Lasten der Städte. Wissenschaftliche Grundlagen. Schlussbericht 2. Juli 2010. im Auftrag des Schweizerischen Städteverbandes

Lasten der Städte Wissenschaftliche Grundlagen Schlussbericht 2. Juli 2010 im Auftrag des Schweizerischen Städteverbandes

Impressum Empfohlene Zitierweise Autor: Ecoplan Titel: Lasten der Städte Untertitel: Wissenschaftliche Grundlagen Auftraggeber: Schweizerischer Städteverband Ort: Bern Jahr: 2010 Ansprechpersonen beim Auftraggeber Sybille Oetliker Renate Amstutz Barbara Santschi Martin Tschirren Projektteam Ecoplan Philipp Walker (Projektleitung) Felix Walter Christof Rissi Matthias Setz Der Bericht gibt die Auffassung der Autoren wieder, die nicht notwendigerweise mit derjenigen des Auftraggebers oder der Begleitorgane übereinstimmen muss. Ecoplan Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik www.ecoplan.ch Thunstrasse 22 CH - 3005 Bern Tel +41 31 356 61 61 Fax +41 31 356 61 60 bern@ecoplan.ch Postfach CH - 6460 Altdorf Tel +41 41 870 90 60 Fax +41 41 872 10 63 altdorf@ecoplan.ch

Inhaltsübersicht ECOPLAN Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis... 2 Abkürzungsverzeichnis... 4 Kurzfassung... 5 1 Umfeld und Auftrag... 12 2 Definitionen und Datengrundlage... 13 3 Die Sonderlasten der Städte... 19 4 Zentrumslasten der Städte... 47 5 Bestehende und mögliche weitere Lastenausgleichssysteme... 57 6 Fazit... 68 7 Anhang A: Nettobelastung kleinerer Städte für ausgewählte Kantone... 70 8 Anhang B: Schätzergebnisse... 73 9 Anhang C: Zentrumslastenstudien... 76 10 Anhang D: weitere Studien zur finanziellen Belastung der Städte... 94 11 Anhang E: Monitoring Urbaner Raum Schweiz... 101 Literaturverzeichnis... 102 1

Inhaltsverzeichnis ECOPLAN Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... 2 Abkürzungsverzeichnis... 4 Kurzfassung... 5 1 Umfeld und Auftrag... 12 2 Definitionen und Datengrundlage... 13 2.1 Sonderlasten und Zentrumslasten... 13 2.2 In der Studie verwendete Daten... 15 2.2.1 Allgemeine Informationen zu den Datengrundlagen... 15 2.2.2 Die berücksichtigten Aufgabenbereiche in der Finanzbuchhaltung... 16 3 Die Sonderlasten der Städte... 19 3.1 Nettobelastung der Städte im Vergleich zu kleineren Gemeinden... 19 3.1.1 Nettobelastung der Städte insgesamt... 19 3.1.2 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 0: Allgemeine Verwaltung... 23 3.1.3 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 1: Öffentliche Ordnung und Sicherheit... 25 3.1.4 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 2: Bildung... 27 3.1.5 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 3: Kultur, Freizeit und Sport... 29 3.1.6 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 5: Soziale Sicherheit... 31 3.1.7 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 6: Verkehr... 33 3.1.8 Monitoring urbaner Raum Schweiz... 36 3.2 Analyse der Kostentreiber für Ausgaben der Kantone und ihrer Gemeinden... 38 3.2.1 Einleitung... 38 3.2.2 Erklärungsfaktoren für Nettobelastung im Bereich Kultur und Freizeit... 42 3.2.3 Erklärungsfaktoren für Nettobelastung im Bereich soziale Sicherheit... 43 3.2.4 Erklärungsfaktoren für Nettobelastung im Bereich öffentliche Sicherheit... 45 3.2.5 Erklärungsfaktoren für Nettobelastung im Verkehr... 45 4 Zentrumslasten der Städte... 47 4.1 Übersicht über verfügbare Zentrumslastenstudien... 47 4.2 Methodik zur Berechnung von Zentrumslasten... 49 4.3 Ergebnisse der Zentrumslastenstudien... 51 4.3.1 Vorbemerkungen zur Vergleichbarkeit... 51 4.3.2 Umfang der Sonder- und Zentrumslasten... 52 4.3.3 Weitere Ansätze... 55 4.3.4 Umfang des Zentrumsnutzens... 56 5 Bestehende und mögliche weitere Lastenausgleichssysteme... 57 2

Inhaltsverzeichnis ECOPLAN 5.1 Ausgleich durch die Instrument der NFA und Beiträge des Bundes... 57 5.1.1 Grundprinzipien und -elemente der NFA... 57 5.1.2 Interkantonale Rahmenvereinbarung... 60 5.1.3 Bundesbeiträge an agglomerationsspezifische Aufgaben... 60 5.2 Systeme auf kantonaler Ebene... 61 5.3 Wie stark mildern die bestehenden Instrumente die Sonderlasten?... 62 5.4 Systematische Darstellung möglicher Modelle für den Ausgleich von Zentrums- und Sonderlasten... 64 5.4.1 Grundfragen zur Abgeltung von Zentrumslasten... 64 5.4.2 Modelle zur Abgeltung von Sonder- und Zentrumslasten... 65 6 Fazit... 68 7 Anhang A: Nettobelastung kleinerer Städte für ausgewählte Kantone... 70 8 Anhang B: Schätzergebnisse... 73 9 Anhang C: Zentrumslastenstudien... 76 9.1 Altdorf... 76 9.2 Bern, Biel, Thun, Burgdorf und Langenthal... 77 9.3 Lausanne... 80 9.4 Luzern... 83 9.5 Luzern... 84 9.6 St. Gallen... 85 9.7 Schaffhausen... 88 9.8 Solothurn... 90 9.9 Kanton Solothurn... 91 9.10 Kanton Zürich... 92 10 Anhang D: weitere Studien zur finanziellen Belastung der Städte... 94 10.1 Kanton Aargau... 94 10.2 Fribourg... 96 10.3 Winterthur... 97 10.4 Zug... 99 11 Anhang E: Monitoring Urbaner Raum Schweiz... 101 11.1 Methodisches Vorgehen... 101 11.2 Ergebnisse... 101 Literaturverzeichnis... 102 3

Abkürzungsverzeichnis ECOPLAN Abkürzungsverzeichnis AHV ARE BFS CHF EFV EL FKI GLA NFA SKOS SLA TAK TTA HRM2 Alters- und Hinterlassenenversicherung Bundesamt für Raumentwicklung Bundesamt für Statistik Schweizer Franken Eidgenössische Finanzverwaltung Ergänzungsleistungen Finanzkraftindex Geografisch-topografischer Lastenausgleich (NFA) Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe Soziodemografischer Lastenausgleich (NFA) Tripartite Agglomerationskonferenz Tripartite Technische Arbeitsgruppe (weiterentwickeltes) harmonisiertes Rechnungslegungsmodell 4

