Verwaltungsorganisation

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1 Verwaltungsorganisation Inhaltsübersicht zum Stoffgebiet Lernstoff Übersichten Wiederholungs- und Kontrollfragen Arbeitsaufgaben Vertiefungshinweise

2 Verwaltungsorganisation Kapitel 3.1. Verwaltungsträger 1. Rechtsfähigkeit 2. Verwaltungsträgern 3. juristische Personen des öffentlichen Rechts 3.1. Körperschaften Personalkörperschaften Errichtung durch staatlichen Hoheitsakt Rechtsfähigkeit Mitgliedschaftliche Strukturierung Hoheitliche Aufgaben Staatliche Aufsicht Gebietskörperschaften 3.2. Rechtsfähige Anstalten 3.3. Rechtsfähige Stiftungen 3.4. Beliehene Kapitel 3.2. Organe und Behörden 1. Organe und Behörden 1.1. organisatorischer Behördenbegriff 1.2. Bedeutung im funktionellen Sinn

3 Kapitel 3.3. Unmittelbare und mittelbare Verwaltung 1. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung 1.1. Unmittelbare Verwaltung 1.2. Mittelbare Verwaltung Kapitel 3.4. Zuständigkeiten in der unmittelbaren Verwaltung 1. Unmittelbare Staatsverwaltung - Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Land 1.1. Verwaltungskompetenz des Landes Umsetzung als eigene Angelegenheit Umsetzung als Auftragsangelegenheit. 2. Sachgebiete der Bundesverwaltung 2.1. Zwingende (obligatorische) Bundesverwaltung 2.2. Fakultative Bundesverwaltung 2.3. Verwaltungskompetenz als Annex zur Gesetzgebungszuständigkeit 2.4 Verwaltungskompetenz aus der Natur der Sache

4 Kapitel 3.5. Behördenaufbau von Bund und Land 1. Verwaltungsorganisation der Länder 1.1. Oberstufe Oberste Landesbehörden Landesoberbehörden 1.2. Mittelstufe 1.3. Unterstufe Landratsamt oder Kreisverwaltung Kreisfreie Städte oder Stadtkreise 2. Verwaltungsaufbau des Bundes 2.1. Oberste Bundesbehörden 2.2. Bundesoberbehörde 2.3. Dreistufiger Verwaltungsaufbau Kapitel 3.6. Anwendungsbereiche der Verfahrensgesetze

5 Träger der öffentlichen Verwaltung 1. Rechtsfähigkeit Unter Rechtsfähigkeit versteht man die Fähigkeit, Träger von Rechten und Pflichten sein. Beispiele: (Zivilrecht) Abschluss eines (Auto)Kaufvertrages mit der Folge der Zahlungsverpflichtung und des Eigentumserwerb, Verpflichtung zum Schadensersatz nach einem Unfall, Erbschaft eines Vermögens nach dem Tod des Erbonkels. Im Zivilrecht besitzen Rechtsfähigkeit zunächst nur natürliche Personen, also Menschen ab ihrer Geburt ( 1 BGB). Durch einen Kunstgriff hat der Gesetzgeber daneben noch die sog. juristische Person geschaffen und damit einer bestimmten Organisationsform kraft Gesetzes die Rechtsfähigkeit zugesprochen. Juristische Personen, deren Rechtsfahigkeit sich aus Normen des Privatrechts ableitet - 1 AktG; 13 GmbHG, eingetragene Vereine, Genossenschaften - sind juristische Personen des Privatrechts. Beispiel: (Zivilrecht) Kauf und des Kfz direkt vom Werk, etwa von VW; Vertragspartner mit dem Recht auf Zahlung des Kaufpreises und der Verpflichtung zur Eigentumsübertragung ist die Volkswagen AG Konsequenz: Diese Organisation (und nicht einer natürlichen Person) werden Rechte und Pflichten gegeben, so dass sie selber Verträge abschließen, Schulden aufnehmen, Eigentum erwerben und klagen und verklagt werden kann. (Die Menschen sind nur "Helfer" der Organisation damit diese Aktiv werden kann.) In einem vom Zivilrecht her entwickelten Rechtssystem ist die Rechtsfähigkeit des Staates sowohl für dessen Teilnahme am Rechtsverkehr als auch für den Rechtsschutz des Bürgers gegen staatliches Verwaltungshandeln bei unmittelbarer Haftung des Staates unverzichtbar 1. Daher gibt es auch im öffentlichen Recht juristische Personen. 1 Erichsen / Martens (Hrsg.) Allgemeines Verwaltungsrecht Rudolf 56 II.

