Methoden des risikobasierten Planens und Handelns bei der Naturgefahrenabwehr

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1 FOREST Methoden des risikobasierten Planens und Handelns bei der Naturgefahrenabwehr Schlussbericht Kurt Hollenstein Hans Merz Fritz Bähler Zürich, Januar 2004

2 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 2 Inhalt Vorwort...3 Zusammenfassung... 4 Executive Summary Zielsetzung und Ausgangslage Ziel und Geltungsbereich Ausgangslage Aufgabe Vorgehen Was beinhaltet risikobasiertes Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien? Übersicht Elemente risikobasierten Planens nach Kostenwirksamkeitskriterien Fragestellungen im Umgang mit Naturrisiken Instrumente zum risikobasierten Planen Charakteristika der einzelnen Instrumente Einordnung der Instrumente im Ablaufschema des risikobasierten Planens nach Kostenwirksamkeitskriterien Beziehung zwischen Fragen und Instrumenten zum risikobasierten Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien Empfehlungen zur Förderung des risikobasierten Planens bei Naturgefahren...39 Anhang A Bedeutung des partizipativen, pragmatischen Ansatzes für die risikobasierte Planung nach Kostenwirksamkeitskriterien a Entwicklungsgeschichte b Möglichkeiten und Voraussetzung des Ansatzes Anhang B Risikobasiertes Planen nach anderen Kriterien a Die bisherige Praxis im Umgang mit Naturgefahren b Vor- und Nachteile der verschiedenen Kriterien...46 Verzeichnis der Abbildungen Abbildung 1: Risikomanagement als zyklische Aufgabe Abbildung 2: Schematisches Vorgehen beim risikobasierten Planen...11 Abbildung 3 Risikokosten vs. Massnahmenkosten...46 Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1 Typische Fragestellungen im Umgang mit Naturrisiken Tabelle 2 Positionierung verschiedener Instrumente des risikobasierten Planens...26

3 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 3 Vorwort Der Schutz vor Naturgefahren hat in der Schweiz einen hohen Stand erreicht, unter anderem dank den Wasserbau- [1], Wald- [2] und Raumplanungsgesetz [3]. Die dichtere Nutzung des Raumes durch Siedlung, Verkehr und Infrastruktur sowie die heutigen Berufs- und Freizeitbedürfnisse haben das Risiko durch Naturgefahren in den letzten Jahrzehnten allerdings stark ansteigen lassen. Zudem nahmen in den letzten Jahren die Indizien zu, dass eine Zunahme verschiedener Naturrisiken infolge der globalen Klimaveränderungen zu befürchten ist. Dieses Risiko auf ein erträgliches Mass zu vermindern bzw. auf einem erträglichen Mass zu halten, stellt eine anspruchsvolle Aufgabe für die Gesellschaft dar. Dabei sind die Risiken aus Naturgefahren immer auch im Gesamtkontext mit einer Reihe von anderen Risiken zu beurteilen, wie beispielsweise technologische, ökologische oder gesellschaftliche Risiken. Mit Blick auf die Vorbeugung vor Naturrisiken stehen heute drei Fragen im Zentrum: Inwieweit kann/soll/muss der heutige Schutz vor Naturgefahren aufrechterhalten werden (Erhaltung und Pflege bestehender Schutzmassnahmen)? Inwieweit können/sollen/müssen die heutigen Restrisiken noch vermindert (zusätzliche Schutzmassnahmen: Prävention bis Intervention) und wie sollen die Restrisiken getragen werden (versichern, selber tragen)? Inwieweit können/sollen gefährdete Gebiete genutzt werden (Raum- und Nutzungsplanung)? Um diese Fragestellungen auf der Basis von transparenten und einheitlichen Kriterien für Naturgefahren beantworten zu können, wird zur Zeit auf verschiedenen Gebieten an der Erarbeitung und Einführung risikobasierter Planungsinstrumente gearbeitet (z.b. Schutzwald-, Schutzbautenkataster, Gefahrenkartierungen, Methodenentwicklung zur Risikobeurteilung). Der Bund vertritt dabei die Vision einer umfassenden Risikokultur, die dank transparenten, nachvollziehbaren Regeln eine ausgewogene Sicherheit auf der Basis gesamtschweizerisch vergleichbarer Sicherheitsstandards anstrebt [4]. Eine ähnliche Strategie verfolgt der Bund im Bereich der Intervention. Mit dem Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz [5] sind die entsprechenden Rahmenbedingungen geschaffen. Um die risikobasierte Planung im Bereich des Bevölkerungsschutzes zu fördern, hat der Bund bereits Grundlagen erarbeitet: Mit KATARISK [6] liegt eine gesamtschweizerische Risikobeurteilung aus der Sicht des Bevölkerungsschutzes vor. Auf dieser Grundlage können Bund und Kantone die Vorbereitungen zur Bewältigung und Begrenzung von Schadenereignissen risikobasiert abstimmen. Risikobasiertes Planen und Handeln unter Berücksichtigung von Kostenwirksamkeitskriterien führt zu guten Lösungen für eine ausgewogene Sicherheit der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen. Die bisherigen Erfahrungen bei der Entwicklung und Einführung von solchen Planungsinstrumenten zeigen jedoch, dass es noch grosser Anstrengungen bedarf, um ein gemeinsames und kompatibles Verständnis zu schaffen. Dies bildet eine zentrale Voraussetzung für die notwendigen politischen und gesellschaftlichen Debatten im Sinne eines Risikodialoges. Der vorliegende Bericht soll dazu einen Beitrag liefern und das risikobasierte Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien fördern. Er wurde anlässlich einer Expertenrunde mit Fachleuten des Bundes (BUWAL / Eidg. Forstdirektion, Bundesamt für Bevölkerungsschutz, Bundesamt für Wasser und Geologie), der Kantone, der ETHZ und aus der Privatwirtschaft diskutiert. Januar 2004

