in Handel mit Emissionszertifikaten Verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Probleme von Dr. Holger Habich VERLAG ÖSTERREICH Wien 2007
Vorwort 3 Inhaltsverzeichnis 5 Abkürzungsverzeichnis 11 I. Einführung 15 1. Klima und Klimaschutz 15 2. Schwerpunkte der vorliegenden Arbeit 16 II. Vom theoretischen Modell zum europäischen Zertifikatehandel 21 1. Wissenschaftliche Vorarbeiten 21 2. Internationale Entwicklung 25 3. Europäische Entwicklung 34 a) Vom Grünbuch zur Richtlinie 35 b) Ergänzende Rechtsakte 37 4. Entwicklung in Österreich 40 5. Emissionshandel in anderen (EU-)Staaten 42 III. Die Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 45 1. Systematik 45 2. Grundlegende Systementscheidungen 46 a) Beschränkung auf Kohlendioxidemissionen 46 b) Beschränkung auf Emissionen bestimmter Anlagen... 47 c) Einführung einer Emissionsgenehmigung 48 d) Vergabe von Zertifikaten nach nationalen Zuteilungsplänen 49 3. Umsetzungsspielraum 51 a) Notwendigkeit, den Umsetzungsspielraum zu bestimmen 51 b) Begrenzung des Umsetzungsspielraums durch die NAP-Guidance"? 52 c) Umsetzungsspielraum der Richtlinie im Einzelnen 54
IV. Emissionshandel in Österreich: Das Emissionszertifikategesetz 57 1. Vorbemerkungen 57 2. Systematik des EZG 59 3. Ziel des Gesetzes Ä 60 4. Geltungsbereich 61 a) Anlagen 61 b) Tätigkeiten 62 c) Treibhausgase 63 d) Zweifelsfälle 63 5. Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen 64 a) Genehmigungsvoraussetzungen 64 b) Genehmigungsverfahren 65 aa) Zuständigkeit.65 bb) Verfahren im engeren Sinne 66 cc) Form und Frist der Entscheidung 67 c) Rechtsfolgen und Geltungsdauer der Genehmigung... 67 6. Emissionszertifikate 68 a) Bedeutung und Rechtsnatur 69 b) Staatliche Vergabe 70 aa) Generelle Kontingentierung 71 bb) Individualisierte Kontingentierung 73 cc) Anspruch auf Zuteilung von Zertifikaten 76 c) Privatwirtschaftlicher Erwerb ; 78 d) Rechtsfolgen der Zuteilungsentscheidung 78 e) Gültigkeit (sachlich, räumlich und zeitlich) 79 f) Nutzung projektbezogener Mechanismen 80 7. Sonstige Vorschriften 81 V. Vereinbarkeit der Richtlinie mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht 83 1. Zuständigkeit 83 a) Verbandskompetenz der Gemeinschaft 83 aa) Umwelt, Art. 175 Abs. 1 EGV 84 bb) Umwelt und Steuern, Art. 175 Abs. 2 lit. a EGV... 86 cc) Umwelt und Energieversorgung, Art. 175 Abs. 2 lit. c EGV 86
dd) Binnenmarkt, Art. 95 EGV 88 ee) Zusammenfassende Bewertung 90 b) Organkompetenz von Parlament und Rat 92 2. Subsidiaritätsprinzip 92 a) Keine ausschließliche Zuständigkeit 93 b) Ziel der Maßnahme 93 c) Negativkriterium (Effizienztest) 97 d) Positivkriterium (Mehrwerttest) 98 aa) Verhältnis von Negativ- und Positivkriterium 98 bb) Auslegung des Begriffs besser" 101 cc) Effektivität des Emissionshandels in Bezug auf das Klimaschutzziel 102 e) Ergebnis der Subsidiaritätsprüfung 3 107 3. Begründungspflicht 108 4. Zwischenergebnis 110 5. Auswirkungen der Primärrechtswidrigkeit auf Umsetzungsakte 110 a) Erste Ansicht: Nationale Gesetze sind rechtswidrig... 111 b) Zweite Ansicht Nationale Gesetze bleiben rechtmäßig..111 c) Stellungnahme 112 6. Auswirkungen der Primärrechtswidrigkeit auf den Anwendungsvorrang r 114 7. Exkurs: Justiziabilität des Subsidiaritätsprinzips 115 a) Erste Ansicht: Art. 5 Abs. 2 EGV als rein politisches Prinzip -. 116 b) Zweite Ansicht: Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 116 c) Bewertung und Bedeutung für den vorliegenden Fall..117 VI. Vereinbarkeit des EZG mit Gemeinschaftsrecht 121 1. Prüfungsumfang und -maßstab 121 a) Europarecht als Maßstab der Rechtmäßigkeit nationaler Gesetze 121 b) Konsequenzen für das Recht des Emissionshandels... 124 2. Zur Gemeinschaftsrechtmäßigkeit im Einzelnen 124 a) Vergleich des Geltungsbereichs von EZG und EH-RL > 126 7
