Die Behandlung von Verfahrensfehlern im Umweltverwaltungsrecht aus europarechtlicher Sicht

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1 Die Behandlung von Verfahrensfehlern im Umweltverwaltungsrecht aus europarechtlicher Sicht Referat für das 12. Bremer Umweltrechtsgespräch am 25. Juni 2013 Prof. Dr. Gerd Winter, FEU, Universität Bremen

2 Überblick Zu beachtende EU und VR Maßstäbe Hier diskutierte Verfahrensnormen und Fehlerfolgen nach deutschem Recht Anwendung der EU- und VR-Maßstäbe

3 EU Prinzipien Prinzipien Suprematie des EU-Rechts, insbes. der einzelnen Verfahrensnormen in IVU- und UVP-Richtlinien Effektivität und Äquivalenz der Umsetzung von EU-Recht Bzgl. materieller Normen Bzgl. Verfahrensnormen (soweit Umsetzungsspielräume bestehen) Rechtliches Gehör, Akteneinsicht (Art. 41 GRCh) Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 47 GRCh) Überschneidung mit Effektivitätsgrundsatz Einwirkung auf MS EU-rechtskonforme Auslegung Nichtanwendung entgegenstehenden Rechts Anwendung konformen Rechts

4 Völkerrecht Völkergewohnheitsrecht (Pulp Mills): UVP bei potentiell gefährlichen Projekten; keine Prozeduren Aarhus-Konvention Art. 6: Öffentlichkeitsbeteiligung (Trichterstruktur) Art. 9.2: Rechtsschutz wg materieller und prozeduraler Mängel Espoo-Konvention: UVP-Pflicht Einwirkung auf MS Unmittelbare Anwendbarkeit mit Vorrang im EU-Sekundärrecht (Art. 216 II AEUV) => indirekte Wirkung auf MS Bindung der MS (Art. 216 II AEUV) Völkerrechtskonforme Auslegung, über EU-Recht vermittelt (EuGH C- 240/09 Lesoochranarske)

5 Hier behandelte Verfahrensnormen Öffentlichkeitsbeteiligung (Sachverhaltsermittlung/-bewertung durch äußeres Verfahren) Bekanntmachung des Antrags Auslegung der Unterlagen einschl. Umweltbericht Einwendungsmöglichkeit Erörterungstermin UVP (Sachverhaltsermittlung/-bewertung durch inneres Verfahren) UVP-Pflicht Inhalt der UVP Als Bestandteil des Verwaltungsverfahrens verortet Keine Erweiterung des materiellen Programms Anreicherung der Tatsachengrundlage => Prozeduralisierung der Sachverhaltsermittlung => verselbständigte Rügemöglichkeit, aber auch Korrigierbarkeit (durch Anwendbarkeit 46 VwVfG, 75 I a VwVfG)

6 Verletzungsfolgen Erhaltung der Entscheidung trotz Verfahrensfehlers Heilung ( 45 VwVfG) Beachtlichkeitstest ( 46, 75 Ia VwVfG) Nachholung der Anhörung durch ergänzendes Verfahren (nach Gerichtsentscheidung ( 75 Ia VwVfG) Einschränkung der Klagebefugnis (dienende Rolle des Verfahrensrechts) und des Prüfumfangs ( 42 II, 113 I 1 VwGO)

7 Fehler? Heilung Beachtlichkeits -test Ergänzendes Verfahren Rügefähigkeit Unterbliebene Beteiligung BVerwG früher: nein Heute Allg M: ja Krizan: bis 2. VerwInstanz ICI: ja Trianel: Verbandsklage Mangelhafte Beteiligung Allg M: ja Krizan: bis 2. VerwInstanz ICI: ja Altrip (GA): Unterbliebene UVP Allg M: ja Altrip (GA): => MS [Rspr: nicht, wenn wesentl.] UVP-RL: nein Wells: ja Krizan (GA): ja Klagebefugnis begrenzbar, Prüfumfang weit Mangelhafte UVP Altrip (GA): ja Altrip (GA): => MS UVP-RL: nein Wells: ja Krizan (GA): ja Im Folgenden: Beschränkung auf die farbigen Felder

8 Fehler bzgl. Öffentlichkeitsbeteiligung => Heilung Bis wann? Analoge Anwendung 45 VwVfG => letzte gerichtliche Tatsacheninstanz EuGH C-416/10 (Krizan): Zulassung einer Abfalldeponie Standortgenehmigung: Offenlegung erst in Widerspruchsverfahren Anlagengenehmigung angefochten. Vorlage EuGH: Hinweis auf Frühzeitigkeitsgebot in Art. 15 IVU-RL 1996/1 und Art. 6 II Aarhus Aber: Effektivitätsgebot nicht gegen Heilung bis in zweite Verwaltungsinstanz. Voraussetzung Behörde befugt, Entscheidung zu korrigieren Offenheit der Entscheidungssituation Kommentar Offenheit der Entscheidung als Voraussetzung was, wenn Widerspruch keinen Suspensiveffekt hat? Abgrenzung zu Legalisierung Erstreckung bis in gerichtliche Tatsacheninstanz? Rspr. zu EU-Eigenverwaltung: EuG T-36/91 (ICI v Kom): Heilung abgelehnt aus Gewaltenteilungsgründen Kommentar: mögliche Unterscheidung wg unterschiedlicher Kontrolldichte => Spielraum der MS? Fazit: Heilung nur vor Verwaltungsbehörden, evtl. Aussetzung des Gerichtsverfahrens (Vgl. EuGH C-41/11 (Inter-Environnement Wallonie): in Fällen eines rechtlichen Vakuums durch Aufhebung der Entscheidung