4 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 4 Zusammenfassung Mit der Kenntnisnahme und Verabschiedung der Strategie Naturgefahren hat der Bundesrat im Sommer 2003 klar zum Ausdruck gebracht, dass der von der PLANAT propagierte Paradigmenwechsel Von der Gefahrenabwehr zur Risikokultur im Rahmen des zukünftigen Umgangs mit Naturgefahren umgesetzt werden soll. Die damit geforderte risikobasierte Planung ist aber nicht nur aus der Sicht der Bundesstellen notwendig, sondern auch vorteilhaft für die mit ihrer Durchführung primär beauftragten Kantone. Sie erlaubt einen methodisch kohärenten Vergleich von Risiken und Sicherheitsstandards sowie die Möglichkeit zur Evaluation von geplanten und wahrscheinlichen Entwicklungen, sie dient der Festlegung von Prioritäten und der Beurteilung der Effizienz des Mitteleinsatzes und sie legt offen, welche Risiken präventiv gehandhabt werden und welche im Bereich der Intervention und der Restrisiken sind. Die vorliegende Publikation soll i) eine Übersicht über die Aufgaben und Instrumente des risikobasierten Planens geben; ii) allen Akteuren in diesem Bereich Gelegenheit geben, sich in der risikobasierten Planung zu positionieren und iii) Empfehlungen für die Förderung des risikobasierten Denkens und Handelns geben. Dabei beschränkt sich der Geltungsbereich auf Sicherheitsaspekte, auf den Bereich der präventiven Massnahmen und auf Kostenwirksamkeit als Beurteilungskriterium. Einleitend werden die einzelnen Schritte einer risikobasierten Planung nach Kostenwirksamkeitskriterien strukturiert, in ihrem Zusammenhang dargestellt und erläutert. Daraus resultiert ein Ablaufschema, welches für das weitere Vorgehen von zentraler Bedeutung ist, da es zur Einordnung sowohl der Fragestellungen wie auch der vorhandenen Planungsinstrumente dient. Dieses Schema kann auch dazu verwendet werden, die Bedeutung der einzelnen Elemente zu einer solchen Planung zu illustrieren und damit etwas zur Klärung potenzieller Missverständnisse über die Motivation eines risikobasierten Ansatzes beitragen. In einem weiteren Schritt wird eine Auswahl an typischen Fragestellungen formuliert, mit welchen sich die verschiedenen Akteure im Bereich des Umgangs mit Naturgefahren konfrontiert sehen. Die Fragen werden einerseits nach Kriterien wie Übersicht, Strategie, Umsetzung,, Bewertung und Prävention oder Intervention gegliedert, andererseits wird dargestellt und visualisiert, wie sie im Ablaufschema der risikobasierten Planung einzuordnen sind. Ein weiteres Kapitel befasst sich mit den heute verfügbaren Instrumenten und Hilfsmitteln der risikobasierten Planung. Dazu werden allgemein anwendbare Techniken einerseits und spezifische Methoden oder Prozeduren andererseits kurz charakterisiert. Diese werden dann ebenfalls den einzelnen Bereichen des Ablaufschemas zugeordnet. Aufgrund der Zuordnung der Fragestellungen und der Instrumente wird in einem nächsten Schritt eine gutachtliche Beurteilung der Eignung der diskutierten Instrumente zur Beantwortung der Fragestellungen vorzunehmen, wobei nur die grundsätzliche Anwendbarkeit, nicht aber die Eignung für eine spezifische Aufgabe bezüglich Detaillierungsgrad oder Gefahrenprozess berücksichtigt wird. Abschliessend wird eine Reihe von Empfehlungen formuliert. Sie zielen darauf ab, die Akzeptanz und Verbreitung der risikobasierten Planung zu verbessern. In einem Anhang wird dargestellt, wie der pragmatische partizipative Ansatz zur Risiko- und Massnahmenbeurteilung im Rahmen der Instrumente zu positionieren ist.

5 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 5 Executive Summary The adoption of the strategy for dealing with natural hazards by the Swiss government is a clear indication that the shift in paradigm From the defense against hazards towards a culture of risk as proclaimed by the Swiss Platform on Natural Hazards PLANAT will be taken as a guideline for the future management of natural hazards. The risk-based planning postulated by this strategy is not only required by the federal agencies, but also useful for the cantons that are the main actors in the implementation of this planning. It allows to coherently compare risks and safety standards as well as to evaluate planned and probable future developments; it facilitates priority setting and efficiency evaluation, and it shows which risks are treated preventively, by means of intervention or remain as residual risks. The present publication aims at i) providing a synopsis on tasks and instruments related to risk-based planning; ii) allowing all those active in natural hazard risk management to position their work and iii) providing recommendations for promoting risk-based thinking and acting. Its scope is limited to safety aspects, preventive safety measures and cost-effectiveness as the only evaluation criterion. At the beginning, the different steps of a risk-based planning procedure are structured, shown in their relation to each other and explained. This results in a flow-chart that is central for the remainder of the document, since it is used to position both the questions and the instruments. The scheme can also be used illustrate the elements of the planning procedure and thus help to avoid misunderstandings about the motivation for a risk-based approach to dealing with natural hazards. In a next step, a selection of prototype questions that are relevant for different types of actors involved in risk-based planning is shown. These questions are the structured by means of criteria such as overview, strategy, implementation, analysis, evaluation and prevention or intervention, and they are also assigned to the different elements of the planning procedure scheme. A further chapter deals with the instruments and tools that are currently available for risk-based planning. Generally applicable techniques on one side and specific methods and procedures on the other side are briefly characterized. These instruments are the also assigned to the elements of the planning procedure scheme. Based on the assignment of questions and instruments, an expert-opinion based evaluation of the suitability of the different instruments for answering the questions is provided. The evaluation only addresses the suitability from a general point of view, while specific aspects such as the level of detail or the hazard process are not considered. Finally, recommendations are formulated. They aim at promoting the acceptance and use of risk-based planning. In an annex, it is shown how the pragmatic-participative approach to evaluating risks and protection measures can be positioned among the planning instruments.

6 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 6 1 Zielsetzung und Ausgangslage 1.1 Ziel und Geltungsbereich Wozu Risikoanalysen machen, wenn doch bereits Gefahrenkarten vorliegen? Diese provokativ formulierte, aber durchaus realistische Fragestellung verdeutlicht, dass risikobasierte Planungs- und Entscheidungsinstrumente bisher nicht in dem Masse verbreitet sind, wie es aus strategischer Sicht für den Umgang mit Naturgefahren wünschbar wäre. Die Grundlage für einen solchen zukunftsgerichteten Umgang mit Naturgefahren bildet die Vision und Strategie Sicherheit vor Naturgefahren [4], welche im August 2003 vom Bundesrat zur Kenntnis genommen worden ist und im Rahmen von konkreten Arbeitsaufträgen umgesetzt werden wird. Darin wird unter anderem der folgende Grundsatz formuliert: Die nachfolgende Strategie "Sicherheit vor Naturgefahren" führt, ganz im Sinne der PLANAT, weg von einer in der Vergangenheit zwar weitgehend erfolgreichen, sektoriellen Gefahrenabwehr (z.b. Lawinen, Hochwasser) und verfolgt einen Weg, der sämtliche potentiellen Naturgefahren und die Minderung der damit verbundenen Risiken einschliesst. Die Strategie strebt einheitliche Schutzziele an und im Sinne des integralen Risikomanagements einen optimalen Einsatz der zur Verfügung stehenden Mittel und Ressourcen. Dabei sind die einheitlichen Schutzziele im Sinne von gesamtschweizerisch vergleichbaren Sicherheitsstandards zu verstehen. Zur Umsetzung der Strategie werden folgende Massnahmen vorgesehen (zitiert nach [4]): Für Leib und Leben sowie für Hab und Gut werden einheitliche Schutzziele festgelegt. Die Bereiche Prävention, Intervention und Wiederinstandstellung im Umgang mit Naturgefahren werden gleichwertig betrachtet. Hierfür sind die erforderlichen gesetzlichen, organisatorischen, finanziellen und personellen Voraussetzungen zu schaffen. Periodisch werden Studien zum Risikopotenzial, der Wirkung und Wirksamkeit der Massnahmen und der investierten Mittel vorgenommen. Der rechtliche Umgang mit den Restrisiken wird geklärt. Die Natur wird in die Schutzplanung mit einbezogen und, wo immer möglich, wird ihr genügend Raum gelassen. Die notwendigen Grundlagen werden erarbeitet, die begleitenden Forschungsarbeiten zur Verbesserung des Umgangs mit Naturgefahren eingeleitet und die Aus- und Weiterbildung praxisorientiert gestärkt. Die internationale Zusammenarbeit auf dem Sektor Naturgefahren wird gestärkt. Aus diesen Zielen und Massnahmen wird ersichtlich, weshalb ein risikobasiertes Planen aus der Perspektive der Bundesbehörden nicht nur wünschenswert, sondern klar erforderlich wird. In der praktischen Arbeit auf kantonaler Ebene sind jedoch diese strategischen Leitideen der Bundesstellen nur dann direkt relevant, wenn sie in Form von verbindlichen Vorgaben erlassen werden, wie dies teilweise bereits erfolgt ist. Dennoch wäre es auch