aa) Auslegung des Begriffs Feuerungsanlagen" 127 bb) Genehmigte oder tatsächliche Brennstoffwärmeleistung maßgeblich? 133 b) Entscheidung der EG-Kommission über den NAP Österreichs 135 VII. Vereinbarkeit des Emissionshandels mit Verfassungsrecht... 139 1. Formelle Verfassungsmäßigkeit 140 a) Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers 140 aa) Ohne weiteres ausscheidende Kompetenztatbestände 141 bb) Gewerbekompetenz (Art. 10 Abs. 1 Z. 8 B-VG) c... 141 cc) Luftreinhaltungskompetenz (Art. 10 Abs. 1 Z. 12 B-VG) 144 b) Gesetzgebungsverfahren 147 c) Ergebnis der formellen Prüfung 148 d) Exkurs: Verfahren zur Erlassung der Zuteilungsverordnung 148 2. Allgemeine Voraussetzungen materieller Verfassungsmäßigkeit 150 a) Legalitätsprinzip 150 aa) Bestimmtheit der Ermächtigung zum Erlass der Verordnung 152 bb) Bestimmtheit der Ermächtigung zum Erlass der Bescheide 156 cc) Bestimmtheit der Ermächtigung zum Erlass ' des NAP 158 (1) Nochmals: Funktion des NAP im System des Emissionshandels 158 (2) Rechtsnatur des NAP 161 (a) Der NAP als Norm 161 (b) Der NAP als außenwirksame Norm 165 (c) Der NAP als generelle Norm... 166 (d) Der NAP als individuelle Norm... 167 (e) Der NAP als janusköpfiger" Verwaltungsakt 169 (f) Zwischenergebnis 174
dd) Ergebnis der Legalitätsprüfung 174 b) Demokratieprinzip (und Beitritts-BVG) 174 3. Materielle Verfassungsmäßigkeit (direkt Betroffene) 178 a) Einführung einer Emissionsgenehmigung ( 4 ff. EZG) 179 aa) Die Emissionsgenehmigung nach der Richtlinie.. 180 bb) Emissionsgenehmigung und Vertrauensschutz... 181 (1) Die Rechtsprechung des VfGH zum r Vertrauensschutz 181 (2) Anwendung auf die Einführung der Emissionsgenehmigung 185 (3) Teilergebnis zur Vertraüensschutzprüfung... 189 cc) Emissionsgenehmigung und Eigentumsfreiheit... 189 (1) Betriebsgenehmigung eigentumsrechtlich geschützt?..: 189 (2) Bewertung und Ergebnis 192 b) Zuteilung der Emissionszertifikate nach Maßgabe des NAP 193 aa) Zuteilung und allgemeiner Gleichheitsgrundsatz.. 194 (1) Schutzbereich 194 (2) Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte (Zuteilungsplan) i 195 (3) Sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 201 (4) Ergebnis der Gleichheitsprüfung 205 bb) Allgemeines Sachlichkeitsgebot 205 c) Zuteilung an neue Marktteilnehmer ( 11 Abs. 4EZG) 207 aa) Einfachgesetzliche Probleme 208 (1) Vereinbarkeit von Windhundprinzip" und/züteilungsanspruch 208 (2) Doppelzuteilung für bestimmte Neuanlagen? 209 bb) Verfassungsrechtliche Probleme 211 (1) Legalitätsprinzip^u 211 (2) Erwerbsausübungsfreiheit 214 (a) Schutzbereich \d 214
(b) Eingriff 215 (c) Rechtfertigung 220 (d) Ergebnis 222 (3) Allgemeiner Gleichheitsgrundsatz 223 (a) Ungleichbehandlung von Bestands- und Neuanlagen 223 (b) Ungleichbehandlung innerhalb der Gruppe neuer Anlagen 225 4. Materielle Verfassungsmäßigkeit (indirekt Betroffene)... 226 a) Der Strompreiseffekt des Emissionsrechtehandels... 226 b) Auswirkungen auf energieintensive Industriebranchen 229 c) Erwerbsausübungsfreiheit, Art. 6 Abs. 1 StGG 231 aa) Schutzbereich 231 bb) Eingriff 231 cc) Ergebnis 236 d) Eigentumsfreiheit, Art. 5 StGG (Art. 1 des 1. ZPEMRK) 236 VIII. Änderung des EZG infolge des VfGH-Erkenntnisses 239 1. Beseitigung von Mitwirkungsbefugnissen der Gemeinschaftsorgane 239 2. Verfahren bei Aufhebung von Zuteilungsverordnungen und -bescheiden 242 IX. Zusammenfassung und Empfehlungen in Thesen 249 Literaturverzeichnis 255 Stichwortverzeichnis 265 10