Empfehlungen zur Organisation von Scanprozessen

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1 S e i t e 1 B a u s t e i n e f ü r n a c h h a l t i g e s I n f o r m a t i o n s m a n a g e m e n t i n d e r L a n d e s v e r w a l t u n g N R W I V Empfehlungen zur Organisation von Scanprozessen (August 2015 Version 1.1) Inhalt: I. DER MEDIENBRUCH EINE HERAUSFORDERUNG DER MODERNEN SCHRIFTGUTVERWALTUNG...1 A. Problematik und Ziel des Papiers...1 B. Vollständigkeit der Aktenführung...2 II. ORGANISATION VON SCANPROZESSEN...3 A. Kategorien für die Digitalisierung von Papiereingängen...3 B. Organisation der Dokumentenablage...4 C. Abgabe von Akten an das Landesarchiv...5 D. Scanprozesse als Unterstützung der papierbasierten Aktenführung...5 E. Umgang mit Hybridakten...6 F. Scannen abgeschlossener Aktenbestände...6 III. TECHNISCHE ÜBERLEGUNGEN...8 IV. KONTAKTDATEN...9 I. Der Medienbruch eine Herausforderung der modernen Schriftgutverwaltung A. Problematik und Ziel des Papiers Alltäglicher Medienbruch Die nordrhein-westfälische Landesverwaltung setzt im Zuge des E- Government vermehrt auf elektronische Vorgangsbearbeitungssysteme (VBS) und Dokumentenmanagementsysteme (DMS). Doch auch beim Einsatz der elektronischen Aktenführung verschwindet Papier als Informationsträger nicht plötzlich und nicht endgültig aus dem Tagesgeschäft. Papierdokumente stellen nach wie vor einen Teil der Posteingänge dar, und auch die papiergebundenen Altaktenbestände ent-

2 S e i t e 2 Ziel der Empfehlungen halten mitunter wichtige Informationen, die nach der Umstellung auf die elektronische Aktenführung für die aktuelle Aufgabenerledigung noch benötigt werden. Für eine medienbruchfreie Auswertung, Weiterbearbeitung und Verwaltung in einem DMS/VBS werden daher aktuelle Einzelschriftstücke oder auch ganze Aktenbestände der Registratur bzw. Altregistratur gescannt. Die erfolgreiche Umsetzung solcher Digitalisierungsvorhaben erfordert sowohl organisatorische als auch technische Regelungen. Mit den vorliegenden Empfehlungen wendet sich das Landesarchiv im Rahmen seiner Beratungsfunktion in Fragen der Schriftgutverwaltung an die Behörden, Gerichte und sonstigen Stellen des Landes Nordrhein- Westfalen. Die Empfehlungen geben Hinweise für die Einrichtung von Scanprozessen und den Umgang mit gescannten Unterlagen im Rahmen der elektronischen Aktenführung. Sie beschreiben zudem die organisatorischen und technischen Voraussetzungen für eine spätere Abgabe gescannter Unterlagen an das Landesarchiv. B. Vollständigkeit der Aktenführung Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns Bereichsspezifische Regelungen Mit der Umstellung auf die elektronische Aktenführung wird die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns primär über die elektronische Dokumentation im DMS/VBS nachgewiesen. Bis auf wenige genau bezeichnete Ausnahmen sind alle aktenrelevanten Stücke und die dazugehörigen Geschäftsganginformationen darin zu überliefern, so dass die elektronische Akte das Verwaltungshandeln jederzeit zutreffend, vollständig und nachvollziehbar dokumentiert. Um die Vollständigkeit der elektronischen Aktenführung zu gewährleisten, sollte die Registraturordnung organisatorische Regelungen für den Umgang mit papierbasierten Posteingängen und Medienbruchrückläufern beschreiben. Hierbei gilt es zu beachten, dass alle aktenrelevanten Papiere digitalisiert und zusammen mit ihren Metadaten im System erfasst werden. Die Entstehung sog. Hybridakten (siehe unten) sollte vermieden werden. Ein Medienbruchrückläufer liegt vor, wenn Personen ohne Zugang zum VBS an einem Entscheidungsprozess mitwirken und dafür einzelne Dokumente oder gesamte Vorgänge ausgedruckt auf Papier erhalten. Zur Vervollständigung der elektronischen Aktenführung müssen diese papierbasierten Rückläufer nach Abschluss der Bearbeitung wieder in das VBS eingescannt und die fehlenden Bearbeitungsvermerke im System korrekt nachgepflegt werden.

