Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... III Tabellenverzeichnis... V Abkürzungsverzeichnis... VI Anlass/ Zielsetzung/ Vorgehensweise... 1 I Public-Private-Partnership ein alternativer Beschaffungsansatz... 4 1. Public-Private-Partnership Grundlagen... 5 1.1. Ausgangslage... 5 1.1.1. Entwicklung der Kommunalfinanzen... 5 1.1.2. Hinweise auf Ineffizienz der öffentlichen Hand... 11 1.1.3. Vorbehalte der öffentlichen Hand gegenüber Einbeziehung Privater... 16 1.2. Definition und Abgrenzung von Public-Private-Partnerships... 16 1.3. Charakteristika von PPP... 19 1.3.1. Lebenszyklusansatz... 20 1.3.2. Outputorientierte Leistungsbeschreibung... 22 1.3.3. Optimaler Risikotransfer... 23 1.3.4. Wettbewerb... 24 1.3.5. Leistungsabhängige Vergütungsmechanismen... 25 1.4. PPP-Modelle und ihre Bewertung... 26 1.4.1. Finanzierungs- bzw. Vorfinanzierungsmodelle... 29 1.4.2. Organisationsmodelle... 31 1.4.3. Zusammenfassende Bewertung... 33 1.5. Gestaltung und Abwicklung von PPP anhand von Betreibermodellen 36 1.6. Entscheidend für PPP: die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung... 40 1.6.1. Wirtschaftlichkeitsvergleich mit dem PSC... 42 1.6.2. Risikomanagement... 54 2. Erfahrungen mit PPP-Modellen im europäischen Raum... 61 2.1. Privatwirtschaftliche Lösung in Großbritannien: PFI... 61 2.1.1. Konzeption... 63 2.1.2. Erfahrungen mit PFI... 65 2.2. Implementierung von PPP-Modellen in Deutschland... 69 2.2.1. Implementierungsstrategie... 70 2.2.2. Überprüfung der rechtlichen Rahmenbedingungen... 74 II Ergebnisorientierte Ausschreibung bei PPP-Projekten... 82 1. Outputspezifikation... 83 1.1. Konventionelle Form der Ausschreibung... 83 1.2. Outputorientierte Ausschreibung bei PPP-Modellen... 86 1.2.1. Definition... 86 1.2.2. Rechtsgrundlage... 88 1.3. Bewertung der Beschreibungsvarianten in Hinblick auf die Anwendung für PPP-Modelle... 92 Seite I
1.3.1. Vorteile einer outputorientierten Beschreibung im Vergleich zur inputorientierten Variante... 92 1.3.2. Nachteile bzw. Risiken outputorientierter Leistungsvereinbarungen und mögliche Ansätze zu deren Vermeidung... 98 1.4. Umfang der Outputspezifikation...102 1.4.1. Planungsleistungen...104 1.4.2. Bauleistungen...112 1.4.3. Leistungen in der Nutzungsphase - Facility Management...114 1.5. Anforderungen aus öffentlich-rechtlichen Belangen, Industriestandards und Erfahrungswerten...122 1.5.1. Öffentlich-rechtliche Vorschriften und Richtlinien...123 1.5.2. Industriestandards...128 1.5.3. Standards aus Erfahrungswerten...128 1.6. Entwicklung einer Outputspezifikation im Projektverlauf...129 1.7. Schlüsselfaktoren für eine zielführende Outputspezifikation...133 1.8. Beispiel für eine Outputspezifikation...134 2. Service-Level-Agreements... 138 2.1. Definition...138 2.2. Implementierung von SLAs...140 2.3. Definition der Qualitätsziele anhand von Messgrößen...142 2.3.1. Verfügbarkeit...145 2.3.2. Performance-Indikatoren...150 2.3.3. Beispiel für die Beschreibung eines Service-Levels...151 2.4. Leistungsmessung...153 2.5. Vergütungsmechanismus...158 2.5.1. Rechtliche Regelungen für Sanktionen bei Schlecht- oder Nichtleistung...161 2.5.2. Berechnung von Sanktionen...162 2.6. Randbedingungen für Service-Level-Agreements...169 2.6.1. Mitwirkungs- und Beistellpflichten...169 2.6.2. Flexibilität...169 Schlussbetrachtung... 172 Literaturverzeichnis... 176 Verzeichnis der verwendeten Normen, Richtlinien und Empfehlungen... 188 Zeitungen-/ Zeitschriftenverzeichnis... 190 Verzeichnis der verwendeten Internetadressen... 191 Konsultationsverzeichnis... 192 Erklärung... 193 Anhang I... 194 Seite II
Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Investitionsvolumen von PPP-Projekten im öffentlichen Hochbau...4 Abbildung 2: Entwicklung der Kommunalfinanzen in Deutschland...6 Abbildung 3: geschätzter kommunaler Investitionsbedarf in Deutschland 2000-2009...9 Abbildung 4: geschätzter Investitionsbedarf bei Schulen in Deutschland 2000-2009...9 Abbildung 5: Lebenszyklus von Immobilien...20 Abbildung 6: Zusammenhang zwischen Kostenerstehung und Kosten-beeinflussung...21 Abbildung 7: PPP-Modelle im Kontext von Aufgabenübertragung und privatem Einfluss...26 Abbildung 8: Beteiligung Privater an verschiedenen Beschaffungsmodellen...28 Abbildung 9: Risikotransfer auf den Privaten (qualitative Darstellung, letztlich abhängig von der jeweiligen Vertragsgestaltung)...34 Abbildung 10: Mögliche Anwendungsbereiche von PPP im öffentlichen Hochbau...37 Abbildung 11: Projektstruktur und Vertragsbeziehungen bei Betreibermodellen...38 Abbildung 12: Wirtschaftlichkeitsvergleich konventionelle Realisierung und PPP-Modell...49 Abbildung 13: Bauprojektrisiken nach Projekt- und Merkmalsklassen...55 Abbildung 14: Risikomanagementprozess...56 Abbildung 15: Einfluss des Risikotransfers auf den Effizienzgewinn...59 Abbildung 16: Prozentuale Aufteilung des PFI-Investitionsvolumens...62 Abbildung 17: Aufbau der Taskforce...65 Abbildung 18: Öffentliche Finanzhilfen...75 Abbildung 19: Elemente einer ergebnisorientierten Leistungsvereinbarung...82 Abbildung 20: Beispiele für input- und outputorientierte Leistungs-beschreibung...87 Abbildung 21: Controllingaufwand bei unterschiedlicher Leistungsvergabe...96 Abbildung 22:Beispiel für ein Anforderungsraumbuch...111 Abbildung 23: Gliederung des Gebäudemanagements gemäß GEFMA-Richtlinie 100.116 Abbildung 24: Gliederung der Instandhaltung gemäß GEFMA...119 Abbildung 25: Gliederung des Kaufmännischen Gebäudemanagements gemäß GEFMA- Richtlinie 100...121 Abbildung 26: Überblick über die Vielzahl an Vorschriften und Richtlinien...123 Abbildung 27: Phasen im PPP-Prozess (nächste Seite)...131 Abbildung 28: Abgrenzung zwischen Outputspezifikation und Service-Level-Agreements innerhalb einer ergebnisorientierten Leistungsvereinbarung...140 Abbildung 29: Schema über die Entwicklung der Qualitätsziele mittels Verfügbarkeit und Performance Indikatoren...144 Seite III
Abbildung 30: Beispiel eines Service-Levels für den Betrieb einer Heizungsanlage...152 Abbildung 31: Messverfahren für Service-Level...153 Abbildung 32: Workflow für eine Leistungsmessung...155 Abbildung 33: Zahlungsprofil traditionelle Beschaffung...159 Abbildung 34: Zahlungsprofil bei PPP-Modell...159 Abbildung 35: Service-Level (Auzug)...166 Abbildung 36: Workflow für eine Berechnung von Sanktionen (Britische Botschaft Berlin)...168 Seite IV
Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Kommunalfinanzen 2001-2003 in Deutschland...7 Tabelle 2: Kostenunterschiede zwischen öffentlichen und privaten Auftraggebern...15 Tabelle 3: Vergleich zwischen verschiedenen Finanzierungs- bzw. Vorfinanzierungsmodellen und Organisationsmodellen...35 Tabelle 4: Kostengliederung der DIN 276...44 Tabelle 5: Kostengliederung im FM nach GEFMA 200, 1. Ebene...45 Tabelle 6: Beispiel für den Risikotransfer...60 Tabelle 7: Dienstleistungen von Johnson Controls...68 Tabelle 8: Beispiel für eine Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis (Auszug)...85 Tabelle 9a: Nachteile detaillierter Leistungsbeschreibung...93 Tabelle 9b: Nachteile detaillierter Leistungsbeschreibung...94 Tabelle 10: Vorteile von outputorientierten Leistungsvereinbarungen...97 Tabelle 11: Definition von Projektzielen anhand eines Beispiels für eine Schule...105 Tabelle 12: Beispielhaftes Raumprogramm für eine Schule (Sek. I, 3-zügig)...107 Tabelle 13a: Gliederung der Kostengruppe 300 der DIN 276...113 Tabelle 13b: Gliederung der Kostengruppe 300 der DIN 276...114 Tabelle 14: Besondere auf Schulen anzuwendende Regelungen (Auszug)...124 Tabelle 15: Mindestraumtemperatur für verschiedene Raumtypen nach 6 ArbStättV127 Tabelle 16: Heizenergieverbrauchskennwerte Schulen...129 Tabelle 17: Zu berücksichtigende Faktoren bei der Definition der Betriebzeit für eine Schule...146 Tabelle 18: Beispiel für die Gewichtung der Bereiche in einer Schule...148 Tabelle 19: Behebungszeitraum für Probleme...149 Tabelle 20: Messverfahren...154 Tabelle 21a: Vergleich der ergebnisorientierten- mit der konventionellen Leistungsvereinbarung...174 Tabelle 21b: Vergleich der ergebnisorientierten- mit der konventionellen Leistungsvereinbarung...175 Seite V