7 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 7 aus kantonaler Perspektive falsch, risikobasiertes Planen nur als ein Bundesdiktat zu verstehen, weil die damit gewonnenen Erkenntnisse und Einblicke von sehr grossem direkten Nutzen für die Kantone als Vollzugsverantwortliche im Umgang mit Naturgefahren sind. Konkrete Vorteile und Möglichkeiten eines risikobasierten Ansatzes sind unter anderem: Vergleich von Risiken und bestehenden Sicherheitsstandards: Die mit dem risikobasierten Planen verbundene Bestimmung und Darstellung von Gefahren und ihren möglichen Auswirkungen entspricht derjenigen, welche in anderen sicherheitsrelevanten Bereichen angewandt wird. Damit werden verschiedene Risiken miteinander vergleichbar. Möglichkeit zur Evaluation von geplanten oder wahrscheinlichen Entwicklungen: Die risikobasierte Planung ist nicht auf den Status quo (d.h. die gegebene Sicherheitslage) beschränkt, sondern auf verschiedene Szenarien anwendbar, ohne dass das Vorgehen geändert werden muss. Sofern Grundlagen zur kurzund langfristigen Entwicklung bestehen, lassen sich auch klein- und grossräumige Systeme in jedem beliebigen Detaillierungsgrad untersuchen. So kann z.b. der Einfluss von kurzfristig geplanten Schutzmassnahmen auf die langfristige Entwicklung des Schadenpotenzials und die daraus resultierende Veränderung des Risikos untersucht werden. Grundlage für die Festlegung von Prioritäten und die effiziente Verwendung von Mitteln: Dank der einheitlichen Vorgehensweise und der Flexibilität der Methode wird es möglich, verschiedene Handlungsoptionen anhand von konsistenten Kriterien zu bewerten. Damit kann bestimmt werden, welche Bereiche des Systems prioritär zu untersuchen bzw. welche Massnahmen prioritär zu realisieren sind. Anhand von quantitativen Kriterien wie der Kostenwirksamkeit kann zudem beurteilt werden, welche Massnahmen gewinnbringend realisierbar sind. Bestimmung der Restrisiken: Absolute Sicherheit kann präventiv meist nicht erreicht werden, und auch die Intervention ist nicht in der Lage, alle verbleibenden Ereignisse vollständig zu kontrollieren. Eine risikobasierte Planung erlaubt, die Höhe und Verteilung der verbleibenden Restrisiken zu bestimmen, was eine Grundlage für deren Handhabung darstellt. Diese Möglichkeiten erlauben es, im Rahmen der Umsetzung bedarfsgerecht und kostenoptimal Sicherheitsleistungen zu erbringen. Damit kann die aus Sicherheitsüberlegungen beste Entwicklung und Nutzung eines (räumlich und zeitlich beliebig begrenzten) Systems identifiziert werden Zielsetzung Die vorliegende Publikation verfolgt drei primäre Ziele: 1. Eine Übersicht über bestehende Aufgaben und Instrumente im Bereich des risikobasierten Planens zu geben. Dazu dienen die Kapitel 2 bis Akteuren auf allen Ebenen und in allen Bereichen des Umgangs mit Naturgefahren Gelegenheit geben, ihre Arbeit im Kontext des risikobasierten Planens einzuordnen, um damit das Verständnis für diesen Ansatz und die damit verbundenen Vorteile zu verbessern. Dazu dienen v.a. Kapitel 3 und Empfehlungen zu Handen der Auftraggeber, aber auch zu Handen der anderen Akteure zu entwickeln, welche den Einstieg ins und die Verbreitung des risikobasierten Planens erleichtern und verbessern. Diese sind in Kapitel 6 enthalten.

8 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr Geltungsbereich Bei der Lektüre der vorliegenden Publikation muss klar berücksichtigt werden, dass sie folgenden Einschränkungen bezüglich ihres Anwendungs- und Geltungsbereich unterliegt: Beschränkung auf Sicherheitsaspekte: In jedem Entscheidungsprozess ist Sicherheit nur eine Zieldimension. Alle anderen Dimensionen (z.b. regionalpolitische Wirkungen etc.) sind hier nicht berücksichtigt. Diese können unter Umständen den Entscheidungsprozess so beeinflussen, dass er sich nicht allein aus Sicherheitsaspekte ausrichtet. Kostenwirksamkeit als Beurteilungskriterium 1 : Obwohl die in Kapitel 2 dargestellte Planungsmethodik grundsätzlich auf jedes sicherheitsorientierte Beurteilungskriterium anwenden lässt, wird nur die Kostenwirksamkeit explizit berücksichtigt. Andere Kriterien liessen sich problemlos verwenden, indem in Abbildung 2 die Frage nach der Kostenwirksamkeit entsprechend ersetzt würde. Beschränkung auf Prävention: Das Vorgehen beim Umgang mit Risiken, die in den Bereich der Intervention bzw. zu den Restrisiken gehören, wird nicht weiter untersucht, da sich dieses viel schlechter strukturieren und schematisch darstellen lässt. 1.2 Ausgangslage Massgebende Bundesstellen (BUWAL F+D, BABS, BWG) tragen im Bereich der Naturgefahren zu einem gesamtheitlichen Risikomanagement bei, wie es in Abbildung 1 dargestellt ist. Diese Stellen haben in den letzten Jahren Anstrengungen unternommen, risikobasiertes Planen aufgrund von Kostenwirksamkeitskriterien in diesem Sinne zu fördern und einzuführen. Folgende Anstrengungen seien in diesem Zusammenhang erwähnt: Gesamtschweizerische Risikobeurteilung aus Sicht des Bevölkerungsschutzes 2 KATARISK [6]. Risikobasierte Planungsgrundlagen für Kantone, Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes, Regionen und grosse Gemeinden [7]. Planungsinstrumente für die Risikoanalyse und Kostenwirksamkeitsbeurteilung im Bereich der Naturgefahren [8], [9]. Grundlagen zur Einführung gesamtschweizerischer Sicherheitsstandards für Naturgefahren 3 [10], [11], [12], [13]. Grundlagen für eine wirkungsorientierte Subventionspolitik im Forstbereich 4 [14]. 1 Dies entspricht der PLANAT Strategie: vgl. Teil 2 Leitgedanken, 2.1 Risiko und Risikokultur:...Die Evaluation der optimalen Schutzmassnahmen erfolgt dabei primär nach den Kriterien der Kostenwirksamkeit. 2 vgl. 3 vgl. 4 vgl. index.html