Kurzfassung ECOPLAN Kurzfassung Das Thema Im Zentrum der vorliegenden Studie stehen folgende Fragen: Tragen die Kernstädte und die urbanen Kantone überdurchschnittliche finanzielle Lasten? Mit welchen Instrumenten werden solche Lasten heute bereits abgegolten - und welche weiteren Instrumente könnten angewendet werden? Die Fragen werden mit unterschiedlichen Analysen beantwortet. Die Begriffe Sonderlasten und Zentrumslasten Zu unterscheiden sind zwei Begriffe: Sonderlasten der Zentren sind überdurchschnittlich hohe Lasten resp. Ausgaben zu Gunsten der eigenen Bevölkerung, welche den Zentren in Folge von strukturellen Merkmalen entstehen, insbesondere der Zentrumsfunktion und der Bevölkerungsstruktur. Zentrumslasten hingegen sind Leistungen des Zentrums, von denen ausserkommunale Nutzer profitieren, also Leistungen des Zentrums zu Gunsten Auswärtiger (Spillovers). Sonderlasten Teil 1: Vergleich der Kernstädte mit den übrigen Gemeinden desselben Kantons Im Durchschnitt aller Städte mit mehr als 20 000 Einwohnern 1 beträgt die Nettobelastung über alle Funktionsbereiche (ohne Finanzen und Steuern) im Jahr 2007 rund CHF 3183 pro Kopf. Im Schnitt liegt die Nettobelastung in diesen Städten rund 39% höher als in den übrigen Gemeinden (CHF 2288 pro Kopf). Abbildung 1 zeigt die durchschnittliche Nettobelastung pro Kopf für ausgewählte Funktionen. 1 Ohne die Agglomeration Basel, da hier keine vergleichbaren Daten vorhanden sind. 5

Kurzfassung ECOPLAN Abbildung 1: Durchschnittliche Nettobelastung 2007 nach Funktionen Städte über 20'000 Einwohner in CHF/Kopf Restliche Gemeinden Städte indexiert in CHF/Kopf (100=Umland) Allgemeine Verwaltung 472 389 121 öffentliche Sicherheit 210 80 265 Bildung 901 923 98 Kultur, Sport und Freizeit 352 154 228 Soziale Sicherheit 739 471 157 davon Sozialhilfe und Asylwesen 279 168 166 Verkehr 310 222 140 davon Öffentlicher Verkehr 131 55 238 Übriges (ausser Steuern und Finanzen) 198 50 Total (Ohne Steuern und Finanzen) 3183 2288 139 Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertungen Wie sich die Nettobelastung in den einzelnen Bereichen zwischen den grösseren Städten und den übrigen Gemeinden unterscheiden, verdeutlichen die indexierten Werte in der letzten Spalte der Tabelle (Index 100 = Nettobelastung der übrigen Gemeinden pro Kopf). Die grössten Unterschiede zeigen sich bei der Nettobelastung pro Kopf in den Bereichen öffentliche Sicherheit (in Städten rund 265% der übrigen Gemeinden) und Kultur, Sport und Freizeit (in Städten gut 228% der übrigen Gemeinden). Aufgrund der unterschiedlichen Aufgabenteilungen und Lastenausgleichsregelungen in den Kantonen sind die Durchschnittswerte allerdings nur bedingt geeignet, um die Mehrausgaben der Zentrumsgemeinden zu untersuchen. Bei der Analyse der gesamten Nettobelastung pro Kopf der einzelnen Städte zeigt sich, dass nicht alle Städte gleichermassen von einer höheren Nettobelastung betroffen sind. Im Verhältnis zu den übrigen Gemeinden der jeweiligen Kantone weisen insbesondere die Kantonshauptorte und Kernstädte grösserer Agglomerationen klar höhere Nettobelastungen pro Kopf auf (vgl. Abbildung 2). 6

Kurzfassung ECOPLAN Abbildung 2: Nettobelastung pro Kopf (2007) alle Funktionen (exkl. Funktion 9) Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 1500 3000 4500 6000 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 100 200 300 BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SH-Rest* Schaffhausen SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich ZG-Rest* Baar Zug Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 7

Kurzfassung ECOPLAN Sonderlasten Teil 2: Analyse der kostentreibenden Faktoren Die Mehrausgaben der Städte sind nicht nur auf die höheren Bedürfnisse, höhere Steuereinnahmen oder die politischen Präferenzen und Mehrheiten zurückzuführen. Dies haben bereits Gutachten im Rahmen der NFA gezeigt, welche hohe und statistisch signifikante Sonderlasten aufgrund von unbeeinflussbaren soziodemografischen Faktoren und Kernstadt- Faktoren belegt haben. Zusätzliche Analysen in der vorliegenden Studie zeigen nun auch, dass dies nicht nur für die Gesamtausgaben, sondern auch für einzelne Aufgabenbereiche gilt: Beispielsweise lässt sich ein Teil der Mehrausgaben für die soziale Sicherheit auf den Anteil an Hochbetagten, den Anteil der Langzeitarbeitslosen und die Urbanität (gemessen am sog. Kernstadtindikator) zurückführen. Zentrumslasten Wie eingangs erwähnt, sind Zentrumslasten definiert als Leistungen des Zentrums, von denen ausserkommunale Nutzer profitieren, also Leistungen des Zentrums zu Gunsten Auswärtiger (Spillovers). Hierzu wurden in den letzten Jahren zahlreiche Studien durchgeführt. Eine Zusammenstellung dieser Studien zeigt die Abbildung 3. Abbildung 3: Zentrumslasten gemäss bestehenden Studien, in CHF pro Kopf 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Bern 2008 Bern 2003 Bern 1995 Lausanne 2001/02 St. Gallen 1999 Luzern 1995 Biel 2008 Biel 2003 Biel 1995 Thun 2008 Thun 2003 Thun 1995 Schaffhausen 2000 Olten 2000-03 Grenchen 2000-03 Solothurn 2000-03 Burgdorf 2003 Burgdorf 1995 Langenthal 2003 Langenthal 1995 Altdorf 2000 Balsthal 2000-03 Oensingen 2000-03 Breitenbach 2000-03 Die Zahlen sind nur bedingt vergleichbar, weil die Methoden nicht immer gleich waren, weil die Aufgabenteilung Kanton/Gemeinden stark variiert und weil die Städte und ihr Umland sehr unterschiedliche Grössen und Angebote aufweisen. Dennoch lässt sich sagen: 8