6 Beispiel: 61 Nr. 1 VwGO / 70 Nr. 1 SGG stellen fest, dass neben natürlichen auch die juristischen Personen befähigt sind, als Kläger(in) oder Beklagte(r) an einem Rechtsstreit teilzunehmen. Um in einem verwaltungsrechtlichen Streit muss der einzelne Bürger klären, welche juristische (oder natürliche) Person auf Seiten der Verwaltung Zuordnungssubjekt (Adressat) der materiellen Rechtssätze ist, um sie dann zu verklagen 2. Verwaltungsträger Umfangreiche Gesetze, Rechtsverordnungen etc. bestimmen genau, was "die öffentliche Verwaltung" zu tun hat, bzw. was dem Bürger für Rechte zustehen.* 2 Das Recht der Verwaltungsorganisation beschäftigt sich mit der Frage, wer durch die Rechtssätze angesprochen wird. V e r w a ltu n g s o r g a n is a t io n Weder der einzelne Beamte persönlich, noch der Staat allgemein wird durch die Rechtsvorschriften des öffentlichen Rechts angesprochen. Die Befugnis, öffentliche Verwaltung auszuüben, steht in der Bundesrepublik nicht pauschal dem Staat zu, sie wird vielmehr auf verschiedene Verwaltungsträger verteilt. Verantwortung für die Verwaltungstätigkeit teilt sich daher auch auf verschiedene Stellen im Staat auf. Der Begriff Träger bezieht sich auf das Tragen-Können von Rechten und Pflichten, somit auf die allgemeine Rechtsfähigkeit. 3 Verwaltungsträger sind (damit) die Stellen, die Träger von Rechten und Pflichten sein können. Die Verwaltungseinrichtung die Zuordnungssubjekt von Rechten und Pflichten ist und damit nach der Rechtsordnung die Rechtsfähigkeit besitzt ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts Verwaltungsträger = Einrichtung mit Rechtsfähigkeit = juristische Person des öffentlichen Recht vgl. im einzelnen bei Schmalz/Hofmann, Allgemeines Verwaltungsrecht Teil 1 S. 12 Giemulla / Jaworsky / Müller-Uri Verwaltungsrecht Rz Ausnahme beliehene natürliche oder juristische Personen des Privatrechts dazu unter

7 V erw altu n gsträger Juristische Personen des ö ffentlichen R echts 3. juristische Personen des öffentlichen Rechts Ju ris tis c h e P e rs o n e n V e rw a ltu n g s träg e r d e s ö f f en tlic h en R ec h ts K ö rp e rsch a f te n A n s ta lte n S tiftu n g e n Diese juristischen Personen werden üblicherweise in Körperschaften, Anstalten und Stiftungen unterteilt. In Einzelfällen hat der Staat auf eine selbstständige Aufgabenerfüllung verzichtet und sie stattdessen Privatpersonen übertragen und diesen hoheitliche Befugnisse zugewiesen.

8 3.1. Körperschaften Eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist eine rechtsfähige Verwaltungseinheit, mit einer mitgliedschaftlich verfassten Organisation, die hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Ärztekammer FU Berlin Körperschaften des öffentl.rechts Personalkörperschaften Personalverbände, die ihre eigenen Angelegenheiten selbst verwalten und damit zugleich die Staatsverwaltung entlasten. Gekennzeichnet werden sie durch die spezifischen Zusammensetzung ihrer Mitglieder. Merkmale können beruflicher, wirtschaftlicher, sozialer oder kultureller Art sein. Beispiel: Apothekerkammer Entsprechend der Definition weisen (Personal)Körperschaften typischerweise folgende Merkmale auf: Errichtung durch staatlichen Hoheitsakt - Rechtsfähigkeit In einem Gesetz werden ausdrücklich der Körperschaftsstatus gewährt und regelmäßig die Grundzüge der Körperschaft bestimmt. - Die Rechtsfähigkeit wird regelmäßig mit der Verleihung des Körperschaftsstatus durch ein Gesetz erreicht.

9 Mitgliedschaftliche Strukturierung Die Mitglieder der Körperschaft müssen Einfluss auf die Gestaltung der Verbandsangelegenheiten nehmen können, so dass hierdurch eine verbandsinterne Demokratie entsteht: alle grundlegenden Entscheidungen dürfen nur einem gewählten Repräsentativorgan ("Parlament oder Vertreterversammlung) obliegen. Die Erledigung der laufenden Verwaltung kann durch einen Vorstand bzw. durch einen Geschäftsführer erfolgen. Vorstand Vertreterversammlung Mitglieder Hoheitliche Aufgaben Die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben wird sich zumeist aus dem dem Errichtungszweck ableiten lassen. Abgrenzung zu Organisationsformen des Privatrechts ist vorzunehmen Staatliche Aufsicht Gesetzlich muss eine Kontrollmöglichkeit der Körperschaft in Form einer Rechtsaufsicht (durch Einrichtungen der unmittelbaren Staatsverwaltung) gegeben sein. Beispiele: Rechtsanwaltskammer Industrie- und Handelskammer Handwerksinnungen Hochschulen, AOK, Rentenversicherungsträger Bundesanstalt für Arbeit ( 367 SGB III)

