Michael Bützer SUB Hamburg Direkte Demokratie in Schweizer Städten A 2007/4987 Ursprung, Ausgestaltung und Gebrauch im Vergleich Nomos
Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis 8 Abbildungsverzeichnis 10 Abkürzungsverzeichnis 12 Vorwort 13 Ein Wort des Dankes 17 1 Einleitung 19 1.1 Grundlagen und theoretischer Ansatz 19 1.1.1 Schweizer Gemeinden und direkte Demokratie 19 1.1.2 Wissenschaftliche Eingliederung der Arbeit 22 1.1.3 Theoretische Ausgangslage mit zwei Thesen 27 1.2 Ursprünge der direkten Demokratie in Gemeinden 34 1.2.1 Die genossenschaftliche Freiheit in der Alten Eidgenossenschaft und die französische Zäsur von 1798 34 1.2.2 Rechtliche Umwälzungen 37 1.2.3 Drei kommunale Rechtstraditionen 40 1.3 Staatsrechtliche Grundlagen 43 1.3.1 Modernes Gemeindewesen 43 1.3.2 Gemeindeautonomie 46 1.4 Auswahl der untersuchten Städte 48 1.5 Datenmaterial und Aufbau der Arbeit 54 1 Politische Institutionen 57 2 Regierungsform und politische Vertretung 59 2.1 Einleitung 59 2.1.1 Theoretische Ausgangslage 59 2.1.2 Besonderheiten Schweizer Regierungssysteme 63 2.2 Regierungen und Parlamente im Vergleich 65 2.2.1 Regierungsformen und politische Beteiligung 65 2.2.2 Die Grosse von repräsentativen Institutionen 72
2.3 Reformbestrebungen in Schweizer Städten 76 2.3.1 Regierungsformen und Gemeinderecht 76 2.3.2 Die Grosse von repräsentativen Institutionen 78 2.4 Abschliessende Bemerkungen 80 3 Direkte Demokratie in Schweizer Städten 85 3.1 Einleitung 85 3.2 Institutionelle Kategorisierung und Übersicht 89 3.2.1 Obligatorisches Referendum 89 3.2.2 Fakultatives Referendum 101 3.2.3 Initiativen und Gegenvorschlag 107 3.2.4 Ergänzende Bestimmungen 109 3.3 Vergleichende institutionelle Analysen 116 3.3.1 Obligatorische Referenden 116 3.3.2 Fakultative Referenden 121 3.3.3 Initiativen und Gegenvorschlag 124 3.3.4 Alternative Abstimmungsverfahren 128 3.4 Öffnungsgrade politischer Systeme 129 3.4.1 Direkt demokratische Öffnung von politischen Systemen... 129 3.4.2 Öffnungsgrade und Rechtstraditionen 131 3.4.3 Dynamik der Öffnungsgrade 134 3.5 Abschliessende Bemerkungen 137 II Volksabstimmungen 141 4 Übersicht zum Abstimmungsgebrauch 143 4.1 Einleitung und Ebenenvergleich 143 4.1.1 Leitgedanken zum theoretischen Ansatz 143 4.1.2 Volksabstimmungen im Ebenenvergleich 144 4.2 Urnenabstimmungen in Schweizer Städten 150 4.2.1 Obligatorische Referenden 152 4.2.2 Fakultative Referenden 157 4.2.3 Initiativen und Gegenvorschläge 162 4.2.4 Alternative Volksabstimmungen 168 4.3 Abschliessende Bemerkungen 169 5 Erklärung des Abstimmungsgebrauchs 173 5.1 Ausgangslage und Operationalisierung 173 5.1.1 Einleitung 173
