je nachdem wäre die Klage zulässig oder unzulässig. Falls hier die Unzulässigkeit bejaht würde, Hilfsgutachten B: Begründetheit der Klage 1. Anspruchsgrundlage für das Rückzahlungsverlangen Sogenannter öffentlich rechtlicher Erstattungsanspruch (hierzu Maurer, allg. Verwaltungsrecht, 28 Rn 20 ff: allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts, eigenständiges Rechtsinstitut, z.t. geregelt in 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG; 50 SGB X ; Struktur Zielrichtung entspricht den Bereicherungsansprüchen nach 812 BGB ff.) Voraussetzung: - Vermögensverschiebung: + Zahlung von durch Leistung /sonstiger Weise ist im öffentlichen Recht unproblematisch - ohne Rechtsgrund? Potenzieller Rechtsgrund ist die Umlegungsvereinbarung a)vereinbarung ist öffentlich rechtlicher (subordinationsrechlicher) Vertrag i.s. 54 S.2, 56 Abs. 1 (Austauschvertrag). Synallagma Zulassung der Wohnbebauung Zahlung Geldbetrag, (daher nicht koordinationsrechtlicher Vertrag). b) Vereinbarung wirksam oder nichtig? aa) formal: 57 LVwVfG Schriftform + bb)inhaltlich: gem. 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nichtig, wenn Behörde sich eine unzulässige Gegenleistung nach 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG (Koppelungsverbot). Hier Verstoß gegen Koppelungsverbot, weil die vereinbarte Leistungspflicht des S nicht in sachlichem file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (3 von 8) :18:12

4 Zusammenhang mit der von der G in Aussicht gestellten Baugenehmigung unter Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes bzw. der eventuellen Einleitung eines Bebauungsplanänderungsverfahrens steht. Unter welchen Voraussetzungen der in 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG geforderte sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung zu bejahen ist, beurteilt sich nach Inhalt und Begleitumständen des konkreten Vertrages. Auszugehen ist vom Zweck des Koppelungsverbots. Es besagt, dass -zum einen- durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und dass -zum anderen- hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen (kein Verkauf von Hoheitsakten ). Die Gesetzesbegründung ( BT-Drs. 7/910 v , S. 80) nennt als Beispiel für das Nichtvorliegen eines sachlichen Zusammenhangs eine Vertrag baulichen Inhalts, nach dem die Gegenleistung des Bürgers in einer Zahlung zugunsten einer beliebigen öffentlichen Aufgabe der Behörde besteht (vgl. BVerwG, Urt, vom , a.a. O.). in diesem Sinne vorliegend kein rechtlich zulässiger Zusammenhang. bb) Problem: Vereinbarung als Umlegungsvereinbarung, Zahlung als Wertausgleichszahlung, gestützt in analoger Anwendung auf 56 Abs. 2 i.v.m. 57 BauGB bezeichnet. Rechtlich zulässiger Zusammenhang, da hier Umlegungsvorteil? Vorliegend Fall der Umlegung i.s. der 45 ff. BauGB? 45 Abs. 1 BauGB: Zweck der Umlegung, zur Erschließung oder Neugestaltung bestimmter Gebiete bebaute und unbebaute Grundstücke innerhalb des Geltungsbereiches eines Bebauungsplans und innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile in der Weise neuzuordnen, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Hier aber keine Gestaltung/ Neuordnung der im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Gewerbegebiet liegenden Grundstücke, auch des Grundstückes von S nicht. Zudem wäre Umlegung nur zulässig, wenn sie zumindest in der Hauptsache das Ziel verfolgt, die Grundstücke für eine planentsprechende Nutzung nach Lage, Form und Größe zweckmäßig zu gestalten. Gerade das Gegenteil wäre hier der Fall durch die Erteilung der file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (4 von 8) :18:12

