Dr. Nicola Liebert Tax Justice Network Berlin, d

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1 Dr. Nicla Liebert Tax Justice Netwrk Berlin, d Stellungnahme des Netzwerks Steuergerechtigkeit (Tax Justice Netwrk) zur öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags am 13. März 2013 zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfnds (AIFM-Umsetzungsgesetz) Vrbemerkung Diese kurze Stellungnahme beschränkt sich auf einen Aspekt des vrliegenden Gesetzentwurfs, nämlich die alternativen Investmentfnds, weil hier weil hier das Tax Justice Netwrk über die größte Expertise verfügt. Es ist uns dabei bewusst, dass das Umsetzungsgesetz zur AIFM-Richtlinie vr allem aufgrund der schwachen Vrgaben der EU zu kurz greift, dch sllte dies den Gesetzgeber nicht daran hindern, über die Richtlinie hinaus wirkungsvlle Maßnahmen zu ergreifen, für die im Flgenden einige Vrschläge gemacht werden. I. Zum Prblem der alternativen Investmentfnds (insbesndere Hedgefnds) Künftig sll es keine regulierungsfreien Räume (Steuerasen) der Akteure (insbesndere Schattenbanken) mehr geben das war die Lehre, die der G20-Gipfel in Lndn 2009 aus der Finanzkrise zg. Die AIFM-Richtlinie über die Verwalter alternativer Investmentfnds (2011/161/EU) stellt den Versuch dar, eines der beiden Prbleme anzugehen, indem es alternative Investmentfnds bzw. zumindest deren Verwalter einer gewissen Regulierung unterwirft. Da dabei jedch das andere, damit in engem Zusammenhang stehende Prblem der Steuerasen außen vr gelassen wird, wird das Vrhaben nach Überzeugung des Tax Justice Netwrk letztlich nicht zum gewünschten Erflg führen, die systemischen Risiken zu vermindern. Das zeigt sich schn allein daran, dass die Fnds selbst gar nicht Ziel der Regulierung sind und es auch nicht sein können, weil gerade die in höchst riskanten Anlagefeldern aktiven Hedgefnds in fast allen Fällen in Steuer- bzw. Regulierungsasen ansässig sind. Einige statistische Angaben verdeutlichen dies: In Deutschland verfügten 2011 ausweislich der Kapitalmarktstatistik der Deutschen Bundesbank 18 Hedgefnds und sieben Dachhedgefnds zusammen über ein Fndsvermögen vn 1,38 Milliarden Eur. 1 In der EU gab es nach Angaben der BaFin zur gleichen Zeit 1181 Fnds mit einem verwalteten Vermögen vn 88,64 Milliarden Eur. 2 1 Aus einer Antwrt der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der FDP vm , DOK 2012/

2 Dem steht die Zahl vn rund 9500 Hedgefnds weltweit gegenüber, die nach Angaben der Branchenrganisatin TheCityUK 2010 zusammen über ein verwaltetes Vermögen vn 1,92 Bi. US-Dllar verfügten. 3 Nch höher liegt die Schätzung der New Yrker Beratungsfirma Pertrac, der zuflge die Zahl der Einzelmanager-Hedge-Fnds 2010 weltweit um zwölf Przent auf gestiegen ist. 4 An diesen Zahlen lässt sich unschwer erkennen, dass eine bessere direkte Regulierung auf natinaler Ebene und selbst auf Ebene der EU zumindest im Fall der Hedgefnds keinen nennenswerten Unterschied macht. Den.g. Zahlen zuflge sind nur zwischen sieben und zwölf Przent aller Hedgefnds in der EU registriert, während sich der grße Rest ffshre angesiedelt hat, insbesndere auf den Kaimaninseln (37%) und in Delaware (27%). 