Kurzfassung ECOPLAN Sonder- und Zentrumslasten können beträchtliche Ausmasse annehmen. So betragen in Städten mit ausgeprägter Zentrumsfunktion die Sonder- und Zentrumslasten häufig mehrere hundert CHF pro Einwohner und Jahr. Mit steigender Einwohnerzahl der Zentren nehmen deren Sonder- und Zentrumslasten tendenziell zu. In einigen Studien wurde auch der Zentrumsnutzen im Sinne von Leistungen der Umlandgemeinden zugunsten der Zentren und im Sinne von Standortvorteilen von Institutionen (z.b. Kulturinstitutionen) ausgewiesen. Diese liegen generell im Rahmen von rund 10-20% der Zentrumslasten. Die Zentrumsnutzen gleichen die Zentrumslasten also bei Weitem nicht aus. Bestehende Ausgleichssysteme Auf Bundesebene ist der soziodemografische Lastenausgleich (SLA) das wichtigste Instrument zum Ausgleich von Sonderlasten der urbanen Gebiete. Allerdings werden die Ausgleichszahlungen an die Kantone geleistet, denen es überlassen bleibt, wie sie die Städte daran partizipieren lassen wollen. Mit dem NFA-Wirkungsbericht liegt auch eine aktualisierte Bilanz vor. Sie zeigt, dass von den Sonderlasten der Kernstädte nur 5% abgegolten werden, von den übrigen soziodemografischen Lasten der Bevölkerungsstruktur 12%. Zusammen beträgt die Abgeltung für Kernstadtund soziodemografische Lasten im SLA 8.3%, das heisst, dass die urbanen Kantone über 90% ihrer Sonderlasten selbst tragen. Hingegen werden von den geografisch-topografischen Sonderlasten immerhin 22% abgegolten. Neben diesem soziodemografischen und dem Kernstadt-Ausgleich im Rahmen der NFA existieren bereits zahlreiche Ausgleichssysteme für die Sonder- und Zentrumslasten, namentlich: die interkantonale Rahmenvereinbarung, auf deren Basis seit Anfang 2010 eine interkantonale Kulturlastenvereinbarung zugunsten der Kantone Zürich und Luzern in Kraft ist Innerkantonale Systeme (z.b. ein Bonus für Städte im innerkantonalen Finanz- resp. Ressourcenausgleich oder eine pauschale Abgeltung) Bevor spezifische Instrumente für Zentrumslasten und Sonderlasten der Zentren in Betracht gezogen werden, ist im Sinne des Subsidiaritätsprinzips zunächst zu prüfen, ob mit den gesamtkantonalen (für alle Gemeinden anwendbaren) Instrumenten (Aufgabenteilung, Finanzierungs- und Ausgleichssysteme) eine angemessene Lösung gefunden werden kann. Sodann sind die Potenziale der Finanzierung über nutzungsabhängige Gebühren und über regionale Lösungen auszuschöpfen (bilaterale oder multilaterale, vorzugsweise im Rahmen einer institutionalisierten Zusammenarbeit). Erst danach sollten, falls sich die Zentrumslasten oder Sonderlasten als erheblich erweisen, spezifische Modelle geprüft werden. 9

Kurzfassung ECOPLAN Abbildung 4 Spezifische Modelle zum Ausgleich von Zentrumslasten und Sonderlasten der Zentren Modell / Ebene Sonderlasten Zentrumslasten Bund NFA Interkantonal Rahmenregelung für interkantonalen Ausgleich Konkrete Ausgleichsvereinbarungen Kantonal Bonus im Ressourcenausgleich x Pauschale Abgeltung (z.b. aufgrund detaillierter Erhebungen, Nutzungsstatistiken usw.) Rahmenregelung für interkommunale resp. regionale Lösungen Einnahmenseitige Instrumente: Steuersystem, Steuerteilungen Interkommunal / regional Regionaler Lastenausgleich x x Pauschale horizontale Abgeltung x Freiwillige Beiträge x x x x (Spillovers) x x x x x "Naturaltausch", Ausgleich in Form unterschiedlicher Leistungen in verschiedenen Sachbereichen x Fazit Die vorliegende Studie konzentriert sich auf die Sonder- und Zentrumslasten und deren Ausgleich. Die Frage des Ressourcenausgleichs (in dem die Städte zu den Nettozahlern gehören), wird weitgehend ausgeklammert. Ebenso werden Umweltbelastungen (z.b. höhere Lärmbelastungen) in den Städten nicht näher betrachtet. Das Ausmass allfälliger Abgeltungen für Sonder- und Zentrumslasten ist letztlich eine politische Frage, die im Rahmen einer Gesamtbetrachtung festgelegt werden muss. Die wichtigsten Erkenntnisse der Studie können folgt zusammengefasst werden: Die finanzielle Nettobelastung pro Kopf ist in den grösseren Städten deutlich höher als in den übrigen Gemeinden. Die höheren Lasten der Städte zeigen sich auch bei der Betrachtung der Gesamtbelastung der Kantone und ihrer Gemeinden. Urbane Kantone (insbesondere Basel-Stadt, Genf, Zürich und Waadt) haben eine höhere Pro-Kopf-Belastung in den Bereichen öffentliche Sicherheit, Freizeit und Kultur sowie soziale Sicherheit als eher ländliche Kantone. Zahlreiche Studien zu den Zentrumslasten zeigen, dass diese insbesondere in grösseren Städten eine beträchtliche Höhe annehmen können. 10

Kurzfassung ECOPLAN Das Ausmass der Zentrumslasten bzw. der Sonderlasten ist stark davon abhängig, welche Aufgabenteilung und welche Finanzierungs- und Ausgleichssysteme in einem Kanton bestehen. Bereits heute stehen verschiedene nationale und kantonale Instrumente zur Milderung der Sonderlasten zur Verfügung und werden teilweise in Kantonen auch angewendet. Ein Teil der Sonderlasten der Städte wird im soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) der NFA abgegolten. Wie der kürzlich veröffentlichte Wirkungsbericht des Bundesrates allerdings zeigt, vermag der SLA nur 8.3% der gesamten soziodemografischen Sonderlasten abzudecken. 11

1. Umfeld und Auftrag ECOPLAN 1 Umfeld und Auftrag Ende März wurde vom Eidgenössischen Finanzdepartement der erste Wirksamkeitsbericht zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und den Kantonen (NFA) veröffentlicht. Im 144 Seiten starken Bericht werden unter anderem auch die Massnahmen für die kommende Vierjahresperiode festgelegt (link: http://www.efd.admin.ch/dokumentation/gesetzgebung/00571/01669/index.html?lang=de). Von den vorgeschlagenen Massnahmen ist für die Städte und Agglomerationen insbesondere die Frage der Ausgestaltung des Lastenausgleichs von Bedeutung. Bei der Einführung der NFA wurden die beiden Lastenausgleichsfonds (geografisch-topografischer Lastenausgleich GLA und soziodemografischer Lastenausgleich inkl. Kernstadt-Lastenausgleich SLA) gleich gross dotiert. Im Wirkungsbericht geht hervor, dass diese Aufteilung nach dem Willen des Bundesrats beibehalten werden soll. Mit der Veröffentlichung des Wirkungsberichts hat auch die Vernehmlassungsphase begonnen. Bis Ende Juni hatte die interessierte Öffentlichkeit die Möglichkeit, zum Wirkungsbericht und den darin vorgeschlagenen Massnahmen für die kommenden vier Jahren Stellung zu nehmen. Im Hinblick auf die Vernehmlassung und die anschliessende parlamentarische Debatte hat der Schweizerische Städteverband (SSV) ein wissenschaftliches Projekt in Auftrag gegeben. Ziel ist es, die Faktenlage mit Fokus auf die Städte im Bereich der NFA zu verbessern. Die im Projekt erarbeiteten Studien sollen vor allem eine wissenschaftliche Grundlage für die Debatte um den NFA-Wirkungsbericht liefern und dem SSV als Argumentationsbasis dienen, damit dieser die Interessen der Städte bei der künftigen Ausgestaltung des NFA besser einbringen kann. Die Ergebnisse aus diesem Auftrag bieten zudem wichtige Grundlagen für die Erarbeitung eines Leitfadens für die Städte. Dieser Leitfaden soll den Städten helfen ihre Anliegen auch im innerkantonalen Finanzausgleich zu verteidigen. Das Projekt umfasst zwei Studien: Die erste Studie umfasst eine Zusammenstellung der Lasten, welche die Kernstädte zu tragen haben. Es soll gezeigt werden, welche Leistungen die Städte erbringen und welche Lasten sie tragen. Anderseits soll aufgezeigt werden, inwieweit sie über den soziodemografischen Lastenausgleich dafür entschädigt werden, und es sollen Modelle skizziert werden, die die Lasten insbesondere der Kernstädte besser abzudecken vermögen. Die zweite Studie beinhaltet eine Zusammenstellung von wichtigen Kostenverlagerungen vom Bund auf Städte und Gemeinden in verschiedenen, exemplarischen Bereichen (z.b. bei Sozialversicherungen, Umweltmassnahmen etc.). Die zusätzlichen Kosten sollen grob beziffert werden. Es wird ausserdem aufgezeigt, wie sich die Zusatzkosten auf die Kantone und Städte verteilen. Der vorliegende Bericht zeigt die Ergebnisse der ersten Studie. Nach einem Überblick über die Definitionen (Kapitel 2) werden die Sonderlasten und ihre Einflussfaktoren (Kapitel 3) sowie die Zentrumslasten (Kapitel 4) dargestellt. Anschliessend werden mögliche Ausgleichsinstrumente diskutiert (Kapitel 5). 12