3 S e i t e 3 II. Organisation von Scanprozessen A. Kategorien für die Digitalisierung von Papiereingängen Ersetzendes Scannen Papierunterlagen mit besonderer Beweisfunktion Non-Scans Papierunterlagen ohne Aktenrelevanz Für die Organisation des Scanprozesses ist zunächst zu klären, ob eine langfristige Aufbewahrung der gescannten Papieroriginale aus rechtlichen oder aus sonstigen Gründen notwendig ist, bzw. welche Dokumente aus technischen Gründen nicht digitalisiert werden können und welche aus rechtlichen Gründen nicht digitalisiert werden dürfen. Hierbei sind folgende drei Schriftgutkategorien zu identifizieren: Kategorie 1 Für gewöhnlich kommt den gescannten Papierdokumenten in der elektronischen Aktenführung keine gesonderte Nachweisfunktion mehr zu. Die aktenführende Behörde kann die Papieroriginale kurze Zeit nach der Digitalisierung vernichten. In diesem Fall spricht man auch vom Verfahren des ersetzenden Scans. Kategorie 2 Anders verhält es sich mit Papierunterlagen mit besonderer Rechtsrelevanz, die eine Beweisfunktion nur in ihrer papiergebundenen Ursprungsform erfüllen (bspw. notariell beglaubigte Schriftstücke). In Papierform sollten ferner auch Unterlagen aufbewahrt werden, die der Gesetzgeber nicht ausdrücklich für eine (ersetzende) Digitalisierung zugelassen hat. Zudem empfiehlt es sich, auch diejenigen Unterlagen in Papierform aufzubewahren, denen jenseits rechtlicher Vorschriften ein besonderer Beweiswert beigemessen wird. Mit Blick auf ein einheitliches Informationsmanagement mittels DMS/VBS ist es unbedingt sinnvoll, auch Dokumente dieser Kategorie zu digitalisieren. Anders als beim ersetzenden Scannen sollten hier allerdings zusätzlich die Papieroriginale nach dem Scanvorgang sorgfältig bis zum Ende der vorgeschriebenen Aufbewahrungsfrist aufbewahrt werden. Die Zugehörigkeit des Papieroriginals zu den elektronischen Aktenbestandteilen muss dabei jederzeit nachvollziehbar sein. Kategorie 3 Eine dritte Gruppe von Unterlagen kann oder darf nicht gescannt werden. Dies betrifft einerseits Schriftgut, das aus datenschutz- oder anderen rechtlichen Gründen nicht digital verwaltet werden darf (bspw. datenschutzrelevante Posteingänge an Personalstellen, Gleichstellungsbeauftragte, medizinische Dienste sowie persönlich adressierte Eingänge). Andererseits handelt es um nicht scanbare Posteingänge, bspw. dreidimensionale Objekte oder Überformate. Die Dokumente dieser Kategorie werden lediglich durch Metadaten im DMS/VBS erfasst, aus denen der Verbleib der dazugehörigen Dokumente jederzeit hervorgehen muss. Posteingänge ohne Aktenrelevanz (bspw. Werbung, Zeitschriften) brauchen natürlich weder gescannt noch im DMS/VBS nachgewiesen werden. Hier kann zur Optimierung der Arbeitsabläufe eine Negativliste erstellt werden.