5 Baugenehmigung für 10 Reihenhäuser im Gewerbegebiet nach 8 BauNVO wurde gerade eine planwidrige Nutzung in dem Baugebiet genehmigt. Denn Wohngebäude sind in einem Gewerbegebiet nach 8 BauNVO 1990 weder generell noch ausnahmsweise zulässig. Überdies ist eine Umlegung, bei der es der Gemeinde lediglich darum geht, die Rechte an den Grundstücken neu zu ordnen, ohne die Grundstücksgrenzen selbst zu verändern (reine Rechtsumlegung), rechtswidrig ( Battis, BauGB 8. Aufl. 45 Rn. 10). kein sachlicher Zusammenhang cc) i.ü. auch unangemessen hoch, Maßstab 3, 8 LGebG Rahmengebühr bemisst sich nach GebVerz zur GebVO zum LGebG, Baugenehmigungsgebühr 4 von 1000 der Baukosten, mindestens 100, bei je Haus ~ 8000, hier , daher unangemessen. Zahlung des Geldbetrages steht damit ohne Rechtsgrund mit der Erteilung der Baugenehmigung im Synallagma. Folge: unzulässige sachliche Verknüpfung i.s. des 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG, welche zur Nichtigkeit der Vereinbarung nach 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG führt. dd) Zugleich auch nichtig wegen 59 As. 2 Nr. 2 LVwVfG, da Baugenehmigung rechtswidrig wäre und vorliegend davon auszugehen ist, dass dies den Beteiligten auch bekannt Rechtfolge der Rechtsgrundlosigkeit der Vereinbarung an sich Rückabwicklung der erbrachten Leistungen. 2. Einwendungen a) 62 S. 2 LVwVfG i.v. m. 814 BGB BGB anwendbar? Nach VGH BW Urt. vom S 2098/89- bei wie hier subordinationsrechtlichen Verträgen nicht anwendbar. Argument Über- Unterordnungsverhältnis führt dazu, dass Bürger nicht frei ist in Entscheidung b) Aber Einwand des Grundsatzes von Treu und Glauben, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört (BVerwG, Beschluß vom 5. März BVerwG 4 B Buchholz Garagen- und Stellplatzrecht Nr. 8 = NJW 1998, 3135; Urteil vom 14. April BVerwG 4 C BVerwGE 55, 337 <339>). file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (5 von 8) :18:12

6 - wegen nur einseitiger Rückabwicklungsmöglichkeit, da Häuser fertig? - wegen der Gesamtumstände und des Verhaltens des S? Das Bundesverwaltungsgericht führt in seinem Urteil vom C (a.a.o) insoweit aus: Ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag des Landesrechts nach den mit 59 Abs. 2 Nr. 4 und 56 Abs. 1 VwVfG übereinstimmenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder- nichtig, weil die Behörde sich eine wegen Verletzung des Koppelungsverbots unzulässige Gegenleistung hat versprechen lassen, so steht einem darauf gestützten Erstattungsanspruch des Bürgers der Grundsatz von Treu und Glauben zwar nicht schon deshalb entgegen, weil eine Rückabwicklung der von der Behörde erbrachten Leistung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich geworden ist. Müßte der (wie hier) auf eine Geldleistung gerichtete Erstattungsanspruch des Bürgers bereits daran scheitern, daß die Behörde (Gemeinde) die ihr obliegende Leistung unwiederbringlich und unwiderrufbar erbracht hat, würde die gesetzlich angeordnete Sanktion der Nichtigkeit des Vertrages in einer Vielzahl von Fällen rechtlich wirkungslos bleiben. Der Grundsatz von Treu und Glauben erhielte damit eine rechtliche Tragweite, die mit dem Regelungsanspruch des 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG und der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften nicht vereinbar wäre. In den Fällen des Art. 59 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG ( 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) ist der Vertrag kraft Gesetzes nichtig, weil der Gesetzgeber die Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung mißbilligt. Mit dem Wegfall des Vertrages entbehrt die Leistung des Bürgers in den Händen der Behörde für die Zukunft der Rechtfertigung. Durch die Zurückbehaltung der Leistung würde die Behörde einen Vermögensvorteil erlangen, für den sie das Instrument des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht hätte einsetzen dürfen. Die eingetretene Rechtsgrundlosigkeit löst daher den Erstattungsanspruch des Bürgers aus. Dieser Erstattungsanspruch ist in der Nichtigkeitsfolge des 59 Abs. 2 Nr. 4 (Bay) VwVfG bereits angelegt. Mit der Rechtsfolge der Nichtigkeit bereitet der Gesetzgeber auch die einseitige Rückabwicklung einer fehlgeschlagenen Vereinbarung zugunsten des Bürgers vor. Gemessen an diesem Sinn und Zweck sind 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ebenso wie die mit ihm übereinstimmenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder dahin zu verstehen, daß der Grundsatz von Treu und Glauben der einseitigen Rückabwicklung eines nichtigen Austauschvertrages nicht allein deshalb entgegensteht, weil die Leistung der Behörde (Gemeinde) nicht mehr rückabzuwickeln ist. Es müssen vielmehr besondere, in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bürgers liegende Umstände hinzutreten, die das Rückforderungsbegehren als treuwidrig erscheinen lassen (im Ergebnis ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 18. Oktober 1990, NVwZ 1991, 583 <587 f.> - zu nichtigen Folgelastenverträgen). Derartige Umstände hier -zeitlichen Ablaufes des Verfahrens, (Zeitmoment) -der Vorgeschichte der Umlegungsvereinbarung 2003 (Umstandsmomente auch ff.) -Umstände des Rechtsmittelverzichtes 2003 gegeben sein. file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (6 von 8) :18:12

