Neues kommunales Finanzund Produktmanagement

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1 Die neue Kommunalverwaltung Band 10 Neues kommunales Finanzund Produktmanagement Erfolgreich steuern und budgetieren von Dr. Hansjürgen Bals Universität Potsdam A 2005/ Auflage jehle

2 1 Vorwort 1 2 Das neue Steuerungskonzept Ergebnisorientierte Steuerung in der Kernverwaltung und im Konzern mit adäquater Politikstruktur 7 3 Der Haushaltsplan als zentrales Steuerungsinstrument Der Haushalt als Hauptkontrakt Die organische Haushaltsgliederung Warum der Haushalt nach Geschäftsbereichen gegliedert werden muss Budgetorientierte Gliederung nach altem Haushaltsrecht Warum die Gliederung des Haushalts nach normierten Produktbereichen nicht NSM-konform ist Wie der organisch gegliederte Haushalt zum Produkthaushalt wird Wie die Anforderungen der Finanzstatistik erfüllt werden können 17 4 Die Budgetierung als zentrales Steuerungsverfahren Das Budget als Finanzvorgabe Anreize und Funktionsweise der Budgetierung Veranschlagungsregeln bei Budgetierung Budgetgliederung und Budgethierarchie Allgemeine Finanzwirtschaft" und Fachbudgets: ein System kommunizierender Röhren Gliederung der Fachbudgets entsprechend der Verwaltungsgliederung Der Haushalt als umfassendes Informationssystem Bedarfsgerechte Präsentation der Haushaltsinformationen Wie Haushalts- und Produktgliederung aufeinander abgestimmt werden Wie groß sollte ein Budget mindestens sein? 34 -jehle NEUES KOMMUNALES FINANZ- UND PRODUKTMANAGEMENT V

3 4.5 Budgetierung: von oben oder von unten? Produktorientierung im Neuen Steuerungsmodell Produktbasierte Haushaltsplanung? Fazit: Haushaltsplanaufstellung im Gegenstromverfahren Wie wird der budgetierte Haushalt aufgestellt? Phase 1: Aufstellung des Budgets Allgemeine Finanzwirtschaft" Phase 2: Rahmenplanung für die Budgetbereiche Phase 3: Eckwertebeschluss Phase 4: Erstellung der (Fachbereichs-)Teilhaushalte Phasen 5 und 6: Aufstellung und Verabschiedung des Gesamtetats Wie wird der budgetierte Haushalt bewirtschaftet? Erfüllung der Leistungsvorgaben Budgetverantwortung Weitere Untergliederung von Budgets Deckungsfähigkeit der Aufwendungen innerhalb der Budgets Ausgleich von Mindererträgen und Mehraufwendungen Unterscheidung zwischen managementbedingten und nicht managementbedingten Verbesserungen und Verschlechterungen Managementbedingte Mehrerträge Nicht managementbedingte Mehrerträge Managementbedingte Minderaufwendungen Nicht managementbedingte Minderaufwendungen Umschichtung zum Investitionshaushalt (Vermögenshaushalt) Übertragung von Verbesserungen ins nächste Jahr Nachsparen bei Budgetüberschreitungen Einbeziehung der Personalkosten in die Budgetierung Zielsetzungen Umfang der dezentralen Personalkostenverantwortung Zentral bewirtschaftete Personalkosten Erstmalige Ermittlung der Personalkostenansätze 62 V I NEUES KOMMUNALES FINANZ-UND PRODUKTMANAGEMENT ::jehle

4 4.8.5 Ansatzermittlung und Personalkostenverantwortung in den Folgejahren Grundregel für die Einbeziehung der Personalkosten in die gegenseitige Deckungsfähigkeit Wie werden die Fachbereiche für Personalkostensenkungen belohnt? Einstellungsstopp und interne Wiederbesetzung Berücksichtigung von Refinanzierungen Übertragung von Resten Anpassung des Stellenplans? Überschreitungen des Personalkostenansatzes in einem Budget Technische Bewirtschaftung der Personalkosten Berichtswesen Dienstanweisung Budgetierung im Investitionshaushalt Budgetierung und Haushaltskonsolidierung Budgetierung und Verwaltungsmodernisierung: ein Gegensatz? Budgetierung für alle und für immer? 74 5 Von der inputorientierten Budgetierung zum Produkthaushalt Produktorientierung im Neuen Steuerungsmodell Integration von Finanz- und Produktsteuerung im Haushalt Abstimmung von Haushalts- und Produktgliederung Variante 1: Die Gliederung des Produktplans folgt der örtlichen Verwaltungsgliederung Variante 2: Der örtliche Produktplan ist unabhängig von der örtlichen Organisationsstruktur gegliedert Fazit: Vereinfachung durch kongruente Ordnungssysteme Inhalt und Format der Leistungsinformationen im Haushalt Worüber soll informiert werden? Darstellungsebenen Inhalt und Umfang der Informationen 89 ::jehle NEUES KOMMUNALES FINANZ-UND PRODUKTMANAGEMENT VII