2. Definitionen und Datengrundlage ECOPLAN 2 Definitionen und Datengrundlage 2.1 Sonderlasten und Zentrumslasten Seit den ersten umfassenden Erhebungen zu Zentrumslasten in der Schweiz 2 hat sich eine Terminologie etabliert, welche zwischen Zentrumslasten und Sonderlasten unterscheidet. Dabei besteht zwischen den beiden Lasten der folgende grundsätzliche Unterschied: Sonderlasten der Zentren sind überdurchschnittlich hohe Lasten resp. Ausgaben zu Gunsten der eigenen Bevölkerung, welche ihnen in Folge von strukturellen Merkmalen entstehen, insbesondere der Zentrumsfunktion und der Bevölkerungsstruktur. Zentrumslasten hingegen sind Leistungen des Zentrums, von denen ausserkommunale Nutzer profitieren, also Leistungen des Zentrums zu Gunsten Auswärtiger (Spillovers). 3 Abbildung 2-1 zeigt auf, dass Sonderlasten und Zentrumslasten durch unterschiedliche Problematiken verursacht werden und welche Ausgabenkategorien davon betroffen sind: Sonderlasten können einerseits auf die sogenannte A-Stadt-Problematik zurückgeführt werden. Diese besagt, dass die Kernstädte die finanziellen Folgen von einem überdurchschnittlich hohen Anteil an Arbeitslosen, Armen, Alleinstehenden, Auszubildenden, Ausgesteuerten, Alten und ausländischer Wohnbevölkerung zu tragen haben (je nach kantonaler Aufgabenteilung in unterschiedlichem Ausmass). Andererseits entstehen aus der Kernstadtproblematik Lasten, welche mit der Zentrumsfunktion an sich zusammenhängen. Es sind dies bspw. höhere Ausgaben im Bereich des privaten und öffentlichen Verkehrs sowie der Sicherheit. Sonderlasten zeichnen sich insbesondere dadurch aus, dass sie durch nicht-beeinflussbare strukturelle Faktoren entstehen und die Ausgaben grösstenteils der eigenen Bevölkerung zu Gute kommen. Jener Teil der höheren Ausgaben von Zentren, der anderen Gebietskörperschaften Nutzen stiftet, wird als Zentrumslasten (resp. Spillovers) bezeichnet. Die Spillover- Problematik tritt insbesondere zwischen verschiedenen Gemeinden einer Agglomeration und der Umlandgemeinden (inner- und interkantonal) aber auch zwischen Kantonen auf. Häufiges Beispiel für das Auftreten von Zentrumslasten ist die Finanzierung von bedeutenden Kulturinstitutionen, welche in hohem Masse auch von Bewohnern der Umlandgemeinden genutzt werden. Zu beachten ist, dass das Ausmass der Sonderlasten und Zentrumslasten einer Agglomeration stark von der Aufgabenteilung sowie vom Finanz- und Lastenausgleichssystem zwischen Bund, Kanton und Gemeinden abhängt, zudem von der territorialen Situation (Grösse der Zentrumsgemeinde, Verhältnis Einwohner/Arbeitsplätze). 2 3 Ecoplan (1997), Zentrumslasten und nutzen (Kanton Bern), später analog für St. Gallen. Vgl. Ecoplan (1997), Zentrumslasten und nutzen, S. 7-14. 13

2. Definitionen und Datengrundlage ECOPLAN Abbildung 2-1: Abgrenzung zwischen Sonderlasten und Zentrumslasten Quelle: NFA Faktenblatt 7: Lastenausgleich des Bundes, S. 8. Den Zentren entstehen aber nicht nur Sonder- und Zentrumslasten, sie können auch von verschiedenen Formen der Zentrumsnutzen profitieren. So verfügen die Zentren mit ihrem grossen Angebot an Infrastrukturen (ÖV, Kultur, etc.) z.t. über Standortvorteile im Wettbewerb um steuerkräftige natürliche und juristische Personen (wobei für natürliche Personen oft nicht-städtische Gemeinden steuerlich attraktiver sind). Ausserdem werden auch Leistungen der Umlandgemeinden, wie die Bereitstellung von Erholungsgebieten nicht oder nicht vollständig von den Zentren abgegolten. Diese Leistungen sind aber im Sinne einer Gegenrechnung ebenfalls zu berücksichtigen. Ausserdem tragen die Bewohner der Umlandgemeinden in Form von Eintrittsgebühren und Abgaben (z.b. Billettsteuern in einzelnen Kantonen) einen Teil der Zentrumlasten. All diese Elemente müssen bei einer Betrachtung der effektiven Zentrumslasten in Abzug gebracht werden. 4 Eine weitere Zentrumslast, auf die im vorliegenden Bericht aber nicht weiter eingegangen werden soll, ist die Umweltbelastung in den Zentren, welche von ausserkommunalen Verursachern stammt (z.b. durch verkehrsbedingte Luftverschmutzung und Lärmbelastung). Pendler, aber auch Personen, welche für Freizeitaktivitäten (z.b. Konzertbesuch) von Gemeinden ausserhalb der Zentren in die Stadt und zurück fahren, verringern mit der zusätzlichen Um- 4 Für eine ausführliche Diskussion siehe Ecoplan (1997), Zentrumslasten und nutzen. 14

