I. CCS als Teil der Klimaschutzpolitik II. Kohlenstoffdioxid und das CCS-Verfahren

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1 Inhaltsverzeichnis A. Einführung 21 I. CCS als Teil der Klimaschutzpolitik 23 II. Kohlenstoffdioxid und das CCS-Verfahren Genehmigungs- und planungsrechtlich relevante Eigenschaften von CO Verfahren zur Abscheidung von CO Post-Combustion-Verfahren Oxyfuel-Verfahren Pre-Combustion-Verfahren Transport des CO Transport via Pipelines Praktische Erfahrungen mit CCS-Pipelines und Pilotprojekte Transport via Schiff, Güterzug, Tanklastzug Speicherung des CO Erdgas- und Erdöllagerstätten als Speicherkomplexe Saline Aquifere als Speicherkomplexe Gegenwärtig nicht förderbare Kohleflöze als Speicherkomplexe Praktische Erfahrungen mit der Speicherung von CO2 40 III. Entwicklung der europäischen und nationalen Rechtslage 42 IV. Stand der Literatur 45 B. Carbon Capture and Storage im Genehmigungs- und Planungsrecht 48 I. Rechtsrahmen hinsichtlich der CO2-Abscheidungsanlagen Rechtsrahmen der CO2-Abscheidungsanlagen beim Kraftwerksneubau UVP-Pflicht der Abscheidungsanlagen IVU-Pflicht der Abscheidungsanlagen Förmliches Genehmigungsverfahren Beste verfügbare Technik Zwischenergebnis IVU-Pflicht für Abscheidungsanlagen 57 7

2 1.3 Capture-Ready-Pflicht nach Art. 33 RL 2009/31 EG Geplante nationale Umsetzung der Capture- Ready-Pflicht des CCS-G(2011) Abschwächung gegenüber der vormals geplanten Capture-Ready-Pflicht im CCS- G(2009) 60 a. Verschärfung der Capture-Ready-Pflicht durch die vormals geplante nationale Umsetzung in Art. 6 CCS-G(2009) 60 b. Europarechtliche Zulässigkeit der Verschärfung gemäß 193 AEUV 61 c. Nationale Verschärfung in Art. 6 CCS- G(2009) gegenüber der 1:1-Umsetzung in Art. 8 CCS-G(2011) gegenwärtig nicht vorzugwürdig Zulässigkeit einer Pflicht zur Errichtung und Betrieb von Abscheidungsanlagen 64 a. Kein Verbot der Errichtungspflicht für Abscheidungsanlagen nach 5 Abs. 1 S. 4 BImSchG 64 b. Verbot der Pflicht zur Errichtung von Abscheidungsanlagen als Vorsorgemaßnahmen nach 5 Abs. 1 S. 2 und 3 BImSchG 65 aa. Abscheidungsanlagen sind keine Gefahrenabwehrmaßnahmen sondern Vorsorgemaßnahmen 65 bb. Anwendungsbereich des TEHG auf CO2-ausstoßende Kraftwerke 66 c. Notwendigkeit der Harmonisierung der Errichtungspflicht mit dem TEHG 67 d. Kein Widerspruch zwischen Capture- Ready-Pflicht und der Pflicht zur Errichtung und Betrieb von Abscheidungsanlagen beim Kraftwerksneubau Zusammenfassung des Rechtsrahmens der Abscheidungsanlagen beim Kraftwerksneubau 70 8

