Wie macht es die Schweiz? Der Staat finanziert die Alpentransversalen

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1 Es gilt das gesprochene Wort! Wie macht es die Schweiz? Der Staat finanziert die Alpentransversalen Referat von P. Testoni BUNDESAMT FÜR VERKEHR anlässlich des Alpbach-Seminars vom August 2002

2 Inhalt: 1. Einleitung 3 2. Die Transportpolitik in Kürze 4 3. Die Modernisierung der Bahn / Die Eisenbahngrossprojekte 6 4. Die Alpentransversalen / Stand des Projektes 7 5. Rollenteilung Staat Betreiber 9 6. Fonds / Finanzierung Alternative Finanzierungsquellen Schlusswort 12 BAV/at/zea Seite 2

3 1. Einleitung Der heutige Vortrag soll Ihnen die Finanzierungsmodalitäten der Schweizer Eisenbahngrossprojekte schildern, welche die grössten Infrastrukturinvestitionen darstellen. Um ein besseres Verständnis dieser Finanzierungsstrukturen zu ermöglichen, möchte ich Ihnen zuerst ein Überblick über die Schweizer Transportpolitik in Bezug auf Infrastrukturinvestitionen zeigen. Dies beinhaltet die politischen Massnahmen für die Förderung des öffentlichen Verkehrs sowie die zur Zeit in Bau stehenden Projekte. BAV/at/zea Seite 3

4 2. Die Transportpolitik in Kürze Mit dem heutigen Wachstum der verschiedenen Verkehrsformen steht die Infrastruktur zunehmend unter Druck. Die Kapazitäten werden sichtlich erschöpft. Der Strassenverkehr ist dabei besonders betroffen. Um ein Verkehrschaos und all dessen Konsequenzen zu vermeiden hat die Schweiz klare Massnahmen eingeführt und ein klares verkehrspolitisches Ziel gesetzt: Die Mobilität muss in einer sozial, ökologisch und ökonomisch optimalen Art gewährleistet werden. Um dies zu erreichen, hat sich die Schweiz vorgenommen, den öffentlichen Verkehr mittels ökonomischen Instrumenten zu fördern. Dies bedeutet einerseits die Förderung des öffentlichen Verkehrs andererseits eine maximale Verlagerung des Alpengüterverkehrs von der Strasse auf die Schiene. Welche konkrete Massnahmen hat die Schweiz geplant, um diese Verlagerung zu erreichen? Die Eisenbahnreform Die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe Die bilateralen Abkommen mit der Europäischen Union Die Modernisierung der Eisenbahninfrastruktur Die flankierenden Massnahmen zur Förderung der Verlagerung Die Bahnreform Die Bahnreform setzt mit Wettbewerbselementen neue Anreize für kunden- und marktgerechte Angebote. Gleichzeitig gewährt sie den Bahnen grössere unternehmerische Freiheit. Ferner soll die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs transparenter und nach einheitlichen Regeln erfolgen. Mit dem freien Netzzugang im Güterverkehr und im unregelmässigen Personenverkehr soll die Bahnreform mehr Wettbewerbselemente ins Bahnsystem einführen, um den Bahnen Anreize zu setzen, ihre Leistung und ihre Produktivität weiter zu steigern. Der freie Netzzugang bedeutet, dass ein dritter Anbieter gegen Entgelt zum Beispiel Güterzüge auf dem Schienennetz einer anderen Bahn anbieten kann. Die Bahnreform stellt ausserdem ein Instrumentarium zur Verfügung, um die politischen und betrieblichen Entscheide zwischen Bund und den Bahnunternehmen besser zu trennen und damit den unternehmerischen Spielraum zu erhöhen. Die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) Mit der LSVA wird einerseits das Prinzip der Kostenwahrheit und andererseits das Verursacherprinzip umgesetzt. Der Schwerverkehr soll jene Kosten bezahlen, die er auch tatsächlich verursacht wer viel fährt, soll auch mehr bezahlen. Durch die markante Verteuerung des Strassentransports werden marktwirtschaftliche Anreize zur Verlagerung des Güterschwerverkehrs auf die Schiene geschaffen. Die LSVA finanziert die grossen Infrastrukturvorhaben im öffentlichen Verkehr mit und unterstützt dadurch die verkehrspolitische Ausrichtung der Umlagerung des Güterverkehrs von der Strasse auf die Schiene. Die LSVA federt die Auswirkungen der schrittweisen Erhöhung der Gewichtslimite für Lastwagen von 28 auf 40 Tonnen ab. Alle über 3,5 Tonnen schweren Strassenfahrzeuge für den Güter- und den Personentransport haben die LSVA zu entrichten. Parallel zur schrittweisen Anhebung der Gewichtslimite für Lastwagen von 28 auf 40 Tonnen erhöht die Schweiz die LSVA sukzessive (siehe oben stehende Tabelle). Die volle Abgabe wird ge- BAV/at/zea Seite 4