4 S e i t e 4 B. Organisation der Dokumentenablage Kategorien von Papierablagen Ersetzendes Scannen Papierunterlagen mit besonderer Beweisfunktion Non-Scans Weitere organisatorische Maßnahmen Ein Ziel des ersetzenden Scannens besteht darin, die aktenführende Behörde möglichst zeitnah von der Masse der nicht mehr benötigten Papierdokumente zu entlasten. Eine solche Entlastung mittels regelmäßiger Aussonderungen muss jedoch durch organisatorische Maßnahmen unterstützt werden, damit sie reibungslos funktioniert. Die oben genannten Kategorien zur Digitalisierung von Papiereingängen erfordern einen koordinierten Umgang mit unterschiedlichen Ablageformen und Aufbewahrungsfristen: Papiere der Kategorie 1 können nach der Digitalisierung vereinfacht nach Tagesdatum abgelegt werden. Für die Ablage genügt behördenintern eine Zwischenlagerungsfrist von zwei bis drei Monaten, damit bei technischen oder sonstigen Problemen nachgescannt werden kann. Anschließend kann die aktenführende Behörde diese Dokumente vernichten. Durch die rein chronologische Ablage der Papierdokumente fallen keine Sortierarbeiten bei der Aussonderung an: Es wird jeweils der Ordner vernichtet, dessen Zwischenlagerungsfrist abgelaufen ist. Der Aufbewahrungszeitraum von Dokumenten der Kategorie 2 bemisst sich nach der Aufbewahrungsfrist des jeweiligen Vorgangs oder der jeweiligen Akte, der sie angehören. Sie sollten daher nicht zusammen mit den Papieren der Kategorie 1 abgelegt werden, da bei der Aussonderung sonst eine äußerst aufwändige Einzelblattsortierung notwendig würde. Eine effiziente Aufbewahrung dieses Schriftguts erfolgt stattdessen durch eine Ablage nach Aktenzeichen oder Vorgangskennzeichen. Schriftgut der Kategorie 3 sollte nach den Maßgaben der analogen Aktenführung, also aktenmäßig, aufbewahrt werden. Dies kann u.u. zusammen mit dem Schriftgut der Kategorie 2 in einer Ablage erfolgen. Wichtig für beide Kategorien ist eine klar nachvollziehbare Verknüpfung zwischen den analogen und digitalen Bestandteilen einer Akte, die in der Regel auf der Basis von Aktenzeichen und sonstigen Metadaten gewährleistet werden kann. Im DMS/VBS müssen die Existenz und der Lagerort analoger Aktenbestandteile jederzeit nachvollziehbar sein. Die aktenführende Behörde sollte die Kategorisierung und Behandlung der Schriftguttypen unter rechtlichen und organisatorischen Gesichtspunkten klären und verbindlich festlegen. Die Entscheidung über die Aufbewahrungsdauer der Papieroriginale sollte möglichst am Beginn des Posteingangsprozesses stehen, um nachgelagerte Arbeitsabläufe zu entlasten. Dies setzt jedoch voraus, dass die Scanstellen über Handreichungen zur Kategorisierung der oben beschriebenen Schriftguttypen verfügen. Alternativ kann die Kategorisierung (und damit die Entscheidung über den Verbleib des Papieroriginals) erst durch den Sachbearbeiter erfolgen. Eine pauschale Aufbewahrung sämtlicher Papierdokumente zur Sicherheit sollte vermieden werden, da dies beträchtliche Lagerflächen erfordern und somit einen wichtigen Aspekt der elektronischen Aktenführung konterkarieren würde.