5.1.2 Sechs abhängige, zu erklärende Variablen 174 5.1.3 Vier Pakete von unabhängigen, erklärenden Variablen... 176 5.2 Abstimmungstätigkeit insgesamt 184 5.2.1 Modell EINS für alle Städte 184 5.2.2 Modell ZWEI für obligatorisch Finanz- und Ausgabenentscheide 194 5.3 Der Gebrauch von fakultativen Referenden 196 5.3.1 Modell DREI für alle fakultativen Referenden 196 5.3.2 Modell VIER für ordentliche fakultative Referenden 202 5.4 Der Gebrauch von Initiativen 205 5.4.1 Modell FÜNF für Volks-und Einzelinitiativen 205 5.4.2 Modell SECHS für Volksinitiativen 209 5.5 Abschliessende Bemerkungen 214 5.5.1 Zusammenfassung der Ergebnisse 214 5.5.2 Interpretation der Ergebnisse 217 5.6 Anhang zum methodologischen Ansatz 223 HI Schlussfolgerungen 227 6 Anhang 237 6.1 Ausführliche institutionelle Kommentare 237 6.1.1 Rechtsetzendes obligatorisches Referendum 237 6.1.2 Allgemeines obligatorisches Verwaltungsreferendum 242 6.1.3 Obligatorisches Finanz-und Ausgabenreferendum 248 6.1.4 Konventionelles obligatorisches Referendum 252 6.1.5 Ausserordentliches obligatorisches Referendum 256 6.1.6 Ordentliches fakultatives Referendum 259 6.1.7 Ausserordentliches fakultatives Referendum 265 6.1.8 Volksinitiativen 267 6.1.9 Einzelinitiativen 274 6.1.10 Gegenvorschläge 276 6.1.11 Ausschluss von Volksabstimmungen 281 6.1.12 Referenden zu Gemeindegrenzen 284 6.1.13 Konsultativ-und Grundsatzabstimmungen 287 6.1.14 Doppel-, Eventual-und Variantenabstimmungen 289 6.2 Ergänzende Tabellen 292 Literaturverzeichnis 297
8 Tabellenverzeichnis 1.2.1 Übersicht zur Einführung von Referenden und Initiativen in Städten.. 39 1.2.2 Merkmale der zwei für die Schweiz wichtigen europäischen Staatstraditionen nach Loghlin (2001) 41 1.4.1 Anzahl Gemeinden, Bevölkerung und durchschnittliche Grosse 49 1.4.2 Informationen zu den ausgewählten Städten 50 2.1.1 Annahmen zur kommunalen Demokratie in den Rechtstraditionen... 62 2.2.1 Kantonale Bestimmungen zur Einführung von Gemeindeparlamenten. 66 2.2.2 Städte und Bevölkerungsgrössen nach Rechtstraditionen (2000) 67 2.2.3 Teilnahme an Bürgerversammlungen in 21 Städten (1990-2000)... 69 2.2.4 Stimmbeteiligung in kommunalen Volksabstimmungen (1990-2000).. 71 2.2.5 Die Grosse von Regierungen und Parlamenten im Vergleich 73 3.1.1 Hypothesen zur Ausgestaltung der direkten Demokratie in Schweizer Städten nach Rechtstraditionen 86 3.2.1 Überblick zu den rechtlichen Grundlagen und Finanzkompetenzen bei obligatorischen Referenden (1990-2000) 94 3.2.2 Überblick zur Verbreitung fakultativer Referenden 103 3.2.3 Überblick zur Verbreitung von Initiativen und Gegenvorschlägen... 110 3.3.1 Dynamik beim obligatorischen Ausgabenreferendum in Schweizer Städten, Situation im Jahr 2000 zu 1990(51 Änderungen bei N=77) 118 3.3.2 Institutionelle Dynamik beim fakultativen Referendum in Schweizer Städten, 2000 zu 1990(27 Änderungen bei N=95) 123 3.3.3 Institutionelle Dynamik bei Volksinitiativen in Schweizer Städten, 2000 zu 1990 (36 Änderungen bei N=98) 125 3.4.1 Die Öffnungsgrade von städtischen Regierungssystemen im Vergleich (Durchschnitts-und min-max Werte) 132 3.4.2 Dynamik der Öffnungsgrade der politischen Systeme nach Rechtstraditionen (Differenz 2000 zu 1990) 135 4.1.1 Abstimmungsvorlagen und -Wochenenden und durchschnittliche Stimmbeteiligungauf drei Staatsebenen (1990-2000) 147 4.2.1 Anzahl obligatorische Referendumsvorlagen nach Rechtstradition... 152 4.2.2 Anzahl obligatorische Referendumsvorlagen nach Rechtstradition und Sachbereichen (% pro Spalte) 153 4.2.3 Anzahl fakultativer Referendumsvorlagen nach Rechtstradition 158