5 mäss Landverkehrsabkommen mit der EU ab Inbetriebnahme des ersten NEAT-Basistunnels jenem am Lötschberg erhoben, spätestens jedoch ab 1. Januar Die bilateralen Abkommen mit der EU Die Hauptmassnahmen des Bilateralen Abkommen mit der EU liegen in der Harmonisierung der Standard- und Zugangsbedingungen im Strassentransport. Dies beinhaltet eine Steigerung des zulässigen Lastwagengewichts von 28 auf 34 Tonnen und ab 2005 auf 40 Tonnen (Europäischer Maximalwert). Die Schweiz kann den daraus entstehenden Produktivitätseffekt mittels der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe kompensieren. Währen der Übergangsphase vom 2001 bis 2004 gewährt die Schweiz der EU Kontingente für 40- Tonnen-Fahrzeuge. BAV/at/zea Seite 5

6 3. Die Modernisierung der Bahn / Die Eisenbahngrossprojekte Am 29. November 1998 haben Volk und Stände der Modernisierung der Schweizer Bahnen zugestimmt. Nach dem Ja zum Bundesbeschluss über Bau und Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs kann die Bahninfrastruktur umfassend modernisiert und ausgebaut werden. Dieses Modernisierungspaket beinhaltet folgende Projekte: BAHN 2000 (erste und zweite Etappe) NEAT mit zwei neuen Basistunneln durch Gotthard und Lötschberg Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Hochgeschwindigkeitsbahnnetz (HGV) sowie die Lärmsanierung der Bahnen. Der BAHN 2000 und der NEAT haben die Stimmberechtigten bereits 1987 bzw zugestimmt. Seither haben sich jedoch verschiedene Rahmenbedingungen wesentlich verändert; so hat sich die Finanzlage des Bundes deutlich verschlechtert. Deshalb fasste der Bundesrat alle Grossbauvorhaben für die Bahn mitsamt der erforderlichen Finanzierung in einer Vorlage zusammen und nahm Einsparungen vor. Bei der NEAT wurden im Vergleich zum ursprünglichen Projekt auf den Ausbau der Zufahrtsstrecken verzichtet und eine zeitliche Staffelung vorgenommen (1. Phase: Bau von Lötschbergund Gotthard-Basistunnel; 2. Phase: Bau von Ceneri-, Zimmerberg- und Hirzel-Tunnel, Ausbauten zwischen St. Gallen und Arth-Goldau). BAV/at/zea Seite 6