5 S e i t e 5 C. Abgabe von Akten an das Landesarchiv Generelle Anbietungspflicht ( 4 Abs. 1 ArchivG NW) Ersetzendes Scannen Papierunterlagen mit besonderer Beweisfunktion Non-Scans Sobald nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen die elektronisch geführten Akten dem Landesarchiv zur Übernahme angeboten werden, stellt sich auch die Frage nach dem Verbleib der noch vorhandenen Papieroriginale. Grundsätzlich gilt hier: Sowohl Papieroriginal als auch Digitalisat müssen dem Landesarchiv zur Übernahme angeboten werden, sofern das Landesarchiv nicht eine pauschale Vernichtungsgenehmigung für einzelne Dokumentengruppen erteilt hat. Die Papiere der Kategorie 1 können ohne Rücksprache bereits zu einem früheren Zeitpunkt wie oben beschrieben vernichtet werden. Sofern die Dokumente der Kategorie 2 in gescannter Form im DMS/VBS vorliegen und die Aufbewahrungsfristen abgelaufen sind, ist eine weitere Aufbewahrung der Papieroriginale bis auf wenige Ausnahmen nicht mehr erforderlich. Das Landesarchiv sollte bei einer Aktenanbietung auf die vorhandenen Originale hingewiesen werden; eine Vernichtung darf erst nach Freigabe durch das Landesarchiv erfolgen. Dokumente der Kategorie 3 sind nicht im DMS/VBS vorhanden und werden deshalb, wenn die entsprechenden Akten archivwürdig sind, vom Landesarchiv in Papierform übernommen. Die Papieroriginale sind daher unbedingt dem Landesarchiv anzubieten und dürfen nicht ohne Genehmigung vernichtet werden. Hinsichtlich der Aussonderung der elektronischen Unterlagen bzw. digitaler Kopien kommen die Empfehlungen des Landesarchivs zur Aussonderung und Archivierung aus Dokumenten-Management-Systemen (DMS) und Vorgangs-Bearbeitungs-Systemen (VBS) zum Tragen. D. Scanprozesse als Unterstützung der papierbasierten Aktenführung Scanverfahren in der Papierwelt Papier oder eakte Was ist die rechtsrelevante Dokumentation? In der Übergangsphase zwischen papierbasierter und elektronischer Aktenführung kommen bei vielen VBS-Einführungen schon zu einem frühen Zeitpunkt Scanverfahren zum Einsatz, um bereits Vorteile der elektronischen Form zu nutzen oder den Informationsfluss in der Schriftgutverwaltung zu verbessern. Ausgewählte Dokumente, Posteingänge oder Umläufe werden in das VBS eingelesen und zumeist auch auf elektronischem Wege bearbeitet, wenngleich zu diesem Zeitpunkt noch nicht alle Geschäftsprozesse umgesetzt oder noch nicht alle Anforderungen an eine rechtssichere Schriftgutorganisation realisiert sind. Die elektronische Aktenführung kann in diesem Fall Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns noch nicht sicherstellen. Scanprozesse können daher in dieser Phase der VBS-Einführung die Arbeitsabläufe einer konventionellen, papierbasierten Schriftgutverwaltung zwar unterstützen, sie können die Papieraktenbildung aber noch nicht ersetzen. Maßgeblich ist bis zur tatsächlichen Umstellung auf die elektronische Aktenführung die Papierakte. Folgerichtig übernimmt das Landesarchiv aus einer Behörde mit papierbasierter Aktenführung in erster Linie die vollständigen Papierakten. Die aktenführende Behörde muss ggf. die elektronischen Aktenanteile ausdrucken und die Papierakten spätestens

6 S e i t e 6 vor der Übergabe an das Landesarchiv vervollständigen. Sinnvoller ist es aber, die Papierakten schon während der Bearbeitung vollständig zu halten, um die unkontrollierte Entstehung von Hybridakten zu vermeiden. E. Umgang mit Hybridakten Definition Hybridakte Vermeidung von Hybridakten in der Papierwelt Vermeidung von Hybridakten in der Welt der eakte Dauerhafte Verkünftung der hybriden Aktenteile Als Hybridakten werden Akten bezeichnet, die sich sowohl aus digitalen als auch aus analogen Bestandteilen zusammensetzen. Grundsätzlich sollte die Bildung von Hybridakten