10 3.1.2 Gebietskörperschaften Die Gebietskörperschaften unterscheiden sich von den Personalkörperschaften nur insoweit, als hier ein anderer Anknüpfungspunkt für die Zugehörigkeit der Mitglieder gegeben ist. Während bei den Personalkörperschaften die Mitgliedschaft von einem bestimmten personenbezogenen Umstand abhängt, sind derartige individuelle Eigenschaften bei den Mitglieder der Gebietskörperschaft unerheblich. Maßgebliches Kriterium ist hier allein der Wohnsitz, also die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Gebiet. Sämtliche natürliche Personen mit Wohnsitz oder Aufenthalt im Bezirk der Gebietkörperschaft sind deren Mitglieder Beispiele: Gemeinden, Landkreise, Bundesländer, Bundesrepublik Zu den juristischen Personen im öffentlichen Recht zählen nach der Verfassungsordnung sowohl der Bund (Bundesrepublik Deutschland), als auch die einzelnen Bundesländer. * 5 (als Staat : sog. originärer Verwaltungsträger, weil seine Existenz und seine Befugnisse von keiner anderen Gewalt ableitet). Körperschaften Gesetzliche Errichtung Gesetzliche Errichtung Mitgliedschaftliche Struktur Mitgliedschaftliche Struktur Hoheitliche Aufgaben Hoheitliche Aufgaben Rechtsaufsicht 5 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21,Rz7

11 3.2. Rechtsfähige Anstalten Beispiel: Rundfunkanstalt Anstalten sind Verwaltungseinheiten, die mit einem Bestand an sachlichen Mitteln und Dienstkräften Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen. Eine zu einer eigenen Rechtspersönlichkeit des öffentlichen Rechts erhobenen Verbindung von persönlichen und sachlichen Mitteln. Eine organisatorische Zusammenfassung von Verwaltungspersonal und Sachmitteln wie Verwaltungsgebäude, technische Geräte etc.. Die Errichtung muss auch hier durch ein Gesetz erfolgen. Bezweckt wird die Verlagerung von staatlichen Aufgaben auf selbstständige Verwaltungsträger zur Entlastung der unmittelbaren Staatsverwaltung. In Abgrenzung zur Körperschaft sind sie nicht mitgliedschaftlich strukturiert sondern haben stattdessen nur Benutzer. Damit kann die Willensbildung hier nicht demokratisch, sondern nur hierarchisch erfolgen. Beispiele: Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen, Studentenwerk, Bundesanstalten für Flugsicherung, für Güterfernverkehr, PT - Bundesanstalt Braunschweig, Kreditanstalt für Wiederaufbau; Filmförderungsanstalt. Anstalten Gesetzliche Errichtung Gesetzliche Errichtung Hierarchische Struktur Hierarchische Struktur Hoheitliche Aufgaben Hoheitliche Aufgaben Rechtsaufsicht

12 3.3. Stiftungen Beispiel Stiftung Naturschutz Berlin; Eine kraft Gesetzes zu einer eigenen Rechtspersönlichkeit des öffentlichen Recht erhobene Vermögensmasse. Die durch einen Stifter eingebrachte Vermögensmasse erbringt (etwa durch Verzinsung) bestimmte Erträge, die im Sinne des Stiftungszwecks verwandt werden können. Soweit bestimmte Person den durch diese Einrichtung begünstigt werden, werden sie in Abgrenzung zur Anstalt als Nutznießer bezeichnet. Meist erhält eine Vermögensmasse nur eine gewisse organisatorische Selbstständigkeit, ohne dass eine eigene Rechtspersönlichkeit besteht. Darüber hinaus ist die Abgrenzung zu Stiftungen des Privatrechts zu beachten. Nach 80 BGB kann so eine jur. Person des Privatrechts gegründet werden. Beispiel Stiftung preußischer Kulturbesitz (Hat die Aufbewahrung der ehemaligen preußischen Kulturgüter zur Aufgabe); Stiftung für ehemalige politische Häftlinge; "Stiftung Mutter und Kind Stiftungen Gesetzliche Errichtung Gesetzliche Errichtung Finanzielle Ausstattung Finanzielle Ausstattung Hoheitliche Aufgaben Hoheitliche Aufgaben Rechtsaufsicht