9 Fehler bzgl. Öffentlichkeitsbeteiligung => Beachtlichkeit EU-Gerichte zur Eigenverwaltung: Unterscheidung wesentliche nicht so bedeutsame Verfahrensfehler. Erheblichkeitstest bei letzteren. Kläger braucht nur entfernte Möglichkeit einer anderen Entscheidung zu darzulegen (EuG T-36/91 ICI v Kommission: Akteneinsicht in entlastende Unterlagen wg wettbewerbswidriger Vereinbarungen)

10 Fehler bzgl. UVP-Inhalt => Heilung Bis zur Verwaltungsentscheidung, auch in Widerspruchsinstanz, problemlos möglich Vor Verwaltungsgericht: Problem Spruchreifmachen EuGH Rs 201/02 (Wells) Rdnr. 69: hält bei Ausfall der UVP Aussetzung der Genehmigung und Durchführung der UVP für möglich; überlässt dies dem nationalen Recht

11 Fehler bzgl. UVP-Inhalt => Beachtlichkeit Frage: Sind UVP-Fehler rügefähig, und unterliegen sie dem beachtlichkeitstest? EuGH Rs C-72/12 (Gemeinde Altrip): PFB wg Hochwasserschutzgebiet; 12 % der Gemeindefläche; daneben Flächen von 2 Landwirten (Gebr. Hört) und eines Campingplatzbetreibers (Schneider). Kläger rügen unzureichende UVP. Anfechtungsklage durch VG und OVG abgewiesen. BVerwG legt vor: Darf UVP-Mängelrüge auf Vollausfall beschränkt werden? Ist Erheblichkeitsprüfung zulässig? GA Cruz Villalón v Nicht nur Ausfall, sondern auch Inhaltsmängel der UVP rügefähig Arg RL 2003/35: materielle und verfahrensrechtliche RM ; ebenso Aarhus-Konvention Art. 9 II Bzgl. Erheblichkeitsprüfung Spielraum der MS; aber Effektivitätsprinzip Mangels Fallschilderung keine weitere Konkretisierung Kommentar Verweis auf EuGH-Rspr zu Eigenverwaltung: wesentliche Fehler => keine Kausalitätsprüfung; weniger bedeutende Fehler => Beachtlichkeitstest Frage, ob Formel des BVerwG ( konkrete Möglichkeit ) dem Effektivitätsgrundsatz entspricht (vgl. ICI Rs T 36/91) => eher entfernte Möglichkeit

12 Innere Verfahrensfehler: Ergänzendes Verfahren EuGH Rs 201/02 (Wells) Rdnr. 69: hält bei Ausfall der UVP Aussetzung der Genehmigung und Durchführung der UVP für möglich; überlässt dies dem nationalen Recht; als obiter dictum zu werten Krizan: nur bis Widerspruchinstanz; anders GA Kokott Rspr zu Eigenverwaltung: eher für Unzulässigkeit votierend

13 Verfahrensfehler: Rechtsschutz Vorlagefrage in Rs 72/12 (Gemeinde Altig): auch, ob es zulässig ist, die Aufhebung des VA von Betroffenheit einer materiellen Rechtsposition des Kläges abhängig zu machen GA: RL erlaubt Einschränkung der Klagebefugnis auf betroffene Öffentlichkeit, aber nicht die Einschränkung des Prüfumfangs auf materielle Rechtspositionen Arg RL 2003/35: materielle und verfahrensrechtliche RM ; ebenso Aarhus-Konv Art. 9 II Arg. Mobilisierung des Bürgers für den Umweltschutz Ähnlich schon Trianel Kohlekraftwerk, Rz 37: uneingeschränkte Prüfung (obiter dictum) Kommentar Unterscheidung Klagebefugnis (eng) und Prüfumfang (weit) In der Begründetheitsstation entfällt Bezug auf materielle Rechte des Klägers Erweiterung auf Verfahrensnormen, die keine Auswirkung auf materielle Rechte des Klägers haben (zb Zuständigkeiten von Behörden) Erweiterung auf materielle Normen, die keine Auswirkungen auf materielle Rechte des Klägers haben (zb Klimaeffekte) GA erwähnt nicht Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 47 GRCh) => Beteiligungsrechte sind subjektive Rechte => weiterer Anwendungsbereich als bei betroffener Öffentlichkeit (zb in Produktzulassungsverfahren)

14 Zusammenfassung Heilung zu beschränken auf Verwaltungsverfahren Beachtlichkeit immer annehmen bei wesentlicher Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften; statt konkrete Möglichkeit besser entfernte Möglichkeit Klagebefugnis eingrenzbar auf Verfahrensrechte von materiell Betroffenen, nicht aber Prüfumfang Der Anpassungsprozess des deutschen Verwaltungsrechts an europäisches Gemeinrecht ist noch nicht beendet