9 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 9 Vorsorge Ereignis Einsatz Prävention Vorbeugung Gefahrenund Risikobeurteilung Bewältigung Begrenzen des Ausmasses Instandstellung Verletzlichkeit Ereignisauswertung Regeneration Wiederaufbau Ereignisauswertung Verringern der Abbildung 1: Risikomanagement als zyklische Aufgabe. Die Erfahrungen aus diesen Anstrengungen zeigen, dass das Verständnis risikobasierter Planung aufgrund von Kostenwirksamkeitskriterien noch sehr unterschiedlich ist. Darüber hinaus ist der Einbezug der Betroffenen in einen Risikodialog noch wenig entwickelt. Beides bildet allerdings eine unverzichtbare Basis für die Umsetzung und Akzeptanz solcher Instrumente. 1.3 Aufgabe Der vorliegende Bericht soll (1) die verschiedenen Anstrengungen, Planungsinstrumente und -ansätze zur Einführung risikobasierten Planens nach Kostenwirksamkeitskriterien aufzeigen und gegenseitig positionieren. Der Bericht soll damit (2) zur Klärung beitragen, welche Planungsinstrumente wie und wann eingesetzt werden können. Insbesondere ist aufzuzeigen, (3) welchen Beitrag der von der Eidg. Forstdirektion entwickelte Ansatz zur partizipativen und pragmatischen Risiko- und Massnahmenbeurteilung dazu leisten kann. Darüber hinaus soll der Bericht (4) Diskussionsgrundlagen liefern, um aufzeigen, welche Schritte in nächster Zeit anstehen, um das risikobasierte Planen gezielt und effektiv zu fördern. Der Bericht wurde im Auftrag der Eidg. Forstdirektion und des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz durch das Departement für Forstwissenschaften der ETH Zürich (Projektleitung) in Zusammenarbeit mit Ernst Basler + Partner AG verfasst. 1.4 Vorgehen Folgendes Vorgehen steht hinter dem Bericht: 1. Strukturieren der Schritte einer risikobasierten Planung (Kap. 2), 2. Zusammenstellen von Fragestellungen im Bereich Naturgefahren und Einordnen in die Schritte einer risikobasierten Planung (Kap. 3), 3. Zusammenstellung von Instrumenten und deren Einordnen in die Schritte einer risikobasierten Planung nach Kostenwirksamkeitskriterien (Kap. 4), 4. Beziehung zwischen den Fragestellungen und den Instrumenten (Kap. 5), 5. Formulierung praxisorientierte Empfehlungen zuhanden der Auftraggeber zur Förderung des risikobasierten Planens nach Kostenwirksamkeitskriterien (Kap. 6). 6. Aufzeigen der Bedeutung des Ansatzes zur partizipativen und pragmatischen Risiko- und Massnahmenbeurteilung für die risikobasierte Planung nach Kostenwirksamkeitskriterien (Kap. Anhang A),

10 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 10 2 Was beinhaltet risikobasiertes Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien 5? 2.1 Übersicht Unter risikobasiertem Planen im Sinne dieses Berichtes wird ein quantitatives, transparentes und vergleichbares Erfassen und Darstellen von Risiken und deren Veränderungen (z.b. infolge Klimaveränderung, Nutzungsänderung) verstanden sowie eine darauf basierende Beurteilung der Schutzmassnahmen nach Kostenwirksamkeitskriterien. Schliesslich gehört der Einbezug der betroffenen Bevölkerung und der verantwortlichen Behörden in einen Risikodialog ebenfalls zu diesem Verständnis. Die Grundelemente zum risikobasierten Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien werden in Risikoanalyse, Risikobewertung und Risikomanagement (Massnahmenplanung) unterteilt [15], [16]. Abbildung 2 stellt diese Grundelemente als Übersicht dar. Die einzelnen Elemente werden nachfolgend detaillierter erläutert. 2.2 Elemente risikobasierten Planens nach Kostenwirksamkeitskriterien Auftrag zum risikobasierten Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien Im Auftrag für das risikobasierte Planen müssen die Rahmenbedingungen und Kompetenzen klar definiert sein. Dazu gehören: Festlegen der Systemgrenzen: Welche Risiken (Raum, Zeithorizont, Gefahrenprozesse, Schadenobjekte) sollen untersucht werden? Festlegen, welche Experten, Fachstellen und Betroffene wann und wie einbezogen werden, wer die risikobasierte Planung leitet und die Daten verwaltet. Festlegen, wer mit welchen Kompetenzen einbezogen wird, d.h. wer was festlegt (Eingangsgrössen zur Risikoanalyse, Risikobewertung, Massnahmenplanung) und in welcher Art mit Unsicherheiten umgegangen wird (Konsens Stichentscheide usw.) Festlegen, wie mit den Ergebnissen umgegangen wird (Kommunikation) und wie sie umgesetzt werden. 6 5 Wenn im Folgenden von risikobasiertem Planen die Rede ist, dann ist damit immer das Planen aufgrund von Kostenwirksamkeitskriterien gemeint, auch wenn dies nicht explizit so erwähnt ist. 6 Aus den bisherigen Abklärungen kann gefolgert werden, dass ausser für die Naturgefahr Erdbeben die gesetzlichen Grundlagen ausreichen, um die Planungen im Naturgefahrenbereich risikobasiert durchzusetzen. Erwähnenswert sind diesbezüglich insbesondere SuG, Art.1, WaG, Art.19, WBG, Art.3., RPG, Art.6. An einer umfassenden und einheitlicheren gesetzlichen Verankerung (inkl. Erdbeben) wird zur Zeit gearbeitet.