13 3.4. Beliehene AktienG GmbH KG ohg Verwaltungsträger Juristische oder natürliche Personen des privaten Rechts Beliehene Beleihung kraft Gesetzes Beispiele: TÜV; Notar ; Schornsteinfeger In einigen Ausnahmefällen werden öffentliche Aufgaben nicht durch eine öffentlich-rechtliche Organisation ausgeführt, sondern natürliche oder juristische Personen des Privatrechts werden hiermit beauftragt. Für bestimmte Bereiche - Aufgaben - werden ihnen hoheitliche Befugnisse eingeräumt. Im Rahmen dieses Kompetenzbereiches treten sie nach außen als Hoheitsträger auf und können dementsprechend auch handeln (als Verwaltungsakte erlassen). Die Beleihung ist materiell die Übertragung eines Teils der Staatsfunktion an ein Subjekt des Privatrechts mit der Befugnis, selbstständig öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit auszuüben. * 6 Dem Beliehenen werden dadurch eigene Entscheidungskompetenzen übertragen. Im übrigen tritt aber keine Statusänderung ein. Sie bleiben Privatrechtssubjekte und schließen dementsprechend auch privatrechtliche Arbeitsverträge mit ihren Angestellten ab. Beweggrund für diese Handlungsweise liegt darin, dass sich der Staat die Sachkunde und der technischen Mittel von Privaten bedienen will. Bei der Beleihung werden durch einen förmlichen Akt hoheitliche Befugnisse zur eigenverantwortlichen Ausübung übertragen. Die Beleihung bedarf stets einer gesetzlichen Grundlage. Die Beleihung selbst kann durch VA oder durch Vertrag erfolgen. Der Beliehener wird er Staatsaufsicht unterstellt. 6 Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz,3.Auflage, 1 Rz 7

14 Beispiele Fleischbeschauer; Notar; Schornsteinfeger; Flug- und Schiffskapitäne; bestätigte Jagdaufseher, 25 II BJagdG, Bezirksschornsteinfeger, Anerkannte private Ersatzschulen (Grund- Oberschulen, Fachhochschulen und wiss. Hochschulen in privater Trägerschaft) bzgl. ihrer Aufnahme- Versetzungs- Prüfungs- und Abschlussentscheidung. Die einzelnen Sachverständigen des TÜV soweit ihnen durch 29 StVZO das Verfahren der Fahrzeugkontrolle selbstständig übertragen ist für die Anordnungen bei ihren Kontroll- und Prüfungsaufgaben. Nicht jedoch bei der Führerscheinprüfung nach 10 StVZO bei der die Prüfungstätigkeit ein interner Vorgang ist. Außenwirkung hat erst die Entscheidung der Verwaltungsbehörde. Von der Beleihung zu unterscheiden sind : - Die Inpflichtnahme Privater - Beispiele: Streupflicht der Straßenanlieger; Verpflichtung der Arbeitgeber zur Einbehaltung der Lohnsteuern und Sozialbeiträge; Verpflichtung von Unternehmen zur Bestellung besonderer Beauftragten für Gefahren- oder Risikobereiche des Unternehmens wie etwa für Immissionsschutz,( 53 ff BImSchG ) Gewässerschutz, Strahlenschutz. - Bestellung von Verwaltungshelfern - Sie nehmen nicht selbstständig wie die Beliehenen Verwaltungsaufgaben wahr, sondern werden für eine Behörde tätig ohne zu dieser in einem Dienstverhältnis zu stehen. Sie übernehmen daher regelmäßig nur Hilfstätigkeiten. - Beispiel Schülerlotsen, ehrenamtliche Naturschutzwarte. - Heranziehung Privater aufgrund privatrechtlicher Verträge. Der Private handelt nicht hoheitlich, sondern selbstständig zur Erfüllung des mit der Verwaltung geschlossenen Vertrages. - Beispiel Beauftragung eine Abschleppunternehmers zur Durchführung einer Ersatzvornahme

15 Kapitel 3.2. Organe und Behörden 1. Organe und Behörden Mit den Verwaltungsträger als juristische Personen des öffentlichen Rechts sind zunächst nur Organisationsformen gefunden, die Träger von Rechten und Pflichten sein können. Damit sie nach innen wie nach außen handeln können benötigen sie Organe. Organe sind Einrichtungen einer juristischen Person oder ähnlichen Organisation, mittels der diese rechtsverbindliche Handlungen vornimmt. Beispiele: Vorstand, Vertreterversammlung und Geschäftsführung einer Körperschaft; Polizeipräsident, Regierungspräsident, Oberstadtdirektor, Da auch mit den Organen nur abstrakte Gebilde beschrieben sind, die konkreten Entscheidungen allerdings von den für sie tätig handelnden Menschen getroffen werden, bedarf es noch des Organwalter, der als natürliche Person die konkreten Entscheidung trifft Juristische Person Organ Organwalter 1.1. organisatorischer Behördenbegriff Behörden sind auch Organe. Der Behördenbegriff ist jedoch enger als der Organbegriff. Mit Behörden sind die Organe des Staates oder sonstiger Verwaltungsträger gemeint, die mit Zuständigkeiten zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben dem Bürger gegenüber ausgestattet sind. * 7 Die Zuweisung der Zuständigkeit wird sich aus einem Gesetz ergeben, vielfach ist dies in den Ländern durch ein eigenständiges Gesetz, dem Verwaltungszuständigkeitsgesetz geschehen. Bei einer juristischen Person kann es auch mehrere "Stellen" (Behörden) geben, die am Zustandekommen einer Verwaltungsentscheidung beteiligt 7 Schmalz/Hofmann, Allgemeines Verwaltungsrecht Teil 1 S. 18