2. Definitionen und Datengrundlage ECOPLAN weltbelastung die Lebensqualität von Städtern und kommen dafür nicht auf (sog. Externe Effekte). Für eine Gesamtbeurteilung von Aufgabenteilung, Finanzierung und Ausgleichssystem spielen auch die Handelseffekte zwischen Zentren und den Umlandgemeinden sowie die Regelungen im Steuersystem (Einnahmen durch juristische Personen, Steuerteilungen bei Selbstständigen etc.) eine wichtige Rolle. Diese Aspekte werden aber nicht als Zentrumslasten und Nutzen betrachtet und bilden entsprechend nicht Teil dieser Studie. 2.2 In der Studie verwendete Daten 2.2.1 Allgemeine Informationen zu den Datengrundlagen Die in den nachfolgenden Kapiteln ausgewerteten Daten wurden uns von der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) zur Verfügung gestellt. Als Basis für die Auswertung dienen uns die Nettoergebnisse (Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit) der Städte und Kantone aus den Erfolgsrechnungen für das Jahr 2007. Die Transferzahlungen von Bund und Kantonen an die die Städte und umgekehrt wurden nicht herausgerechnet, das heisst die heutigen Subventionen und Finanzausgleichszahlungen, die an einen Sachbereich gekoppelt sind, wirken sich ausgabenmindernd aus. Dadurch wird der Mehraufwand sichtbar, der trotz der Ausgleichssysteme noch besteht. Untersucht wurden aufgrund der Datenlage ausschliesslich Städte mit mehr als 20 000 Einwohnern. Daher sind einige Kantone und Mitglieder des Städteverbandes nicht in den Auswertungen enthalten. Die Begründung für die Beschränkung auf grössere Städte mit mehr als 20 000 Einwohnern ist, dass die A-Stadt-Problematik erst ab einer bestimmten Grösse zur Geltung kommt. Es ist daher nicht zu erwarten, dass kleinere Städte eine strukturell bedingte grössere Nettobelastung aufweisen. Dies zeigen auch Auswertungen der gesamten Nettobelastung pro Kopf für alle Städte der Kantone Zürich, Bern, Luzern und Genf. Einzig im Kanton Waadt zeigen auch die kleineren Städte tendenziell eher eine höhere Nettobelastung (vgl. Anhang A: Nettobelastung kleinerer Städte für ausgewählte Kantone). Ausnahme bilden Hauptstädte von kleineren Kantonen mit tieferen Einwohnerzahlen. Diese haben eine gewisse Zentrumsfunktion inne und haben dementsprechend teilweise auch eine leicht höhere Nettobelastung. Da sich unsere Auswertungen nur auf ein Jahr beziehen, können leichte Verzerrungen auftreten, falls Sonderfaktoren oder einmalige Aufwendungen beziehungsweise Erträge in diesem Jahr zu Buche schlagen. Auf aussergewöhnlich hohe Verzerrungen wird bei der Analyse jeweils darauf hingewiesen. Für die deskriptive Auswertung in Abschnitt 3.1 wird die Nettobelastung pro Kopf der Städte mit jener der Umlandgemeinden verglichen. Als Umlandgemeinde werden alle übrigen Gemeinden des Kantons, also alle Gemeinden mit weniger als 20'000 Einwohner bezeichnet (und nicht etwa nur die BFS-Agglomerationsgemeinden). Existieren in einem Kanton mehrere 15

2. Definitionen und Datengrundlage ECOPLAN Städte mit über 20 000 Einwohner, haben folglich alle die gleichen Umlandgemeinden (im Folgenden auch übrige Gemeinden genannt). Ein Vergleich der absoluten Nettobelastungen zwischen Städten aus verschiedenen Kantonen ist aufgrund unterschiedlicher Aufgabenteilung und innerkantonalen Finanzierungsmechanismen nur bedingt möglich. Aus diesem Grund werden in der deskriptiven Analyse zusätzlich zu den absoluten Nettobelastungen auch relative Nettobelastungen untersucht. Bei der relativen Betrachtung werden die Nettobelastungen der Städte indexiert im Verhältnis zur Nettobelastung der Umlandgemeinden wiedergegeben, wobei die Nettobelastung der Umlandgemeinden eines Kantons immer 100 Indexpunkten entspricht. Im Gegensatz zur deskriptiven Analyse in Abschnitt 3.1 wird in den ökonometrischen Auswertungen in Abschnitt 3.2 die Nettobelastung für einzelne Funktionen der Kantone und deren Gemeinden aggregiert betrachtet. Dadurch wird das Problem der innerkantonalen Aufgabenteilung umgangen. Analysiert wird wiederum das Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit (inklusive Transferzahlungen). Als erklärende Faktoren werden diverse geografischtopografische und sozioökonomische Variablen verwendet (siehe Anhang B). 2.2.2 Die berücksichtigten Aufgabenbereiche in der Finanzbuchhaltung Die Analyse der einzelnen Aufgabenbereiche erfolgt gemäss funktionaler Gliederung nach dem weiterentwickelten harmonisierten Rechnungslegungsmodell (HRM2). Verwendet wurde dabei in erster Linie nur die Stufe 1, teilweise ergänzt durch Stufe 2 des Kontoplans. Die Konten auf Stufe 3 sind nicht in allen Kantonen und Gemeinden gleichermassen vorhanden und eigneten sich darum nicht für Vergleiche. Abbildung 2-2: Funktionale Gliederung gemäss HRM2 Funktionen Stufe 1 Stufe 2 Bezeichnung 0 ALLGEMEINE VERWALTUNG* 01 Legislative und Exekutive 02 Allgemeine Dienste 03 Beziehungen zum Ausland 08 F&E in allgemeine Verwaltung 1 ÖFFENTLICHE ORDNUNG UND SICHERHEIT, VERTEIDIGUNG* 11 Öffentliche Sicherheit* 12 Rechtsprechung 13 Strafvollzug 14 Allgemeines Rechtswesen 15 Feuerwehr 16 Verteidigung 18 F&E in öffentliche Ordnung und Sicherheit, Verteidigung 2 BILDUNG* 21 Obligatorische Schule 16

2. Definitionen und Datengrundlage ECOPLAN Funktionen Bezeichnung Stufe 1 Stufe 2 22 Sonderschulen 23 Berufliche Grundbildung 25 Allgemeinbildende Schulen 26 Höhere Berufsbildung 27 Hochschulen 28 Forschung 29 Übriges Bildungswesen 3 KULTUR, SPORT UND FREIZEIT, KIRCHE* 31 Kulturerbe 32 Kultur, übrige 33 Medien 34 Sport und Freizeit 35 Kirchen und religiöse Angelegenheiten 38 F&E in Kultur, Sport und Freizeit, Kirche 4 GESUNDHEIT 41 Spitäler, Kranken- und Pflegeheime 42 Ambulante Krankenpflege 43 Gesundheitsprävention 48 F&E in Gesundheit 49 Gesundheitswesen, n.a.g. 5 SOZIALE SICHERHEIT* 51 Krankheit und Unfall 52 Invalidität 53 Alter + Hinterlassene 54 Familie und Jugend 55 Arbeitslosigkeit 56 Sozialer Wohnungsbau 57 Sozialhilfe und Asylwesen 58 F&E in sozialer Sicherheit 59 Soziale Wohlfahrt, n.a.g. 6 VERKEHR UND NACHRICHTENÜBERMITTLUNG* 61 Strassenverkehr 62 Öffentlicher Verkehr* 63 Verkehr, übrige 64 Nachrichtenübermittlung 68 F&E in Verkehr und Nachrichtenübermittlung 7 UMWELTSCHUTZ UND RAUMORDNUNG 71 Wasserversorgung 72 Abwasserbeseitigung 73 Abfallwirtschaft 74 Verbauungen 75 Arten- und Landschaftsschutz 76 Bekämpfung von Umweltverschmutzung 77 Übriger Umweltschutz 78 F&E in Umweltschutz 17