ohne zwingende rechtliche oder technische Notwendigkeit unbedingt vermieden werden, da sie zu Ineffizienz beim Informationsmanagement führt und die Konsistenz der Aktenführung erheblich beeinträchtigt. Hybridakten können bereits vor der Einführung der elektronischen Aktenführung entstehen, bspw. wenn in digitaler Form entstandene Dokumente wie s oder Word-Dateien nicht ausgedruckt, sondern womöglich in persönlichen Postfächern einzelner Bearbeiter vorgehalten werden. Die Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns kann durch eine solcherart fragmentierte Aktenführung nicht gewährleistet werden. Es ist daher darauf zu achten, dass Papierakten, solange sie maßgeblich sind, vollständig geführt werden. Elektronische Dokumente müssen ggf. ausgedruckt werden. Im Rahmen der elektronischen Aktenführung entstehen Hybridakten meist, weil aktenrelevante Stücke nicht gescannt werden. Außer in wenigen, genau definierten Ausnahmefällen (vgl. die oben beschriebene Kategorie 3) ist das nicht gerechtfertigt; die Entstehung von Hybridakten ohne zwingende Notwendigkeit ist dann häufig ein Hinweis auf organisatorische Mängel in der Schriftgutverwaltung. Ist die Bildung von Hybridakten tatsächlich unumgänglich, so müssen die verschiedenen Aktenteile auf der Metadatenebene eindeutig und dauerhaft durch Verknüpfungen miteinander verbunden werden, damit eine konsistente Aktenführung gewährleistet ist. Nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen sind beide Aktenteile dem Landesarchiv unter Hinweis auf ihren Hybridaktencharakter anzubieten. F. Scannen abgeschlossener Aktenbestände Warum Nachscannen? Das Nachscannen bzw. Ersatzdigitalisieren vollständiger, abgeschlossener Papierakten der (Alt-)Registratur ist ein entscheidender, aber auch kostspieliger Schritt zur medienbruchfreien Informationsauswertung in einem DMS/VBS. Im Allgemeinen wird der zu erwartende Nutzen des Nachscannens von Altaktenbeständen dann höher bewertet als der damit verbundene Aufwand, wenn sich aufgrund der zeit- und ortsunabhängigen Zugriffsmöglichkeiten gravierende Vorteile für die Geschäftsabläufe ergeben oder wenn die Papieraktenbestände über einen längeren Zeitraum vorgehalten werden müssen und eine Reduzierung der Lagerflächen zwecks Platzersparnis geboten ist. Der erforderliche Aufwand sollte allerdings nicht unterschätzt werden.

7 S e i t e 7 Vorsicht mit Schriftgut der Kategorie 2 Anbietung und Übergabe an das LAV Nachgescannte Papierakten dürfen nicht ohne weiteres vernichtet werden. Zuvor muss sichergestellt sein, dass erforderliche Rechtsnachweise nach der Vernichtung einer Papierakte stattdessen auch über die digitale Kopie erbracht werden können. Unabhängig davon sind sowohl die Papierakten als auch ihre digitalen Kopien vor einer Vernichtung stets dem Landesarchiv zur Übernahme anzubieten. Zur Auswahl der archivwürdigen Unterlagen benötigt das Landesarchiv vollständige und zusammenhängende Akten. Vor dem Digitalisieren werden Papierakten jedoch üblicherweise aus ihren Heftungen gelöst, um die Einzelblätter stapelweise einzuscannen. Das Aktenstück verliert dadurch seinen physischen Zusammenhalt. Daher sollten die Papieroriginale dem Landesarchiv unbedingt vor dem Ausheften und Scannen angeboten werden, damit eine rechtzeitige Sichtung und Bewertung stattfinden kann. Nach dem Scannen muss die aktenführende Stelle außerdem sicherstellen, dass die als archivwürdig bewerteten Unterlagen dem Landesarchiv in ihrem ursprünglichen Aktenzusammenhang als vollständige, zusammengebundene Papierakten übergeben werden. Alle nicht archivwürdigen Dokumente, die im Originalformat auf Papier vorliegen müssen, sind bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfrist in der aktenführenden Behörde aufzubewahren.