16 sind.* 8 Nach dem organisatorischen Behördenbegriff ist Behörde jedes verselbstständigte Organ eines Verwaltungsträgers, das mit (Außen- )Zuständigkeiten ausgestattet ist und dem Bürger gegenüber Verwaltungstätigkeit ausübt. 9 Bedeutung hat dies in einem Rechtsstreit z.b. im Rahmen des 78 VwGO.* 10 Organisatorisch bedarf der Verwaltungsträger zum Handeln nach außen Behörden, begrifflich ist jedoch zu unterscheiden: Körperschaften, Anstalten und Stiftungen sind keine Behörden, sondern haben Behörden 11 Einzelne Untergliederungen einer Behörde, wie etwa Geschäftsbereiche, Abteilungen oder Ämter der Stadt- oder Kreisverwaltung sind keine eigenständigen Behörden, sondern Teile von Behörden So sind zum Beispiel das Ordnungsamt, Bauamt, Straßenverkehrsamt oder Gesundheitsamt keine Behörden (im organisatorischen Sinn), sondern Teile der Behörde Stadt oder Landkreis Bedeutung im funktionellen Sinn Das VwVfG ist nach 1Abs. 1 VwVfG nur dann anwendbar, wenn eine Behörde handelt. 12 Ferner kann ein VA nur von einer Behörde erlassen werden, 35 VwVfG. 13 Dementsprechend definiert auch das VwVfG, was es unter einer Behörde versteht: Behörde ist danach jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, 1 IV VwVfG. Diese Beschreibung der Behörde ist weiter gefasst als der organisatorische Behördenbegriff. Behörde im funktionales Sinn ist jede Stelle, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung berufen ist, unter eigenem Namen nach außen eigenständige Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen. * 14 8 Suckow, Allgemeines Verwaltungsrecht,10.Auflage Rz 60 9 Dagegen sind die Aufgaben der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe auf die Beratung anderer Ministerien, auf Forschung und Vertretung der Bundesrepublik in internationalen Gremien beschränkt, so dass die Einrichtung keine Behörde im organisatorischen Sinn darstellt; Organ der Anstalt ist ihr Präsident. 10 Alpmann und Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht S Schmalz / Hofmann Allgemeines Verwaltungsrecht Teil 1 ( 5. Auflage) S Für die Anwendbarkeit des SGB X ist gleiches in Abs. 1 des SGB X bestimmt. 13 Entsprechendes ergibt sich auc 31 SGB X 14 Stelkens / Bonk / Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz,3. Auflage, 1 Rz 127

17 Bei Verwendung dieses funktionalen Behördenbegriffs sind auch Körperschaften, Anstalten und Stiftungen als Behörden anzusehen, ebenso wie die einzelnen Ämter der Stadt- oder Kreisverwaltung.

18 Kapitel 3.3. Unmittelbare und mittelbare Verwaltung 1. Unmittelbare und mittelbare Verwaltung Zur Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben bedient sich der Staat - in Gestalt der Gebietskörperschaften Bundesrepublik Deutschland und der Bundesländer - zum Teil eigener Behörden, zum anderen Teil überträgt er aber diese auch anderen selbstständigen Verwaltungsträgern. Man kann danach zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verwaltung unterscheiden. Ob der Staat unmittelbar oder mittelbar durch rechtsfähige Verwaltungsträger handelt, hängt von der historischen Entwicklung, von der Zweckmäßigkeit und rechtlich von der Verfassung und der Entscheidung des Gesetzgebers ab 15. So garantiert Art 28 Abs.2 GG den Gemeinden ein Selbstverwaltungsrecht und nach Art 87 Abs.2 GG müssen auch Bereiche der Sozialverwaltung durch eigenständige Körperschaften ausgeführt werden. (Hierzu passt nicht, dass Art. 87 II GG bei der (staats)mittelbaren Verwaltung im Bundesbereich von "bundesummittelbaren Körperschaften spricht. Das GG hat offenbar nicht den Gegensatz unmittelbar / mittelbare Verwaltung im Auge gehabt, sondern zum Ausdruck bringen wollen, dass diese Körperschaften dem Bundesbereich im Unterschied zum Landesbereich zuzurechnen seien.* 16 ) 1.1. Unmittelbare Verwaltung: Bund und Land gelten als verantwortliche Verwaltungsträger, wenn der Staat die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben in direkter Regie durch einen straff gegliederten Behördenapparat erledigen will. Die Verwaltung ist hier hierarchisch organisiert, wodurch die Möglichkeit eröffnet wird, dass die jeweils in Hierarchie höherstehende Behörde der ihr untergeordneten Behörde Weisungen erteilen kann. So können Weisungen von der Verwaltungsspitze, dem Ministerium, unmittelbar auch in der kleinsten Verwaltungsstelle im Landkreis durchgesetzt werden 15 Erichsen / Martens (Hrsg.) Allgemeines Verwaltungsrecht Rudolf 56 II Schmalz/Hofmann, Allgemeines Verwaltungsrecht Teil 1 S. 27