5 Die bislang völlig unregulierten und meist außerhalb des Zugriffs vn Aufsichtsbehörden stattfindenden Aktivitäten vn Hedgefnds stellen für die internatinale Finanzarchitektur ein hhes Risik dar, wie bereits der Zusammenbruch des LTCM-Fnds 1998 zeigte. LTCM hatte seine Zentrale ffiziell im US-Bundesstaat Cnnecticut, dch der Unternehmenssitz war in der Steuer- und Regulierungsase Delaware, während der eigentliche Fnds, Lng Term Capital Prtfli LP, auf den Kaimaninseln eingetragen war. Auch die beiden Hedgefnds der US-Investmentbank Bear Stearns, deren Zahlungsunfähigkeit im Juli 2007 den Beginn der aktuellen Finanzkrise markierte, waren auf den Kaimaninseln registriert. Nicht nur der schiere Umfang der in diesem Schattenbankbereich verwalteten Vermögen macht deutlich, wie wichtig eine umfassende Regulierung ist. Ähnlich wie bei Banken scheinen überdies bei den Hedgefnds einige eine systembedrhliche Größe zu erreichen: 70% des Vermögens verteilen sich laut TheCityUK auf nur 100 Hedgefnds, als auf ein Przent. Die durchschnittliche Leverage (Fremdkapital im Verhältnis zu Nettvermögenswerten) beträgt bei britischen Hedgefnds 400 Przent. Im Zuge der Finanzkrise wurde ffensichtlich, dass Hedgefnds und andere Schattenbanken insbesndere durch ihre Verbindung zu systemrelevanten regulären Banken die Stabilität des glbalen Finanzsystems unterminieren. II. Zu den Schwächen der AIFM-Richtlinie Da die EU und ihre Mitgliedsstaaten keinen Einfluss auf die Aufsichts- und Regulierungsbedingungen in Steuerasen haben, richtet sich die AIFM-Richtlinie ntgedrungen an die meist nicht in der Karibik und in anderen Steuerasen außerhalb der Reichweite der eurpäischen Behörden, sndern weitaus häufiger in Lndn ansässigen Fndsmanager. Diese sllen künftig gewissen Auflagen unterwrfen werden, die jedch nach Ansicht des Tax Justice Netwrk nicht weit genug gehen. Beschränkung auf grße Fnds: S sind vn der künftigen Zulassungspflicht nur die Verwalter vn alternativen Investmentfnds mit einem Prtfli über 100 Mi. Eur betrffen, wbei für Fnds, die kein Fremdkapital aufnehmen, sgar eine Grenze vn 500 Mi. Eur gilt. Diese Grenzen erscheinen nicht lgisch begründbar. Andere Branchen, bei denen es ebenfalls um eine Abwendung vn Risiken vn der Bevölkerung geht, wie z.b. Lebensmittelbetriebe prfitieren bei der Zulassungspflicht mit gutem Grund nicht vn slchen Grenzen. An dieser Stelle empfiehlt sich ein Blick auf den Ddd-Frank Act in den USA, der der Börsenaufsicht SEC zumindest Spielraum für eine spätere Verschärfung der Auflagen gibt, z.b. bezüglich der Ausweitung auf kleinere Hedgefnds. 2 ibid Handelsblatt: Banker flüchten in Hedge-Fnds, Angaben nach TheCityUK 2

3 Unzureichende Eigenkapitalanfrderungen: Um die Zulassung zu erhalten, müssen sich die betrffenen Verwalter gewissen Anfrderungen etwa in Bezug auf liquide bzw. kurzfristig zu mbilisierende Eigenmittel unterwerfen. Diese sind jedch unzureichend. Vn der Richtlinie vrgeschrieben sind im Grundsatz Mittel in Höhe vn einem Viertel der Gemeinksten swie bei einem verwalteten Vermögen vn mehr als 250 Mi. zusätzlich 0,02 Przent der über diesen Betrag hinausgehenden Summe jedch nur bis zu einem Limit vn 10 Mi. Eur. Zum Vergleich: Das verwaltete Vermögen vn Paulsn & C. betrug 2012 umgerechnet rund 18 Mrd. Eur, bei der Man Grup waren es 42 Mrd. Eur und beim Marktführer Bridgewater Assciates 60 Mrd. Eur. 6 Das vrgeschriebene Eigenkapital würde bei diesen grßen Fnds smit gerade einmal 0,02 bis 0,06 Przent des Fndsvermögens ausmachen. Vllkmmen unverständlich ist, warum die Auflagen der AIFM-Richtlinie derart weit hinter den Eigenkapitalanfrderungen an die Banken zurückbleiben (8 Przent schn laut Basel II). Die Richtlinie steht dadurch im Widerspruch zu allen Bemühungen, den Schattenbanksektr einer dem regulären Banksektr entsprechenden Regulierung zu unterwerfen. Slange für Schattenbanken grßzügigere Regeln gelten als für reguläre Banken, stellt dies nachgerade eine Einladung zur Regulierungsarbitrage dar eine Erfahrung