2. Definitionen und Datengrundlage ECOPLAN Funktionen Stufe 1 Stufe 2 Bezeichnung 79 Raumordnung 8 VOLKSWIRTSCHAFT 81 Landwirtschaft 82 Forstwirtschaft 83 Jagd und Fischerei 84 Tourismus 85 Industrie, Gewerbe, Handel 86 Banken und Versicherungen 87 Brennstoffe und Energie 88 F&E in Volkswirtschaft 89 Sonstige gewerbliche Betriebe 9 FINANZEN UND STEUERN 91 Steuern 92 Steuerabkommen 93 Finanz- und Lastenausgleich 94 Ertragsanteile an Bundeseinnahmen 95 Ertragsanteile, übrige 96 Vermögens- und Schuldenverwaltung 99 Nicht aufgeteilte Posten 10 TOTAL OHNE FINANZEN UND STEUERN (EIGENE BERECHNUNG)* Quelle: SRS-CSPCP (2010), Kontenrahmen HRM2 und Funktionale Gliederung; * = betrachtete Funktionen 18

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 3 Die Sonderlasten der Städte 3.1 Nettobelastung der Städte im Vergleich zu kleineren Gemeinden Die nachfolgenden Ergebnisse der deskriptiven Statistik zeigen die Nettobelastung pro Kopf der Städte im Vergleich zu den übrigen Gemeinden 5. In einem ersten Abschnitt wird die gesamte Nettobelastung pro Kopf der einzelnen Kernstädte mit mehr als 20 000 Einwohner betrachtet, bevor anschliessend die Nettobelastungen pro Kopf für einzelne Funktionen genauer analysiert werden. Als Nettobelastung in einzelnen Funktionsbereichen werden die Ausgaben einer Gemeinde nach Abzug von aufgabenspezifischen Einnahmen bezeichnet. Ausgewiesen werden also nicht die Bruttoaufwendungen, sondern die Nettobelastungen für die Steuerzahlenden, die nach Abzug von aufgabenspezifischen Einnahmen wie z.b. zweckgebundene Gebühreneinnahmen und Subventionen des Kantons noch übrig bleiben. 3.1.1 Nettobelastung der Städte insgesamt Im Durchschnitt aller Städte mit mehr als 20 000 Einwohnern 6 beträgt die Nettobelastung über alle Funktionsbereiche (ohne Finanzen und Steuern) im Jahr 2007 rund CHF 3183 pro Kopf. Im Schnitt liegt die Nettobelastung in diesen Städten rund 39% höher als in den übrigen Gemeinden (CHF 2288 pro Kopf). Abbildung 3-1 zeigt zudem die durchschnittliche Nettobelastung pro Kopf für ausgewählte Funktionen 7 sowohl in grösseren Städten als auch in den übrigen Gemeinden desselben Kantons. Die in der Tabelle berücksichtigten Funktionen machen rund 93% der gesamten Nettobelastung in den Städten und 97% der Nettobelastung der Umlandgemeinden aus, womit keine grossen Ausgabenposten vernachlässigt werden. Aus der Tabelle werden die unterschiedlichen Kostenstrukturen in den beiden Gemeindetypen deutlich ersichtlich: Zwar liegen sowohl in den Städten als auch in den umliegenden Gemeinden bei der Sozialhilfe und der Bildung klare Ausgabenschwerpunkte, die übrigen Funktionen haben in den grösseren Städten aber deutlich mehr Gewicht. Insbesondere die Bereiche öffentliche Sicherheit (6.6% in Städten, 3.5% in übrige Gemeinden) und Kultur, Sport und Freizeit (11.0% in Städten, 6.7% in übrige Gemeinden) nehmen in den Städten einen grösseren Anteil der gesamten Nettobelastung ein als in den übrigen Gemeinden. Wie sich die Nettobelastung in den einzelnen Bereichen zwischen den grösseren Städten und ihren übrigen Gemeinden unterscheiden, verdeutlichen die indexierten Werte in der letzten Spalte der Tabelle (Index 100 = Nettobelastung der übrigen Gemeinden pro 5 6 7 Als "übrige Gemeinden" werden alle Gemeinden des jeweiligen Kantons ohne die Städte mit mehr als 20 000 Einwohner betrachtet. Ohne die Agglomeration Basel, da hier keine vergleichbaren Daten vorhanden sind. Neben den in der Tabelle aufgeführten Funktionen beinhaltet die funktionale Gliederung nach HRM2 noch folgende weitere Funktionen: Gesundheit, Umweltschutz und Raumordnung, Volkswirtschaft, Finanzen und Steuern 19

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Kopf). Die grössten Unterschiede zeigen sich bei der Nettobelastung pro Kopf in den Bereichen öffentliche Sicherheit (in Städten rund 265% der übrigen Gemeinden) und Kultur, Sport und Freizeit (in Städten gut 228% der übrigen Gemeinden). Mit Ausnahme der Bildung ist die Nettobelastung pro Kopf in allen in Abbildung 3-1 aufgeführten Funktionen in Städten über der Pro-Kopf-Nettobelastung der übrigen Gemeinden. Nebst den beiden bereits im obigen Abschnitt aufgeführten Bereichen ist die Nettobelastung vor allem in der sozialen Sicherheit sowie im öffentlichen Verkehr überdurchschnittlich hoch. Abbildung 3-1: Durchschnittliche Nettobelastung nach Funktionen 2007 Grössere Städte a) Umlandgemeinden b) Städte indexiert in CHF/Kopf %-Anteile in CHF/Kopf %-Anteile (100=Umland) Allgemeine Verwaltung 472 14.83% 389 16.98% 121 öffentliche Sicherheit 210 6.61% 80 3.48% 265 Bildung 901 28.30% 923 40.34% 98 Kultur, Sport und Freizeit 352 11.06% 154 6.74% 228 Soziale Sicherheit 739 23.21% 471 20.57% 157 davon Sozialhilfe und Asylwesen 279 8.76% 168 7.36% 166 Verkehr 310 9.76% 222 9.69% 140 davon Öffentlicher Verkehr 131 4.12% 55 2.41% 238 Übrige Funktionen c) 198 6.23% 50 2.21% Alle Funktionen d) 3183 100.00% 2288 100.00% 139 a) Alle Städte mit mehr als 20 000 Einwohner ohne Basel, da für Basel keine vergleichbaren Daten b) Alle Gemeinden innerhalb des gleichen Kantons ohne Städte mit mehr als 20 000 Einwohner c) Die übrigen Funktionen beinhalten: Gesundheit, Umwelt & Raumordnung, Volkswirtschaft (sowie Finanzen und Steuern. d) Alle Funktionen ohne Funktion 9, Steuern und Finanzen Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertungen Aufgrund der unterschiedlichen Aufgabenteilungen und Lastenausgleichsregelungen in den Kantonen sind die Durchschnittswerte allerdings nur bedingt geeignet, um die Mehrausgaben der Zentrumsgemeinden zu untersuchen. Bei der Analyse der gesamten Nettobelastung pro Kopf der einzelnen Städte zeigt sich, dass nicht alle Städte gleichermassen von einer höheren Nettobelastung gegenüber den übrigen Gemeinden betroffen sind. Im Verhältnis zu den übrigen Gemeinden der jeweiligen Kantone weisen insbesondere die Kantonshauptorte und Kernstädte grösserer Agglomerationen höhere Nettobelastungen pro Kopf auf (vgl. Abbildung 3-2). Insgesamt variiert die Nettobelastung der Städte mit mehr als 20 000 Einwohnern zwischen CHF 1 662 (Vernier) und CHF 5 622 (Zürich) pro Kopf. Die Abbildung 3-2 zeigt neben der Nettobelastung pro Kopf in Franken (absolute Belastung) auch einen indexierten Wert für die Nettobelastung pro Kopf. Der Index wird wie erwähnt so gebildet, dass die durchschnittliche Nettobelastung pro Kopf aller Gemeinden mit weniger als 20