19 1.2. Mittelbare Verwaltung Zwar wäre es möglich, dass der Staat sämtliche Verwaltungstätigkeit durch eigene Behörden ausübt, aus verfassungspolitischen Gründen hat man jedoch hiervon abgesehen. Um eine Machtkonzentration bei der Staatstätigkeit zu vermeiden und beim Bürger dem Eindruck entgegenzuwirken, er werde streng hierarchisch verwaltet, werden zum Teil die Verwaltungsaufgaben durch rechtlich und organisatorisch eigenständige Verwaltungsträger erledigt. Mittelbare Selbstverwaltung setzt ein gewisses Maß an Eigenständigkeit, Weisungsungebundenheit, und Selbstverwaltungsbefugnisse voraus. Mit dem Begriff der Mittelbaren Verwaltung wird auch ausgedrückt, dass diese Stellen ihre Befugnisse aus der Staatsgewalt ableiten. Mittelbare Verwaltung wird daher ausgeübt durch rechtsfähige (und zum Teil auch durch nichtrechtsfähige) Körperschaften, Anstalten und Stiftungen, unmittelbare Verwaltung die Verwaltung von Bund oder Land, bei der keine andere Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zwischengeschaltet ist. Mittelbare Verwaltung soll einen bestimmten Aufgabenbereich mit seinen speziellen Eigenarten erfassen und verwalten und möglichst diejenigen in den Entscheidungsprozeß mit einbinden, die selbst betroffen sind * Schweikhardt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rz 66

20 Kapitel 3.4. Zuständigkeiten in der unmittelbaren Verwaltung 1. Unmittelbare Staatsverwaltung - Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Land Als Verwaltungsträger fungieren hier der Bund und die Bundesländer. Wie sind die Kompetenzen zwischen diesen beiden Verwaltungsträgern abgegrenzt? Wer darf in welchen Bereichen verwaltend tätig werden? Beispiel: Sie möchten eine Gaststätte eröffnen. Gem. 2 GaststG ist hierfür eine Erlaubnis notwendig. Wer erteilt diese Erlaubnis? - GaststG enthält hierzu keine Aussage Verwaltungskompetenz des Landes Die Art. 83, 30 GG statuieren den Grundsatz der Länderzuständigkeit. Demnach ist eine Zuständigkeit des Landes zur Erfüllung der Verwaltungsaufgaben anzunehmen, soweit nicht (ausnahmsweise) das GG dem Bund die Zuständigkeit zugewiesen hat. Beweggrund für die Einführung einer derartigen Verfahrensweise war die Verwirklichung des föderalistischen Prinzips, also eine Stärkung der Länderfunktionen Umsetzung als eigene Angelegenheit Zwar liegt das Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund, die Umsetzung erfolgt dagegen hauptsächlich durch die Länder. Gem. Art. 83 GG führen die Länder die Verwaltungstätigkeiten als "eigene Angelegenheiten" aus. Damit wird es ihnen überlassen, einen Verwaltungsapparat aufzubauen, der die Aufgaben umsetzt, Art. 84 GG. Die Bundesländer haben die dazu notwendigen Behörden einzurichten. Welche Behörde konkret im Bereich der Landesverwaltung für die Umsetzung zuständig ist, ergibt daher auch nur aus den landesrechtlichen Bestimmungen. (Die Kontrolle des Bundes beschränkt sich darauf, allein auf die Rechtmäßigkeit der Verwaltungstätigkeit zu achten.) Umsetzung als Auftragsangelegenheit.