die die USA nach der Verabschiedung des Ddd-Frank Acts bereits machen knnten, w Banken auf die angedrhte strengere Regulierung etwa in Bezug auf Eigengeschäfte mit der Auslagerung vn Geschäften insbesndere in weniger stringent regulierte Hedgefnds begannen. Keine Einschränkung riskanter Geschäftsmdelle: Eine grundlegende Schwäche der Richtlinie und ihrer geplanten Umsetzung in deutsches Recht ist darüber hinaus, dass sie den Fndsverwaltern zwar etwas mehr Transparenz abverlangt, aber ansnsten ihr Geschäftsmdell, das auf hher Verschuldung (Leverage) und hchspekulativen Anlagen basiert, weitestgehend unangetastet lässt, statt die Leverage drastisch zu beschränken und Derivate und anderen kmplexe Finanzinstrumente, die vn den persnell ft mäßig ausgestatteten Aufsichtsbehörden nicht immer zeitnah bewertet werden können, einer Zulassungspflicht zu unterwerfen (Stichwrt Finanz-TÜV). Ausnahmen für Länder mit schwächerer Regulierung: Ein weiteres Prblem sind die Knzessinen, die Grßbritannien gemacht wurden, da die die meisten in Eurpa aktiven Hedgefnds meist vn Lndn und nicht etwa Frankfurt aus gemanagt werden. Nch mindestens bis 2018 genügt laut Richtlinie die Zulassung durch eine natinale Behörde, um in der ganzen EU tätig zu werden als auch durch die gegenüber Hedgefnds als grßzügig bekannten britischen Behörden der die Behörden in Irland, die zumindest in der Vergangenheit damit warben, jeden Fnds schn am nächsten Arbeitstag zuzulassen, wenn die Unterlagen bis 15 Uhr eingereicht werden. 7 III. Zu den Regulierungsalternativen Die G20 hat im Prinzip die richtigen Weichen gestellt: keine regulierungsfreien Räume und Akteure mehr und speziell die Regulierung des Schattenbanksektrs, zu dem die Hedgefnds an vrderster Frnt zählen. Um Regulierungsarbitrage zu vermeiden, muss die Devise gelten: gleiche Regeln für gleiches Geschäft. Dieselben Anfrderungen in Bezug auf Offenlegung, Risikmanagement, Liquidität und Eigenkapital swie auf eine gerdnete Abwicklung im Inslvenzfall, die für den regulären Sektr gelten (und die, am Rande bemerkt, auch im regulären Sektr nch verschärft werden sllten), müssen für sämtliche Aktivitäten, Prdukte und Akteure auf den Finanzmärkten Geltung besitzen. 6 Angaben nach 7 Financial Times: Eurpe stcks shppers must-haves, Special Reprt Fund Markets,

4 Damit sich die Akteure sich nicht in regulierungsfreien Räume weitgehend in Sicherheit bringen können, muss auch das Vrgehen gegen die Steuer- und Regulierungsasen verschärft werden. Die Rlle slcher Verdunkelungsasen wird beispielhaft illustriert durch den Fall der K1-Hedgefnds, deren Manager Helmut Kiener swhl Grßbanken als auch Kleinanleger um mehr als 300 Mi. US-$ gebracht haben dürfte. 8 Dass er s lange die Aufsichtsbehörden an der Nase herumführen knnte, wäre zweifells nicht möglich gewesen, hätte er seine Fnds nicht auf den Britischen Jungferninseln angesiedelt und seine Geschäfte ansnsten über die Schweiz, Liechtenstein, Mnac und andere Finanzplätze abgewickelt, die alle ganz ben auf dem Financial Secrecy Index des Tax Justice Netwrk erscheinen. Ob die Umsetzung der AIFM-Richtlinie die Aufseher besser in die Lage versetzt hätten, die K1-Machenschaften zu durchblicken, darf als fraglich gelten, eben weil die Geschäfte über s viele vn den Aufsehern nicht einsehbare Steuerasen liefen. Aus diesen Prämissen lassen sich einige knkrete Frderungen ableiten, hne die eine Regulierung vn Hedgefnds und anderen alternativen Investmentfnds ein zahnlser Tiger bleibt: Austrcknen der Schattenfinanzplätze: Der entscheidendste Schritt zur Regulierung des Schattenbanksektrs