5 5.5 Von der Produktinformation zu Zielvereinbarungen und Leistungskontrakten Fazit: Mit dem Produkthaushalt besser steuern 95 6 Steuerung der Vorleistungen und der Gemeinkosten Das Problem Verrechnung der internen Dienstleistungen als Grundlage einer pretialen Steuerung Was sind interne Dienstleistungen? Steuerung durch Angebot und Nachfrage Warum Verrechnung der internen Dienstleistungen? Warum alle Leistungsverrechnungen im Haushalt veranschlagt werden müssen Bei welchen Leistungen lohnt sich die Verrechnung? Wie werden die Verrechnungspreise gebildet? Wie gehen Sie haushalts- und abrechnungstechnisch am besten vor? Ergebnisorientierte Steuerung der internen Dienstleister durch interne Leistungsverrechnung Wie können die Gemeinkosten beeinflusst werden? Gemeinkosten sichtbar machen Outputorientierte Gestaltung der Gemeinkostenbereiche Weiterverrechnung der Gemeinkosten? Wofür noch Sammelnachweise? Fazit Warum die ILV in die Budgetierung einbezogen werden muss Wie aus Verrechnungsgeld Hartgeld wird Internes Kontraktsystem verhindert Leerkosten Marktpreisgebundener Kontrahierungszwang sorgt für effiziente Ergebniszuweisung Einbeziehung der Gemeinkostenerstattungen in die Budgetierung 134 VIII NEUES KOMMUNALES FINANZ-UND PRODUKTMANAGEMENT :: ehle

6 7 Wie durch Wettbewerb die Haushaltssteuerung verbessert werden kann Ein typischer Fall Konkurrenz belebt das Steuerungsgeschäft Welche Bereiche sollen dem Wettbewerb ausgesetzt werden? Organisatorische Voraussetzungen für Wettbewerb Auftraggeber-Auftragnehmer-Trennung Ausgestaltung der Auftraggeber- und der Auftragnehmerfunktionen Wie kann der Wettbewerb organisiert werden? Beteiligung der internen Anbieter an förmlichen Vergabeverfahren? Preisabfragen Ausschreibung und Vergabe von Teilleistungen Wie gehen wir mit vergleichsstörenden Faktoren um? Wie lässt sich die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Anbieter fördern? Übernahme von Aufträgen anderer öffentlicher Stellen Übernahme von Aufträgen privater Haushalte und Unternehmen Mehr Wettbewerbsorientierung durch Verselbständigung? Fazit Warum moderne Haushaltssteuerung ein neues Rechnungskonzept erfordert Das Problem - oder: Warum hat die Kameralistik ausgedient? Das Ressourcenverbrauchskonzept als neue Grundlage Welche Veränderungen bringt das Ressourcenverbrauchskonzept? Mit Abschreibungen und Zinsen steuern Entscheidungsorientierte Kalkulation von Abschreibungen und Zinsen - ein Bewertungsproblem Mit Rückstellungen steuern Die Bilanz - ein wichtiges Verbindungsglied 167 -jehle NEUES KOMMUNALES FINANZ- UND PRODUKTMANAGEMENT IX

7 8.8 Bilanz, Ergebnis- und Investitionshaushalt ergänzen sich Mit neuen Deckungsregeln zu einem ehrlicheren Haushalt Warum ist die Doppik besser und was bringt sie? Warum übernehmen wir nicht einfach das kaufmännische Rechnungswesen? Hoffnungsträger Konzernbilanz Die Stellung der Kosten- und Leistungsrechnung im neuen Steuerungsmodell Wie viel Kostenrechnung braucht die neue Verwaltung? Maßgeblichkeit der Haushaltsgliederung für die Struktur der Kostenrechnungen Einheitlicher Rechnungsstoff in Haushalt und Kosten- und Leistungsrechnung Erfolgsfaktor Leistungsrechnung Controlling und Berichtswesen Leistungs- und Finanzcontrolling zur Steuerung des budgetierten Haushalts Haushaltsberichtswesen Vom Produkthaushalt zur strategischen Steuerung Integration der mittelfristigen Finanz- und Investitionsplanung in den Haushalt Mittelfristige Zuschussplafonierung Von linearen Sparstrategien zu Strategischem Sparen Methoden der Produktkritik Strategisches Management 196 Anlagen 201 Literaturverzeichnis 249 Herausgeber- und Autorenverzeichnis 257 Stichwortverzeichnis 259 X NEUES KOMMUNALES FINANZ-UND PRODUKTMANAGEMENT :: ehle