7 4. Die Alpentransversalen / Stand des Projektes Das NEAT-Konzept umfasst den Ausbau der Transitachsen Gotthard und Lötschberg Simplon als ein zusammenhängendes Gesamtsystem sowie einen besseren Anschluss der Ostschweiz an die Transitachse Gotthard. Zwei neue Basistunnel am Gotthard und am Lötschberg bringen dem Personen- und dem Güterverkehr kürzere und schnellere Nord-Süd-Verbindungen. Zudem ist die NEAT für die Verlagerung von möglichst viel alpenquerendem Güterschwerverkehr von der Strasse auf die Schiene unentbehrlich. Das Kostendach für die NEAT beträgt, inkl. einer Reserve von 15%, 14,7 Milliarden Franken. Davon sind 7,7 Mia. für die Gotthard- und 3,2 Mia. für die Lötschberg-Simplon-Achse vorgesehen. Im Personenverkehr integriert die NEAT die Schweiz in das entstehende europäische Hochgeschwindigkeitsbahnnetz. Damit wird unser Land enger an die europäischen Zentren angebunden. Die Reisezeiten sinken; in die umliegenden Metropolen betragen die Zeitersparnisse 20-30%. Zudem werden die Kantone Tessin und Wallis dank der NEAT mit der Bahn 2000 verbunden, und es ergeben sich Reisezeitersparnisse von einer halben bis zu einer ganzen Stunde. Im Güterverkehr bringt das NEAT-Netz mit den zwei neuen Basistunnel durch die Alpen neue Transportkapazität und -qualität sowie tiefere Betriebskosten für die Bahnen. Die Wettbewerbsposition der Bahn im Güterverkehr wird deutlich gestärkt. Damit kann wesentlich mehr Verkehr von der Strasse auf die Schiene verlagert werden, womit die Umsetzung des Alpenschutzartikels möglich wird. Achse Gotthard Auf der Achse Gotthard sind der Bau von drei Tunnels sowie deren Anschlüsse an die bestehenden Stammlinien vorgesehen: - In der 1. Etappe wird der Gotthard-Basistunnel mit einer Länge von 57 Kilometern gebaut. - In einer 2. Etappe wird der Ceneri-Basistunnel mit einer Länge von 15 Kilometern im Tessin und der Zimmerberg-Basistunnel zwischen Thalwil und Litti/Baar mit den nötigen Verknüpfungen zu den bestehenden Stammlinien verwirklicht. Der Zimmerberg-Basistunnel ist die Fortsetzung des Zimmerbergtunnels zwischen Zürich und Thalwil, der im Rahmen von Bahn 2000, 1. Etappe gebaut wird. Er hat eine Länge von 20 Kilometern. - Die zurückgestellten Streckenabschnitte und Trassen, für die das Parlament noch keine Finanzierung beschlossen hat, werden raumplanerisch gesichert. Dazu gehört u.a. auch die umstrittene nördliche Weiterführung der NEAT im Kanton Uri. Der Gotthard-Basistunnel führt von Erstfeld bis nach Bodio. Er besteht aus zwei richtungsgetrennten Einspurröhren von je 57 Kilometern Länge. Diese werden rund alle 330 Meter durch Querschläge miteinander verbunden. Sie sollen im Notfall - etwa bei einem Zugsunfall oder Brand den Passagieren ermöglichen, in der anderen Röhre Zuflucht zu suchen. Die Vortriebsarbeiten erfolgen nicht nur vom Nord- und Südportal aus, sondern auch von drei Zwischenangriffen: dem Zugangsstollen bei Amsteg, dem Zugangsstollen bei Faido und über einen rund 800 Meter tiefen Schacht bei Sedrun. Mit Ausnahme des Nordportals sind an allen Angriffsstellen die Bauarbeiten im Gang. An den Fusspunkten der Zwischenangriffe werden Multifunktionsstellen eingerichtet, von denen aus im Notfall die Evakuation der Passagiere erfolgen kann. Insgesamt sind 18% der gesamten Tunnelausbruchs erledigt. Bezogen auf die zwei Hauptröhren sind es jedoch nur 3% Achse Lötschberg Auf der Achse Lötschberg ist der Bau eines Basistunnels sowie dessen Anschlüsse an die bestehenden Stammlinien in der 1. Etappe vorgesehen. Auch hier werden verschiedene Streckenab- BAV/at/zea Seite 7