11 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 11 Auftrag Gefahrenidentifikation Identifikation Schadenpotenziale Wahrscheinlichkeit n Szenarienbildung Ist Handlungsbedarf bei Individualrisiken gegeben? j Kosten keine Massnahmen Intensität individuelle und kollektive Risiken ermitteln und darstellen n Massnahmenkatalog zur Vorbeugung Kostenwirksamkeit gegeben? j Massnahmen umsetzen Exposition Objektklassifizierung Verletzlichkeit Ist Handlungsbedarf n bei Kollektivrisiken gegeben? j Wirksamkeit Risikoanalyse Risikobewertung Risikomanagement Risiken kommunizieren Restrisiken versichern oder selber tragen Notfallplanung Funktion / Leistung sicherstellen / erhalten Risikoveränderung beobachten Abbildung 2: Schematisches Vorgehen beim risikobasierten Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien Risikoanalyse Der hier verwendete Risikobegriff beinhaltet die folgenden charakteristischen Merkmale bzw. Kenngrössen zur Erfassung von gefährlichen Ereignissen: a) Häufigkeit bzw. Wahrscheinlichkeit; b) Schadenausmass, d.h. Angaben zur Anzahl der geschädigten Personen, Umweltgüter und Sachwerte, die als Folge des Ereignisses zu erwarten sind. Das Schadenausmass hängt u.a. von den folgenden Einflussgrössen ab: Ereignisintensität, Anzahl und Art von Personen und Objekte, welche zum Zeitpunkt des Ereignisses in dessen Einflussbereich anwesend sind (Exposition), Verletzlichkeit der betroffenen Personen bzw. Objekte.

12 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 12 Zur Erfassung der unter a) aufgeführten Elemente dienen folgende Teilschritte: Gefahrenidentifikation: welche Gefahren bestehen und welche sollen betrachtet werden? (z.b. Lawinenzüge, Murgänge usw.) Szenarienbildung: Theoretisch gibt es eine unendliche Anzahl möglicher künftiger Ereignisse. Um ein Risiko zu charakterisieren, gilt es, eine repräsentative Auswahl von Ereignissen resp. Szenarien hinsichtlich ihrer Wahrscheinlichkeit w i und des erwarteten Schadenausmasses a i zu analysieren. Die Szenarienauswahl ist entscheidend und sollte daher systematisch und überlegt erfolgen. Auf jeden Fall sollte sie nachvollziehbar sein. Für jedes definierte Szenario sind im vorliegenden Teilschritt die folgenden beiden Parameter abzuschätzen: o Wahrscheinlichkeit für das Eintreten o Wirkungsraum beim Eintreten (abgestuft nach Intensitäten) Zur Erfassung der unter b) aufgeführten Elemente dienen folgende Teilschritte: Identifikation Schadenpotentiale: welche Personen und Objekte können von der Gefahr betroffen werden? Objektklassifizierung: Reisende, Anwohner, Touristen, Sachschäden in verschiedenen Siedlungszonen, auf Verkehrswegen, an Einzelobjekten usw.. Für diese Schadenpotentiale sind deren Exposition und Verletzlichkeit gegenüber der Gefahr festzuhalten: o Exposition: wie lange und zu welchen Zeiten ist die Person oder das Objekt der Gefahr ausgesetzt? o Verletzlichkeit: wie stark kann die Gefahr die Person oder das Objekt schädigen (in Abhängigkeit der Intensität)? Die Ermittlung und Darstellung der daraus abzuleitenden Risiken hat aus zwei Blickwinkeln zu erfolgen, die dementsprechend auch in zwei Risikogrössen ausgedrückt werden: Das individuelle Risiko beschreibt das Risiko aus Sicht eines einzelnen Individuums bzw. Objektes. Es gibt die Wahrscheinlichkeit (z.b. pro Jahr) an, dass diesem Individuum bzw. Objekt ein bestimmter Schaden zustösst (z.b. Tod). Diese Risiken stellen somit Wahrscheinlichkeitsangaben für spezifische Schäden an einzelnen, identifizierbaren Personen bzw. Objekten dar. Das kollektive Risiko gibt den zu erwartenden Gesamtschaden für die Gemeinschaft wieder (z.b. zu erwartenden Anzahl Todesopfer oder Sachschäden pro Jahr). Es ist auf verschiedene Arten darstellbar, üblicherweise: o als Summenkurve im sogenannten Wahrscheinlichkeits-Ausmass- Diagramm (pro definiertem Schadenindikator, z.b. Todesopfer, Sachschäden) o als statistische Schadenerwartungswerte pro Jahr (z.b. Todesopfer pro Jahr) Die Ermittlung dieser Risikogrössen erfolgt quantitativ. Die quantitativen Angaben sind immer mit Unschärfen verbunden, welche wenn möglich offen zulegen sind Risikobewertung Die Risikobewertung stellt Bewertungskriterien zur Verfügung, um die Frage Wie sicher ist sicher genug? zu beantworten. Diese Bewertungskriterien werden im folgen-

13 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 13 den Schutzziele genannt und primär aufgrund der Kostenwirksamkeit von Massnahmen als Entscheidungskriterium formuliert (vgl. aber Anhang für andere Kriterien). Kann das System als sicher genug bewertet werden, besteht kein Handlungsbedarf ( n in Abbildung 2). Das heisst es müssen keine zusätzlichen Massnahmen ergriffen werden. In diesem Fall geht es nur noch darum: die Vorbereitungen zur Bewältigung (Notfallplanung) auf die verbleibenden Risiken auszurichten; abzuklären, ob die verbleibenden Risiken versichert werden sollen; die Risiken zu kommunizieren, damit das Risikobewusstsein erhalten bleibt; die Funktion, bzw. Leistungen der Schutzmassnahmen sicherzustellen (z.b. Werterhaltung); die Risikoentwicklung zu beobachten (z.b. Klimaveränderung, Zustandsveränderung von Massnahmen, Nutzungsänderung). Kann das System nicht als sicher genug bewertet werden, besteht ein Handlungsbedarf ( j in Abbildung 2). Das heisst vorerst lediglich, dass ein Katalog möglicher Massnahmen erstellt und bewertet werden muss. Eine Umsetzung von Massnahmen ist bei einer Beurteilung nach Kostenwirksamkeitskriterien erst dann vorzunehmen, wenn kostenwirksame Massnahmen existieren, mit denen im Verhältnis zu den eingesetzten Mittel eine angemessene Risikoreduktion einhergeht (siehe weiter unten). Die Definition klarer Schutzziele zur Beantwortung der Frage Wie sicher ist sicher genug? ist demnach von grosser Bedeutung. Es handelt sich dabei um Wertungsfragen, die in einem breit abgestützten Meinungsbildungsprozess verbindlich und einheitlich beantwortet werden müssen. Das Vorgehen muss bei der Auftragserteilung bereits festgelegt werden (Risikodialog). Schutzziele werden separat für individuelle und kollektive Risiken festgelegt: Schutzziel für individuelle Risiken: Schutzziele für individuelle Risiken beziehen sich fast ausschliesslich auf den Schutz von Leib und Leben. Sie werden als jährliche Wahrscheinlichkeiten angegeben tödlich zu verunfallen und beziehen sich auf bestimmte Einzelpersonen (Bewohner in einem bestimmten Gebiet, Räumungsequipen, Reisender, Lokführer, usw.). Die Grenzwerte für individuelle Risiken variieren vor allem in Abhängigkeit der Freiwilligkeit, mit der ein Risiko eingegangen wird (vor allem wenn ein Risiko mit angemessenem Verhalten selber verkleinert werden kann, wie beispielsweise beim Skifahren ausserhalb der Pisten oder beim Autofahren). Dort wo Schutzziele für individuelle Risiken nicht eingehalten sind, müssen Massnahmen in erster Dringlichkeit gesucht werden. Diese Risiken müssen mit den kostengünstigsten Massnahmen auf ein Mass reduziert werden, das die Einhaltung der Grenzwerte gewährleistet Schutzziele für kollektive Risiken: Der Umgang mit kollektiven Risiken orientiert sich beim Planen nach Kostenwirksamkeitskriterien an der Verhältnismässigkeit von Schutzmassnahmen. Das 7 Da zur Zeit keine legal verbindlichen Grenzwerte für individuelle Risiken aus Naturgefahren bestehen, gibt es aber keine Pflicht des Staates zur Erbringung von Leistungen, welche die Einhaltung von Grenzwerten sicherstellen. Eine Verursacherhaftung wie im Beispiel einer technischen Anlage besteht ebenfalls nicht.