21 Art. 85 GG: In den im GG ausdrücklich genannten Bereichen der Auftragsverwaltung besteht die Besonderheit, dass sich die Kontrolle des Bundes neben der Rechtmäßigkeit auch auf die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung erstreckt. Beispiel: Die Landesregierung in NRW möchte nach dem Reaktorunglück in Tschernobyl ein weiteres Sicherheitsgutachten erstellen lassen, bevor es die letzte Errichtungsgenehmigung erteilt. Der Bundesminister hält diese Verfahrensweise für unzweckmäßig und verweist auf die Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission. Als sich die zuständigen Minister nicht einigen konnten, erteilt der Bundesminister der Landesregierung eine Weisung. Im Bereich der Bundesauftragsverwaltung kann der Bund letztlich allein die sachlichen Entscheidungen treffen, solange er das Land nicht völlig übergeht oder in gröbster und gefährlichster Weise gegen allgemeines Recht verstößt. * 18 Bereiche der Bundesauftragsverwaltung: Art. 90,87c,87d II GG 4.1. Verwaltungskompetenz des Bundes 2.1. Zwingende (obligatorische) Bundesverwaltung Art. 87 I,1 GG: Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung, Bundesbahn und Bundespost; Art. 89 GG Verwaltung der Bundeswasserstraßen Art.87b GG Bundeswehrverwaltung Art.87d Luftverkehrsverwaltung 2.2. Fakultative Bundesverwaltung Art. 87 I,2 GG Bundesgrenzschutz, BND, BKA, Verfassungsschutz Verwaltungskompetenz als Annex zur Gesetzgebungszuständigkeit Art. 87II, III GG: Im Rahmen der Sozialversicherung und seiner Gesetzgebungskompetenz steht dem Bund das Recht zu, eine Verwaltungsorganisation / mittelbare Verwaltung aufzubauen 2.4 Verwaltungskompetenz aus der Natur der Sache 18 BVerfG NVwZ 1990,955 mit Komm. in JA 92,29

22 Eine Zuständigkeit des Bundes aus der Natur der Sache heraus ist dann anzunehmen, wenn der Zweck des Gesetzes durch das Verwaltungshandelns eines Landes nicht erreicht werden kann. * 19. So kann etwa ein Vereinsverbot nur effektiv durch den Bund ausgesprochen werden, da anzunehmen ist, dass sich andernfalls die Mitglieder des Vereins außerhalb des jeweiligen Bundeslandes erneut organisieren könnten. Hier ist eine Bundeszuständigkeit anzunehmen, obwohl das GG dies weder ausdrücklich vorschreibt oder zulässt. Kapitel 3.5. Behördenaufbau von Bund und Land 1. Verwaltungsorganisation der Länder Im Bereich der unmittelbaren Verwaltung erfolgt die Aufgabenerledigung durch die Behörden. Der hierarchische Aufbau mit Aufsichts- und Weisungsbefugnissen dient zur Koordination und Vereinheitlichung der Verwaltungstätigkeit. * 20 Da jeder Verwaltungsträger mehere Behörden zur Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehen hat, bedarf es noch einer Bestimmung, welche Behörden dem Verwaltungsträger Bund und welche dem Land zugeordnet werden können. Welche Behörden hat eine Verwaltungsträger? In allen Bundesländern gibt es allgemeine Verwaltungsbehörde und Sonderverwaltungsbehörden. Die Unterscheidung orientiert sich an der sachlichen Zuständigkeit. Während die Sonderverwaltungsbehörden nur für bestimmte, ihnen gesetzlich ausdrücklich zugewiesene Verwaltungsaufgaben zuständig sind, ist die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsbehörden stets anzunehmen, wenn nicht die Zuständigkeit einer anderen Behörde - eben einer Sonderverwaltungsbehörde gegeben ist. * 21 Es ist Sach der Länder selbst, ihre Verwaltungsorganisation zu bestimmen.sie ist regelmäßig dreistufig gegliedert (Die Mittelisntanz fehlt in den Stadtstaaten soie im Saarland und Schl.-Holst. Sachlich werden vor allem die Bereiche Finanzverwaltung, Polizei, Gewerbeaufsicht, Schul und Forstverwaltung erfaßt. * BVerwGE 80, 299, abgedruckt in JA 1990, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 22 Rz Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 22 Rz Schmalz/Hofmann, Allgemeines Verwaltungsrecht Teil 1 S. 30

23 1.1. Oberstufe Oberste Landesbehörden Regierung mit den Ministern an der Spitze der Verwaltung (Innen-,Finanz- Kultus- und Umweltministerium.) Klare Trennung von Regierungs- und Verwaltungstätigkeit ist hier nicht möglich. 23 Sonderstellung für den Landesrechnungshof Landesoberbehörden 1.2. Mittelstufe 1.3. Unterstufe Landesämter - sind sog. Sonderverwaltungsbehörden: Sie sind nur für bestimmt, gesetzlich ausdrücklich zugewiesen Aufgaben Verwaltungsaufgaben zuständig. Die Landesämter sollen die Ministerien entlasten. Sie den Ministerien direkt unterstellt. Regierungspräsidenten / Oberschulamt Landratsamt oder Kreisverwaltung Der Landrat hat traditionell bedingt eine doppelte Funktion ausüben: Er wird zum einen als untere staatliche Verwaltungsbehörde tatig und zum anderen aber auch als Verwaltungsorgan des Landkreises Kreisfreie Städte oder Stadtkreise Da dies keinem Kreis zugeordnet sind haben sie neben den Gemeindeangelegenheiten auch die Kreisangelegenheiten mit zu erfüllen. Sie haben daher auch die Aufgaben der allgemeinen unteren staatlichen Verwaltungsbehörde zu besorgen die ansonsten der Landrat ausfüllen würde. 23 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 22 Rz 20