8 schnitte und Trassen, für die das Parlament noch keine Finanzierung beschlossen hat, vorerst raumplanerisch gesichert. Der Lötschberg-Basistunnel ist grundsätzlich ebenfalls als Tunnelsystem mit zwei richtungsgetrennten Einspurröhren konzipiert. Der Vortrieb erfolgt u.a. über die zwei Zwischenangriffe in Mitholz und Ferden. Um Kosten zu sparen, wird vorerst zwischen dem Nordportal in Frutigen und der in Mitholz vorgesehenen Dienststation nur eine Tunnelröhre erstellt. Südlich von Mitholz, bis zum Südportal in Raron, sind zwei Tunnelröhren vorgesehen, wobei in einer ersten Phase die bahntechnische Ausrüstung der westlichen Röhre nur zwischen Ferden und Raron vorgesehen ist. Der Fensterstollen nach Steg wird im gleichen Profil erstellt wie die Tunnelröhren, so dass die bahntechnische Ausrüstung jederzeit möglich ist und später eine direkte Verbindung Richtung Mittelwallis bzw. der Autoverlad realisiert werden kann. Die Länge des Lötschberg-Basistunnels beträgt rund 35 km. Für das gesamte Röhrensystem werden Tunnels mit einer Gesamtlänge von 88 km ausgebrochen, davon entfallen 21 km auf Zugangund Sondierstollen. Der Ausbruch für die gesamte Tunnelstrecke wird auf ca. 13 Millionen Tonnen geschätzt. Die beiden Basistunnelröhren werden alle rund 330 Meter mit Querschlägen verbunden. Insgesamt sind 59% des gesamten Tunnelausbruchs erledigt. Bezogen auf die zwei Hauptröhren sind es 49% (Stand: 5. August 2002, 06:00 Uhr). Anschluss der Ostschweiz Die Anbindung der Ostschweiz an die Gotthardlinie wird einerseits durch den teilweisen Ausbau der Strecke zwischen St. Gallen und Arth-Goldau und andererseits durch den Zimmerberg- und Hirzeltunnel sichergestellt. BAV/at/zea Seite 8

9 5. Rollenteilung Staat Betreiber Wer ist beim Bau der NEAT für was zuständig? Die Grösse des NEAT-Projekts und die hohe Summe der Gelder, die dafür eingesetzt werden, braucht eine besondere Projekt- und Kontrollorganisation. Deshalb sind viele verschiedene Behörden, Organisationen und Stellen mit einbezogen. Besonders wichtig ist dabei, dass jeder der Beteiligten klar weiss, welche Funktionen er erfüllt und welche Aufgaben er übernimmt, für welche Bereiche er zuständig ist und welche Verantwortung bei ihm liegt: Die AlpTransit Gotthard AG (ATG) und die BLS AlpTransit AG (BLS AT) sind die Bauherren der vier Basistunnels Gotthard, Lötschberg, Ceneri und Zimmerberg. Sie üben stellvertretend für den Bund die Bauherrenfunktion aus. Beide sind 100%-ige Tochtergesellschaften der SBB AG bzw. der BLS AG. Sie tragen insbesondere die Verantwortung für - die Projektierung und den Bau - die Einhaltung der Kosten und Termine - die Vergaben der Lose und den Abschluss der Verträge mit den Unternehmern - die Übernahme der von ihnen beeinflussbaren Risiken (ohne Geologie) Das Bundesamt für Verkehr (BAV) nimmt den grössten Teil der Aufgaben des Bundes wahr, die mit der Verwirklichung der NEAT zusammenhängen. Es übt die sogenannte operative Aufsicht auf Behördenstufe aus. - Es begleitet das Vorprojektverfahren und das Auflageverfahren. - Es beaufsichtigt die Ersteller, besonders was die Umsetzung der Weisungen des Departements betrifft. Es führt regelmässig weitere Prüfungen bei den Erstellern durch. - Es verwaltet den Fonds für Eisenbahngrossprojekte und bewirtschaftet die NEAT-Kredite. - Es legt zusammen mit der Eidgenössischen Finanzverwaltung den NEAT-Teuerungsindex fest. Ich werde später darauf zurück kommen. - Es koordiniert zwischen den verschiedenen Beteiligten (andere Bundesstellen, Ersteller). - Es berichtet halbjährlich an den Bundesrat und ans Parlament über den Stand Das Departement (UVEK) vertritt die grundlegenden Interessen des Bundes in seiner Rolle als Besteller der NEAT. - Es hat eine umfangreiche NEAT-Controlling-Weisung erlassen, die genau vorschreibt, wie die Projektaufsicht, die Projektsteuerung und die Berichterstattung ablaufen soll. - Es bereitet mit den Erstellern Vereinbarungen vor, d.h. Verträge über die bestellten Leistungen und den Zeitpunkt der Vertragserfüllung. Der Bundesrat hat die Aufgabe, die strategische Aufsicht wahrzunehmen. Er kann unter anderem Verpflichtungskredite und Reserven freigeben sowie Krediterweiterungen für die Deckung der Teuerung, der Mehrwertsteuer und der Bauzinsen beschliessen. Auf Stufe des Parlaments hat die NEAT-Aufsichtsdelegation die Aufgabe, die Aufsicht über die Aufsicht, also die Oberaufsicht, wahrzunehmen. Sie schaut, ob der Bundesrat, das Departement (UVEK) und das Bundesamt (BAV) ihren Auftrag erfüllen und wie sie ihn erfüllen. BAV/at/zea Seite 9