7 -S bereits als juristischem Laien, aber insbesondere auch wegen Schriftverkehr sowie Vereinbarung 1992 bewusst, dass wegen BBP Bebauung mit Wohnhäusern nicht möglich. - Auch wahrscheinlich, dass S im Zeitpunkt Abschluss der Vereinbarung positive Kenntnis auch dahingehend hatte, dass auch im Wege einer Befreiung nach 31 Abs. 2 BauGB eine Bebauung mit Wohngebäuden planungsrechtlich unzulässig ist, weil hierdurch die Grundzüge der Planung berührt wären. Jedenfalls spätestens im Zusammenhang mit der von G geforderten Erklärung, welche er schließlich am 2003 abgab, war ihm aber bewusst, da G ihm für den Fall, dass er die Umlegungsvereinbarung nicht anerkennen könne und auf Rechtsmittel verzichte, den Geldbetrag zurückzuüberweisen und den Bauantrag zurückweisen werde. -S wollte nur unter Vorbehalt zahlen, da anscheinend von Nichtigkeit ausging. -Zudem hat S -auf Veranlassung der G- mit Erklärung 2003 diesen Vorbehalt zurückgenommen, die Vereinbarung vollinhaltlich anerkannt und ausdrücklich auf Rechtsmittel und prozessuale Auseinandersetzungen mit G verzichtet. Damit war S vor Baubeginn in Kenntnis der Nichtigkeit der Umlegungsvereinbarung. Erst kurz vor Fertigstellung der Gebäude wandte sich S mit seinem Rückforderungsbegehren an die G. Zu diesem Zeitpunkt aber war eine beidseitige Rückabwicklung der aufgrund der Umlegungsvereinbarung erbrachten Leistungen nicht mehr möglich. -Auch nicht erkennbar, dass S unter Zwang die Erklärung von 2003 gegenüber der G abgab. Vielmehr hat G dem S angeboten, den bezahlten Betrag zurückzuüberweisen und (allerdings) den Bauantrag abzulehnen. - S hatte objektiv zudem auch keinen Anspruch auf Baugenehmigung für die Reihenhausanlage in GE. a) Der Bebauungsplan ist nicht funktionslos geworden. Voraussetzungen:- die Verhältnisse, auf die der Bebauungsplan sich bezieht, müssten in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzungen auf unabsehbare Zeit ausschließt und - zweitens - die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht haben, der einem dennoch in die Fortgeltung der Festsetzungen gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG,Urteil vom C ; BVerwGE 54, 5). Es müsste sich somit um nachträgliche tatsächliche Veränderungen handeln, die der Planverwirklichung objektiv entgegenstehen. Die bloße Aufgabe oder die Änderung gemeindlicher Planungsabsichten bewirkt daher noch keine Funktionslosigkeit. Baugebiet nur zur Hälfte bebaut, auf unbebauter Fläche gewerbliche Nutzung möglich, daher ist trotz der vorhandenen Wohnbebauung keine Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (7 von 8) :18:12

8 Auch kein Anspruch auf Dispens von den Festsetzungen des Bebauungsplanes nach 31 Abs. 2 BauGB. Nur dann möglich, wenn hierdurch die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Bei der vorhandenen Bebauungssituation führt die Errichtung einer Reihenhausanlage mit 10 Reihenhäusern auf einem der Grundstücke zu einer nachhaltiger wohnlicher Prägung des Gebietes. Durch die entsprechende Genehmigung wurden damit die Grundzüge der Planung berührt. Sie ist objektiv rechtswidrig. Zudem hat S den Wertabschöpfungsbetrag wohl im Herstellungskosten seiner beiden Häuser untergebracht, der somit letztlich auch nicht von ihm zu tragen war (vgl. VGH Baden- Württemberg, Urt. vom S 2324 UA S. 12, vgl. auch BVerwG, B. vom B ). Wegen dieser besonderer Umstände ist das Rückforderungsbegehren treuwidrig, weil S planmäßig von der rechtswidrig erteilten Baugenehmigung Gebrauch machen ließ und - ebenfalls planmäßig- sich erst kurz vor endgültiger Fertigstellung der Gebäude auf die Nichtigkeit der Vereinbarung berief. Zu diesem Zeitpunkt aber war, wie dem S bewußt war, nur noch eine einseitige Rückabwicklung des nichtigen Vertrages möglich. Abwandlung: Sofern tatsächlich G planmäßig an der Ausweisung des Plangebietes als Gewerbegebiet festhält, und planmäßig kein erforderliches Bebauungsplanänderungsverfahren durchführt, um bei Bauherren in vergleichbarer Weise Wertabschöpfungen vorzunehmen, verstieße dieses Verhalten wiederum eklatant gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, sodass dieser Grundsatz einem Rückforderungsbegehren des S wohl nicht mehr entgegen gehalten werden kann. Alternativ: Könnte ggf. eine Quote entsprechend der Treuwidrigkeiten gebildet werden, sodass ggf. nur die Hälfte zurückgefordert werden könnte? file:///p /Bibliothek/Internet/Kolloquium%20Tübingen%202003/Fall_9_L.htm (8 von 8) :18:12