einschließlich der Hedgefnds ist, die Regulierungsasen auszutrcknen. Da es sich dabei stets gleichzeitig auch um Steuerasen handelt, sind auch die anzuwendenden Mittel dieselben, s z.b. Abschlagsteuern auf Dividenden-, Zins- und snstige Gewinnübertragungen aus Steuerasen swie auf alle Überweisungen in Steuerasen, kein steuerlicher Abzug vn Betriebsksten für in Steuerasen erbrachte Leistungen, Ergänzung aller Dppelbesteuerungsabkmmen um einen autmatischen Infrmatinsaustausch in Steuerangelegenheiten und Kündigung der Abkmmen mit nicht kperatinswilligen Steuerasen swie Entzug der Banklizenz für alle Banken, die Niederlassungen in Steuerasen weiterbetreiben. 9 Indirekte Regulierung: Slange das Austrcknen der Schattenfinanzplätze nch nicht gelungen ist, ist eine indirekte Regulierung das zweitbeste Mittel, d.h. die Aufstellung vn Regeln etwa in Bezug auf Knslidierung und Eigenkapital für die Geschäfte vn Banken mit Schattenbanken wie Hedgefnds. S hat sich auch die Issing-Kmmissin zu Recht für eine schärfere indirekte Regulierung der Beziehungen zwischen Banken und Schattenbanken ausgesprchen. 10 Demnach sllen Banken nur mit slchen Finanzfirmen in eine Geschäftsbeziehung treten dürfen, die sich selbst einer Mindestregulierung unterwerfen, die nicht schwächer ist als die für die Banken selbst geltende Regulierung. Banklizenzen für Nichtbanken mit entsprechenden Eigenkapitalanfrderungen: Eine Empfehlung des US-Regierungsberaters zu Finanzmarktregulierung Paul Vlcker für den Umgang mit Geldmarktfnds lässt sich auch auf Hedgefnds anwenden: Alle Fnds, die (wie Geld-, aber eben auch Hedgefnds) bankähnliche Dienstleistungen anbieten, sllen sich auch als Banken registrieren müssen, inklusive der damit einhergehenden Eigenkapitalpflichten. Derartige Eigenkapitalanfrderungen wären auch auf eurpäischer 8 Spiegel nline: Geprellte Anleger: Millinenbetrüger Kiener muss elf Jahre ins Gefängnis, S. auch die Stellungnahme des Tax Justice Netwrk zur öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags zur Frage der Bekämpfung der Steuerhinterziehung am 7. Juli 2010, 8_Tax_Justice_Netwrk.pdf 10 Expertenkmmissin Neue Finanzmarktarchitektur : Bericht der Issing-Kmmissin vr dem G20- Gipfel in Cannes,

5 Ebene unbedingt sinnvll, nicht zuletzt weil sie zu einem für die Systemstabilisierung nützlichen Deleveraging führen würden. Internatinales Kreditregister Die für ein effizientes Frühwarnsystem über die im Regulierungsschatten schlummernden Risiken erfrderlichen Daten könnten unter anderem durch eine glbale Finanzdatenbank verfügbar gemacht werden, für deren Schaffung sich die Bundesregierung stark machen sllte. Diese Idee wurde bereits im Jahr 2000 vm FSF speziell in Hinsicht auf die Berichtspflichten vn Hedgefnds in die Diskussin eingebracht. Für ein glbales Kreditregister hat sich der Sachverständigenrat auch in seinem Jahresgutachten 2007/08 ausgesprchen. Ein gutes Beispiel für die mögliche Ausgestaltung eines slchen internatinalen Kreditregisters bietet bereits heute der 14 des deutschen KWG, der alle Kreditinstitute mit Sitz in Deutschland, einschließlich ihrer Zweigstellen und Tchtergesellschaften im Ausland, swie alle Zweigstellen ausländischer Kreditinstitute in Deutschland vierteljährlich zur Meldung über in- und ausländische Kredite über 1,5 Mi. Eur verpflichtet. Die Anzeigepflicht gilt auch für kurzfristige Interbankenkredite, verbriefte Frderungen und bestimmte derivative Geschäfte. Diese Pflichten sllten auch auf Schattenbanken wie Hedgefnds ausgeweitet werden. 5

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