10 6. Fonds / Finanzierung Mit der FinöV-Abstimmung wurden die Details der Finanzierung von allen vier Eisenbahngrossprojekten, deren Kosten sich auf rund 30 Milliarden Franken (Preisbasis 1998) belaufen, in der Bundesverfassung verankert. Damit den Fluss der Gelder so übersichtlich wie möglich zu machen, wurde ein Fonds für Eisenbahngrossprojekte geschaffen, der aus verschiedenen Finanzquellen gespiesen wird. Damit wurde die Finanzierung der vier Grossvorhaben auf eine solide Grundlage gestellt. Der Anteil der verschiedenen Einnahmequellen dieses Fonds sieht - über die gesamte Laufzeit des Fonds von gut 20 Jahren gerechnet - folgendermassen aus: - Rund 55% der benötigten Gelder stammen von der pauschalen und der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) (seit , früher PSVA), wobei die LSVA erst mit der Eröffnung des Lötschberg-Basistunnels im vollen Umfang erhoben werden kann. - Zur Zeit noch den Kontingentseinnahmen - Etwa 20% fliessen ab 1. Januar 2001 über die Erhöhung der Mehrwertsteuer um 0,1% in den Fonds. - Rund 10% werden über eine Verschuldung des Bundes auf dem Kapitalmarkt finanziert. - Etwa 10% stammen aus einem Teil der Einnahmen der Mineralölsteuer (genau 25% der Kosten der Hauptachsen der NEAT). - Sowie aus Darlehen, die der Bund am Kapitalmarkt aufnimmt (für maximal 25% der Projektkosten, um die Verschuldung des Bundes zu begrenzen). Da die Ausgaben für die Bauarbeiten in den ersten Jahren über den Einnahmen liegen, schiesst der Bund aus der allgemeinen Bundeskasse das benötigte Geld vor. Das Parlament hat jedoch eine Limite für diese Bevorschussung von 4,2 Milliarden Franken (Preisstand 1995) gesetzt, die nicht überschritten werden darf. Gegen Ende der Laufzeit des Fonds werden die Einnahmen die stark abnehmenden Ausgaben übersteigen. Dadurch können die Vorschüsse an die Bundeskasse zurückbezahlt werden. Die so eingenommenen Mitteln werden auf verschiedene Arten den Erstellern (Werken) zur Verfügung gestellt. - Zum Teil in Form von voll verzinslichen, rückzahlbaren Darlehen gewährt (Max. 25%) - Zum Teil in Form von variabel Verzinslichen Darlehen (welche erst nach Inbetriebnahme der Werke verzinst werden). - Als dritte Gewährungsart gibt es einen Teil à-fonds-perdu Finanzierung. Als zusätzliche Finanzierungsquelle wurde auch die Möglichkeit einer Privatfinanzierung eingeplant (welche aber bisher nicht zum tragen gekommen ist). Damit wäre auch die Möglichkeit einer PPP- Finanzierung (Public-Private-Partnership) eingeplant. BAV/at/zea Seite 10