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 20 000 Einwohner innerhalb eines Kantons den Indexwert 100 aufweist. Der Indexwert gibt somit die relative Belastung der Städte gegenüber den übrigen Gemeinden wieder und erlaubt uns unabhängig von den kantonalen Regelungen die Mehrbelastungen der Städte gegenüber den kleineren Gemeinden aufzuzeigen und miteinander zu vergleichen. Für die Nettobelastung pro Kopf über sämtliche Funktionen können aus der Abbildung 3-2 folgende Erkenntnisse gewonnen werden: Zürich und Zug 8 weisen absolut gesehen die höchste Nettobelastung pro Kopf aus. Allerdings ist die Nettobelastung der übrigen Gemeinden der beiden Kantone ebenfalls überdurchschnittlich hoch. Relativ die grösste Mehrbelastung gegenüber den restlichen Gemeinden zeigt sich in den Städten Genf (Indexwert = 212) und Lugano (Indexwert = 202) Ebenfalls überdurchschnittlich hohe Nettobelastungen gegenüber ihren umliegenden Gemeinden zeigen die Westschweizer Städte Lausanne, Neuchâtel und La Chaux-de-Fonds. Mit Genf, Zürich und Lausanne weisen drei der fünf grössten Städte im relativen Vergleich zum Umland eine deutlich höhere Nettobelastung auf. Auffallend ist zudem, dass Städte, die aufgrund ihrer Nähe zu einem grossen Zentrum keine eigene Zentrumsfunktion innerhalb des Kantons erfüllen beziehungsweise als Städte ein Bestandteil einer anderen Agglomeration sind, keine wesentlich höhere Belastung pro Kopf aufweisen als andere Gemeinden und kleinere Städte (zum Beispiel Köniz). 8 Die hohen Pro-Kopf-Werte der Stadt Zug für das Jahr 2007 stellen eine Ausnahme dar. In den übrigen Jahren zwischen 2005 und 2008 betrug die Nettobelastung jeweils gut 4 200 CHF pro Kopf. Wäre die Belastung pro Kopf im Jahr 2007 auf ähnlichem Niveau, würde dies einem Indexwert von 140 entsprechen. 21

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Abbildung 3-2: Nettobelastung pro Kopf (2007) alle Funktionen (exkl. Funktion 9) Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 1500 3000 4500 6000 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 100 200 300 BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SH-Rest* Schaffhausen SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich ZG-Rest* Baar Zug Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 22

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 3.1.2 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 0: Allgemeine Verwaltung Den betrieblichen Aufwänden für die Allgemeine Verwaltung stehen nur geringfügige betriebliche Erträge gegenüber. Die Nettobelastung entspricht somit im Wesentlichen den Aufwendungen. Aus der Abbildung 3-3 auf Seite 24 können folgende Erkenntnisse abgeleitet werden: Eine überdurchschnittlich hohe absolute Nettobelastung von knapp CHF 600 pro Kopf und mehr weisen die Städte Biel, Genf, Luzern, Lugano und Zürich auf. 9 Die durchschnittliche Pro-Kopf-Nettobelastung der Gemeinden mit weniger als 20 000 Einwohnern liegt in den meisten Kantonen zwischen CHF 280 (Freiburg) und CHF 420 (Luzern). Deutlich höher liegt die Nettobelastung in den Kantonen Genf und Graubünden. Relativ (im Vergleich zu den übrigen Gemeinden) sind vor allem die Nettobelastungen von Biel, Luzern, Lugano und Zürich besonders hoch. Die Nettobelastung in den Hauptstädten ist mehrheitlich mindestens 20 bis 30% höher als in den übrigen Städten. Ausnahmen sind Bern und Lausanne, wobei die Stadt Bern sogar eine tiefere Pro-Kopf-Nettobelastung ausweist als der Durchschnitt der übrigen Berner Gemeinden. 9 Aufgrund von einer einmaligen und ohne Rückfragen nicht erklärbaren hohen Pro-Kopf-Belastung für das Jahr 2007 wurde die Stadt Zug in dieser Auswertung nicht berücksichtigt. 23

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Abbildung 3-3: Nettobelastung pro Kopf (2007) für Funktion 0: Allgemeine Verwaltung BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 200 400 600 800 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 50 100 150 200 FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SH-Rest* Schaffhausen SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 24

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 3.1.3 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 1: Öffentliche Ordnung und Sicherheit Die Nettobelastung im Bereich öffentlich Ordnung und Sicherheit liegt für die meisten kleineren Gemeinden absolut zwischen 15 bis maximal 161 CHF pro Kopf. 10 In den grösseren Städten liegt diese deutlich höher, entsprechend hoch fallen die indexierten Werte der relativen Betrachtung aus. Aus der Abbildung 3-4 lassen sich folgende Aussagen ableiten: Mit 553 CHF bzw. 542 CHF ist die Nettobelastung absolut gesehen in den Städten Lausanne und Zürich am höchsten. Allerdings weisen auch die übrigen Gemeinden der Kantone Waadt und Zürich hohe Nettowerte auf, so dass die beiden Städte in der relativen Betrachtung nicht weiter auffallen. In der relativen Betrachtung der Nettobelastung (d.h. im Vergleich mit den übrigen Gemeinden des Kantons) stechen vor allem die Berner Städte hervor: Die Stadt Bern hat mit knapp CHF 420 pro Kopf eine 14x höhere Pro-Kopf-Belastung als die übrigen Gemeinden. Im relativen Vergleich haben neben den Berner Städten Bern, Biel und Thun auch die Städte St. Gallen und Neuchâtel deutlich höhere Werte. Innerhalb eines Kantons zeigt sich deutlich; je grösser die Stadt ist, desto höher ist die Pro-Kopf-Nettobelastung in diesem Bereich. 10 Im Kanton Schaffhausen war die Nettobelastung in den übrigen Gemeinden nach Abzug der Stadt Schaffhausen positiv. Schaffhausen wurde deshalb in der Abbildung 3-4 nicht berücksichtigt. 25