3 2. Rechtsrahmen der CO2-Abscheidungsanlagen bei der Nachrüstung Nachrüstung eines Kraftwerks mit CO2- Abscheidungsanlagen als wesentliche Änderung nach 16 Abs. 1 BImSchG Negative Auswirkungen der Nachrüstung auf Schutzgüter des BImSchG Negative Auswirkungen auf die Gefahrenabwehrpflicht Negative Auswirkungen auf die Vorsorgepflicht Erheblichkeit für die Prüfung nach 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG Raumordnungsrecht und Planfeststellung 76 II. Rechtsrahmen hinsichtlich der CO2-Transport-Pipelines Technische und naturwissenschaftliche Grundlagen der CCS-Pipelines Europäischer Rechtsrahmen hinsichtlich der CCS-Pipelines Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben zur UVP- Pflicht für CCS-Pipelines in nationales Recht Vormals bestehende UVP-Pflicht nach Nr Anlage 1 des UVPG CO2 als wassergefährdender Stoff Vormals bestehende UVP-Pflicht nach Nr Anlage 1 des UVPG CO2 als verflüssigtes Gas System der Nr und Nr Anlage 1 des UVPG Überkritisches CO2 als verflüssigtes Gas Keine vormalige UVP-Pflicht nach Nr oder Nr Anlage 1 des UVPG bei Einordnung in Nr Anlage 1 des UVPG Zusammenfassung der UVP-Pflicht von CCS- Pipelines Keine Anforderungen an CCS-Pipelines oder CO2-Behälter durch Änderung der Abfallverbringungsverordnung Rechtsrahmen für die Planfeststellung Generelle Planfeststellungspflicht für CCS-Pipelines nach dem UVPG Keine Planfeststellungspflicht für CCS-Pipelines nach dem EnWG oder KrW-/AbfG 93 9

4 5.3 Spezielle Planfeststellungspflicht für CCS-Pipelines nach dem KSpG Verfahrensrecht für CCS-Pipelines durch Anwendbarkeit der 43 a ff. EnWG Materielles Recht für CCS-Pipelines durch Anwendbarkeit der 43 a ff. EnWG Überarbeitungsbedarf des 4 KSpG in den Entwürfen eines CCS-Gesetzes Möglichkeit der Trassensicherung durch enteignungsrechtliche Vorwirkung CCS-Pipelines im Planungsrecht Bestehende Planungsmöglichkeiten im Raumordnungsrecht Gesamtplanung des Bundes Raumordnungsplanung der Länder Vorschlag einer Gesamtplanungsausgestaltung für die Raumordnungsplanung von CCS-Pipelines Notwendigkeit eines Raumordnungsverfahrens für CCS-Pipelines mangels bestehender Raumordnungsplanung Zusammenfassung des Rechtsrahmens der CCS-Pipelines 114 III. Rechtsrahmen hinsichtlich der Speicherstätten Naturwissenschaftliche Grundlagen der Speicherung Erläuterung des rechtlichen Vorgehens und des weiteren Aufbaus der Bearbeitung Grundsätzliche Vorgaben der RL 2009/31EG hinsichtlich der Zulassung von unterirdischer Speicherung von Kohlenstoffdioxid Unterschied zwischen Speicherstätte und Speicherkomplex Kriterien zur Bewertung einer Speicherstätte als geeignet für die CO2-Speicherung in einem 3-Stufen- Verfahren Erhebliches Risiko einer Leckage und für die Umwelt und Gesundheit als Ausschlusskriterium trotz Eignung Abschätzung der Speicherkapazitäten eines Mitgliedstaates durch Exploration Europäischer Rechtsrahmen hinsichtlich der Explorationsgenehmigung

5 5. 6. Beurteilung der Explorationsgenehmigung in den Entwürfen eines CCS-Gesetzes 2011, 2010 und Untersuchung der Explorationsgenehmigung in dem Entwurf des CCS-Gesetzes Gebundene Entscheidung mit Abwägungselement Voraussetzungen für die Erteilung der Explorationsgenehmigung nach dem KSpG Mittelsicherheit zur Untersuchung und Untersuchungsplan mit Zeitplan für das 3- Stufen-Verfahren Keine Beeinträchtigung anderweitiger Nutzungen Zuverlässigkeit des Antragstellers und Fachkunde des Untersuchungsleiters Inhaltliche Priorität vor zeitlicher Priorität bei mehreren Antragstellern Weitere dem Bergrecht entnommene Genehmigungsvoraussetzungen Genehmigungsvoraussetzungen für CO2- Speicherung im Küstenmeerbereich, der ausschließlichen Wirtschaftszone und dem Festlandsockel Konzentration verfahrensrechtlicher Regelungen hinsichtlich Beteiligungsrechte Dritter Rechtswirkungen der Explorationsgenehmigungen nach dem KSpG Exklusivitätswirkung der Explorationsgenehmigung und eingeschränkte Exklusivitätswirkung des Explorationsantrags 137 a. Sicherung der Exklusivitätswirkung der Explorationsgenehmigung aus 7 Abs. 5 KSpG-2011 gegenüber Bergrecht 138 b. Möglichkeit des Unterlaufens der Exklusivitätswirkung der Explorationsgenehmigung über die eingeschränkte Exklusivitätswirkung des Explorationsantrags