11 7. Alternative Finanzierungsquellen Bei der Suche nach möglichen Finanzierungsquellen wurde zuerst ein Anforderungskatalog aufgestellt, dem entsprechend beurteilt werden konnte, ob eine neue Abgabe als Finanzierungsquelle politisch realisierbar ist: - Die Finanzierungsquellen sollen möglichst ergiebig sein, damit mit einer kleinen Zahl von Abgaben die nötigen finanziellen Mittel aufgebracht werden können. - Die Finanzierungsquellen müssen in kurzer Zeit verfügbar sein, weil der Bundeshaushalt die Lasten bereits heute nicht mehr zu tragen vermag und die Eisenbahngrossprojekte bereits in beziehungsweise kurz vor der Realisierung stehen. - Die Finanzierungsquellen sollen neben der fiskalischen Zielsetzung verkehrspolitische Anliegen berücksichtigen und die Umlagerung von der Strasse auf die Schiene begünstigen. Basierend auf diesen Vorgaben wurden mögliche Finanzierungsquellen beurteilt: Finanzierungsquelle Ergiebigkeit - Erhöhung der Treibstoffzollbelastung 600 Mio. p.a. (inkl. Diesel) 450 Mio. p.a. (exkl. Diesel) - Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) 400 Mio. p.a. - Umwidmung und Verdoppelung der pauschalen Schwerverkehrsabgabe Mio. p.a. (PSVA) - Anteilsmässige Finanzierung der NEAT über Treibstoffzolleinnahmen Max. 320 Mio. p.a. - Alpentransitabgabe (ATA) Mio. p.a. - Belastung der flüssigen und gasförmigen Brennstoffe 345 Mio. p.a. - Bahnabgabe auf den Tarifen des Personenfern- und Güterverkehrs 50 Mio. p.a. - CO 2 -Abgabe auf fossilen Energieträgern Je nach Ausgestaltung - Mehrwertsteuer-Sondersatz auf den Energieträgern 1'000 Mio. p.a. - Allgemeine Energieabgabe Je nach Ausgestaltung - Zuschlag zur MWST 1'800 Mio. p.a. - NEAT-Lotterie 100 Mio. p.a. - Mitfinanzierung aus Erträgen der Telekommunikation SBB Offen - Mitfinanzierung aus dem Aufkommen einer Steueramnestie Mio. p.a. - Aufwertung der stillen Reserven auf dem Goldbestand 22 Mia. - Privatfinanzierung Je nach Rentabilität - Mitfinanzierung durch die europäische Investitionsbank (EIB) Max. 10% der Projektkosten - Mitfinanzierung durch Kantone und Dritte Offen BAV/at/zea Seite 11

12 8. Schlusswort Der Innen- und Endausbau des Bauwerkes Schweizer Verkehrspolitik wird unser Amt, aber auch unsere Partner Kantone und Transportunternehmen in den nächsten Wochen, Monaten und Jahren stark fordern. Dies betrifft insbesondere die Umsetzung der FinöV-Projekte (NEAT, Bahn 2000, HGV-Anschlüsse und Bahn 2000), die Umsetzung des Landverkehrsabkommens und der Bahnreform, aber auch die laufenden und neuen Aufgaben. Nur in konstruktiver Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen und Bahnen kann es gelingen diese Bauwerke zu vollenden und zu einem zukunftsgerichteten System für den öffentlichen Verkehr zu machen. Das BAV will dabei ein kundenorientiertes Kompetenzzentrum sein, das den öffentlichen Verkehr als Gesamtsystem fördert und weiter ausbaut. Mit diesem gemeinsamen Ziel vor Augen wird es uns gelingen, die Fragestellungen professionell und einvernehmlich zu lösen. BAV/at/zea Seite 12