14 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 14 heisst, dass ein System sicher genug ist, wenn alle kostenwirksamen 8 Massnahmen ergriffen sind. Die verbleibenden Risiken werden entweder von der Gesellschaft selber getragen (im Eintretensfall) oder versichert. Inwieweit Massnahmen kostenwirksam sind hängt einerseits von den Kosten und der Wirksamkeit (Risikoreduktion) möglicher Massnahmen ab (siehe nächster Schritt). Beispielsweise kann eine Steinschlaggalerie für 100 Millionen Franken in einem bestimmten Zeitraum 3 Todesfälle verhindern, während mittels gelegentlichen Strassensperrungen für rund 2 Millionen Franken u. U. dieselbe Risikoreduktion erreicht werden kann. Anderseits hängt die Kostenwirksamkeit von Massnahmen von der Zahlungsbereitschaft der Gesellschaft ab. Je höher die Gesellschaft bestimmte Werte (vor allem Menschenleben) gewichtet, desto mehr ist sie bereit auszugeben zur Verminderung von Risiken, welche diese Werte betreffen, und desto mehr Massnahmen können damit als kostenwirksam beurteilt und umgesetzt werden. Die Festlegung dieser Zahlungsbereitschaft ist aber ein politischer Prozess, der die Leitplanken für die Tätigkeiten der Administrativorgane vorgibt. Die Zahlungsbereitschaft der Gesellschaft wird mit den sogenannten Grenzkosten festgelegt, die angeben, wieviel die Gesellschaft im Maximum auszugeben bereit ist, um Schäden vor deren Eintreten durch präventive Massnahmen zu verhindern. Die Grenzkosten variieren in Abhängigkeit von Faktoren wie der Eigenverantwortlichkeit und der Freiwilligkeit. Mit den Grenzkosten können die kollektiven Risiken monetarisiert und die verschiedenen Schadenarten direkt verglichen werden (z.b. Todesopfer, Schwerverletzte, Sachschäden oder Ausfall von Einnahmen). Grenzkosten ermöglichen somit eine einheitliche, methodisch konsistente Beurteilung verschiedener Schadenarten. Neben der Zahlungsbereitschaft wird bei der Bewertung kollektiver Risiken immer auch die Risikoaversion gegenüber Grossereignissen einbezogen. 9 Sie berücksichtigt die zusätzliche Schadenqualität von Grossereignissen und die damit verbundene zusätzliche Bereitschaft der Gesellschaft, sich vor solchen Ereignissen zu schützen. Die Risikoaversion gibt die Signalwirkung, die Existenzbedrohung, die Überforderung der Einsatzkräfte sowie die hohe Verantwortlichkeit der Behörden zum Ausdruck, die mit grossen Schadenereignissen in praktisch allen Fällen einhergeht. Dieser Umstand wird oft plakativ mit der Formel 1 x 100 Todesopfer 100 x 1 Todesopfer beschrieben. Die formale und explizite Berücksichtigung dieses Umstandes erfolgt oft in der Risikobewertung über eine sogenannte Aversionsfunktion. Zusammen mit den Ergebnissen aus der Risikoanalyse resultiert eine einheitliche, in Geldwerten ausgedrückte Risikogrösse zur Beschreibung und zum Vergleich der kollektiven Risiken. Die Höhe dieser monetarisierten kollektiven Risiken ist ein Indiz für die Dringlichkeit des Handlungsbedarfes. Das heisst, mit zunehmendem Risiko wächst auch das Interesse der Gemeinschaft an der Umsetzung von Sicherheitsmassnahmen, um das Risiko zu reduzieren. Hohe Risiken implizieren allerdings nicht automatisch einen hohen Investitionsbedarf für zusätzliche Massnahmen. Dazu sind Kosten und Wirkung von möglichen Massnahmen zu berücksichtigen. Handlungen sind wirtschaftlich gerechtfertigt, wenn die Kostenwirksamkeit möglicher Massnahmen die Zahlungsbereitschaft der Gesellschaft unterschreitet, das heisst als kostenwirksam beurteilt werden können (siehe nächster Schritt). 8 Dabei definieren die erwähnten Kostenwirksamkeitskriterien, unter welchen Bedingungen eine Massnahmen als kostenwirksam zu beurteilen ist. 9 Während das Phänomen der Risikoaversion an sich unbestritten ist, geschieht dessen praktische Handhabung noch weitgehend unsystematisch. Der Handlungsbedarf bezüglich eines einheitlicheren Umgangs mit der Risikoaversion ist erkannt und eine vertiefte Untersuchung ausgelöst. Die Berücksichtigung der Risikoaversion ist wichtig, wenn es darum geht, kollektive Risiken aus Naturgefahren mit sehr unterschiedlicher Charakteristik (z.b. Erdbeben und Hochwasser) untereinander oder mit technischen bzw. ökologischen Risiken zu vergleichen.