6 6.3.2 Zustimmungserfordernis statt Duldungspflicht bezüglich betroffener Grundstücke zu Explorationszwecken 143 a. Durchbrechung der bergrechtlichen Struktur aufgrund Veränderungen in Siedlungs- und Eigentumsposition 143 b. Erfordernis der kumulativen Zustimmung zur Verhinderung eines unwirksamen Vertrages zu Lasten Dritter Möglichkeit zur Anordnung der Duldungspflicht hinsichtlich freier Flächen Pflicht zur Stellung einer Sicherheit vor Explorationsbeginn als Instrument des Interessenausgleichs bei Einführung einer unbekannten Risikotechnologie Begrenzung der Genehmigungslaufzeit als Anreiz zur Erforschung von CCS und Instrument zur Verhinderung von Flächenbevorratung mit Genehmigungen Notwendigkeit weiterer Genehmigung für die Exploration mangels Konzentrationswirkung der Explorationsgenehmigung Europäischer Rechtsrahmen hinsichtlich der Speichergenehmigung Allgemeine Vorgaben für die Ausgestaltung der Speichergenehmigung Formelle Voraussetzungen hinsichtlich der Speichergenehmigung Materielle Voraussetzungen und Inhalt der Speichergenehmigung Beurteilung der Speichergenehmigung in den Entwürfen des CCS-Gesetzes Untersuchung der Speichergenehmigung in den Entwürfen eines KSpG Charakter der Speichergenehmigung als Planungsentscheidung Formelle Voraussetzungen der Speichergenehmigung Fachkundeerfordernis auch für die Speichergenehmigung nachzuweisen

7 Beschreibung der Charakteristika des Kohlenstoffdioxidspeichers und der Eigenschaften des Kohlenstoffdioxidstroms Vorlagepflicht der Behörde und Stellungnahmerecht der Kommission als formelle Genehmigungsvoraussetzung Vorrang des Inhabers einer gültigen Explorationsgenehmigung Materielle Voraussetzungen der Speichergenehmigung Keine Beeinträchtigung des Allgemeinwohls und kein Entgegenstehen überwiegender privater Belange Sicherheitsanforderungen an Kohlenstoffdioxidspeicher a. Langzeitsicherheit und übrige Gefahren für Mensch und Umwelt b. Realisierungsrisiko für CCS durch Beweispflicht von zukünftigen Negativ- Tatsachen in 13 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KSpG c. d. e. Vergleichbare Beweispflicht von Negativtatsachen im Immissionsschutzrecht Mögliche Auslegungen von 13 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KSpG-2011 Europarechtliche Notwendigkeit zur Auslegung der Beweispflicht als Wahrscheinlichkeitsanforderung für zukünftige Langzeitsicherheit und den Ausschluss von übrigen Gefahren für Mensch und Umwelt Vorsorgemaßstab Stand der Wissenschaft und Technik für CO2-Speicher nach dem KSpG-2011 Unterschied des Vorsorgemaßstabs Stand der Wissenschaft und Technik in dem KSpG-2011 gegenüber dem Vorsorgemaßstab in dem KSpG