4.2.4 Anzahl fakultativer Referendumsvorlagen nach Rechtstradition und Sachbereichen (% pro Spalte) 159 4.2.5 Anzahl Initiativen und Gegenvorschläge nach Rechtstradition 163 4.2.6 Anzahl Initiativen und Gegenvorschläge nach Rechtstradition und Sachbereichen (% pro Spalte; N=226) 164 4.2.7 Rechtliche Form der Initiativen nach Sachbereichen (% pro Zeile)... 165 5.1.1 Übersicht zu den drei Gruppen von zu erklärenden Variablen 175 5.1.2 Operationalisierung und theoretische Annahmen zum Einfluss institutioneller Variablen auf die Anzahl Abstimmungs vorlagen 177 5.1.3 Operationalisierung und theoretische Annahmen zum Einfluss kontextueller Variablen auf die Anzahl Abstimmungsvorlagen 180 5.2.1 Regressionsmodell EINS zur Erklärung der gesamten Abstimmungstätigkeit in Schweizer Städten (über elf Jahre, 1990-2000) 186 5.2.2 Regressionsmodell ZWEI zur Anzahl obligatorischer Finanz- und Ausgabenreferenden 195 5.3.1 Regressionsmodell DREI zur Anzahl fakultativer Referenden 198 5.4.1 Regressionsmodell FÜNF zur Anzahl Abstimmungen zu Volks- und Einzelinitiativen 206 5.4.2 Regressionsmodell SECHS zur Anzahl Volksinitiativen 210 5.5.1 Die Bedeutung der Variablen-Pakete zur Erklärung der Abstimmungstätigkeit in Schweizer Städten im Vergleich (Schritte ZWEI) 218 6.2.1 Grosse der Exekutiven in Bund, Kantonen und Städten (Ende 2000).. 292 6.2.2 Grosse der Legislativen in Bund, Kantonen und Städten (Ende 2000).. 292 6.2.3 Details zur Dynamik der Öffnungsgrade der politischen Systeme nach Rechtstraditionen (1990 und 2000; 0 -Werte (min-max)) 293 6.2.4 Kontrollmodell DREI mit lateinischen Städten als Referenzkategorie.. 294 6.2.5 Regressionsmodell VIER zur Anzahl ordentlicher fakultativer Referenden294 6.2.6 Lineare Kontrollmodelle VIER für die Anzahl ordentlicher fakultativer Referenden, ohne (EINS) und mit (ZWEI) transformierter abhängiger Variable (imputierte Datensätze) 295 6.2.7 Kontrollmodell FÜNF für die Anzahl Abstimmungen zu Volks- und Einzelinitiativen mit lateinischen Städten als Referenzkategorie 295 6.2.8 Kontrollmodell SECHS für die Anzahl Abstimmungen zu Volksinitiativen mit transformierter abhängiger Variable 296 6.2.9 Kontrollmodell SECHS für die Anzahl Abstimmungen zu Volksinitiativen mit lateinischen Städten als Referenzkategorie 296
10 Abbildungsverzeichnis 1.1 Kantonsgruppen nach materiellem (Giacometti 1952) und formellem (Schaffhauser 1978) Autonomiegrad der Gemeinden 47 4.1 Die Abstimmungstendenzen im Bund und in der Stadt Zürich im Vergleich (1951-1998) 145 4.2 Abstimmungstendenzen in Bund, Kantonen und Städten (1990-2000).. 