8 S e i t e 8 III. Technische Überlegungen Scanauflösung Farbe oder S/W Speicherformate Die technischen Rahmenbedingungen des Scanprozesses sollen eine möglichst originalgetreue Wiedergabe der gescannten Dokumente gewährleisten, mindestens aber muss der Verlust relevanter Informationen vermieden werden. Eine Scanauflösung von 300 dpi wird von fast allen Scanner- und Software-Herstellern für die Weiterverarbeitung mit Texterkennungsverfahren (OCR) empfohlen und kann als geeigneter Richtwert gelten. Abhängig vom konkreten Dokumenttyp oder vom Verwendungszweck können aber Abweichungen angebracht sein. So ist bei Fotografien, Karten, Plänen oder vergleichbaren Abbildungen evtl. eine höhere Auflösung sinnvoll, um eine größere Detailtiefe zu erreichen. Auch eine schlechte Qualität der Vorlage, wie sie bspw. bei Rechnungsbelegen oft anzutreffen ist, kann eine höhere Scanauflösung erforderlich machen. Soll hingegen bewusst auf eine Texterkennung verzichtet werden, können Standarddokumente mit 150 dpi gescannt werden. So kann die Größe der entstehenden Dateien reduziert werden; allerdings erweist sich der Verzicht auf OCR- Maßnahmen in der weiteren Bearbeitung oft als hinderlich. Die Entscheidung für Farb-, Schwarz/Weiß- oder Graustufenscans ist in noch stärkerem Maße abhängig von den zu digitalisierenden Dokumenten; so wird man bspw. an die Reproduktion eines Rechtstitels andere Maßstäbe anlegen als an die eines Rechnungsbelegs. Für reine Textdokumente reichen meist Schwarz/Weiß-Scans aus, für Abbildungen hingegen sollten für gewöhnlich Farb- oder, wenn die Farbinformationen nicht benötigt werden, Graustufenscans angefertigt werden. Bei der Herstellung von Farbscans ist insbesondere auf die Verarbeitung von Farbprofilinformationen zu achten; wenn möglich ist hier die Überführung des Bildes in den Standardfarbraum srgb während des Scanvorgangs sinnvoll. Als Speicherformat für eingescannte Papierdokumente sollte ein offen standardisiertes, weit verbreitetes Format verwendet werden. Es sollte zudem darauf geachtet werden, dass sich dieses verlustfrei in das spätere Archivierungsformat überführen lässt oder im Idealfall sogar mit diesem übereinstimmt. Auf diese Weise werden aufwändige, womöglich fehlerbehaftete Datenkonvertierungen vermieden. Geeignete Formate benennen die Empfehlungen des Landesarchivs Langzeitstabile Datenformate in der elektronischen Aktenführung.

9 S e i t e 9 IV. Kontaktdaten Benötigen Sie weiterführende Informationen oder Beratung? Wenden Sie sich bitte an das Zentrale Poststelle & -Kontakt Landesarchiv NRW Schifferstraße Duisburg Tel Fax poststelle@lav.nrw.de Website Beachten Sie bitte auch die Behördeninformationen auf unserer Website: Sie können sich gerne auch direkt an die jeweils für Ihre Dienststelle zuständige Abteilung des Landesarchivs wenden: Für die Obersten Landesbehörden, Landesoberbehörden, zentralen Einrichtungen des Landes und zentralen Dienststellen der Landesbetriebe, Obergerichte und den Verfassungsgerichtshof sowie für die Gerichte, Behörden und sonstigen Einrichtungen des Landes mit Sitz in den Regierungsbezirken Düsseldorf und Köln: Landesarchiv NRW Schifferstraße Duisburg Tel Fax poststelle@lav.nrw.de Abteilungen des Landesarchivs Für die Gerichte, Behörden und sonstigen Einrichtungen des Landes mit Sitz in den Regierungsbezirken Münster und Arnsberg: Landesarchiv NRW Abteilung Westfalen Bohlweg Münster Tel.: (0251) Fax: (0251) Für die Gerichte, Behörden und sonstigen Einrichtungen des Landes mit Sitz im Regierungsbezirk Detmold: NRW Abteilung Ostwestfalen-Lippe Willi-Hofmann-Str Detmold Tel.: (05231) Fax: (05231)