15 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 15 Schutzziele für kollektive Risiken bestehen also normalerweise nicht in einem ja/nein- Entscheid, sondern vielmehr in einer Prioritätenliste für zusätzliche Massnahmen. Diese zeigt, welche Massnahmen in Bezug auf deren Nutzen am kostengünstigsten sind und daher in erster Priorität umgesetzt werden sollten. Dabei hat der Staat primär die Aufgabe, eine Grundversorgung mit Sicherheit zu garantieren, während weitergehende Massnahmen allenfalls noch nach Massgabe der zur Verfügung stehenden Mittel, aber nicht mehr im Sinne einer Pflichtaufgabe realisiert werden. Wie hoch der Standard der Grundversorgung ist, wird in einem politischen Prozess festgelegt und hängt primär von der Zahlungsbereitschaft der Gesellschaft ab. Kein Handlungsbedarf ( n in Abbildung 2) besteht dann, wenn nachgewiesen ist, dass auf Grund der Zahlungsbereitschaft der Gesellschaft keine weiteren kostenwirksamen Massnahmen mehr gefunden werden können. Die Gesellschaft ist somit bereit, die entsprechenden Restrisiken selber zu tragen und sich alleine mit Massnahmen zur Vorsorge (Notfallplanung) zu schützen Risikomanagement (Massnahmenplanung) Die Basis des Risikomanagements bildet ein umfassender Massnahmenkatalog zur Vorbeugung. Es geht um eine Auslegeordnung aller möglichen Massnahmen zur Risikovermeidung und verminderung (Prävention Intervention). Danach geht es darum, Massnahmenkombinationen zu schnüren, in denen bauliche, organisatorische, raumplanerische, technische und biologische Schutzmassnahmen gut aufeinander abgestimmt sind. Im zweiten Schritt werden die Kosten der Massnahmen und Massnahmenkombinationen in Bezug zu deren Wirksamkeit gesetzt (Kostenwirksamkeit = Kosten / Wirksamkeit). Anhand der Kostenwirksamkeit können die möglichen Massnahmen und Massnahmenkombinationen priorisiert werden. 10 Die betroffene Gemeinschaft legt anhand ihrer Schutzziele (Grenzkosten, Aversionsfaktoren, siehe Kap ) das anzustrebende Sicherheitsniveau und damit die kostenwirksamen Massnahmen zur Vorbeugung fest. Dabei ist auch der Umgang mit Investitionskosten einheitlich zu klären (Amortisationszeiträume, Zinssatz). Danach geht es darum: die kostenwirksamen Massnahmen zu realisieren, das verbleibende Restrisiko in die Vorbereitung zur Bewältigung einzubeziehen (Notfallplanung), den Umgang mit den Restrisiken zu regeln (selber tragen, versichern), das Risikobewusstsein der betroffenen Gemeinschaft zu fördern (Risiken kommunizieren), Risikoveränderung im Auge zu behalten (Risikoentwicklung beobachten, z.b. infolge Klimaveränderung, Nutzungsänderungen, Zustandsänderung von Schutzbauten usw.), Funktionstüchtigkeit der Schutzmassnahmen zu gewährleisten (z.b. Werterhaltung). 10 Neben dem Hauptkriterium der Kostenwirksamkeit sind auch andere Kriterien wie insbesondere die Grundsätze der Nachhaltigkeit oder die Akzeptanz, Realisierbarkeit und Zuverlässigkeit der Massnahmen zu berücksichtigen.

16 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 16 3 Fragestellungen im Umgang mit Naturrisiken In Tabelle 1 sind einige typische Fragestellungen aufgeführt, welche sich im Umgang mit Naturrisiken ergeben. Gleichzeitig wird gezeigt, zu welchen der drei Bereiche risikobasierten Planens nach Kostenwirksamkeitskriterien diese Fragen schwerpunktmässig gehören und wo sie im Ablaufschema von Abbildung 2 etwa anzusiedeln sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es einzelne Aspekte einer Fragestellung geben kann, welche andere Bereiche ebenfalls betreffen bzw. über den dargestellten Rahmen hinausgehen. Tabelle 1 Typische Fragestellungen im Umgang mit Naturrisiken, zugehörige Bereiche und Stellung im Ablaufschema. Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Welche Naturrisiken gibt es in einem Gebiet? Wie gross sind diese Risiken? Wie genau kann die Risikosituation beurteilt werden? Wie, wo, wann kann sich die Sicherheit in Zukunft verändern? Wann muss die Situation neu beurteilt werden? Welche Objekte sind durch welche Prozesse gefährdet?

17 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 17 Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Wie verletzlich sind die gefährdeten Objekte? Sind die (Rest-) Risiken gleichmässig und fair verteilt? Bewertung Bei welchen Risiken besteht Handlungsbedarf? Sind die bestehenden Risiken als tief genug akzeptiert? Wie hoch darf ein Restrisiko sein, das durch Eigenverantwortung gedeckt wird? Bewertung Welche Massnahmen sind der Situation (technisch, wirtschaftlich, politisch, rechtlich) angemessen? Bewertung

18 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 18 Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Wo soll wieviel (bauliche, organisatorische) Prävention betrieben werden, wo Intervention? Wie können Massnahmen beurteilt und bewertet werden (Effizienz etc.)? Wie sind Massnahmen zu begründen (nur durch Risiko, Kostenwirksamkeit, NWA,...)? Wie sind die verschiedenen Ansprüche gegeneinander abzuwägen? Bewertung Wie können akute und latente Risiken beeinflusst werden? Auf welche Intensität, welches Ausmass soll eine Massnahme bemessen werden? Nach welchen Kriterien wurden bestehende Massnahmen bemessen?

19 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 19 Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Welche Gebiete sollen wie genutzt werden? Bewertung Welche Gebiete dürfen gemäss RPG wie genutzt werden? Bewertung Wie soll nach einem Schadenereignis vorgegangen werden? (Wiederaufbau, Nutzungsänderung, Schutzmassnahmen,...) Bewertung Welche Werterhaltung ist notwendig? Wie ist der Massnahmenunterhalt zu konzipieren?