24 2. Verwaltungsaufbau des Bundes Der Bund hat regelmäßig, wenn auch nicht ausnahmslos, Behörden der Oberstufe ohne eigenen Verwaltungsunterbau Oberste Bundesbehörden Entsprechend der obersten Landesbehörden bilden die Bundesregierung (Kanzler und Minister) die oberste Stufe. Weiterhin Bundesrechnungshof und die Organe der Bundesbank ( Bundesbank selbst ist rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Recht, 2,29 BundesbankG 2.2. Bundesoberbehörde Hierzu zählen die den Bundesministern nachgeordneten Behörden, die sachlich für bestimmte Aufgaben und örtlich für das gesamte Bundesgebiet zuständig sind. Zusammenstellung der Bundesoberbehörden im Anhang zu Art. 87 GG 2.3. Dreistufiger Verwaltungsaufbau Die dreistufig Verwaltungsaufbau besteht nur für bestimmte Sachgebiete, vgl. Art. 87 I 87b GG Kapitel 3.6. Anwendungsbereiche der Verfahrensgesetze In der Verfahrensordnung ist nicht nur der Ablauf des Verwaltungsverfahrens geregelt, sondern auch wesentliche Teile des materiellen Allgemeinen Verwaltungsrechts. Der Anwendungsbereich eines Verwaltungsverfahrensgesetzes hängt von unterschiedlichen Kriterien ab. 1. öffentlich rechtliche Tätigkeit Maßgeblich sind die Verfahrensregelungen generell nur für die öffentlich rechtliche Tätigkeit der Behörden, fiskalische Betätigungen der Behörden werden von den Regelungen nicht erfasst. ( vgl. zum Bsp. 1 Abs.1 VwVfG (Bund)) 2. Sachgebiet

25 2 VwVfG (Bund) nennt Sachgebiete, in denen aufgrund besonderer Eigenarten der Sachgebiete das VwVfG (Bund) nicht gilt. Statt dessen hat der Gesetzgeber eigene, die Besonderheiten dieser Rechtsgebiete berücksichtigende Verfahrensordnungen erlassen. So regelt in der Finanzverwaltung die Abgabenordnung, in der Sozialverwaltung das SGB X und für die Verfolgung und Ahndung von Straftaten Ordnungswidrigkeiten die Strafprozessordnung und das Ordnungswidrigkeitengesetz den Verfahrensablauf. 3. Subsidiarität 1 Abs.1 Nr.1 am Ende gibt den allgemeinen Grundsatz der Subsidiarität (Nachrangigkeit) wieder. Die allgemeinen Regeln des Verfahrensrechtes werden danach durch spezialgesetzlichen Verfahrensbestimmungen in der Anwendung verdrängt. So kann zwar nach 37 Abs.2 S. 1 VwVfG (Bund) ein Verwaltungsakt auch mündlich erteilt werden, verdrängt wird diese Regelung jedoch durch 6 Abs.2 BBG, der für die Beamtenernennung die Aushändigung einer Ernennungsurkunde verlangt. 4. Verwaltungstätigkeit von Bundes- oder Landeseinrichtungen Nach 1 Abs.1 Nr. 1 VwVfG (Bund) findet das Gesetz uneingeschränkt Anwendung für Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden sowie bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen Die nach 1 Abs.1 Nr. 2 und 1 Abs. 2 VwVfG (Bund) bestehende (grundsätzliche) Anwendungsmöglichkeit des Gesetzes auf Landesbehörden und Gemeinden bzw. Gemeindeverbände steht aber unter einer wesentlichen Einschränkung: Nach 1 Abs.3 VwVfG (Bund) gilt das VwVfG (Bund) nicht, wenn das Bundesland ein eigenes Verwaltungsverfahrensgesetz erlassen hat. Diese Möglichkeit haben inzwischen alle Bundesländer genutzt und für ihr Bundesland ein eigenes Verwaltungsverfahrensgesetz erlassen. Für die öffentlich rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Landes der Gemeinde und Gemeindeverbände sowie der landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen gilt damit das Verwaltungsverfahrensgesetz des jeweiligen Landes. Ob diese Einrichtungen Bundes- oder Landesrecht anwenden ist dabei ohne Bedeutung.

26 Zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsordnung haben sich jedoch die Bundesländer dazu entschlossen, mit Ausnahme der 1 und 2 die Vorschriften des inhalts- und paragraphengleich in Ihr Landesgesetz zu übernehmen 24, so dass vereinfachend von dem VwVfG gesprochen werden kann. 24 Allein Schleswig-Holstein hatte bereits vor Inkrafttreten des VwVfG (Bund) ein eigenes Verwaltungsverfahrensgesetz, dass allein im Aufbau, nicht aber im Inhalt vom VwVfG (Bund) abweicht.