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Abbildung 3-4: Nettobelastung pro Kopf (2007) für Funktion 1: öffentliche Sicherheit BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 100 200 300 400 500 600 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 500 1000 1500 2000 FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich ZG-Rest* Baar Zug Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 26

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 3.1.4 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 2: Bildung Das Schulwesen stellt eine der wichtigsten Gemeindefunktion dar. Wie bereits einleitend gezeigt wurde, macht die Bildung rund 40% der gesamten Nettobelastung einer durchschnittlichen Gemeinde mit weniger als 20 000 Einwohner aus. Die durchschnittliche Nettobelastung liegt mit rund CHF 920 in kleineren Gemeinden sogar leicht über jener der Städte (ca. CHF 900, siehe Abbildung 3-1). Ein Vergleich der Nettobelastung pro Kopf für verschiedene Städte wird in Abbildung 3-5 auf Seite 28 gegeben. Dabei zeigt sich: Mehrheitlich liegt die Pro-Kopf-Nettobelastung in den Städten tiefer als in den übrigen Gemeinden (insbesondere in den Kantonen Bern, Luzern, Neuchâtel, Vaud, Zürich und Zug). Der Grund hierfür könnte insbesondere darin liegen, dass die Mehrkosten der Städte (z.b. durch höhere Löhne und eine hohe Anzahl fremdsprachiger Kinder) durch eine effizientere Organisation (Schulzentren, optimale Klassengrössen) überkompensiert wird. Eine deutlich höhere relative Nettobelastung im Bereich Bildung haben die Städte Fribourg, Rapperswil-Jona und Sion. Relativ (Index-Werte) sind auch die Belastungen in den Genfer Städten deutlich über den kantonalen Werten, absolut sind aber die Unterschiede relativ gering. Die grossen Variationen in den absoluten Niveaus in den verschiedenen Kantonen können durch die unterschiedlichen Finanzierungsanteile von Kanton und Gemeinden im Bildungswesen, insbesondere bei den Lehrerbesoldungen, erklärt werden. 27

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Abbildung 3-5: Nettobelastung pro Kopf (2007) für Funktion 2: Bildung BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 500 1000 1500 2000 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 50 100 150 FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SH-Rest* Schaffhausen SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich ZG-Rest* Baar Zug Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 28

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 3.1.5 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 3: Kultur, Freizeit und Sport Im Bereich Kultur, Freizeit und Sport ist die Nettobelastung pro Kopf insbesondere in den Kernstädten grosser Agglomerationen und Kantonshauptorten ein Mehrfaches höher als in den anderen Gemeinden. 11 Vor allem die Städte Bern, Biel und Luzern haben eine rund sechsmal höhere Nettobelastung pro Kopf in diesem Bereich. Absolut gesehen leistet sich die Stadt Genf mit einer Nettobelastung von über CHF 1500 pro Kopf im Bereich Kultur, Freizeit und Sport am meisten. Die hohe Nettobelastung der Städte in diesen Bereichen überrascht kaum. Insbesondere die Kultur ist ein klassisches Beispiel für Zentrumslasten. Jene Städte mit absolut aber auch relativ hoher Nettobelastung in diesem Bereich gelten häufig auch als kulturelle Zentren mit überregionaler, teilweise gar nationaler Ausstrahlung (Luzern, Montreux, Zürich aber auch Bern und Biel). Mit wenigen Ausnahmen (Wetzikon) sind die Kulturausgaben in sämtlichen Städten über den durchschnittlichen Ausgaben der Kantone. Häufig sind zudem gerade die Kantonshauptorte von einer besonders hohen Belastung in diesem Bereich betroffen (vgl. Abbildung 3-6). 11 Der Ausreisser Neuchâtel weist pro Kopf einen hohen Ertrag beim Konto Sport und Freizeit (300.- pro Kopf) auf. Aufgrund dieser Einnahmen weist Neuchâtel eine Nettobelastung von lediglich 100 CHF pro Kopf aus. Alle anderen Städte haben im entsprechenden Konto viel kleinere bzw. gar keine Einnahmen. In der gleichen Situation hätte Neuchâtel demnach eine Nettobelastung von rund 700 CHF pro Kopf. 29

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Abbildung 3-6: Nettobelastung pro Kopf (2007) für Funktion 3: Kultur, Freizeit und Sport Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 500 1000 1500 2000 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 200 400 600 800 BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SH-Rest* Schaffhausen SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich ZG-Rest* Baar Zug Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 30

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN 3.1.6 Nettobelastung pro Kopf für Funktion 5: Soziale Sicherheit Bei der Diskussion der Sonderlasten und der Zentrumslasten ist die A-Stadt-Problematik für die Städte ein wichtiges Argument. Die Sonderlasten aufgrund überdurchschnittlich hoher Anteile an Arbeitslosen, Armen, Alten und Ausländer in den Städten sollte sich demnach in der Pro-Kopf-Nettobelastung im Bereich soziale Sicherheit deutlich zeigen (vgl. Abbildung 3-7, S. 32): Bis auf wenige Ausnahmen ist die Nettobelastung pro Kopf in allen Kantonen in den Städten grösser als in den übrigen Gemeinden, wobei vor allem die Nettobelastung in den Kantonshauptorten am höchsten ist. Im Kanton Bern wird der grösste Anteil der Ausgaben in diesem Bereich zu 50% durch den Kanton und zu 50% paritätisch nach Einwohner von den Gemeinden getragen. Dies erklärt die vergleichsweise tiefe relative Nettobelastung von Bern. 12 Unterschiedliche kantonale Lastenausgleichssysteme können in anderen Kantonen die teilweise geringen Unterschiede zwischen Städte und kleineren Gemeinden erklären (Beispielsweise soziodemographischer Lastenausgleich im Kanton Luzern, Lastenausgleich für Sozialhilfekosten im Kanton Thurgau) Die relative Belastung ist in den beiden grössten Schweizer Städten Zürich und Genf am höchsten. 12 Die hohe Nettobelastung in Biel ist wahrscheinlich auf Rückerstattungen oder Abgrenzungsprobleme zurückzuführen. 31

3. Die Sonderlasten der Städte ECOPLAN Abbildung 3-7: Nettobelastung pro Kopf (2007) für Funktion 5: Soziale Sicherheit Nettobelastung pro Kopf (in CHF) 0 500 1000 1500 2000 Nettobelastung pro Kopf indexiert (Rest = 100) 0 100 200 300 400 BE-Rest* Bern Biel Köniz Thun FR-Rest* Fribourg GE-Rest* Genève Lancy Vernier GR-Rest* Chur LU-Rest* Emmen Kriens Luzern-Stadt NE-Rest* La Chaux-de-Fonds Neuchâtel SH-Rest* Schaffhausen SG-Rest* Rapperswil-Jona St. Gallen TI-Rest* Lugano TG-Rest* Frauenfeld VD-Rest* Lausanne Montreux Yverdon-les-Bains VS-Rest* Sion ZH-Rest* Dietikon Dübendorf Uster Wetzikon Winterthur Zürich ZG-Rest* Baar Zug Quelle: Eidgenössische Finanzstatistik, eigene Auswertung * = Alle Gemeinden des Kantons mit weniger als 20 000 Einwohnern 32