146 4.3 Durchschnittliche Anzahl Abstimmungsvorlagen nach Staatsebene, Institutionen und Rechtstraditionen (1990-2000) 149 4.4 Anzahl Abstimmungsvorlagen in Städten nach Institutionen 151 4.5 Dynamik der obligatorischen Referendumsvorlagen nach den sechs wichtigsten Sachbereichen (1990-2000; N=2'801) 155 4.6 Dynamik des durchschnittlichen Anteils obligatorischer Referendumsvorlagen nach Sachbereichen und Deutschschweizer Städtegruppen (in % pro Jahr; N= 2'795) 157 4.7 Dynamik bei fakultativen Referendumsvorlagen nach rechtlichem Charakter und Rechtstraditionen (in % pro Jahr; N=328) 160 4.8 Dynamik von fakultativen Referendumsvorlagen nach drei Sachbereichen zusammengefasst (1990-2000; N= 339) 161 4.9 Dynamik des Anteils fakultativer Referendumsvorlagen nach Sachbereichen und Rechtstraditionen (in %; N= 338) 162 4.10 Dynamik der Anzahl Abstimmungsvorlagen zu Volks-, Einzelinitiativen und Gegenvorschlägen (1990-2000; N=226) 166 4.11 Dynamik des Anteils der Sachbereiche an Initiativen und Gegenvorschlägen (1990-2000; N=226) 167 5.1 Einfluss des direkt demokratischen Öffnungsgrads auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsstadt (über elf Jahre).. 188 5.2 Veränderung des direkt demokratischen Öffnungsgrads und erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der durchschnittlichen Schweizer Stadt gemäss Rechtstraditionen (über elf Jahre) 189 5.3 Einfluss der sozialen Komplexität auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsstadt einer Rechtstradition (über elf Jahre) 191 5.4 Einfluss des direkt demokratischen Öffnungsgrads auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsgemeinde mit 3 '000 Einwohnern (über elf Jahre) 192
5.5 Einfluss der sozialen Komplexität und des direkt demokratischen Öffnungsgrads (+/- ein Bereich) auf die erwartete Anzahl Abstimmungsvorlagen in der Durchschnittsgemeinde (über elf Jahre) 193 5.6 Einfluss von Ausgabenhürden und direkt demokratischem Öffnungsgrad auf die erwartete Anzahl obligatorischer Finanzreferenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) 196 5.7 Einfluss der Anzahl anderer Abstimmungsvorlagen auf die erwartete Anzahl fakultativer Referenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) 199 5.8 Einfluss der sozialen Komplexität und der wirtschaftlichen Diversität auf die erwartete Anzahl fakultativer Referenden in Städteorten und anderen Städten (über elf Jahre) 200 5.9 Einfluss der sozialen Zufriedenheit auf die erwartete Anzahl fakultativer Referenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) 201 5.10 Einfluss der sozialen Komplexität und wirtschaftlichen Diversität auf die erwartete Anzahl ordentlicher fakultativer Referenden in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre) 204 5.11 Einfluss der sozialen Komplexität und der wirtschaftlichen Schwierigkeiten auf die zu erwartende Anzahl Abstimmungsvorlagen zu Volksund Einzelinitiativen in einer durchschnittlichen Stadt (über elf Jahre, ohne Urnengemeinden) 208 5.12 Einfluss der sozialen Komplexität und den kommunalen Steuerlasten auf die zu erwartende Anzahl Abstimmungen zu Volksinitiativen in Städteorten und anderen Städten (über elf Jahre) 212 5.13 Einfluss der wirtschaftlichen Schwierigkeiten auf die erwartete Anzahl Volksinitiativen in der Durchschnittsstadt (über elf Jahre) 213 11