8 Befürchtete Folge der Verschärfung von Vorsorgeanforderungen im KSpG-2010/ Sicherheitsnachweis, Überwachungs- und Nachsorgekonzepte Rechtswirkungen der Speichergenehmigung Duldungspflicht des unterirdisch betroffenen Grundstückeigentümers als Inhalts- und Schrankenbestimmung Enteignungsrechtliche Vorwirkung der Speichergenehmigung durch Planfeststellung Betreiberpflichten zur Errichtung und Betrieb eines Kohlenstoffdioxidspeichers Auswirkung des strengeren Vorsorgemaßstabs auf die Anpassungspflicht für Nachweise, Konzepte und Programme nach dem KSpG Vorteile des Vorsorgemaßstabs nach dem KSpG-2009 bezüglich der Anpassungspflicht für Nachweise, Konzepte und Programme Betreiberpflichten außerhalb des Unterabschnittes 5 KSpG Stilllegungsgenehmigung und langfristige Verantwortlichkeit 182 Weitere notwendige Genehmigungen zur Speichererrichtung und Exploration Wasserrechtliches Gestattungserfordernis für Exploration und Speicherung Rechtsrahmen sowie Sinn und Zweck des Grundwasserschutzes 184 a. Sinn und Zweck des hohen Grundwasserschutzes 185 b. Aufrechterhaltung und Schutz des Wasserwirtschaftskreislaufs als Mittel zum Erhalt des Wassers als Lebensgrundlage 186 c. Wasserrechtliche Relevanz von CCS wegen der Auswirkungen von Kohlenstoffdioxid auf die Gewässerqualität

9 Saline Aquifere für CCS als Grundwasser im Sinne des WHG a. Potentielle Speicherstätten im Stadium der Exploration als Grundwasser im Sinne des WHG b. Geeignete Speicherstätten wegen nachgewiesener Dichtigkeit kein Grundwasser im Sinne des WHG c. Saline Aquifere als Sole im Sinne des BBergG kein Grundwasser im Sinne des WHG Nur Exploration und Errichtung eines CO2- Speichers von WHG erfasst Handlungsmöglichkeit des Gesetzgebers zur Anwendbarkeitserklärung des WHG für geeignete Speicherstätten Exploration und Errichtung sowie Betrieb eines Kohlenstoffdioxidspeichers als gestattungspflichtige Grundwasserbenutzung im Sinne des WHG a. Keine gestattungsfreie Grundwasserbenutzung nach 46 Abs. 1 und 2 WHG b. Echte Grundwasserbenutzung im Sinne von 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG aufgrund der Einleitung von CO2 c. Unechte Grundwasserbenutzung im Sinne von 9 Abs. 2 WHG Frage des Einzelfalls d. Zusammenfassung der gestattungspflichtigen Grundwasserbenutzungen und mögliche Gestattungsform Gestattungsfähigkeit der Grundwasserbenutzung durch die Exploration ist eine Frage des Einzelfalls a. Reines Kohlenstoffdioxid ist nicht von der Grundwasserverordnung erfasst verunreinigtes kann erfasst sein

10 11.2 b. Beeinträchtigung der Trinkwasserversorgung als Wohl der Allgemeinheit Zusammenfassung des wasserrechtlichen Rahmens für die Exploration und Speichererrichtung Zweckbestimmung in der wasserrechtlichen Gestattung als Hebel der Aufsichtsbehörden gegen CCS-Exploration aufgrund vorgeschobenen Bergrechts Abfallrechtlicher Rahmen der Exploration und Speicherung von CCS Abfallrechtliche Bereichsausnahme für zur dauerhaften Speicherung abgeschiedenem CO2 durch die RL 2009/31EG und nationale Umsetzung Begründung der abfallrechtlichen Bereichsausnahme durch abfallrechtliche Unzulässigkeit von CCS-Speichern nach geltendem Abfallrecht Aus Kraftwerken abgeschiedenes, überkritisches Kohlenstoffdioxid als Abfall im Sinne des KrW-/AbfG a. b. c. d. e. CO2 im Rahmen der CCS-Technik als bewegliche Sache Merkmal der Beweglichkeit in 3 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG nicht mehr durch den europäischen Abfallbegriff überlagert Auswirkungen der Änderung der AbfRRL auf die Einordnung von in den Untergrund injiziertem CO2 Verlust der Abfalleigenschaft nach Beseitigung führt nicht direkt zur Nichtanwendbarkeit des Abfallrechts Einordnung des abgeschiedenen Kohlenstoffdioxids in eine der Abfallgruppen des Anhang I KrW-/AbfG