20 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 20 Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Auf welche Notfallereignisse soll man sich vorbereiten? Wie kann ein akutes Ereignis kontrolliert werden? Wo sollen die verfügbaren Interventionskräfte im Ereignisfall am besten eingesetzt werden? Wie soll bei erhöhter Gefährdung reagiert werden? (Sperrung, Evakuation, künstliche Auslösung, Beobachtung,...) Wie soll die heutige Sicherheit erhalten werden? Bewertung Welcher Finanzbedarf besteht für Massnahmen? Bewertung

21 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 21 Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Wo sollen die verfügbaren Finanzmittel am besten eingesetzt werden? Wer finanziert welche Massnahmen? Welche Stelle (Bund, Kanton, Gemeinde) ist wofür verantwortlich? Was soll den Versicherungen überwälzt werden? Mit welchen Bedingungen? Wie sind die Prämien nach der Umsetzung von Massnahmen gegen die Gefahr anzupassen? Wie gross sind die Unsicherheiten in der Risikoanalyse, in der Risikobewertung, in der Massnahmenbeurteilung und wie soll damit umgegangen werden? Bewertung

22 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 22 Frage Bereich Stellung im Ablaufschema (Abbildung 2) Wie kommunizieren wir Risiken? Wie schaffen wir Akzeptanz? Wie stellen wir Mitwirkung sicher? Wer haftet für Fehler in der Gefahrenkarte / bei Planung, und Umsetzung von Massnahmen? Wie regenerationsfähig ist das System? Farblegende Fragenbereiche: Überblick über Naturrisiken Überblick und Bewertung Bewertung (Handlungsbedarf) Planung / Strategie Massnahmen allg. (Präv. u. Interv.) Prävention u. Planung / Strategie Ereignisbewältigung (v.a. Vorbereitung) Umsetzungsfragen

23 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 23 4 Instrumente zum risikobasierten Planen 4.1 Charakteristika der einzelnen Instrumente Nachstehend sind die aus der Sicht der Autoren wichtigsten Instrumente einer risikobasierten Planung bei Naturgefahren aufgelistet und grob charakterisiert. Diese Zusammenstellung ist nicht vollständig, es sind also durchaus noch andere Instrumente denkbar. Die Reihenfolge, in der die Instrumente aufgeführt sind, ist zufällig und sagt nichts über die Qualität oder deren Charakteristika (Anwendung, Hintergrund, Formalisierung etc.) aus. Instrument [Quelle] Anwendung v. Simulationen Einbezug v. lokalem Wissen Einbezug v. Expertenwissen Erstellen v. Gefahrenkarten Erstellen von Gefahrenhinweiskarten Erstellen v. Karten der Phänomene Mathematische Hilfsmittel (Statistik, Monte-Carlo- Methode,...) Quantitative Modelle zur Risikoanalyse (FTA, ETA,...) Charakterisierung Nachbildung von Prozessen (± explizit u. detailliert) erfolgt aufgrund von Kenntnissen der (physikalischen, organisatorischen etc.) Eigenschaften eines Systems; meist quantitativ; keine ausgezeichneten Massstabsebenen (gross- bis kleinmassstäblich anwendbarf) primär empirisch geprägte Information; wahrnehmungsbedingt oft sehr selektiv; erfahrungs- und z.t. interessengeprägt; z.t. sehr detailliert, oft qualitativ; bedarf oft einer Nachbereitung keine ausgezeichneten Massstabsebenen primär wissenschaftlich geprägte Information; erfahrungs- und interessenbedingt z.t. selektiv; oft quantitativ keine ausgezeichneten Massstabsebenen Beschreibung der räumlichen Ausdehnung, der Wahrscheinlichkeit und des Ausmasses eines bestimmten Gefahrenprozesses; normalerweise beide Parameter kombiniert dargestellt; Massstabsebene 1:5 000 Beschreibung des potentiellen Auftretens; Wahrscheinlichkeit / Ausmass nicht explizit dargestellt; Massstabsebene ca. 1: Beschreibung von gefahrenrelevanten Geländemerkmalen; keine direkte Aussage zu aktuellen Prozessen; Wahrscheinlichkeit / Ausmass nicht explizit dargestellt; Massstabsebene ca. 1:25'000-1: rein methodische Hilfsmittel ohne direkten Systembezug; universell anwendbar; bedingen Verständnis der untersuchten Zusammenhänge zur Wahl richtiger Modelle keine ausgezeichneten Massstabsebenen formal und mathematisch stringente Formulierung; bedingen erhebliche System- und Methodenkenntnisse; zugänglich für Parameterstudien, Sensitivitätsanalysen etc. keine ausgezeichneten Massstabsebenen

24 Methoden des risikobasierten Planens bei der Naturgefahrenabwehr 24 Instrument [Quelle] Qualitative / semiquantitative Verfahren der Risiko- und Massnahmenbeurteilung Erstellen v. Ereigniskatastern Erstellen v. Schadenpotenzialkatastern Erstellen v. Schutzbautenkatastern BUWAL Umweltmat. 107/I Stufen 2 und 3 [8] Methode des pragmatischen Ansatzes [13] Methode Schutzbauten nach Effor2 Schutzdefizit nach BUWAL Umweltmat. 107/I Stufe 1 [8] Schutzziele Anwendung von Kostenwirksamkeitsüberlegungen Entscheidungsmodelle Investitionsrechnung Charakterisierung meist formale Prozeduren; zugänglich für nichtquantifizierte / -quantifizierbare Grössen; bedingen grundlegende Systemkenntnisse; keine ausgezeichneten Massstabsebenen Daten nach vorgegebenen Kriterien systematisch erhoben; Daten oft mit erheblichen Unsicherheiten verbunden; basiert auf realen Ereignissen; kartographische Darstellung wünschenswert; keine ausgezeichneten Massstabsebenen Daten nach vorgegebenen Kriterien systematisch erhoben; Daten meist mit wenigen Unsicherheiten verbunden; Aufwand steigt mit Detaillierungsgrad rasch; keine ausgezeichneten Massstabsebenen Daten nach vorgegebenen Kriterien systematisch erhoben; Daten meist mit wenigen Unsicherheiten verbunden, aber z.t. unvollständig; keine ausgezeichneten Massstabsebenen formal stringente und transparente Methodenformulierung; anwendbar für detaillierte quantitative Abklärungen; relativ aufwändig; primär geeignet im Massstabsbereich 1: formale Prozedur, z.t. nicht offensichtliche Berechnungen grundsätzlich auf allen Massstabsebenen einsetzbar; bedarf einer Moderation setzt quantitative Risikoanalyse und Kenntnis der Wirksamkeit (für Kostenwirksamkeitsüberlegungen) voraus, relativ aufwändig, Daten oft mit erheblichen Unsicherheiten verbunden formale Prozedur, Berechnung der Werte transparent, wenn auch z.t. willkürlich festgesetzt; wenig Aufwand, nur beschränkte Aussagekraft der Resultate; geeignet im Massstabsbereich 1: normative Festlegung von akzeptierbaren Häufigkeiten oder Intensitäten (aber nicht von Risiken) in Abhängigkeit der Art des Schadenpotenzials; Höhe des Schadenpotenzials semiquantitativ berücksichtigt formal stringente Methodenformulierung; Wirksamkeit meist schwer zu bestimmen; nur auf wirtschaftliche Grössen ausgerichtet; keine ausgezeichneten Massstabsebenen meist formal klare, transparente Methodenformulierung; Kriterien für Variantenevaluation etc. meist nur bedingt quantifizierbar und objektivierbar; keine ausgezeichneten Massstabsebenen formal klare Methodenformulierung; nur auf wirtschaftliche Grössen ausgerichtet; reagiert z.t. sehr sensitiv auf gewisse Eingangsgrössen (Zins); keine ausgezeichneten Massstabsebenen