11 f. CO2 im Rahmen der CCS-Technik als zu entledigende Sache aa. Gegenwärtige Entledigung durch Zuführung zu einer Beseitigung bb. Subjektive Entledigung durch CO2- Abscheidung als Manifestation des Entledigungswillens g. Zusammenfassung des Entledigungstatbestandes und der Abfalleigenschaft h. Ausnahmeklauseln des KrW-/AbfG zugunsten anderer Regelungsregime de lege lata aa. Ausnahmeklausel des 2 Abs. 2 Nr. 4 KrW-/AbfG bb. Ausnahmeklausel des 2 Abs. 2 Nr. 5 KrW-/AbfG cc. Ausnahmeklausel des 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG i. Zusammenfassung der Anwendbarkeit des KrW-/AbfG auf Exploration und Errichtung sowie Betrieb eines CO2- Speichers bis zum Erlass des CCS-G Unzulässigkeit der Verpressung von abgeschiedenem Kohlenstoffdioxid nach dem KrW-/AbfG in Saline Aquifere / Sole sowie in noch nicht förderbare Kohleflöze Abfallrechtliche Bereichsausnahme wegen Unzulässigkeit der CO2-Verpressung nach geltendem Recht nachvollziehbar Bergrechtliche Genehmigungen der Exploration im Rahmen von CCS in Erdöl- oder Erdgasfelder (EGR-/ EOR-Verfahren) Kein Anwendungsraum für das Bundesbodenschutzgesetz aufgrund der Subsidiarität gegenüber anderem Gefahrenabwehrrecht Keine Genehmigungspflicht nach dem Energiewirtschaftsgesetz

12 12. Zusammenfassung der weiteren erforderlichen Genehmigungen für Exploration und Errichtung sowie Betrieb eines Kohlenstoffdioxidspeichers Europäischer Rechtsrahmen und geplante Umsetzung der Anforderungen hinsichtlich des Speicherbetriebs Anforderungen hinsichtlich Haftungsregelungen Umsetzung der Haftungsregelungen Stilllegung, Nachsorge und Verantwortungsübergang Erfordernis hinsichtlich Zugangsrechte Dritter zu Speicherstätten und Transportleitungen Errichtung und Betrieb von Kohlenstoffdioxidspeicher im Planungsrecht Möglichkeiten des Bundes und der Bundesländer, Gebiete für Kohlenstoffdioxidspeicher auszuwählen Gebietsfestlegung für potentielle Kohlenstoffdioxidspeicher durch den Bund nur als Grundsätze der Raumordnung möglich Gebietsfestlegung für potentielle Kohlenstoffdioxidspeicher durch die Länder Gebietsfestlegung durch die Bundesländer nach dem CCS-G(2011) Gebietsfestlegung für potentielle Kohlenstoffdioxidspeicher durch die Länder bereits jetzt als verbindliche Ziele der Raumordnung möglich Sicherung von ausgewählten Standorten über die Ziele der Raumordnung 246 a. Standortsicherung durch Vorsorge- und Angebotsplanung 247 b. Standortsicherung durch Freihaltungsund Ausschlussplanung über Vorrangund Eignungsgebiete 248 c. Standortsicherung über faktische Ausschlussplanung unter Verzicht auf die Eignungsgebietsregelung Auch in der Raumordnung keine Möglichkeit zum generellen Ausschluss der CO2- Speicherung auf Landesgebiet

13 Gebot der koordinierten Planung bei Gebietsfestlegung für potentielle Kohlenstoffdioxidspeicher im Raumordnungsrecht 14.4 Fazit zur Frage der Möglichkeit des kompletten Ausschlusses der CO2-Speicherung auf dem Gebiet eines Bundeslandes 14.5 Einführung einer vertikalen Raumordnung zur Koordinierung von Nutzungen, die sich gegenseitig nicht beeinträchtigen, innerhalb eines Untergrundbereichs Zusammenfassung des Rechtsrahmens der Speicherkomplexe 15.1 Nicht ausreichende Durchsetzung der Exklusivitätswirkung einer Explorationsgenehmigung gegenüber Bergrecht bei Gebietsauswahl nach 2 Abs. 5 KSpG Betretungsrechte fremder Grundstücke und Entschädigungspflicht 15.3 Bestehender Rechtsrahmen für Exploration und erforderliche Genehmigung aufgrund geltenden Rechts außerhalb des KSpG 15.4 Zusammenfassung des Rechtsrahmens der CO2- Speicher im Planungsrecht C. Fazit Rechtspolitischer Ausblick 262 Literaturverzeichnis